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利字當頭:土改 利世民

2010-7-30  AD






 

有次獅子山學會 聚會,外地來的嘉賓問世民:「香港有甚麼獨特的成功要素?」參與我們的聚會,自然是同道中人,如果說香港有自由市場,說了等於沒說。所以世民便提出兩個深 層次論點:70年代之前,香港基本是個移民城市;由80年代起,香港有聯繫滙率和以賣地收入補貼公共開支的傳統。

1950年代至2000 年,香港人口大概每10年左右便增加100萬人。1960年,每3個人中,便有1個是在香港不足10年。移民城市的新成員,許多是為了遠離另一個政府的壞 主意而來,所以移民城市也傾向擁護自力更生的價值。聚會當天,參與者以西人居多,說到這裏,個個臉上都現出會心微笑。

1980年代,隨着土生土長的人口增加,以及抵壘政策結束,移民城市的特點也漸漸消失。剛好在這時候,聯繫滙率出現,令香港不致走向完全的大政府福利社會。

鐵路基建也靠地產幫補

香港的福利其實不算差,試想,在低稅的大前提下,全民不問貧富都可享教育和醫療、公共房屋及綜援等,要是換了其他地方,如歐洲的福利國家,早就用舉債和財技,將開支負擔,轉移到下一代身上。也說不定,早就爆了大鑊。

偏 偏香港得天獨厚,政府可靠賣地收入負擔開支,甚至乎連鐵路基建,也靠地產幫補。試想,可以不用面對加稅的政治壓力,但又可享受花費的樂趣,作為政客又怎會 不心動?偏偏殖民地的文官,在連年的增長和財政盈餘下,也沒必要靠擴張來證明自己的存在價值,讓不干預的文化留傳下來。可惜,從近期的輿論看來,受盡這些 好處的特區新一代,卻誓要來一場天翻地覆的土改。唉,難道真的像佛利民生前說:"it is too good to hold."?

利世民



利字 當頭 土改 利世 世民
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深圳再土改

http://magazine.caixin.com/2012-05-25/100393864_all.html

醞釀了兩年之久的《深圳市土地管理制度改革總體方案》(下稱《總體方案》)5月25日正式公佈,拉開深圳歷史上又一次「土改」的序幕。

  深圳此次土地管理制度改革,著力改變新增用地快速供應的土地利用模式,以存量土地高效盤活為主線,指向完善國有土地產權制度、加強土地市場化建 設、增強土地科學調控能力、創新土地二次開發利用機制、完善土地管理法治環境等五大方面。這也是國家支持各地探索差別化土地管理政策的嘗試之一,意在從全 局上為高度城市化地區的土地管理制度改革提供政策儲備。

  既立足長遠的宏大改革,亦劍指近在眼前的待解難題。從土地權屬來看,經1992年原特區內統征和2004年原特區外城市化轉地之後,作為中國東 部高度發展城市的代表,深圳理論上已是全國惟一土地全部國有的城市。但現實中,這裡原來的農村集體仍實際佔用大量的土地資源,在土地管理權上仍然存在明顯 的二元化。

  2010年深圳市土地變更調查的統計數據顯示,全市土地總面積1991.71平方公里,其中農用地916.17平方公里,建設用地917.77 平方公里,未利用地157.77平方公里。這其中,原農村集體經濟組織共佔用約390平方公里建設土地,佔全市建設用地42%,而其中僅有四分之一(95 平方公里)為合法用地。

  一方面,未來十年,土地飢渴將是深圳日益嚴重的頑疾。受生態保護和國土管控等約束,從2011年算起的未來十年,這個城市僅能提供約42平方公 里的新增建設用地。另一方面,存量土地盤活困難,尤以原農村土地為甚,這些土地上,附著佔深圳市整體房屋數量近二分之一的建築,即俗稱的「小產權房」。約 四分之三的該類土地存在著產權複雜、征轉手續不清、違法建設等問題,極大影響土地盤活利用。

  圍繞明晰產權的改革,毋庸置疑成為深圳此次土改最為基礎和關鍵的內容。包含了八大改革內容、十項改革事項的《總體方案》,主要指向原農村土地確權的改革,相比其他中長期的創新舉措,具有承前啟後的現實作用,需求最為迫切,爭議最為集中。

  這個涉及權屬清晰、權屬核定和保障利益的完整流程,囿於目前的法律和政策而遲遲未能解決。《總體方案》的總體思路將是明確權益與二次開發相結 合,以應對利益訴求多元、開發收益預期巨大的實際局面,在引入市場力量、進行權益變更中實現確權;亦提出「房地分離」的權屬登記制度設計,來避免確權因房 地權屬狀況複雜造成的僵局。

  在《總體方案》公佈的同時,相應的實踐已經在深圳若干個轉為社區的「城中村」中展開。推而廣之,在同樣面臨高度城市化、增量空間有限、用地供需 矛盾尖銳等情況的東部地區,此輪深圳「土改」,將提供完整的存量土地盤活範例;而在中國更廣泛的地區,因土地二元體制和城市化進程共同造就的產權紛爭,正 等待著妥善而有效的解決方案,這使深圳土改的現實價值凸顯。

  而諸如差別化供地、土地租賃和土地作價入股等土地有償使用方式,三維地籍管理等創新設想,將在確權的突破後擁有更為確切的探索空間。「如果不能解決這400平方公里的問題,就意味著這次改革不能算成功。」深圳市規劃國土委一位官員直言。

第三次土改

以明晰土地產權為核心,以市場化為導向,以城市發展為目標

  深圳在中國土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年這裡敲出中國「土地拍賣第一槌」,開創土地市場化交易先河,此後又率先探索統征統轉的「征 轉分離」用地模式。經1992年原特區內統征和2004年的城市化轉地後,深圳成為中國第一個轄區土地全部國有化的城市。這些探索釋放出巨大的土地增值收 益,反哺了深圳30年來的城市化進程。

  新的《總體方案》推出,意味著深圳推進改革開放以來的第三次土改。和前兩次確保工業化和城市化進程中土地建設佔用的高速高效不同,此次改革主要圍繞存量土地的盤活利用展開。

  國土資源部法規司司長王守智向財新記者表示,經過30年的高度集中發展,深圳土地開發力度已達50%。隨著經濟轉型期到來,土地供需矛盾更多需要用「土地置換、創新來挖掘潛力」。

  數據讓執政者不安。中國現行的土地制度,地方的建設用地規模均由國土資源部按年批覆指標。深圳到2020年的建設用地總規模指標是976平方公 里,但到2010年的實際用地已經達到917平方公里,差額只剩59平方公里,到2011年更只有42平方公里了。而且,按2020年建設用地總規模 976平方公里算,則建設用地規模已佔全市域面積的49%,開發強度已經非常大。

  從土地的利用效益來看,到2010年,深圳每平方公里的GDP產出達到了4.77億元人民幣,但與新加坡18.4億元/平方公里和香港14.3 億元/平方公里的利用效益相比,仍有巨大差異,且「二元化」現象突出。整個深圳特區的地均工業增加值是11億元/平方公里,其中原特區內是55億元/平方 公里,原特區外是7億元/平方公里,差了將近7倍;地均工業產值整個深圳特區是49億元/平方公里,原特區內是196億元/平方公里,原特區外則是36億 元/平方公里。

  土地狀態也極其複雜。除交通市政設施用地、公園綠地等之外,深圳全市的法定宗地,即依法批准利用的宗地,包括出讓用地類原農村集體組織批覆用地 類、產權登記類及行政劃撥類,面積僅約300平方公里,僅佔全市建設用地的三分之一,登記率僅15%,還存在著大量的徵地遺留問題和轉地遺留問題。

  用深圳市規劃和國土資源委員會地政地籍處處長張健的話說,深圳的土地管理與城市發展轉型之間有四個根本不適應——當前土地利用方式與城市發展轉 型新要求不適應;當前土地資源配置方式與深化市場經濟體制改革新要求不適應;當前土地利用分配方式與建設和諧社會新要求不適應;當前土地管理體制機制與政 府職能轉變新要求不適應。

  這是深圳不得不加緊推進土地改革的原因所在。而在國家層面,積極修訂完善《土地管理法》,建立健全土地管理制度,亦是大勢所趨。

  國土資源部部長徐紹史曾表示,「我國當前一些重大經濟問題、社會問題,相當一部分都直接或間接與土地管理制度改革有關,我國現行土地管理制度已 逼近重大變革臨界點。」針對各地經濟社會發展的不同特徵,國家也積極支持地方土地管理制度進行試點改革,通過簽署部市合作協議等形式,積極探索差別化土地 管理政策。深圳則被視為高度城市化地區土地制度政策儲備的最佳試點。

  2010年3月,深圳新一輪土改醞釀工作正式啟動。此後近兩年間,深圳市與國家國土資源部多次溝通,最終形成《總體方案》,以及關於《總體方 案》的政策解讀、實施方案和《關於深圳市進一步深化土地管理制度改革的意見》(下稱《意見》)。它們共同形成了深圳第三次土改的指導文件。據介紹,諸多全 國性、全省性的改革實驗的內容被融入到深圳土地改革方案當中。

  深圳市規劃國土委秘書處黨委書記詹有力向財新記者稱,此次改革包括八大內容和十項改革事項,而突出的三點,一是以明晰土地產權為核心,健全土地權利體系;二是以市場化為導向,實現土地要素的自由流轉;三是以城市發展為目標,創新土地利益的共享機制。

  從上述文件中可見, 改革涉及的具體制度設計,主要包含在產權、市場流轉和城市發展規劃的範疇內:在產權方面,提出國有未出讓土地的登記、建立建築物權益證書制度、土地使用空 間權利體系探索等;在市場流轉方面,包括建立差別化土地供應,嘗試土地公告出讓制度、土地使用權租賃制度、土地指標交易制度等;城市規劃上則強調了規土融 合、社區規劃和城市二次開發等。

  這些內容中不乏突破性構想。一些具體的制度在國家層面的立法中沒有規定,或規定較為保守,例如差別化土地供應制度在現行的國家上位法中還未有涉 及。而《總體方案》提到的細化地上、地表、地下土地使用權權利設定,三維地籍管理方法的探索,及土地使用權期滿後續期、國有土地使用權租賃等改革內容,雖 在《物權法》《土地管理法》和國土資源部的意見中有所涉及,但並沒有相關的具體制度設定。

  這意味著,地方改革需要「頂層設計」的配合,亦有分近期、中期和長期走的不同節奏。對設計者而言,在拓寬城市發展的未來之路,與解決城市歷史遺留問題之間,後者更為迫切,也被賦予更為重要的改革地位——深圳嘗試解決多年的原農村土地確權問題,也因此凸顯出來。

國有化續篇

土地國有制後已經形成的產權現狀,怎麼轉化為各方可分享的權益,正是深圳在此次試驗中的破題

  在強調盤活存量土地的所有改革文件中,「原農村土地」是多次並重點提及的詞彙。符合這一定義的建設用地在深圳有約400平方公里,佔全市建設用地的42%。但在現行法律框架下,合法的僅95平方公里,佔比不到四分之一。

  這是經歷了1992年特區內統征、2004年原特區外城市化轉地之後的結果。2004年的轉地後,深圳成為全國第一個沒有農村建制的城市。但現實比這種理論上的描述更為複雜。

  國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英在一次專家會上稱,上世紀90年代以來,深圳城市化的進程實際上是兩軌並進:一軌是政府統征、出 讓土地主導的城市化;另一軌則是農民一直在自發利用土地參與城市化進程,這就形成400平方公里土地中有三分之一被政府認為是不合法的、但卻真實發生的城 市化。

  2004年全面轉地,深圳試圖以全部土地的國有化來打通這兩個進程。但結果是不完美的。

  一方面,政府以多形式、多途徑劃定或返還一定比例的合法產權用地給原農村集體組織,但是此類用地來源多樣,權益內涵和權利限制也不盡相同。深圳 市國土局規劃處原處長賀承軍認為,正是缺乏對原農村土地使用規劃的清晰界定,導致實際使用過程中,總因權益模糊而無法實現土地利益最大化,「沒有合法手 續,只能依靠地下市場進行交易,這就造成了深圳大規模集體土地通過地下市場交易」。而這更加劇了這些土地權屬的複雜性。

  另一方面,仍然存在一定的應轉未轉空地,由原農村集體經濟組織掌控,規定交由城管、水務、農林和儲備中心管理的土地仍沒有清晰移交。同時,當年 為擱置難題,在轉為國有的集體土地中分了兩個圈,一個圈是適當補償範圍,另一個圈則是沒有補償的,其中包括山地、林地和大量已建的違法違章建築。這兩個圈 的劃定,注定了2004年的全盤國有化式的土改遠未真正完成。

  在正式啟動改革前的一次不對外開放的專家諮詢會上,深圳市規劃國土委地政地籍處處長張健形容當下的深圳,是一個高度城市化的地區,同時又具有典 型城鄉二元特徵的矛盾體:「它是一個沒有農村建制的城市,但又是『城中村』與『村中城』並存的城市;理論上土地全部國有,但原農村集體實際佔用了大量的土 地資源;這裡的農村人口已經轉為城市人口,但原村民並未完全市民化,成了一個特殊的階層;城市的經濟社會正面臨著全面轉型,但原特區外低端產業升級轉型壓 力十分巨大。」

  在劉守英看來,將過去形成的城市化「兩張皮」合成「一張皮」, 把不合法的農村集體建設用地納入城市管理體系,在城市化大框架下,解決集體所有土地變成國有以後的權利構建問題,正是此次改革的難點,一旦破題,其最重要的價值亦在此。

  事實上,深圳市在2004年轉地前後,即已嘗試在地方手段的層面上解決上述問題。2002年的《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》和 《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建築若干規定》及2009年的《關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定》,被稱為推進解決大量現狀土地、房 屋確認權屬問題的「三規」,但因「牽涉眾多利益主體」,一直沒有得到妥善解決。

  比如2009年上述處理決定中,要求對全市現狀土地進行全面普查,普查時限截至2010年6月2日,並承諾將於一年後對外公佈對現狀土地和房屋 歸類確權的實施辦法。但三年時間過去了,終因國土資源部嚴厲打擊「小產權房」合法化的明確態度,及多元化的利益訴求,令實施辦法的頒佈不了了之。

  這些確權上的挫折,消解了最初想像當中單一土地所有制所帶來的土地利用便利。

  劉守英指出,深圳的所有土地已經全部變成國有,但從現狀來看,土地國有不等於產權的剝奪,而且事實上也剝奪不了。土地國有制以後已經形成的產權現狀怎麼實現權益,正是深圳在這一次試驗中的破題,即土地國有下產權的實現、產權利益的保障。

  對於深圳來說,書寫完成2004年「國有化」轉地確權續篇的時機看起來也逐漸成熟。2008年1月3日,國務院下發《國務院關於促進節約集約用 地的通知》,已提及地方應積極探索節約集約用地、高效配置土地資源的新路徑。2009年,廣東省出台《關於推進「三舊」改造促進節約集約用地的若干意 見》,提出盤活存量土地,推動土地的二次開發利用。

  2012年3月16日,國土資源部印發《關於大力推進節約集約用地制度建設的意見》,則明確建立和完善節約集約用地八項制度,並提出完善國有土地出讓、租賃、作價入股等配置方式。

  以上政策,凸顯出盤活存量已成為高度發展城市的土地利用一個重要方向,意味著深圳解決轉地遺留的原農村土地、住房權屬難題勢在必行,也可能獲得更寬鬆的政策環境。

確權新途徑

針對利益訴求多元、開發收益預期巨大的現實,深圳結合土地二次開發,在一個動態的利益分配過程中來完成權屬確定

  此次深圳土改,原農村土地和房屋的權屬問題,被納入土地管理制度改革的整體框架下重點推進。《總體方案》在健全土地權利體系的內容中,指出了產 權管理方面的核心任務:首先要明晰權益,並結合土地二次開發模式,豐富土地確權方式,探索權益實現的多元化路徑。其中改革的難點和重點,即是原農村土地權 益的實現問題。

  種種結合二次開發的土地確權方式,有別於傳統路徑。在中國現有法律框架下,傳統的確權路徑是從權屬清晰到核定權屬,再到保障利益。比如,國有的 已出讓土地,採用合同和房地合一的權屬管理方式,政府儲備土地有儲備土地證明書,公共基礎設施用地則通過行政劃撥決定書,山林地、園地可以通過劃線移交管 理。這些傳統的確權方式,核定權屬以後再進行產權登記,進入地籍信息管理系統。

  但是深圳原農村土地國有化後,土地權益實現的形式和制度,即土地佔有的來源、使用的方式相當多樣,包括非農建設用地、徵地返還用地、兩規用地等 等。張健在解釋確權方式探索時指出,傳統確權方式難以使這些土地進入規範化管理、進入登記環節,「我們認為這種靜態的方式,確權的動力是非常缺乏的」。

  實際上,深圳歷宗本地規章,都提倡確權,補交一定地價款,並符合相關規定,將考慮給予確權,發放禁止入市流通的產權證。

  但現土地和房屋使用權人認為,未經確權的土地和房屋反而擺脫了70年國有產權的束縛,可以長期使用。持這個觀點的人不在少數。深圳市規劃國土發展研究中心譚宇透露,上述兩個《規定》實施以來,十多年時間登記確權的不到二成,土地、房屋使用權人缺乏參與的積極性。

  針對在利益訴求多元、開發收益預期巨大的現實條件,深圳開始提出一系列結合土地二次開發來推動的確權方式,其目的就是在一個動態的利益分配過程中來完成權屬確定。

  根據相關資料,深圳的做法,是將政府、原村民/原村集體和二次開發主體共同引入城市二次開發過程,達成開發利益共享的預期,解決各方的確權動力問題;然後通過協商、談判,達到明晰產權和利益分享。

  這個過程實際包含了利益界定、利益實現和利益調節三個方面。在利益界定方面,主要由規劃國土部門主導,以規劃的手段來明晰土地收益的歸屬;在利 益實現方面,則由區一級的政府作為推動主體,與原來的土地使用權人和引入的市場力量進行充分談判,確定開發模式和利益分配方式;利益調節則涉及其他相關職 能部門,包括財政部門、金融部門等,旨在實現公平的權益調節。

  這就相當於在土地流轉的動態過程中,使原來不完整甚至不合法的產權轉化為完整產權,得以登記在冊,並通過利益分配對原權益相關者進行補償和安置,解決糾紛,從而解決存量土地盤活利用的困難。

  結合了二次開發的確權方式,目前在深圳以「土地整備」 「城市更新」以及「城市發展單元」等為主要模式。

  在深圳東部的坪山新區金沙社區,正在進行整村統籌土地整備確權。在政府主導下,根據土地整備和舊城改造等需要,以原來的行政村為單位,政府通過 容積率換空間、調整用地功能等方式,把土地增值收益的一部分整體打包給社區股份合作公司,由股份公司協調處理居民訴求,整體拆遷,合理補償,重新安置後賦 予土地物業明晰產權。

  「這一模式的核心和關鍵在於,政府必須讓渡部分土地增值收益,並把土地增值收益的分配權整體賦予股份合作公司,由股份合作公司與居民博弈。」賀 承軍分析說,由此,政府不僅可避免與原住民的直接博弈,還使得土地增值收益由原來的激烈博弈對象,轉變為現在的行為約束手段。因為邊界明確的土地增值收益 賦予給了股份公司,收益的分配就變成了他們的內部行為,股份公司在分配時必須約束居民的行為和自身的行為,如果再發生新的違法搶建,只會稀釋既得利益,而 不能獲得新的利益,違法搶建就失去了利益推動力。

  另外,由於跳出了產權性質的侷限,不糾纏於房地權屬,讓股份公司和居民內部界定和處理,整體拆遷後,政府真正收回了原社區範圍內的成片國有土 地,重新安置後,股份公司和居民的土地物業獲得了清晰的產權。這就在不違反國家規定前提下,解決了歷史遺留問題,實現了土地增值收益在政府、股份合作公 司、原住民之間的合理分配。

  這一模式的好處是政府始終掌握土地整備和處置的主動權,不利之處在於政府還是作為利益博弈的一方,缺失了開發商這一核心市場環節,在土地流轉中有明顯的行政行為,容易受到攻擊。

  位於中心城區的福田區崗廈社區改造,則採用了另一種確權模式——「城市更新」。深圳的城市更新早在2010年即展開實踐,是對已經不適應現代化 城市社會生活的地區進行拆遷、改造、投資、建設,可分為重建或再開發、綜合整治以及功能改變三種。但其適用範圍一般僅包括五類用地,即國有合法用地、城中 村用地、舊屋村用地、房地產登記歷史遺留用地和城市化歷史遺留違法建築處理用地,其他大部分用地則因產權不清等原因,無法納入城市更新的實施改造。

  「城市更新」模式與「土地整備」最大的不同是引入了開發商。在股份合作公司和開發商達成協議後,政府批准將項目地塊的國有土地使用權整體協議出讓給發展商或者用地企業,收取土地出讓金。其間可根據項目發展的需要,合理調整土地用途。

  這一操作模式的好處是,在項目地塊流轉過程中,股份公司和原住民得到了補償,獲得了有清晰產權的物業,實現了確權,而且確權過程中省去了政府行為,真正實現土地市場化流轉。

  正在推進中的「城市發展單元」模式,則希望結合上述兩種模式的優勢。在實施程序上,經過可行性評估、明晰權益、明確利益分配方式和實現方式,到制定具體實施方案和後期評估,不同階段引入市、區政府或相關權利人等管理主體。

不破不立不改革

保全存量土地上既有的利益格局,反而需要改革破局

  結合了土地流轉的確權,使得原住民在獲得清晰產權的物業的同時,還將得到貨幣補償。事實上,深圳市30多萬原住民,掌控著將近400平方公里的 土地,崗廈、大沖等「城中村」高額的拆遷費,曾一夜之間造出了數十個億萬富翁。因此在本輪土改方案設計中,有一種觀點認為,深圳原住民享受了諸多土地增值 收益的好處,此次確權不應再繼續「讓他們享受地主或資本家身份」。

  「專家和決策層有分歧,決策層內部也有分歧。」深圳市規劃國土委發展研究中心相關負責人坦誠,整個方案制定「就是一個向左向右的過程」。

  中國土地勘測規劃院規劃所所長張曉玲認為,對遺留問題,政策的放寬和確權合法化,可以推動對存量土地的二次開發和集約利用,具有積極的效果,但 同時長期看也會帶來負面示範效應,「作為違法者不用付出代價的同時又能享受到好處」。持同樣觀點者大多認為,確權行為事實上承認了違法違章建築,承認多佔 多得。

  不過,也有專家認為,通過土地產權流轉,地域、宗族紐帶自動消解,利益紐帶也將突破原有的小群體格局,成為市場利益紐帶。而且,土地確權流轉方 式,實現了由資源到資產的轉變,土地資產價值將成倍放大,在價值放大中,相關各方都將獲取土地增值收益,地方政府就可以在利益最大化中化解矛盾,推動改 革。

  值得一提的是,作為確權的一部分,深圳還在房地合一登記體系內,探索房地權利分離條件下的管理制度。其具體操作是,對土地使用權按國有土地使用 權登記,但地上建築物部分,制發土地使用權證書和房屋所有權證書。那些無法納入正常登記制度的,就通過剝離土地和地上建築物,分別處置登記。這一嘗試同樣 引起了很多爭論。

  詹有力在專家會上曾解釋了這種房地分離登記制度改革的意圖。他指出,房地分離以及所有權中的佔有權、使用權、收益權與處分權分離,將大大便利土 地市場化改革操作。但這遭到中國社科院孫憲忠教授的反對。後者認為,不動產登記是為市場交易或權利保護提供法律基礎,這個基礎應該是統一的,「分開就違反 了《物權法》的要求」。

  張曉玲認為, 土地資源涉及多方利益,本輪土地管理制度改革的主要陣地是存量土地,利益關係更為複雜。土地改革相關利益主體主要涉及到政府、開發商、股份合作公司、原住民,而以對既有利益格局予以保全為前提,正是此次深圳土改方案的糾結所在。

  對於方案制定者而言,「不破不立不改革」正是其心態寫照。無論爭議如何,如果不能在確權這個基礎問題上有所突破,將影響整體改革的基礎。劉守英評價說,土地產權的確權不能往後放,「應該作為基礎性工作,放在第一位來做,應該是一個前提」。

解決問題的改革

在土地制約面前,深圳「不是為了改革而改革,而是要解決問題」

  深圳正將確權與市場流轉緊密結合,而這兩者連接著市場經濟最核心的產權制度和交易制度。

  在產權制度上,《總體方案》的重點是土地總登記,推進土地總登記試點實踐工作,探索登記發證、登記造冊等多層次土地登記制度,以此實現產權明晰、保護權益、流轉順暢的土地產權管理制度。

  賀承軍認為,多層次登記制度是深圳此次土改的創新和進步。登記在冊是對現狀土地、法外土地的一種承認,「多層次登記制度,明晰了產權的可以直接發證給你,而產權複雜的可以登記在冊,形成一種初步的確認,這是確權的第一步」。

  中國社科院農村發展研究所研究員王小映則認為,統一、多層次的登記體系,這是最基礎的工作,還談不上創新,但如果能實現房地統一,林業、農業等統一登記,則更有意義。

  在交易制度方面,詹有力提及,現有《土地法》等法律法規,對土地的轉讓是有前提的,但深圳的特殊性在於,建設用地範圍之內基本無空地,這使深圳 迫切希望政策允許符合一定條件的土地進行自由流轉,而不將之視為「炒地皮」。他也指出,實際上,深圳的100號令《土地交易市場管理規定》對土地的轉讓已 有所突破。

  基於此,深圳提出,允許土地權利清晰並取得了完全土地使用權的建設用地,依法在土地公開市場上交易,而存在歷史遺留問題的各類用地經過確權後也 可以交易。對土地有償使用方式也提出創新:一方面是希望改善招拍掛的出讓方式,尤其產業用地掛牌普遍存在較強的政府干預色彩;另一方面,在涉及到戰略性新 興產業或政府鼓勵支持的產業用地出讓上,實行差別化供地管理。

  差異化供地也是此次土改的一大亮點。其具體設想,第一是每年拿出一定比例的產業用地,只設定基本的產業條件,完全進行市場化配置,來迴避現在很 多企業能拿出地來但不能高效利用,很多需要地的又拿不出地的矛盾;第二是建立公告出讓制度,針對一些戰略新興產業、總部經濟等有利於城市發展轉型的產業, 向社會公佈擬出讓地塊的有關信息,包括地價,全部公開、透明;第三是根據不同的產業特徵,實行彈性延期,提高土地循環利用效率。

  賀承軍對這一設想表示歡迎,因為固有的土地供給模式導致很多擁有工業用地的製造業主沒心思搞研發,只依賴廠房地塊的升值,實業發展缺乏動力。

  差異化供地的想法恰恰是對深圳過往發展問題的另一種糾正。詹有力在專家諮詢會上坦言,深圳前30年快速城市化過程中,土地利用實際上是見縫插針 式的,好用的就先用,急用的就先用。目前,深圳5000平方米以上的工業園區有3881個,用地非常分散,尤其在原特區外非常無序。也正因此,如果不能通 過制度設計來解決土地的二次利用問題,就沒有辦法支撐深圳未來的城市發展和產業升級。

  在此次改革中,與確權一樣引人矚目的,是深圳對建立市域和規劃功能片區兩層次的土地利用規劃管理體系的探索設想。按照《總體方案》,深圳未來除 市域規劃、全市土地利用計劃、中心城區的農轉用方案仍按照程序上報外,各功能片區的規劃審批與調整、土地利用計劃審批與實施、農轉用方案審批都可以由省政 府授權深圳市政府開展。

  在中遠期措施上,深圳的探索還包括城市更新、土地整備、城市發展單元等二次開發模式的金融保障運行機制,包括開展土地資本化理論和管理研究,探索不動產信貸基金、土地信託、土地基金等土地資本化運作與管理模式。

  張曉玲認為,從《總體方案》設定時間表來看,主體部分、特別閃光的地方都放在中遠期,「真正有改革意義、全國示範效應的,放在2016年之後,而不是當前」。北京大學國家發展研究院院長周其仁一言以蔽之:在土地制約面前,深圳「不是為了改革而改革,而是要解決問題」。

一元化土改 多元化嘗試

  根據現行《土地管理法》,中國土地分為農村集體土地和城市國有土地。農村集體土地不能買賣、也不能進行非農建設,政府通過徵收將農村集體土地變為國有,是農地上市交易、參與非農建設的惟一合法路徑。這不僅矮化了集體土地的所有權,也造成了城鄉分割的二元市場。

  在學界看來,應僅有真正公益性用途的土地可通過徵地獲得,經營性用地通過市場交易獲得,建立城鄉統一的土地市場,農民合理補償由此便可通過市場議價實現。

  多年來民間自發改革從未間斷,一些做法逐漸被官方認可,隱約可見集體土地與國有土地「一元化」萌芽;此外,城 市政府主導下以增減掛鉤為手段的土地利用試點也在全國推廣,但後者更多是城市政府以開發農村集體建設用地潛力置換用於城市發展的工具,並未改變城鄉土地二 元結構的現實。

南海股田制

  20世紀90年代初,廣東南海農村用集體土體股份制替代農戶分戶承包制。入股農民按股分紅,初衷是解決在農地 非農化過程中,因補償分配引發的糾紛。具體是在現有土地承包經營權基礎上把土地創設為若干股份,發給農民土地股權證書,在出現人口增減時,採取動股不動地 的原則,增加人口、轉出土地均可獲得股權收益,減少人口、轉入土地需向集體交出超出部分的土地股權。

  股田制促進了農村承包地所有權、承包權和使用權的分離,促進了農村土地的使用權流轉。在學界看來,這是一種為了滿足工業化對土地的需求,又保障農民對土地的收益權的制度安排。

北京鄭各莊自主城市化

  上世紀90年代末,在集體土地所有制性質不變的前提下,北京鄭各莊村走上了一條不經過徵地便自行進行城市建設 的道路。當地村民主動規劃,對村莊進行自主改造和建設,形成具有城市水平的設施、福利等生活條件和城市型社區管理。主要做法是利用舊村改造,盤活宅基地, 為村辦企業的發展提供土地。鄭各莊的獨特之處在於村莊的公司化,通過企業來協調村莊與村民的經濟關係。鄭各莊自主投資建成了區域性產業聚集區,沒有造成對 失地農民的大量補償負擔。

北京北塢模式

  2008年起,北京在50個重點村「城中村」改造過程中,在北塢村先行試點由政府引導的集體土地直接參與城市 化模式。北京市政府特批,將位於北塢村路對面的林地調整為建設用地,一部分用於建設回遷房,一部分用於發展村集體產業。為了讓村民擁有產權房,回遷房用地 開闢了「綠色通道」,直接轉為國有建設用地,免去了土地出讓金,繞開了「招拍掛」。更重要的是,對於原村址基礎上規劃的產業用地不改變集體土地的性質,由 村集體組織運營。通過土地入股、合作分成等方式招商引資,力圖實現農民長期就業增收。

增減掛鉤試點

  政府主導的集體土地入市,更多以增減掛鉤的方式推行,從2006年初開始進行零星試點,迅速擴大到全國近30個省份。

  所謂增減掛鉤,是一種建設用地指標置換的工具,即在農村經整治後恢復為農田的土地,允許置換成等量的城市建設用地指標。在建設用地指標總量不變的情況下,將農村閒置、低效利用的建設用地復墾為耕地,通過指標置換用於城市建設。

  其中,成都產權制度改革、重慶地票、浙江嘉興「兩分兩換」以及天津「宅基地換房」都是各地典型代表。在某些地方,增減掛鉤發展為地方政府強迫農民上樓、廉價獲取農地的手段,對此國務院要求予以規範、整改。

重慶地票實驗

  2008年12月4日,從事地票交易的重慶農村土地交易所掛牌成立。交易在利用增減掛鉤置換出多餘的集體土地指標的基礎上運行的。 在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的前提下,農村集體可將用地指標以地票為載體通過「招拍掛」方式公開拍賣。競得地票的單位相當於置換了相應的用地指標。

成都農村產權制度改革

  成都以「還權賦能」為綱領,以明確農民土地權利為槓桿,將集體所有和農戶承包的土地確權頒證。在確權的基礎 上,根據農民意願,將農村建設用地復墾成農地,置換出的建設用地指標「賣」到城市,實物的農地仍然屬於農民,僅僅就是把以前可蓋房、搞建設用地的權利,抽 象為可供城市發展用的「地票」,以此上市交易。在確權加流轉的過程中,成都以都市財政返還農村,建立耕地保護基金,讓農民分享城市化地租上升的收益。


深圳 土改
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深圳土改:「小產權房」的地,就是海綿裡的水

http://www.infzm.com/content/77003

深圳是中國唯一一個沒有農村的城市,全部土地已經國有化,卻有近一半的建築都是原住民的「小產權房」。

在這個幾乎無地可用的城市,這些「歷史遺留非法建築」,成為撬動未來的支點。

2012年5月25日,深圳土地管理制度改革綜合試點啟動儀式上,國土資源部部長徐紹史評價「這是又一次里程碑式的戰略決策」。

在1987年以「土地拍賣第一槌」深刻改變了整個中國的土地制度後,深圳又一次成為土地改革的焦點。

這一次,擺上桌面的是巨量「歷史遺留非法建築」——佔深圳建築近一半的「小產權房」。

「海綿裡的土地」

「深圳的開發空間就像海綿裡的水,捏一捏就能冒出來。」這些被稱為「城中村」的集體土地,雖然理論上已經全部國有化,但現實中已成為深圳城市建設中最大的一批「制度飛地」。

作為深圳最「資深」的商業化片區,毗鄰香港的羅湖區隨著深圳城市中心的西移而一度陷入沉寂,最近卻又重新熱鬧了起來。

隨著深圳城市更新規劃的啟動,未來5到10年內,面積34.7平方公里的羅湖將有大約1/4的面積被納入更新項目之內。為此區政府成立了四個城市更新辦公室,近期將抽調一批「作風過硬、吃苦耐勞」的幹部全力推動項目區內的拆遷。

實際上,深圳的每一個區,都在為這場規模空前的城市更新而緊鑼密鼓地準備著。

在深圳市規劃國土委2012年5月31日公佈的第二批城市更新單元規劃中,又有12個項目被納入新的規劃,涉及重建面積超100萬平方米。

加上此前公佈的更新項目,深圳市在過去三年內已經公佈了109個城市更新單元規劃,涉及深圳所有下屬行政區,原處於特區關外的寶安和龍崗更是密集。

這場規模空前的城市更新大劇目,不僅令包括康佳、天健在內的本土企業在資本市場中獲得了力度空前的追捧,更引來了華潤、招商、中糧等央企軍團和萬科等地產巨頭。

不過,就在短短一年前,深圳還因「無地可拿」而遠離房地產開發商們的視野:2010年深圳土地調查統計數據顯示,全市土地總面積1991.71平方 公里,其中建設用地917.77平方公里。按照現有的土地規劃指標,從2011年起,未來十年內這個城市每年只能拿出4平方公里的新增建設用地。

4平方公里,除去市政公共設施佔地,用於商業開發已經所剩無幾,對於每年商品房銷售面積超過10億平方米的地產市場,更是幾近於無。

對於熟悉深圳土地市場發展歷史的市場人士來說,這僅僅是深圳土地現實的一個表面。一位資深的市場人士向南方週末記者解釋,「深圳的開發空間就像海綿裡的水,捏一捏就能冒出來」。

海綿裡的土地,奧秘在於——官方資料顯示,2011年深圳全市土地總面積1991平方公里,建設用地917.77平方公里中,其中原農村集體用地為390平方公里,佔比高達42%。在這些集體用地中,有近300平方公里的土地,都屬於非法佔用。

這些被稱為「城中村」的集體土地,在過去三十多年的城市建設中,由於複雜的產權和制度糾纏,始終難以被真正納入深圳城市建設的總體規劃之中。儘管經 歷了1992年特區內統征、2004年原特區外城市化轉為國有地之後,深圳所有的土地全部完成了國有化,但這些土地在現實中依然按照過去的邏輯存在著,在 容納了深圳70%以上外來人口的同時,成為深圳城市建設中最大的一塊「制度飛地」。

在前述市場人士眼中,深圳的城中村改造,是這座城市所餘不多的「制度紅利」之一,但是在此前多年的國有土地管理制度下,卻始終未能找到將這一制度紅利轉變為現實收益的可行之道。

正是在這一背景下,深圳市於2012年5月25日正式公佈的《深圳市土地管理制度改革總體方案》(下稱《總體方案》)被視為拉開了深圳歷史上又一次「土改」的序幕。

 

確不了的權

數次改造的同一個障礙就是違規用地的確權問題,許多土地產權至今「身份不明」。最終要為集體土地轉化為商業土地支付代價的,是逐利而來的開發商。對他們來說,最大的風險不是拆遷成本,而是無法確權導致的拆遷中的不確定性。

與《總體方案》一起推出的,是由國土資源部和廣東省政府共同啟動的「深圳市土地管理制度改革綜合試點」。這意味著深圳市的改革方案獲得了高層授權,因而有了更大的制度空間。

對於深諳深圳土地制度變革歷史的業內人士而言,這一包含了八大內容、十項改革事項的《總體方案》,其實只是過去數年深圳土地管理制度的一部「政策大全」,真正的成效還有待觀察。

「深圳過去並非沒有搞過類似的改革,但幾次努力的結果都是無疾而終。」一位曾在相關政府部門任職的人士向記者介紹,在1990年代中期和2000年之後,深圳都曾試圖推進大規模的城中村改造,最終都是無功而返。

數次改造的同一個障礙就是違規用地的確權問題——由於徵地確權的規劃和補償方案遠遠落後於城市土地的增值速度,使得政府在完成土地規劃後卻無法完成徵地補償手續,最終使得相應的土地產權至今「身份不明」。

在這一背景下,原集體土地上的違規建設越蓋越多,而對於這些「違規建築」的擁有者來說,即使房屋不能上市交易,租金收益也頗為可觀,所以深圳甚至出現了許多十幾層高並且帶有電梯的「農民房」。

據市場人士向南方週末記者介紹,隨著宏觀調控中城市限購政策的推出,這些本就不在政策限制內的「小產權房」正迅速形成堪比商品房市場的交易規模。

正因為如此,深圳市在公佈《總體方案》後,已將違規建築的處理列為2012年的工作重點,將陸續出台三大配套文件,即《深圳市關於農村城市化歷史遺 留違法建築的處理決定》的實施文件、「關於嚴格變更土地用途和調整容積率的若干規定」、「關於嚴格征轉地補償與土地轉換管理的若干規定」。

三大配套文件的目的在於解決原有違規用地的確權問題,同時堵住未來因變更土地用途而獲利的渠道。這是深圳市政府在土地管理綜合試點制度下,所獲得的重要「自由裁量權」之一。

與此同時,深圳市政府和國土部門以空前統一的口徑向外界宣稱,此次土地管理制度改革不涉及「小產權房」的確權問題,並態度明確地宣佈對於非房地產和違法建築,將「堅決打擊,不給出路」。

相對於政府的表態,房地產開發企業的態度卻要曖昧得多。

「不確權怎麼改造?拆遷補償付給誰?開發商做了大量前期投入,最後卻因拆遷不了一拖幾年,這個成本誰來支付?」一位早在2005年前後便介入深圳舊城改造項目的開發企業負責人向南方週末記者發出了一連串的追問。

在他看來,不管前景如何誘人,但最終要為集體土地轉化為商業土地支付代價的依然是逐利而來的房地產開發商們。而對於開發商來說,最大的土地開發風險不是拆遷成本,而是拆遷過程中的不確定性。

這位開發企業負責人告訴南方週末記者,在他所負責的舊改項目中,就曾遇到過半年簽約90%以上,但剩下十幾戶花了幾年也「搞不掂」的,「這種時候怎麼辦?你敢在深圳搞暴力拆遷一夜成名嗎?」他坦言,「只能依靠政府,如果政府也搞不掂,那就拖著。」

實際上,在2009年底《深圳城市更新辦法》推出之後,也曾經引來大批開發商的「躍躍欲試」,「當時許多開發商提著油和米到小區裡逐戶拜訪,徵求住 戶在更新項目上同意簽字」,一位地產公司高管對當時的熱鬧場景記憶猶新,但此後兩年中許多開發商們悄悄停下了腳步,「因為背後涉及的情況太複雜了」。

「技術流土改」

曾任深圳市規劃局規劃處處長的賀承軍稱之為「技術流」土改,即在不觸動土地國有制的根本制度下,以城市規劃和市場化交易的形式來解決原有土地產權的確權問題。

就在《總體方案》正式公佈前三個月,《深圳市城市更新辦法實施細則》(以下簡稱《實施細則》)出台。對於關注深圳舊改的開發商們來說,《實施細則》跟兩年前城市更新辦法的原則性思路相比,有了更大的可操作性。

比如針對開發企業所遭遇的拆遷困境,在《實施細則》中進一步細化了政府徵收和政府收購的標準與程序,使政府在市場化搬遷談判陷入僵局時,有了更大的干預空間。

與此同時,《實施細則》在簡化政府審批流程、推動項目進程和提升城市整體功能方面,亦有了更加詳盡的規定。

從某種意義而言,《實施細則》和《總體方案》共同構成了《深圳市城市更新辦法》的制度基礎:《實施細則》對城市更新過程中所遭遇的種種問題設置瞭解決程序;而《總體方案》則在土地管理制度上為城市更新項目打開了新的探索空間。

對此,曾任深圳市規劃局規劃處處長的賀承軍稱之為「技術流」土改,即在不觸動土地國有制的根本制度下,以城市規劃和市場化交易的形式來解決原有土地產權的確權問題。

而這一基於城市土地二次開發的確權方式,在媒體報導中又被區分為「土地整備」、「區域升級」以及「城市發展單元」等不同模式。

以坪山新區金沙社區為代表的「土地整備」模式,以政府主導規劃、社區股份公司協調處理的方式,將土地增值收益分配權整體賦予社區股份公司,使得傳統徵地模式中政府與原住民的博弈變成了社區內部的利益協調;

而在以崗廈和大沖社區為代表的區域升級中,採取的模式則是:在開發商與社區股份公司協議合作的基礎上,由政府批准出讓項目地塊。

無論是土地整備還是區域升級,與傳統徵地模式最大的區別就在於:政府以「城市發展單元」為主體,使市場化開發機構和城市單元的管理機構(如社區股份公司)直接協商;至於確權與定價,都留給集體土地上的社區內部自行協調。

對於早在1990年代便遭遇了土地困局的深圳市而言,這一模式的核心並非今天才出現。早在2001年羅湖區漁民村改造時,就已經引入了社區股份公司與開發商合作的改造模式。

但在當時的市場背景下,一方面政府和社區對於城市規劃均缺乏經驗,另一方面開發商還有大量未開發土地可供選擇,不願意接下這些「吃力不討好」的舊改項目,因此,這一合作模式遲遲未能得以推廣。

直到將近十年之後,既有土地開發殆盡,這一模式才再度進入政府和市場的視野。

早在1998年便被政府列入城中村改造規劃,卻遲遲難以推動舊改進程的福田大沖社區便是其中的典型之一:在早期的改造規劃中,沒有任何開發商願意付 出巨額拆遷成本去開發商業住宅區。而缺乏市場化補償機制的政府自身,也無法支付自己規劃所需的巨額徵地款項,只得任由大沖社區在此後的近十年裡成為了規劃 空白。

直到2005年之後,隨著南山高新科技企業園區日漸成熟,具備了強大購買力的社區人群開始尋找真正值得投資的居住與生活區,此時華潤集團才能夠以遠遠超出當年規劃的數十億元巨資,拿下片區開發資格。

但在這一區域升級的複雜利益博弈中,傳統的徵地出讓模式已經遠遠無法滿足開發企業和社區原住民的多元化需求,更加複雜而動態化的市場博弈模式正在形成之中,一場充滿細節智慧的土改正在拉開序幕。


深圳 土改 產權房 產權 的地 就是 海綿 裡的 的水
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深圳土改,難複製的試點

http://www.infzm.com/content/78168

深圳在此輪土地改革中,將獲得完整地權。

它是全國唯一一個所有土地全部國有的城市,地方政府失去了大規模徵地的獲利空間。這是深圳成為「兩權合一」改革試點的重要條件,也是改革難以在全國複製的重要原因。

「兩權合一」的方案

剛剛獲批的《深圳市土地管理制度改革總體方案》(下稱《總體方案》),收穫得最多的評價是「看不懂」。

《總體方案》公佈後不久,深圳市住房研究會常務副會長陳藹貧在微博中質疑,各級政府領導都說意義重大的深圳新土改「蒙著神秘的面紗」,「現在人人都在打聽,專家都在抓耳撓腮」。

這正是市場共同的疑問。曾做過大量相關課題研究的深圳市綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任劉憲法的解讀是:「外界看不明白,是因為方案本身就不想讓太多人看明白。」

劉憲法多年從事宏觀經濟研究,曾主持多項地方政府招商和舊改規劃。他的觀察是:深圳在此輪改革中,通過試點獲得一項各城市都垂涎不已的「特權」——兩權合一。

劉憲法判斷的理由是,在過去30年城市化進程中,中央和地方在土地管理制度上始終在進行政策博弈,因為這是地方手中唯一可掌控的資源。

上世紀90年代銀行體制和分稅制的改革,使地方政府喪失了對資金的控制權,同時大量稅收也向中央政府集中。土地幾乎成為地方政府發展經濟、城市建設 的唯一「支點」——通過土地招商引資,通過土地融資,補充地方政府財力不足。深圳在1980年代倣傚香港所推出的「土地有償使用」模式,迅速成為地方政府 推動經濟的重要政策工具,並由此衍生出全國城市化進程中的「土地財政」機制。

要有效將土地資源資本化,地方政府需要兩項土地控制權:一是城市建設規劃權;二是土地利用指標。前者是設計城市發展空間,後者則關係到城市發展的新增土地資源(即農村土地)改為城市工商用地的「地權」。作為副省級政府的深圳市,土地轉用指標需由國務院批准。

這一制度設計最終形成了中國城市建設中「規(劃)土(地利用)分離」的制度格局:地方政府擁有相對完整的城市建設規劃權,但與規劃相配的土地利用指標,則掌握在中央手中。

土地控制權的大博弈由此展開。在以往的經濟現實中,博弈往往以地方政府違規在前,中央或省政府被迫「追認」在後的結局收場。

這種局面是中央政府和地方政府都不願意看到的,都想改變。劉憲法向南方週末記者表示,目前只有天津濱海新區,以「部市合作」模式獲得了類似權力,但從地方政府層面可能獲得完整地權的,「深圳是唯一的城市」。

難複製的「試點」

不過,完整的土地規劃利用權這一「政策紅利」,對深圳來說更像一張「畫餅」,因為深圳是全國唯一一個所有土地全部國有的城市。

在這一背景下,地方政府失去了大規模徵地的獲利空間,這是深圳成為「兩權合一」改革試點的重要條件,也是土改無法在全國複製的重要原因。

獨特的土地結構,使深圳在土地資源利用上,成為國內唯一的「沒有增量、只有存量」的城市。而這一土地結構的形成,又與城市化過程中的一系列制度變革緊密相關。

「今天我們所說的『城中村』,從一開始就不是規劃的產物。」曾任深圳市國土規劃局規劃處處長的賀承軍說。他早在1990年代初便參與深圳城市規劃設 計,早期的深圳建設規劃基本上「無法可依」,只能採取「順其自然」的態度:能開發的土地先做規劃,暫時難以開發的土地就「繞過去」。

作為原村民聚居的「城中村」,自然也屬於「繞過去」之列。賀承軍介紹,在這一過程中,規劃部門並非按照徵地補償的標準預留土地,而是基本按照村落的 規模和形態予以保留,「四五十萬平方米的城中村裡,可能只有五分之一是原村民和集體的合法用地,其他都處於權益不明的灰色地帶」。

隨著上世紀90年代深圳經濟的高速發展,急需大量外部勞動力而政府又無力提供住房保障的深圳發現,城中村低廉的生活成本與優越的地理位置一起,意外為大量外來人口提供了一個草根的保障體系。

城中村改造雖然可以帶來部分增量土地,但同時也將給地方政府帶來巨大的社會保障壓力。基於這一考慮,早在1992年便完成了特區內土地國有化轉制的深圳,遲遲沒有推動大規模的城中村改造。

到了1990年代後期,隨著深圳產業升級和大量加工型企業的外遷,地方政府又獲得工業化土地改造升級的機會,由此迎來了第一次城市化舊改:深圳華強北、八卦嶺和車公廟等老工業區,均在此階段完成了從工業用地向商業化用途的轉型。

2000年之後,隨著工業用地改造接近尾聲,無地可用的深圳終於將城中村的規劃改造再度提上政府議事日程。在2002年出台一系列關於處理「歷史遺留違法建築」的規定後,深圳市在2004年更以城市規劃「全覆蓋」的方式,一舉將特區外260平方公里土地轉為國有土地。

一位曾參與規劃的業內人士向南方週末記者表示,在當時嚴格的耕地保護制度下,深圳市要將特區外的農業用地指標轉為可開發的城市建設用地「近乎不可 能」,儘管「農業用地」就已蓋滿了廠房與住宅。在經歷了艱難的爭取之後,考慮到深圳特區建設的特殊歷史背景,國務院以「下不為例」的方式批准了這一統征方 案。

然而這一政策突破,也為土地管理部門帶來了極大擔憂:與新增土地空間幾乎為零的深圳不同,其他城市周邊均有著大量農業用地,如果「深圳模式」被覆制,以「耕地保護」為核心的全國性土地管理體制將難以為繼。

即使完成了全市土地國有化轉制,深圳也發現自己面臨更尷尬的處境:

儘管在規劃中已將原村集體土地征為國有,但是大量土地並沒有完成相應的補償返還手續,因此實質上依然屬於村集體及股份公司所有,而隨著城市化過程中土地價值的不斷提升,政府也越來越難以支付這筆數額巨大的補償。

另一方面,對於那些權益不清的「灰色地帶」,在歷經多年調整和「灰色開發」之後,其土地權益的劃分已經複雜到了「剪不斷、理還亂」。

深圳市國土規劃委副總規劃師黃偉文在最近的一次社區調研中發現,在位處深圳邊陲的新羌社區中,11平方公里的土地上就有公示地塊、非收地塊、軍事用地、未做方案地塊等九種地權屬性,其複雜性遠遠超出了他的預期,而這幾乎是深圳所有「城中村」所共同面臨的現狀。

與土地權益的複雜性相比,城中村土地利用的零碎程度也令人驚訝:缺乏規劃的基礎設施、廠房和住宅交雜,合法和各式違規用地混雜交織,成為難以規劃開發的碎片化存在。

難以支付的補償對價,複雜的土地權益和使用現狀,使政府規劃部門不得不尋找新的土地開發模式。

「慢一點,細一點」

以「城中村」改造為核心的城市更新規劃,正是在這一背景下登上了舞台。

這也正是深圳土改與其他城市的另一個關鍵不同:其他城市在農地轉用模式下,土地收益的大頭在政府手中,因此地方政府有很強的動力去推動農地轉用。而 在已經完成了土地轉制的深圳,社區改造的土地增值收益主要掌控在原城中村集體手中,政府土地規劃部門不得不適應從「主導者」到「協作者」的角色轉換,並且 認真考慮原社區居民的發展需求。

就在幾個月前,深圳國土規劃委出現了前所未有的「角色」:社區規劃師。

按照國土委的要求,這30名社區規劃師將「一對一」掛點納入城市更新規劃的社區,並在廣泛調研和聽取社區各方意見的基礎上,為各社區「量身定做」不同的社區更新改造和發展規劃。

正是在這一「量身定做」社區規劃的模式中,深圳所獲得的「規土合一」授權將發揮關鍵的作用:如果按照過去每次更改土地用途都需上報國務院的審批流程,社區規劃將陷入難以承受的漫長審批程序之中;而在獲得了「兩權合一」的授權後,深圳可以自行完成不同功能區域的土地規劃。

在一次社區規劃座談會上,身為副總規劃師的黃偉文坦言,自己「不知道」此輪土地改革能給社區帶來什麼。而他的建議則是讓村民們共同討論社區未來的前景,然後由政府部門聯合起來,按照社區需求制定發展規劃。

對於以城中村為主體的城市單元更新規劃,國土規劃部門現有的思路一是集約化開發,二是按照社區資源稟賦,進行多元化規劃。

在這一「社區需求」主導的多元規劃思路下,傳統的「土地經濟」模式也開始面臨著前所未有的反思。

「過去許多年,政府和市場都狹隘地將土地轉型當成了房地產開發的工具,卻從來沒有認真想一想,深圳真的需要這麼多房子嗎?」深圳公眾力商務諮詢有限公司董事長范軍向南方週末記者問道。曾經在國土規劃部門任職多年的范軍,以「體制外」身份提出了自己的質疑。

范軍注意到,隨著產業外遷,深圳原特區外的城中村已經大量出現住宅、廠房空置與利用率不足的情況,「如果我們不能提前考慮應對,很可能下一屆政府要面對的就是『一堆空房子怎麼辦』的問題。」

對於已經高速發展了30年的深圳而言,范軍覺得已經到了城市發展模式的「拐點」。他最大的希望,是深圳的新一輪城市更新規劃能夠「慢一點,細一點」,「香港、台灣和日本的一個城市更新項目要做十年、二十年,我們總想著兩三年大變樣,動不動追求新高度,這是不現實的。」


深圳 土改 複製 試點
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深圳土改小步走

http://magazine.caixin.com/2013-01-25/100486389_all.html#page2
土地制度的改革將再次深刻影響中國的未來。

  近期,政策調整消息頻頻。先是徵地制度改革取得突破性進展。2012年底,歷時三年敲定的《土地管理法》修正案草案獲全國人大常委會審議通過,以往低估農村土地價值的徵地補償方式獲實質性修改;再有地方政府接連表態推進農村集體建設用地流轉。1月18日,深圳市繼2012年發佈《土地管理制度改革總體方案》後,又允許城中村集體建設用地中的工業用地上市流轉。

  這些看似碎片化的消息間有密切的關聯,即都在不同程度嘗試彌合中國土地制度二元化鴻溝。中國土地以城鄉為界,城市土地屬於國有,農村土地屬於農村集體所有。後者被國家徵用為國有建設用地後,才能在城市土地市場交易。隨著城市化發展,利用現有法律規定低價徵收農村土地變為城市土地,再通過各地政府之手統一出讓,成為城市發展獲取土地和資金的重要方式,也造成大量農民失地。這種廉價的供給,支撐著改革開放至今經濟的高速增長和城市化對土地的巨大需求。但高速經濟增長過程恰恰是人們重新發現土地價值的過程。隨著社會矛盾進一步激化,原有發展模式已難以為繼,未來的經濟增長能否健康持續,很大程度上取決於土地這一舉足輕重生產要素的利用方式。

  同地不同價更不同權是矛盾的根源。這些土地按用途分農業用地、建設用地和未利用地。其中,建設用地亦有城鄉之別。集體建設用地雖名為建設用地,但用途極為有限,僅可用於農民自住宅基地、鄉鎮企業用地和農村公共設施用地等方面,且使用權不能像國有建設用地那樣自由上市交易,必須通過徵地變性成為國有建設用地後方能獲合法上市的自由和用途的擴大。集體建設用地不經徵地而直接入市,因而成為眾望所歸的改革方向,期待由此打破政府對建設用地的壟斷,讓農民以土地所有者身份分享城市化紅利,彌合社會矛盾。

  同被低估的,還有農用土地的價值。雖然早在十年前頒佈實施的《農村土地承包法》明確了農民享有30年不變的土地承包權,並給予轉包、出租等流轉的權利,但有限的承包期和僅以一紙承包合同確認的脆弱產權所有形式,侵蝕了土地承包權的含金量。唯有賦予其更為長期和穩定的土地承包權,方能真正激勵農用土地在更大範圍內的流轉,讓有限的土地釋放出真正的活力。

  方向早已明確,各地的實踐也屢屢碰撞出火花。例如,僅就集體建設用地流轉而言,政府推動下各地已先後進行試點。不過這些自上而下的謹慎嘗試,都未突破現有法律的框架,進展也有限。與之相對照,則是悄然興起的地下市場,尺度之大已令執法者左右為難。

  未來的制度將如何取捨?我們關注這些已經發生的和正在發生的變化。從本期雜誌起,我們將擷取一系列有代表性的案例予以報導。這些報導不僅涉及土地產權制度的複雜調整,也涉及相應土地管理制度的變革需求。意在為讀者呈現這些變化中博弈的各方,正在如何推進和應當如何劃定製度邊界的努力,並由此勾勒出一幅未來中國土地制度演化的路線圖。 ——編者

  啟動半年之久的深圳土改,終於有實質性舉措。1月18日,作為首批土改細化實施方案的「1+6」文件正式公佈。該系列文件首次提出允許深圳市區集體建設用地當中的工業用地上市流轉。

  方案公佈當日,外界解讀為深圳集體建設用地均可直接上市流轉,一度引發深圳本地板塊多只股票漲停。不過,深圳方面1月20日特地公開強調,所放開上市流轉的僅為集體建設用地中「部分土地權益有爭議,政府拿不回,集體用不了」的工業用地。這也是深圳市土地管理制度改革近期推動的重點之一。

  文件稱:「原農村集體經濟組織繼受單位在理清土地經濟利益關係,完成青苗、建築物及附著物的清理、補償和拆除後,可申請以掛牌方式公開出(轉)讓土地使用權。」這意味著,原農村集體經濟組織或原村民繞過須經征轉國有用地的傳統流程,只需和繼受單位亦即土地的實際使用方簽訂補償協議即可實現土地的轉讓。

  這一設計源於深圳土地緊缺的現實。經1992年和2004年兩次土地統征,即整體性將市規劃區內城中村集體土地轉為國有。不過由於深圳土地昂貴,統征舉措遭到實際控制土地的集體經濟組織抵制,徵地拆遷手續始終未真正完成,土地仍由「城中村」經營,深圳政府委婉稱呼其為「合法外用地」。

  據財新記者在深圳國土部門的瞭解,2011年至2020年未來10年裡,深圳實際可用的新增建設用地僅有42平方公里,且多為零星、分散地塊。深圳面臨無新增用地可供的困境。如何將「合法外用地」納入合法框架,成為此次改革的重心。

  據統計,原農村集體經濟組織共佔用約390平方公里的土地,其中僅有95平方公里被認定為合法用地。這意味著,超過全深圳用地總量三分之一的原農村集體土地和被定性為「違法違建」的佔地無法進入市場流轉。

  2012年5月25日,國土資源部和廣東省政府聯合批覆的《深圳市土地管理制度改革總體方案》(下稱《總體方案》)正式啟動。《總體方案》涉及八大改革重點,20項改革事項,以「產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控」為原則,意在以較為靈活的方式為幾乎無地可賣的深圳盤活實際為「城中村」所掌握的集體建設用地用於工業。日前出台的方案則正是此輪土改的具體措施之一。

不算突破的突破

  多位接受財新記者採訪的業內專家表示,深圳此次原集體工業用地入市政策並未突破既有法律的框架。

  儘管國家法律法規對集體建設用地入市流轉的限制一直沒有放開,但早自1999年開始國內多個省市先後展開集體建設用地流轉試點。不過,這些試點均在《土地管理法》框架內進行。

  1999年修訂後《土地管理法》對集體建設用地的流轉有嚴格限定規定:「集體土地使用權不得出讓、兼併或出租用於非農業建設。符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業,因破產、兼併等情形致使土地使用權依法轉移的除外」。政策上的鬆動為集體建設用地流轉撕開了一個口子。但該法對於集體建設用地的用途和流轉的範圍仍限定嚴格,要求不得轉讓用於非農建設,更不能在城市規劃圈內進行。同年,國土資源部開始在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州等地佈置集體建設用地流轉試點。 2001年,廣東順德獲得國土資源部和國務院法制辦批准,開展集體建設用地流轉試點,制定了一套不同權屬狀態集體非農建設用地土地流轉程序。

  2005年10月1日,《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》頒佈施行,建立了從用於商業、旅遊經營性用地到工業的土地的流轉範本。2010年以來,上海、成都等國內多個城市相繼進入集體建設用地流轉試點快車道。

  與上述集體建設用地不同,深圳此次入市的「工業用地」其實仍突破了法律限制。但因為已經過1992年和2004年兩次國有化土地征轉,在官方看來,深圳土地其實已全部歸為國有,此次的方案因而不算出格。所指土地都尚未進入開發建設的、符合規劃合法國有工業用地。他們更願意把深圳此次流轉「工業用地」的措施描述為「土地交易技術層面和利益分配機制的重大突破」。

  深圳市規劃國土委秘書處處長詹有力將其定義為在歷史征轉地過程中,「關係沒有理清」的合法產業用地。 「征轉地時,原村民集體經濟組織沒有把那部分地拿出來,或在招商引資大潮中,做了違法轉讓。」詹有力說。

政府「讓利」

  當地官方認為,此次集體工業用地入市的真正突破在於利益分配製度。一位不願具名的政府官員表示: 「這其中可以理解為政府認可了原農村集體經濟組織繼受者過去 『非法轉讓行為』,並與之一起分享土地入市流轉收益。這即體現了政府巨大的讓利。」

  針對實現掛牌交易的工業用地,設計者提供可供選擇的兩種收益分配方式,第一種方式是所得收益50%納入市國土基金,50%歸原農村集體經濟組織繼受單位;第二種方式是所得收益70%納入市國土基金,30%歸原農村集體經濟組織繼受單位,並可持有不超過總建築面積20%的物業用於產業配套。

  同時,為進一步調動原農村集體經濟組織繼受單位的積極性,申請納入全市統一產業用地市場的合法留用地,政府將免收《深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和徵地返還用地土地使用權交易若干規定》(198號令)中規定工業類用地需繳納的地價。與之前傳統地方政府通過徵用工業用地統一出讓方式相比,這種利益分配方式做了很大調整,不再是政府壟斷享利,「這種利益分配調整屬於地方財政預算收入,地方政府擁有支配權,所以步子邁得大一些。」上述官員說。國務院發展研究中心農村部研究人員伍振軍則分析,上述兩種方案分配給繼受者的分成不少,主要是為了激勵他們把手中的土地拿出來。

  深圳市原規劃局規劃處副處長賀承軍表示,深圳早已形成了從資金貸款到終端銷售一整套完備產業鏈的地下交易市場。據深圳市查違辦統計,全市直接或間接涉及「合法外」房地交易的人群約700萬-800萬,佔全市管理人口的一半。而此次政策要重點解決的是,改變部分深圳原農村集體經濟組織繼受單位將土地用於低端廠房建設、廉價出租的情況,有效盤活土地資源,為深圳產業轉型升級騰出更大空間。賀承軍說,這一政策作用在於「在卡殼的地方,加了潤滑劑」,讓這種交易由地下轉到地上。

  對存在權屬不清土地的深圳,除了這種類型的「工業用地」外,還包括商住類型的建設用地。「工業用地上開了一個窗,但我們也在思考,作為商住用地類型建設用地如何處理?已建有配套廠房工業用地如何處理?實際上是對大量土地歷史遺留問題的處理問題打開了一種解決思路,邁出了一步。」詹有力認為這才是此次改革真正的借鑑意義。

搭建交易平台

  針對社會所關心原集體工業用地入市交易問題,《產業用地辦法》提出,深圳市政府土地房產交易機構專門搭建產業用地供需服務平台。

  根據《產業用地辦法》,這一交易平台負責全市產業用地供應信息的公開、需求信息的收集以及信息共享等。做法是根據近期建設與土地規劃年度實施計劃,市規劃國土部門將產業用地區位、規模等每季度在產業用地供需服務平台上公佈。

  在這個平台進行交易的產業用地,只設定其基本產業條件,完全進行市場化配置,來迴避現在很多企業能拿出地來但不能高效利用,很多需要地又拿不出地的矛盾。

  深圳市副市長呂銳鋒將此解釋為「有地的村,他並沒有先進的產業,而有先進產業的企業,他沒有地,我們就想通過這個文件搭一個平台,讓地主和資本家作一個對接」。「這實際上最後的效果也可以引導地主會升級為資本家,他可以通過和產業的一種合作來持有股份、參與到更高優的產業中,這樣來促進土地利用價值、促進股份公司產業轉型升級,提高他們的富裕程度。」呂銳鋒說。

  針對此類集體工業用地的交易,深圳計劃同時建立公告出讓制度。具體是針對一些戰略新興產業、總部經濟等利於城市發展轉型的產業,向社會公佈擬出讓地塊的信息,包括地價,全部公開、透明;根據不同的產業特徵,實行彈性延期,並由工業用地原有50年的出讓年期減以30年為上限。

  賀承軍認為這一做法將提高土地循環利用效率。因為固有的土地供給模式導致很多擁有工業用地的製造業主沒心思搞研發,只依賴廠房地塊的升值,實業發展缺乏動力。

  根據《產業用地辦法》,原農村集體經濟組織繼受單位實際佔用的符合城市規劃的產業用地,在理清土地經濟利益關係,完成青苗、建築物及附著物的清理、補償和拆除之後,可以申請以掛牌方式公開出(轉)讓土地使用權。

城市如何轉型升級

  以北京大學國家發展研究院院長周其仁為代表的多名專家團隊對深圳土地管理制度改革高度關注。面對土地極度稀缺的壓力,周其仁認為深圳「不是為了改革而改革,而是要解決問題」。

  經過多次實地調研,他們逐步達成了一致意見,認為深圳土地管理制度改革實質是對整個城市化模式的一場改革,即改革原來政府主導、政府賣地的城市化模式,核心問題是集體所有制的改革問題。總體改革框架思路是設計一個可操作的土地權利體系,把確權和市場結合起來建立土地增值收益分配法則。在周其仁看來,這可能給全國所有地方都帶來借鑑意義。

  在土地資源緊約束的壓力下,深圳謀求產業的升級與轉型。但產業升級轉型亦急需承載空間。當前深圳市在珠三角、深港區域分工中的角色逐步改變,依靠資源、勞動力的大量投入實現快速擴張的傳統產業在產業轉型升級的壓力下逐步外遷。為產業轉型升級騰挪發展空間,必須整合區域土地資源。

  當前備受重視的深港合作共建也要求提高土地利用效率。以前海、河套地區為平台的深港合作共建,對於深圳發展金融、物流等高端服務業、高新技術產業等發展提供了有效載體,然而深港開展區域合作的用地政策、配套制度等尚待健全。

  但深圳目前新增可建設用地極為有限。「未來的可持續發展必須充分挖掘土地資源潛力,通過空間資源的再配置、再優化來達到促進產業轉型升級和城市質量提升的目的。」呂銳鋒說,這一問題已到了非常迫切時期。■

深圳 土改 小步
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土改未突破

2013-09-16  NCW
 
 

 

農村集體建設用地流轉制度改革,期待已久,有待出土◎ 本刊記者 汪蘇 文這本是一場能令中國土地市場格局發生巨變的改革。

9月2日,一則有關土地制度改革的報道激起軒然大波。消息稱,中國將放開農村集體建設用地流轉,相應的政府指導意見已經下發,允許18個省市、28地就集體建設用地使用權上市流轉進行試點。

市場反應迅速。第二天,股票市場演繹出一波強勁的“土改股”上漲行情。

海南橡膠、輝煌股份、上實發展等十只土改概念股漲停。申銀萬國近期在一份研報中稱, “土改”一旦突破,土地資源價值將被重估。

市場的熱情不難理解。一旦農村集體建設用地放開流轉,它就可以不經政府徵地轉為國有土地,直接入市交易,土地市場的高度壟斷從而被打破,房地產價格將由市場重新發現。

這項改革的地方試點,十餘年前其實即已啓動。 至2008年十七屆三中全會,明確“城鎮規劃區範圍外的非公益性項目”不再徵地,並確定了“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向。

政策何時落地,則久為市場所期。

未曾料到,冰火兩重天。兩天後,9月4日,土地主管部門國土資源部發佈“闢謠”信息稱,相關文件仍在調整完善中。據財新記者從國土部相關人士處瞭解,上述改革存在激烈爭議,並未下發文件,且擬議中的方案恐怕會令不少人失望。

此方案設計多年,國土部幾易其稿,難獲共識,進展不如預期。為求方案儘快付諸實施,國土部2013年1月份作出了較大思路調整,即在不突破現有法律框架的前提下,再進行新一輪“經營性集體建設用地流轉試點”並發佈指導意見,試點期限將至2015年。這說明,全國層面的集體土地入市交易管理辦法並未形成。

“城市化”的號角聲聲召喚,醞釀 了十餘年的農村集體建設用地流轉制度改革,卻仍然徘徊在十字路口。

“步子不夠大”

受限于現有法律,全國性的流轉管

理辦法始終難以出台

《憲法》規定,中國土地以城鄉劃界,城市的土地屬於國有,農村的土地屬集體所有。

後者按其用途,又分為農用地、建設用地和其他土地,不可隨意改變性質。

無論是村集體組織還是農民個人,都無權自行買賣集體土地。農地被國家徵用為國有建設用地後,才能在城市土地市場交易,用途也可由此改變。

由於這種制度安排,農村建設用地價值長期被低估,地方政府售賣土地所獲高額利潤則催生了 “以地生財”的發展模式。 “土地財政”愈演愈烈。

各種經濟社會問題日積月累。打破建設用地城鄉之別,實現“同地同權” ,放行集體建設用地不經徵地直接入市,被視為實現可持續發展的一劑良藥。倘如此,高昂的徵地成本可借此“軟著陸”;農民能夠以土地所有者身份分享城市化紅利 ;各地因“血拆”而積累的巨大社會矛盾也將得以緩解。

可是,調整中的國土部“土改”方案難解現實之渴。由於與法律相抵觸,集體建設用地直接轉讓、出租等“入市”方式不再被提及,而代之為“以經營性集體建設用地使用權入股、聯營,以及企業兼併、破產等引致的轉移等方式進行流轉” 。且試點範圍也遵循十七屆三中全會口徑,僅限定于城鎮規劃圈之外。

新試點將著重于探索合法流轉方式的流轉主體、運作方式、權益保障、內部管理等內容。國土部希望這一批試點可以形成現實政策成果。

許多專家評價認為,新試點的操作辦法只是對《土地管理法》已有空間的細化,與過往小規模試點相比,業內人士委婉批評, “步子不夠大” 。

早在1998年《土地管理法》第二次修訂的時候,國土資源部等部門便反複考慮是否將集體建設用地流轉內容納入,但最終選擇穩妥地“先試點、再總結” 。

至2008年啓動至今仍在進行的新一輪《土地管理法》第四次修訂,也未能將集體建設用地流轉合法化。受限于現有法律,全國性的流轉管理辦法始終難 以出台。

在嚴格的規劃和用途管制前提下,放開土地自由交易是市場經濟國家的普遍做法。在中國,政策層面的停滯並未擋住民間自發嘗試的腳步。一些農村鄉鎮利用集體土地自建城鎮,各地更有難以計數的“小產權房”拔地而起;如果不能將其納入法治化的管理軌道,重重隱患遲早將被引爆。

全國層面政策推進困難,顯示各決策部門及其內部分歧仍然巨大。距十八屆三中全會召開僅有兩月,此度能否凝聚共識,作出更大膽的決策,助推集體建設用地開閘入市,關係到中國下一步發展大計。

被禁錮的土地

隨著土地增值、農民權利意識覺醒,

徵地矛盾也全面激化

中國農地改革中,最為敏感的是農村集體建設用地。

中國有約2.7億畝農村集體建設用地,約為城鎮建設用地的2.5倍,主要用于農村的宅基地、農村公益性設施和生產經營設施等用途。除去自辦鄉鎮企業或以土地入股、聯營辦企外的用途,如果要投入非農建設,必須被徵為國有。

如果放行集體建設用地入市,意味著必然縮減政府徵地權限。所謂“徵地” ,雖然法律規定是“國家為了公共利益的需要” ,但其範疇界定模糊。並且,由於法律上“城市土地屬於國有”的規定,即便是商業用途的需求,政府也有權以最高不過原用途年產值30倍的價格,從農村強制性拿走土地。

2012年,中國批准建設用地900多萬畝。據有關專家計算,如果城鎮化每年推進1個百分點,新增建設用地至少在1000萬畝。這些土地如果繼續以現有方式徵收,經濟和社會成本,尤其是社會成本非常高昂。

國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英指出,一些人士認為,目前這套靠政府徵用土地、政府壟斷土地一級市場獨家出讓的土地制度,是維持中國低成本城市化的最大的制度優勢,但近年來實際情況已經發生變化。

“我們算的結果,2008年 -2011年徵地和拆遷的成本,已經占到了整個土地出讓收入的一半以上。 ” 劉守英說。

隨著土地增值、農民權利意識覺醒,徵地矛盾也全面激化。2011年,徵地拆遷引發的群體性事件占當年群體性事件一半左右。據國家信訪局統計,群體性上訪事件60% 與土地有關。其中徵地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%,每年因為徵地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。

與此同時,土地利用效率極為低下。

大量集體土地以非市場價格被徵收,又以非市場價格出讓或直接劃撥。空閑宅基地、存量原鄉鎮企業用地等集體建設用地難以被盤活,非法入市的集體土地又多是低水平建設,缺乏科學規劃。

在2000年 -2010年間,全國城鎮建成區面積擴張了64.45%,遠高于城鎮人口45.9% 的增速。同時,在農村人口大量減少1.37億時,農村建設用地的總量不減反增。

如此粗放的土地利用模式顯然難以為繼,又必然和耕地保護造成嚴重衝突。

許多學者都指出,在新城鎮化戰略下,要實現“人的城鎮化”保障農民利益目標、提高土地集約程度、保障城市發展,必須從根本上推進徵地改革,縮小並明確界定為“公共利益”而徵地的範疇,同時讓農民以土地所有者身份參與城鎮化、工業化,將被禁錮的集體建設用地釋放出來,讓市場之手來協調土地資源的配置。

為盤活土地資源,一些地方政府也主動求變。

廣東即是走在前列的試水者,但迄今為止,改革推進比較艱難。

由於沒有上位法支持、缺乏配套改革,地方自發試點屢碰瓶頸,惟有小心翼翼低調進行,更未能全面推進。

試點曲折

早在上世紀90年代末,全國層面的改革便已提上日程,決策層計劃借《土地管理法》第二次修訂之機,納入徵地改革內容,同時放行集體建設用地流轉,但最終流產早在上世紀90年代,隨著城鎮化發展以及大量鄉鎮企業改製,集體土地的民間流轉和現有法律衝突就浮出水面。

1998年, 全國層面的改革提上日程。

當時,決策層有意計劃借《土地管理法》第二次修訂之機,納入徵地改革內容,同時放行集體建設用地流轉。

這是一個革命性的改革,但最終還 是流產。個中原因,主要在於決策者“怕亂” 。

1999年,在蕪湖市農民集體所有建設用地使用權流轉試點動員大會上,時任國土部政策法規司司長、現任國務院法制辦副主任甘藏春公開透露, 《土地管理法》修訂時,考慮到沒有試點、沒有成功經驗 ;擔心衝擊國有土地市場以及鄉鎮幹部趁機中飽私囊等,最終集體土地流轉內容全部被砍掉。

經修訂的法律頒佈後,時任國務院法制辦主任楊景宇去地方調研,回來找到甘藏春,認為集體土地流轉問題還是要研究, “光堵是堵不住的” 。

1999年底, 甘藏春赴安徽蕪湖調研,和當地達成共識,決定開展國家級試點。

蕪湖因而成為國土部正式批復的第一個集體建設用地使用權流轉試點。

以試點探索求突破的思路由此確立,為修法和制定全國層面操作辦法積累實踐經驗。

此前,江蘇蘇州、浙江湖州、福建古田、河南安陽等地也在國土部同意或默許下進行自發探索。蕪湖之後,試點繼續推行,國土部又在廣東、浙江、江蘇、上海等多地布局,和部分省份還簽 訂了部省合作協議。

國土部的數據顯示,十餘年來,包括增減掛鈎的試點在內,一共有22個省承擔了探索農村集體建設用地流轉路徑的任務。其中安徽、廣東以省政府文件方式在全省推行,且步子較大,不設城鎮區外限制。安徽省還明確稱,合法獲得的宅基地可流轉。國土部也曾批復蘇州在城鎮規劃區內全面實行集體建設用地使用權流轉。

不過,這些試點都有一個門檻:不可流轉用作商品房開發。一些地方探索時仍十分謹慎。特別是在占集體建設用地主體的宅基地方面,受限于法律和高層態度,步伐邁得很小。

如深圳的試點,未敢將流轉突破鎮域範圍 ;廣東將宅基地排除在流轉範圍外,更未有地方試點方案明確提出,允許城里人去農村買房。在關鍵問題上,地方試點往往模糊或變通處理。

在後來的總結中,國土部認為流轉工作推進並不理想。據分析,原因在於沒有法律保護和支持,流入土地方權益難以得到有效保護,土地也難以用于抵押融資。

一些企業尤其是大企業並不願意使用集體建設用地。土地市場難以持續活躍,一些早期試點流轉規模逐步萎縮,早年辦理了集體建設用地流轉手續的企業,為便於融資和合作經營,很多要求轉為國有。部省合作協議中有流轉內容的14個省(區、市)雖確定了試點單位,但數量較少,且一些試點市縣沒有實質性進展。廣東、安徽雖在全省範圍內推行流轉工作,但因融資難等原因,進展也不理想。

同時,因缺乏相應稅費制度配套,一些地方試點積極性並不高。對此,一位接近國土部的專家說,國土部通常會以土地規劃動態修編等與地方交換。但地方政府同意試點後,往往“只揀喜歡的果子吃” ,只確定很少的試點縣市,且經常沒有實質進展。特別是十七屆三中全會後,以縮小徵地範圍為主要目的的改革探索,未能得到試點城市的支持和認同。

中國土地勘測規劃院土地規劃所所長張曉玲、中國土地學會副理事長黃小虎等專家指出,由於沒有規範約束,集體建設用地流轉收益大部分被有關政府機構、村委會等擷取。農民沒有成為主體,所獲甚少。

黃小虎表示,實踐說明,如無全局的推動和突破,僅靠地方單兵突進,這項改革最終難以深入,不能充分發揮其促進經濟發展的作用。

黃小虎、劉守英、張曉玲等許多專家多年呼籲,要將農村集體建設用地流轉儘快合法化,並且要做出頂層設計,推進配套改革。

這場關於集體建設用地的爭論綿延十餘年,仍沒有結果。從1998年《土地管理法》第二次修訂至2008年十七屆三中全會後啓動的第四次修訂,雖然集體建設用地使用權流轉問題都呼聲較高,被立法者反複斟酌考慮,但最終都未能納入修法框架。 《土地管理法》涉及徵地制度的修正方案也一再調整,至今未獲通過。

由於沒有上位法支持,雖然國土部有意規範管理, 2002年就形成一稿《規範農民集體所有建設用地使用權流轉若干意見(討論稿) 》 ,但作為全國層面的管理辦法始終未能出台。

近些年,國土部門對集體建設用地入市的管理以及非法入市的查處有從嚴的趨勢。2012年、2013年北京市國土局便分兩批通報了80余個小產權房項目。

“指標管理、違法查處,農民現在是越來越難弄了。 ”劉守英說。

“小修”和“大修”

全面改革的一攬子方案擱置待議,對於城鎮範圍內的集體建設用地入市,當前並未納入決策層考量據財新記者瞭解,改革遲遲難以全面推進,主要仍在於對“徵地制度如何改” “集體土地入市尺度放多寬”這些老問題不能達成共識。一些決策者對改革的效果表示懷疑。

一是怕“亂” 。擔心現有土地管理不能控制土地投機,農民和村集體會占耕地後再轉賣。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文今年4月公開表示,農村集體建設用地法定概念的內涵意義就是“自有自用” 。如果在農村的建設放棄了這一原則,對整個國家的土地制度管理危害無窮。若開放流轉後,仍然允許農民在自有土地上建自有建築,等於把前後門都打開, “這邊我批你宅基地,那邊你就流出去,這怎麼管得住,這些地不都蓋了房子嗎?”另一層擔憂是,農民宅基地是其最後的土地財產權,若資本、城里人入侵,農民一旦流離失所, 就會危及社會穩定。

二是擔心縮小徵地範圍不利於城鎮化的推進。陳錫文、國土資源部原副部長李元等人都曾表示,中國正處在快速城市化工業化的程度,近中期,建設用地的開發利用仍然將以成片開發、綜合利用為主。只有把農村土地“徵收過來” ,才能綜合規劃,確定區片價格。

“如果不搞徵地,建住宅農民願意賣,建馬路農民就不願意賣,城市建設就搞不下去。 ”落實到改革路徑的選擇上,也出現兩種思路。

一種思路認為,現行的制度具有合理性,目前徵地制度的主要問題是對農民的補償低,改革重點應放在提高補償標準上。

另一種思路認為,必須縮小徵地的範圍。這其中又分別有支持“小改”和支持“大改”者之分。前者認為,應循序漸進,並和城鎮化進程平衡,可以從城鎮規劃圈外入手。後者認為,要從一步到位改革徵地制度,賦予農民完整的土地產權,徹底改變政府壟斷一級市場的做法。

政府部門內部主張“小步走”的呼聲很高。

2008年,十七屆三中全會對於改革的定調邁出重要一步,明確提出“縮小徵地範圍”的改革方向。會議決議稱,在城鎮建設用地範圍之外,集體建設用地可流轉用于非公益性的項目,並提出要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場” 。據悉,當時中央農村工作領導小組辦公室(下稱中農辦)和國土部都贊同這一思路。

方向確立後,相關修法和操作政策的制定也隨即啓動。但修法過程遠不如想象中順利。

國土部最初計劃對《土地管理法》進行較為徹底的“大修” ,2009年形成的送審稿明確規定城市規劃圈外無需徵地,集體建設用地可流轉用于“非公益性”項目,並于2010年上報至國務院法制辦。但據悉,當時國務院法制辦提出,國土部上報的方案過於超前,傾向于漸進式推動。

顯然,有關各方在實際問題上分歧仍難彌合。由於爭議過大,至2011年修法正式啓動的時候,已調整為“小修”方案,以期先行解決當下最為急迫的徵地補償問題。

全面改革的一攬子方案則擱置待議,目前尚在研討中。據財新記者瞭解,對於城鎮範圍內的集體建設用地入市,當前並未納入決策層考量。2013年3月就任的國土部長姜大明在6月指出,現行土地管理制度框架基本適應需要, “土地用途管制、土地徵收、土地有償使用等三大核心制度應當繼續堅持,在改革中逐步完善” 。

對於全國性“集體建設用地管理辦法”的制訂計劃也有所調整。2008年,時任國土部副部長鹿心社一度公開表示,辦法可望在年底出台。但2010年,由國土部土地利用司起草的《農村集體建設用地出讓與轉讓管理辦法(送審稿) 》被否。

此後,國土部土地利用司轉而研究起草試點指導意見。但是,起初試點指導意見允許集體建設用地以出讓、出租、轉讓等方式流轉,突破了法律規定。在徵求國土部內部、地方以及其他相關部門意見後,仍然不能達成共識。

2013年1月,國土部副部長胡存智提出,可研究以法律允許的交易形式為重點的指導意見。2月,胡存智帶隊同中農辦進行會商。中農辦主任陳錫文表示讚成和支持這一總體思路。

此次會商時,中農辦傾向于充分在現有政策框架內“挖潛” ,提出了探索鄉鎮企業使用的存量建設用地流轉,在城鎮建設用地範圍外使用農村集體建設用地建設非公益性項目,及建設小微企業、農家樂、物業經濟等意見,並被部分吸納進國土部新試點指導意見中。

上述指導意見的改革對象,只限于城鎮規劃圈外的經營性集體建設用地。

對宅基地的改革政策則更加謹慎。

據悉,國土部也形成了關於宅基地退出機制的一些意見,但並不支持其使用權流出農村,即仍然不會放開“城里人”去農村買房,主要還是探索“增減掛鈎”等形式,地方政府以此換取建設用地指標。

小產權房難題

有專家認為,不少人期待徹底解決集體產權問題,實現土地私有化 ;更被接納的觀點是強化農民使用

權、弱化集體所用權

改革徘徊不前。劉守英等主張全面改革的學者坦承,法律框架內已經沒有太多探索空間。劉守英認為,鄉鎮企業的產權安排基本是失敗的,以經營性集體建設用地使用權入股、聯營方式實現流轉,財務、管理等方面的問題也很難解決。

黃小虎則表示,徹底改革的物質條件已經具備,各地的改革案例與經驗也有一定積累。中央應適時推出國家層面的法律法規,徹底改革現行徵地制度,不能再拖。

據張曉玲的團隊測算,城鎮規劃圈外經營性集體建設用地只占總徵地規模的2%-3%。劉守英指出,改革的重點其實是城鎮規劃圈內的集體建設用地。在劉守英看來,核心問題是這一套政府經營土地搞城市化的模式已很難維持,不應當再繼續。

在不少人看來,目前全國大量所謂“小產權房”的存在恰恰暴露了現有制度的尷尬。

據國土資源部有關定義,小產權房”指佔用集體土地搞建設,並向集體經濟組織之外成員銷售的住房,屬違法用地。

但據全國工商聯旗下 REICO 工作室數據,1995年 -2010年,全國小產權 房竣工建築面積累計達7.6億平方米,相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。

在深圳、北京等高房價的大城市,小產權房以其低廉價格頗受市場歡迎,業內估算銷量甚至大約達到房地產市場銷售總量的五分之一。

但這些交易都處於地下狀態,建設未納入規劃,產權缺乏法律保障,交易更未納入稅收體系。

一些農村集體自發的建設已經形成氣候。北京昌平區鄭各莊即是農民利用集體土地參與城市化、集體土地資本化的典型。

上世紀90年代末以來,這個位於北五環和北六環之間的村莊,已經成為一個規劃有致的現代城鎮。它利用2000多畝土地建成130多棟住宅,並開發出溫都水城等休閒項目,引入企業以及北影、中戲等大學。這個只有1000多人口的村莊,吸引了3萬多外來人口就業、生活。

但這一切卻都是非法的,雖然其規劃獲得了北京市相關部門的認可和批復,但交易仍存在風險,土地、房屋資源也無法進行抵押來盤活資金。

2012年初,國土資源部在全國範圍內啓動了小產權房的調查和清理。此後決策者頻頻吹風,但至今被“打掉”的小產權房仍寥寥無幾。北京即在今年年初再度宣佈查處六個違規項目,但對於全市範圍內大規模的小產權項目而言,這只是冰山一角。雖然北京市國土局三令五申提醒消費者慎購,仍有不少性價比較高的項目受到追捧。

學者們認為,市場配置資源應當是土地市場的基本價值取向,集體建設用地已經大量入市並發揮重要作用,再用法律上的不允許和現實中的不承認來規 避問題於事無補。

黃小虎表示,既然中央已經明確“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的方向, 《土地管理法》的“大修”就不應擱置,由此其他改革才能推進。目前, 《土地管理法》第四次修訂仍在進行中,許多人士對只改徵地補償方式的“小修”方案以及閉門修法的方式並不滿意,希望修法部門能開放公共討論,吸納更多專家及公衆意見,抓住此次修法機會。

當務之急顯然是儘快形成可操作的決議,同時推動集體建設用地改革方案儘快出台。集體建設用地入市的配套改革也應適時啓動。黃小虎表示,稅費改革之外,必須要厘清的關鍵問題是產權。

國土部曾提出,現有法律沒有對集體土地的使用權的實際權利給予明確表達方式,但實踐中若不作出顯化處理,有關的法律規定也會難以適用。因此,國土部擬作出要求,讓流轉雙方在辦理用地書序前應當簽訂土地使用合同,確定土地使用年期等權利事項。

但即便如此,實踐中,村幹部、鄉鎮幹部代表集體產權所有人處置土地並分配收益是常見現象,常導致耕地非法轉用及農民利益受損。學者們認為,明晰的產權是市場交易的基礎,要改革就必須進一步向農民賦權。

例如,在宅基地問題上,不乏觀點認為應該徹底實現私有化。更被決策者認同的觀點,是強化農民使用權、弱化集體所用權,面向實際、尊重歷史地處理宅基地超標、違建等問題,推進確權登記工作。

針對已有的流轉試點中暴露出來的農民集體組織內部治理問題,有學者認為,應在流轉中明確土地為“農民集體所有” ,而非村委會所有,並通過村經濟合作社等主體,探索更為民主、公開的管理方式。

規則明晰只是第一步。政府機構所要做的,最終是回歸監管者本位。

“只要真正做好規劃和用途管制來管控,就不會亂。 ” 國家土地管理局規劃司原副司長鄭振源說。

本刊實習記者霍冰一、 張霞對此文亦有貢

土改 突破
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三中全會前瞻之土改篇,上集 分析師徐彪

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華泰首席策略  徐彪

作者按:三中全會召開在即,一篇名為「383」的改革方案出現在中國新聞網,迅速引發各方關注。其中土改部分尤其引人矚目,因為它明確提到一個詞「集體建設用地直接入市」。如果說,承包經營權流轉早已屬於共識的話,集體建設用地直接入市則依然處於內部爭議較大的狀態。用現在最流行的一句話說:超預期啊!既然出乎市場預料,就意味著投資機會,我們自然需要跟進。

土改這個詞兒,在中國,頗有點意思。掐指算算,過去一百年裡,已經經歷過至少兩次真正意義上的土地改革。

第一次改革以「均田」為主,體現在「分」的環節。

對上一輩和上上輩人而言,1947年土改是分田地的代名詞。上下幾千年以來,只要你敢於提出並最終實現均田地,農民作為一個群體都會迸發出難以想像的戰鬥力。短短兩年時間裡,在樸素的農民們支持下,中國***領導的軍隊摧枯拉朽般戰勝了軍力佔優的國民黨。有趣的是,蔣介石遷赴台灣一隅後,痛定思痛,也為了恢復農業產量(1949年台灣農業產量不足戰前最高產量的一半[1]),開始搞土改。相比中共「重做系統」式的處理,台灣做法相對溫和,用錢贖買地主土地,然後貸款給農民支持其買地(很多人吐槽中國大陸土改簡單粗暴,但設身處地想想呢?俗話說,有多少本錢做多大買賣,一窮二白的新中國想在全國範圍採用財大氣粗的台灣贖買貸土改模式,幾乎是不可能完成的任務。)。無論大陸還是台灣,都通過土改實現了耕者有其田,在此基礎上,實現了社會的穩定,也實現了糧食產量的企穩回升。

馬克思說,歷史發展總是遵循螺旋式上升的路徑,土地問題,完美詮釋了這一觀點。如果你從一個縱面向下看,幾千年來,土地上發生的所有一切,可以總結為「集中—分散」的螺旋。上世紀40年代,由於土地這種生產資料已經高度集中,所有的分散和土地均等化改革,都是一種進步,因為它有利於農業生產效率和總體產出提高。但是當耕者有其田已經實現後,適度的兼併又會是一種進步,它將通過集約化經營來實現生產效率的繼續提高。

既然已經實現了分田地,1979年開始的聯產承包責任制是怎麼回事呢?

本質上,我們可以將其視為撥亂反正的一部分。因為上世紀70年代,中國大陸發生了一場「文化大革命」。這場革命打著「割資本主義尾巴」的旗號,土地產出收歸人民公社所有,然後用工分的方式再分配,將農民的種糧積極性降至冰點。而聯產承包責任制,從本質上講,只不過是將農民個人收入與個人勞動產出掛鉤,用這種方式恢復農民的生產積極性罷了。

所以,我們的劃分方式獨特而且有趣:從1947年到1995年,統稱為「均田」期。

既然有「均田」,自然對應著應該有「集田」。1995年至今,統稱為「集田」期。

事實上,從1995年國務院批轉的《農業部關於穩定和完善土地承包關係意見的通知》一文明確提出「建立土地承包經營權流轉機制」開始,我們便昂首闊步跨入了「集田」時代。

1998年十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》中,有這麼一段話:土地使用權的合理流轉,要堅持自願、有償的原則依法進行,不得以任何理由強制農戶轉讓。少數確實具備條件的地方,可以在提高農業集約化程度和群眾自願的基礎上,發展多種形式的土地適度規模經營。潛台詞:可以搞,需謹慎。

2003年十六屆三中全會公告中,有這麼一段話:土地家庭承包經營是農村基本經營制度的核心,要長期穩定並不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,依法保障農民對土地承包經營的各項權利。農戶在承包期內可依法、自願、有償流轉土地承包經營權,完善流轉辦法,逐步發展適度規模經營。[2]潛台詞:順其自然,我都沒意見。

2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題決定》中,有這麼兩段話:以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度,是黨的農村政策的基石,必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法、自願、有償的原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。潛台詞:堅決搞,我支持。

八股文這東西呢,讀起來枯燥。但真讀進去了,受虐之餘甚至會產生一種名為歎服的快感。比如說承包權轉讓這檔子事兒,從折射防範心理的強調「自願」原則和「少數符合條件」原則,到不痛不癢偏好中性的「可以」適度規模經營原則,再到「加強」原則。我們可以清晰地看到管理層對待土地流轉的態度在一點點發生變化。

所以呢,基本上,農田承包權流轉這一塊,黨內外基本上已經統一認識,就是鼓勵為主。2013年的一號文件開始提創新農業生產經營體制,並明確「鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉,發展多種形式的適度規模經營。」甚至提出「探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地(林地、草原)准入和監管制度。」

承包權流轉領域的改革,既然進入「鼓勵」時代,自然會有加速發展。更重要的是,一旦工商企業介入,流轉市場發展將進一步提速。伴隨這一進程,農業機械、育種以及糧食生產型上市公司有望受益。

相比而言,集體土地入市這塊的改革,不確定性會大很多。而大家都在說的「新土改」,很大一塊是指集體土地。在講清楚這個問題之前,咱們有必要澄清幾個基本概念。讓大家搞搞清楚,農村土地的構成與現狀。

說起農村,大家首先會想起一望無際的高粱地或者水稻田,或者蔥蔥鬱郁的山林。的確,這些都是農村的標籤。但從土地構成的角度看,農村所有的土地可以分成兩類,第一類叫農地,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等以及國有農場、國有林場等。反正只要拿來生產動植物賺錢的,都算農地。第二類叫集體建設用地,包括農民自己家蓋房子的地叫宅基地,包括集體企業蓋房子的地,也包括鄉鎮一級政府蓋房子和公共設施佔用的土地。跟農地相關的土改叫承包權流轉,跟集體建設用地相關的改革則是新土改中更為重要的組成部分。

為啥這麼說呢?

咱們得從過去三十年的現狀開始談起。

中國是一個大國,用習總的話說,糧食安全這個飯碗必須端在自己手中。如果你有興趣的話,可以去把歷次中國***代表大會資料庫打開,仔細看看關於糧食和農業的部分,幾乎無一例外都會強調要在保證糧食安全的基礎上圖發展。但是呢,中國雖然是個國土面積很大的國家,卻不是一個耕地面積的大國。據2008年國土資源部的統計,耕地佔全國土地總面積的比例大概只有13%還不到。如果光耕地佔比低還沒問題,偏偏適合搞建設的土地佔比也很低(林地和山地佔去1/4,草地佔去1/4,剩下的一半中還得刨去坡地和高海拔地區,這麼左扣右扣下來,還剩下不到20%),更麻煩的是,耕地和適合建設用地的重合度極高。所以呢,只要你發展經濟搞建設,就很容易發生侵佔良田的事情。上世紀80年代和90年代,各地一窩蜂上項目搞經濟,佔地事件頻發。中央一看,這可不行,於是開始踩剎車,1998年修訂後的《土地管理法》出爐。(旁白:有意思的是,同一年,朱鎔基總理簽署《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。)

這一套政策體系,締造出史無前例的地產牛市,也讓中國昂首闊步邁入地產大國的行列。回到土地的問題上,1998年《土地管理法》規定,嚴格控制耕地轉建設用地,想用耕地搞建設的時候怎麼辦呢?很簡單,必須經上級政府乃至國務院的審批。這一下,就卡住了建設用地的脖子。我們可以算一筆賬,中國適宜搞建設的土地佔比只有20%,由於18億畝紅線的緣故,這百分之20%中的80%徹底不見了,換句話說,全國能拿來搞建設的土地,只剩下4%。

這4%是不是都可以蓋房子建工廠呢?

答曰否!因為這4%裡面,有90%都是非城市建設用地。也就是說,城市建設用地佔國土總面積的比例僅為0.4%,也就是400萬公頃左右。

我想,聰明人一定已經開始嘀咕:沒有新增城市建設地,怎麼蓋房子,沒有房子,怎麼搞城鎮化?別著急,還有這樣一條規定:農村集體建設用地可以轉換為國有土地,然後政府把國有土地通過招拍掛的形式賣給企業和個人。說的再直白一點:就是有這麼一個人,名叫地方政府。這哥們壟斷了一門生意,叫土地供應。城鎮化需要土地,對吧?沒問題,來找地方政府買吧。不滿意?對不起,那也沒辦法,這是獨門生意。那地方政府手中的土地從哪裡來呢?增量部分靠徵地,確切的說是到農村徵地征來的。存量盤活靠拆遷,確切的說是拆舊房蓋新房。

傳說中所有商人的終極目標是兩個字:壟斷。

比爾蓋茨同志奮鬥一生才追求到的目標,被政府這哥們輕輕鬆鬆地實現了。獨家生意,而且可以低買高賣。還有比這更令人羨慕的麼?

低買是怎麼回事呢?很簡單,在2012年12月之前,也就是《土地管理法》被審議之前,地方政府從農村徵地的時候,是根據「原用途補償」原則來定價的。[3]相關法規規定:徵收土地的原用途給予補償,以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前三年平均年產值的30倍的內容。我們可以大致算一筆賬:

一畝田,我們拿來種水稻的話,全國年平均產出為440公斤,按照今年黑龍江收購價計算,平均每公斤1.55元,這樣算下來是多少錢呢?680塊人民幣,考慮到計算的時候才用前三年平均,而這幾年每年水稻收購價都在上調,所以正常來說,基準價是應該低於680這個數的。好吧,我們假設就用全國最好的東北大米計價,同時才用2013年的收購價。如果不超過30倍,是多少錢呢?20000塊左右,這就是一畝田在徵收的時候,如果按照種水稻的產值來補償,農民能拿到的最高金額。必須承認的是,這種算法呢,肯定有問題。人家不用水稻來計算咋辦?能不能找出一種收益更高的植物來呢?應該可找到,但是恐怕難以太顯著的高於這個數。因為你想啊,如果真的有一種作物,種植後年產出大幅顯著可持續高於種水稻的話,老百姓幹嘛還種糧食呢?無論如何,這種算法是讓大家感受到成本價有多低,僅此而已。

感受完低買後,我們再感受一把高賣。

以2012年為例,土地出讓金總收入為2.88萬億左右,當年土地出讓總面積為32.28萬公頃,拿算盤一頓敲,每畝地價為50萬。

當然,如果我們直接將2萬除以50萬,然後得出結論地方政府在土地專賣這門生意中的毛利率高達96%,是不客觀的。因為呢,土地來源除了徵地還有拆遷,徵地屬於低買,但拆遷無論從哪個角度看都屬於高買。而且從規模上看,徵地支出是小頭,拆遷補償才是大頭。兩者加起來,2011年佔到土地出讓金總收入的大約一半。難怪會有那麼多強拆,如果在你轄區內,有這麼一幫釘子戶,硬生生把獨家壟斷生意的毛利率從96%下拉40個百分點,你也會惡向膽邊生的。

這麼好的一門生意,如果放任地方政府去搞,會發生什麼呢?

我們知道,中國各地官員的考核是全方位的,但其中最核心的一條始終是經濟發展。經濟發展就意味著花錢,各種花錢。地方政府對資金的渴求幾乎是無限的,經濟學上投資飢渴症屬於最好的白描。所以呢,幾乎在任何條件下,地方政府都有拚命賣地賺小錢錢的衝動。儲備土地越賣越少,他們自然會想盡辦法去農村徵地,一個不留神,基層社會矛盾很容易急速惡化,糧食安全也會受威脅。

為了防止出現這一幕,中央政府搞出一套指標控制體系名曰「土地利用總體規劃和建設用地指標」。希望用一整套指標和上限體系來控制城市建設用地擴張,其中最核心的措施包括兩個:耕地保有量不能低於上級土地總體利用規劃+建設用地總量不能超過上級土地總體利用規劃。

所謂上有政策,下有對策。上下幾千年,幾乎就是一個政策與對策的博弈史。土地指標控制體系,也不例外。

耕地面積總量不能低於紅線,「佔補平衡」和「增減掛鉤」應運而生。

建設用地總量不能高於紅線,「城中村」和「小產權房」現象屢禁不止。

攻擊政策漏洞總歸是很容易的,你們家那口子有臭毛病麼?是人都有缺點,所以對方有缺點從來都不構成你要離婚的充要條件。同樣的,現行土地政策有一堆毛病,「新土改」的口號也響亮之極。但是落到具體政策選擇上,則是一件頗費躊躇的事情。新體系至少需要解決以下幾個問題:

1,                       確保老百姓能得到好處,以往土地級差這塊落入地方政府的口袋,新方案需要確保農民權益。

2,                       18億畝紅線不能動,沒經歷過饑荒的人們,很難理解糧食安全為何物。老祖宗說的那句話「民以食為天」堪稱經典,沒飯吃的時候,天都要塌下來的。

3,                       確保地方政府阻力不會太大,現在每年土地出讓金收入大約3-4萬億。其中大約1/3會被用來城市化建設,也就是每年近萬億左右。除直接收入外,地方政府搞建設需要融資,土地通常是最重要的抵押物。換句話說,新方案如果不能兼顧地方政府需求的話,會很難搞。即便中央政府有本事撫平各種反對聲音,地方政府投資靠什麼維持高位?少了地方政府,保7任務如何完成?

[1] 數據來自百度百科—土改

[2]中國***第十六屆中央委員會第三次全體會議公報

[3]2012年以後,產值補償原則被廢止,關於農民徵地補償的新條例未誕生,目前依然處於模糊狀態

《華泰策略「我們思考」系列之一:關門+倒債,驢像你們是要鬧哪般?》

《華泰策略「我們思考」系列之二:囉里八嗦看宏觀數據》

《華泰策略「我們思考」系列之三:管窺地產調控》

《華泰策略「我們思考」系列之四:三中全會前瞻之土改篇,上集》
三中 全會 前瞻 土改 上集 分析師 分析 徐彪
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解讀城鎮化大會,附安徽土改調研劄記

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作者按:史上最難產的全國城鎮化大會,終於順利召開。會議按照慣例「勝利閉幕」,卻給我們留下一堆疑問。向前看,中國的城鎮化建設將向何處去?讓我們自上而下解讀解讀大會官方新聞稿,輔以自下而上的安徽土改調研劄記,我相信,大家一定會有更為清楚的認識。過去幾年與八股文戰鬥的經歷告訴我:解讀任何一份大文件,都需要找到一個合適的切入點。以此出發,用一個較為清晰的脈絡將細節串聯起來,所謂綱舉目張是也。對於城鎮化大會而言,我們要找的切入點很簡單:為何姍姍來遲?去年底,克強總理對媒體說城鎮化是最大的內需之後,市場就在翹首以盼城鎮化大會召開。一季度盼2季度,2季度盼3季度,臨近年底,全國城鎮化大會終於害羞地露出她的面孔。是大家不想推進城鎮化麼?非也!從中央到地方,從百姓到各級官員,大家無不翹首企盼新一輪城鎮化的大潮。但是理想很豐滿,現實很骨感。學者的任務是忽悠,官員的任務是實施。忽悠可以以方向為主(我們分析師類似),實施則必須以操作為主(基金經理類似)。而說到實施,有幾個問題幾乎是繞不開的:問題之一:城鎮化本身意味著投入,而資源是有限的,有限的資源到底應該投向何方呢?也就是以大為主還是以小為主的問題。北京3000萬人口,要不要搞到5000萬?而以大為主還是以小為主的背後,則是中央與地方兩套思路甚至是利益的碰撞。問題之二:城鎮化要用地,你用地佔地搞建設的同時,如何保證糧食產出呢?糧食安全無小事,中國這麼一個大國,糧食安全的飯碗必須端在自己手中。問題之三:城鎮化是要用錢的,嚴控地方政府性債務的時候,城鎮化的錢從哪裡來?所以,城鎮化的本質,就是一個中央與地方博弈的問題。這個老問題,在過去幾十年都很突出,房地產調控十年越調房價越高,既有政策思路偏壓制需求的原因,也有各地政府嚴重依賴地產的緣故。在回答以上三個問題之前,我們可以來一輪曲線救國,從一個現象開始談起。過去三年,有一個詞彙隔三差五出現在媒體:民工荒。伴隨民工荒,低端勞動力價格持續上升。由於各地採樣數據偏差較大,也不一定有全局說服力,我們姑且採納相對比較權威的統計局數據。2009年農民工月均收入1417元,10年上漲20%,11年上漲20%,12年上漲12%,13年全年數據沒出來,但是今年9月同比去年上漲13%。工業增速在回落,2012年和2013年,我們經濟增長的速度已經低於以往8%的紅線(還記得那個保8的口號麼?),潛在增速從2009年見頂以來連續四年向下走。但是,低端勞動力的價格上行趨勢沒有受到影響,除了曲線不再那麼陡峭。經濟學家們很奇怪,跑去農村一看,恍然大悟:農村剩餘勞動力這個水池幹涸了。能出來願意出來打工的都已離家,農村裡只剩下老弱病殘孕,或者深深眷戀著那片土地不肯輕易背井離鄉的壯年。等用大家所熟知的術語來描述,就是中國已經進入了劉易斯拐點。這是一個大麻煩!如果把中國比作一個人的話,現在心情與諸葛亮流著淚說出師未捷身先死別無二致。中國剛剛跨入中等收入水平,希望在未來十年裡大展拳腳的時候,忽然發現勞動力這個變量無法支撐未來的經濟增長,忽然發現土地要素也日漸遭遇瓶頸。而我們都知道,經典的經濟學框架中,認為增長來源於資本、勞動力、土地和技術進步。和三農有關的,主要是勞動力和土地這兩大塊。先說土地,中國是人口大國,糧食安全上升為國家戰略後,18億畝紅線是必需遵守的。經濟增長所需的土地要素投入從哪裡來呢?很簡單,到農村去,將農民手中的宅基地流轉起來(中國可以拿來搞建設的地,只佔國土總面積的4%,這4%中有90%為非城市建設用地,而宅基地恰恰是非城市建設用地中的大頭),所以十八屆三中全會才會提出建設城鄉統一的建設用地市場。再說勞動力,相對數據方面,如果我們認為適齡勞動人口的構成可以涵蓋15-64這個年齡段,那麼從2010年達到74.5%高點後,2011年(74.4%)和2012年(74.1%)連續回落。絕對數據方面,國家統計局的最新數據顯示,截至2012年末,中國擁有15至59歲的勞動年齡人口約9.4億人,比2011年減少了345萬人。中國的勞動年齡人口數量第一次出現了絕對下降,比此前多數人的預期更早。無論勞動力絕對量還是相對量的拐點都已出現,更麻煩的是,你就是現在放開二胎,依然無法改變未來十五年中國老齡化的趨勢。用國家統計局局長馬建堂的話說:「至少在2030年以前,中國的勞動年齡人口會穩步、逐步的減少。」怎麼辦?出路還是土地改革。通過土地改革,繼續推動農村勞動力從第一產業向第二產業轉移,以此解決勞動力來源的問題。總結一下,從供給端出發,城鎮化就是工業化,而工業化所需的勞動力和土地要素,都需要「新土改」來破題生產。以上分析,主要從供給端出發,因為經典的宏觀經濟學增長模型都是基於供給建立的。但是,我們都知道,供給增加推動經濟增長的邏輯必須建立在需求端能跟上的基礎上。過去十年,中國不存在需求無法跟上的局面。但是現在,當中國進入產能過剩時代之後,需求端的變化就變得異常重要。而對於需求二字,克強總理曾經精闢地總結為一句話:城鎮化是最大的內需。為啥這麼說呢?因為過去兩年出口數據已經教育了我們,外需靠不住。因為過去二十年數據教育了我們,由於中國老百姓儲蓄率過高,消費主要對通脹敏感,所以消費靠不住。到最後,還是投資,飲鴆止渴式的製造業擴產能不可取,唯有城鎮化。城鎮化帶來的需求有兩塊:消費和投資。其中消費是小頭,每年1000萬農民工進城,每個人每年增加2萬塊消費,也不過區區2000億。投資是大頭,因為你農民工以往進城,雖然統計的時候算成常駐人口,因為住滿半年就算。但人家不是戶籍人口,他們可以八個人住一間宿舍,他們的小孩不需要去當地就讀,他們生病了自己掏錢進醫院享受不到當地醫保帶來的福利。也就是說,這只能算半拉子的城鎮化。這種城鎮化對投資的拉動作用過於有限,因為對住房、醫療、教育和養老的需求嚴重不足。向前看,如果我們能把2.6億農民工逐步轉變為戶籍人口,就會帶來蓬勃的投資需求,經濟增長所需的需求來源問題也就迎刃而解。總結一下,從需求端出發,城鎮化就是最大的內需。經過以上分析,我想投資者的腦海中逐漸浮現出這樣一幅圖景:土改和城鎮化已經成為一個硬幣的兩個方面。而所有的一切,最終都是為了讓中國經濟這艘大船得以維持一個相對較高的增速。而這個增速對於債務危機凸顯的中國而言,意味著生存或者死亡。對於這屆領導核心而言,意味著能否完成18大接下來的歷史任務。釐清問題的來龍去脈,我們再去看前文提及的三個問題,會發現一切都清晰起來,答案也就自然而然地浮出水面。以大為主還是以小為主的問題:大小本身不是問題,只是中央和地方的不同偏好下,才導致路線圖成為問題。中央之所以堅持以小為主,是因為農民工沒本事進入一線城市定居,無論工資性收入還是財產性收入都不足以支撐。地方之所以偏好以大為主,是因為大城市搞造城運動所需的資源最為充沛。意見不統一怎麼辦呢?老規矩,中央保底線,剩下的自主權交給地方。中央只要牢牢把握住兩點:第一我牢牢抓住戶籍二字。我評價你幹的好不好,不看城市化率,而看戶籍人口城市化率。戶籍放開的政策執行在地方,但政策方向放在誰手裡呢?就放在中央手中,四句話概括:全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模。農民工想進城,能順利拿到戶口的,就是中小城市。第二我牢牢抓住城市建設土地指標。整體收緊!已有三大城市群就別想再大規模擴大建設用地(北上廣城市房價回落這種事情,看來越發遙遙無期),大城市、中型城市和小城市要用地怎麼辦呢?「嚴控增量,盤活存量,優化結構,提升效率,切實提高城鎮建設用地集約化程度」,還是收緊,只不過到時候給誰不給誰,就有講究嘍。看起來,未來幾年,建設指標這東西價格還得往上漲。有人說,這個好辦,我可以通過增減平衡的辦法來搞到城市建設用地指標。針對過去幾年各地紛紛在搞的變通做法,又多出另外一句話:「耕地紅線一定要守住,紅線包括數量,也包括質量」。複墾可以,生地和熟地可就別想一比一的比例置換。看完這兩點,估計絕大多數人會發暈。這是何等強悍的談判能力,說以小為主就真的以小為主了啊(很得意地宣揚一下,我們半年前就確認並發短信提示:城鎮化將會以小為主推進,「精讀人民日報」系列可不白讀)!一年前能有如此魄力,城鎮化規劃老早出爐了。至於拖這麼久麼?治大國如烹小鮮,講究寬猛相濟。在用完「猛」字訣之後,自然該到「寬」字訣。所有就有了這麼一段看似很短但意義重大的話:「同時要在中西部和東北有條件的地區,依靠市場力量和國家規劃引導,逐步發展形成若幹城市群,成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極,推動國土空間均衡開發。」這是一句很寬泛的表述,中西部地區和東北地區都可以有城市圈,而且數量為「若幹」。但是請註意,城市群是需要「國家規劃」的,否則你所需配套的建設用地和戶籍政策都拿不到!想搞城市圈麼?努力推動中小城鎮化吧,國家在做整體規劃的時候,會考慮的!落在投資上,關鍵還是農民市民化。包括三四線房地產、中低端汽車、家電等。城市化所需地的問題:首先確保糧食安全,然後才是城市化用地。同時,為防止土地改革全面鋪開帶來危害(這裡最主要針對的不是農地集中,農地集中有利於糧食安全,我們在後面的安徽調研劄記裡會詳細闡述。而是擔心城鄉統一的建設用地市場,為啥這麼說呢?因為現在最成熟的模式下,大家去農村買宅基地不是用來的蓋房子的,而是複墾後置換城市建設用地指標的。剛剛複墾出來的地叫生地,生地的產出和熟地沒有可比性。這就危及到了國家糧食安全),城鎮化大會決定:按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。所以城鄉統一的建設用地市場建設,將進入區域試點階段。體現在資本市場投資機會上,圍繞農地集中炒作(主要是育種、農機、農業現代服務業)比圍繞宅基地流轉炒作要現實,因為政策決心不可同日而語。城鎮化所需資金的問題:錢從哪裡來?一部分是城鎮化大會寫在紙面上的,還有一部分是城鎮化大會沒有寫在紙面上,但你必須理解到位的。先說後者,城鎮化離不開造城,城鎮化離不開建房。過去十年,中國的城鎮化整體上看依託房地產。沒有過去十年的地產牛市,就沒有土地財政,就沒有遍地新城的中國。但是房價這東西,講究一個居民價格承載力。換句話說,最終來看需要有剛需來買單。之所以堅持以小為主推進城鎮化,就是因為農民工對中小城市的房價未來上漲空間的承載能力最高。中西部地區,任何一個縣城,農民只要肯吃苦,哪怕去工地做小工,一天也有150-200塊。這是遠高於普通城鎮職工的收入!再說前者,主要集中在開源,增加地方政府收入上:一是地方政府自己賺,依靠培育地方主體稅種。二是中央給,轉移支付,給多少怎麼定呢?就看你戶籍人口城鎮化幹的怎麼樣。三是金融機構支持,這個要靠農發行和國開行。四是引入民資,這個靠譜程度不高。鐵道人家都不願意參與,更何況城鎮基礎設施。體現在資本市場投資機會上,還是三四線城市房地產。至此,全國城鎮化大會解讀完畢。作為結語,我們總結一下推薦的標的:第一類是農地集中受益公司:包含農機、育種、現代農業服務業;第二類是農民進城成為市民受益公司:包括三四線城市房地產、中低端汽車以及家電;附註:安徽土地改革調研劄記12月初,我們去了改革排頭兵的安徽。去安徽看什麼呢?兩個東西,國企改革和土地改革。國企改革不必多言,關鍵是土地改革。安徽這地方很有意思,他從傳統上就比較窮,窮則思進,所以安徽是傳統的勞務輸出大省。長三角經濟發達地區,到處都活躍著安徽保姆的身影。窮則思變,所以安徽是傳統的改革大省。聯產承包責任制從安徽啟動,小崗村一度成為聯產承包責任制的代名詞。17大前,上一屆領導層準備推進土改,胡錦濤總書記專程去了鳳陽為土地改革站臺。我們通過安徽省相關部門,聯繫上全安徽省農地集中度最高的阜陽,從阜陽出發,我們到了下面的界首市。在界首市,迎接我們的是一個高規格的座談。分管農業的市府領導、各相關部門如財政局局長、農發局局長、鎮委書記分別從各自關心的領域出發,闡述了農村土地流轉的經驗。界首市位於安徽西北邊陲,國土面積667.3 平方公里,下轄15個鄉鎮、3個街道,總人口78.8萬人,其中農村人口63.5萬,耕地總面積58.1萬畝,截至2013年10月底,全市土地流轉面積達40.8萬畝,超過耕地面積的70%。從相關數據可以看出,這是一個農村戶口占比很高的地方,戶籍人口占比遠低於全國平均水平。人口結構的背後,折射出當地的產業結構。很顯然,這不是一個工業化高度發達的地方。一般來說,工業化和城鎮化是孿生子。工業越發達的地區,越具備農地集中的條件,因為容易嘛,反正賺錢主要靠工業。所以呢,界首的經驗就顯得彌足珍貴。潛臺詞:這裡都能搞,別的地方應該更應該能搞成。70%,無論從哪個角度看都是一個很高的比例。界首是如何實現土地大規模集中的呢?很簡單,這是一個三方得益的事情:首先,農民得益,土地大規模集中之前,農民將一畝地租出去,年租金300-500塊。大規模集中後,每畝田的租金上升至800-1000塊。這是實實在在的收入增加!對於那些反正常年在外打工的人來說,天上多出來的一筆錢。而且農民簽訂的合同很公平,不是直接用錢計價,而是用糧食來計價。每畝地800斤小麥,現金交割。其次,國家得益,農地大規模集中之前,很多人會擔心,大家不種糧食怎麼辦?界首的數據是伴隨農地大規模集中,糧食生產「十連豐,九連增」。為何會這樣呢?兩個原因,一是畝產大幅提高,老百姓自己種糧,積極性過低。大家都是把苗播下去,隨便打理兩下,等著半年後僱人收割。小麥畝產只有500-600斤,農地集中後,由於機械化耕種科學化管理,畝產普遍翻番。二是地方政府補貼加上生產效率提高,種糧是有一定收益的,所以並未出現大規模非糧化。最後,地方得益,農地流轉是政績,有利於培育地方糧食種植企業,有利於農民就地轉變為產業工人,也有利於地方工業發展(農民把地租出去後,得找活兒幹)。三方得益的事情多了,為何其他地區沒有出現大規模土地集中,界首就能把土地流轉率幹到70%呢?原因很簡單:政府重視,想出政績,政府出面推動此事。推動的辦法就兩種:一種是利誘,補貼,補貼,還是補貼!你來搞農地流轉種糧食,給補貼。你來搞農地種大棚蔬菜,給補貼。你想購買農業產出保險,給你補貼。你想把農地抵押貸款,給你補貼!一種是推動,直接下任務到村幹部一級,要求鄉長與書記牽頭,每年派任務,完成的好有獎勵!有人會問,利誘花費會不會很大呢?平均下來,70-90塊錢每畝。界首市需要為此支出也就3000萬左右每年,相對於每年十幾億的財政收入而言,還算可以支持。有人會問,你確權還沒搞完呢,怎麼可以大規模實施農地集中呢?很有趣的是,當我們把這個問題拋給村官們的時候,他們笑了。原因很簡單,確權後農地集中的難度是上升的,因為老百姓會想這已經確定是我的地,我要更高的租金。土地流轉出去後再確權,也沒啥大問題。農地集中後,反正田埂都是要被平掉的。 謝!
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深圳新土改:喚醒農地

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要讀懂深圳過去三十多年的改革史,土地始終是一條至關重要的線索。深圳通過學習香港,推出住房制度改革和土地出讓制度改革,開闢了規模空前的城市化進程。

但由於制度差異,仍有巨量土地,成為地方政府和農村集體組織均無法撬動的「制度飛地」。現在,深圳新一輪地改準備喚醒這些土地。

新一輪地改在深圳終於走出了關鍵的一步。

2013年12月20日,深圳第一塊原農村集體用地上市拍賣成功。這塊約1.46萬平方米的工業用地,位於深圳市寶安區福永街道鳳凰社區,目前被用作臨時停車場。

深圳市方格精密器件有限公司以底價1.16億元競得這塊土地。土地收益的70%歸政府,30%歸村集體鳳凰社區股份有限公司所有。

在交易金額動輒高達百億元的土地轉讓市場中,這筆「微不足道」的土地交易卻吸引了社會各方的目光,更成為深圳國土管理部門幾乎每一個人的關注焦點。

曾任基層國土管理部門負責人的陳明對南方週末記者說,深圳從2009年開始研究相關制度改革,到2012年被納入土地管理制度改革綜合試點,再到2013年年初推出「1+6文件」,「為了這一天,我們已經等了近3年。現在就等著看鳳凰這個試點的實施效果了」。

而在深圳市規劃國土委(簡稱規土委)2013年12月10日給南方週末記者的書面回覆中則強調指出,作為「首塊原農村集體經濟組織工業用地公開入市」,將採取「利益共享」原則,通過「產業落地」成功盤活歷史遺留用地,改變過去社區以地建廠、以房收租、粗放經營和效益低下的模式,有利於實現社區經濟轉型。

在中國,農村集體土地想要入市,必須先經過徵地補償後收歸國有,才可以走招拍掛或協議出讓的土地轉讓流程。

作為中國最早開始土地市場化改革的城市,深圳雖然早在1992年和2004年兩次國有化過程中,已將城市土地名義上全部轉為國有,但由於原農村集體組織的存續經營,及「集體土地所有制」本身所固有的權益不清、管理缺位等原因,仍有大量土地處於「政府收不回、集體用不了」的灰色地帶。

這些沉睡的土地在深圳數量驚人。2010年深圳市土地變更調查的統計數據顯示,深圳原農村集體經濟組織實質佔用的「非法用地」約為300平方公里,佔全市建設用地的三分之一。

解決這一「歷史遺留問題」的兩大關鍵:一是對原農村集體組織看似「非法」但卻有著合理性的佔用土地權益建立起必要的保障和補償機制;另一點則在於地方政府自身必須獲得完整的城市土地動態規劃與處置權。

在過去多年為了保護「耕地紅線」土地管理機制中,城市建設規劃權和土地利用指標分屬地方和中央政府。這就使得深圳市區內大量早已開發的土地,由於仍然處於中央「耕地保護指標」內,實際上變成了地方政府和農村集體組織「共同違法」侵佔的耕地指標。(參見《南方週末》2012年7月6日報導《深圳土改,難以複製的試點》)

正是在2012年5月深圳啟動的土地管理制度改革綜合試點中,深圳市首次拿到了「城市規劃」和「土地利用指標」兩權合一的「尚方寶劍」,從而得以對城市中「原農村集體組織佔地」這一全國性的「城市之痛」展開全面清理與解決。

要讀懂深圳過去三十多年的改革史,土地始終是一條至關重要的線索。如今,新一輪地改又將如何改變深圳?

從「賣地建房」到「法定圖則」

「人家白花花的幾億港幣投進來,提出建成房子後,自己只要30%。把深圳這邊的人嚇壞了,說這樣也行?後來才明白香港就是這個規矩,錢不值錢,地值錢。」

1979年的那個春天,當改革開放的總設計師伸手在南海海濱劃下一個圈時,誰也沒有想到,當年那個人口僅三十餘萬人的濱海小城,會在短短30年後變成1500萬人的國際化都市。

這場規模空前的城市化進程,正是以土地和住房制度的改革為發端的。

「深圳曾經前後有過兩個房管局,第一個房管局成立於1980年代初,它就干了一件事:賣地。」原深圳市住宅局房改處處長孫利平告訴南方週末記者,深圳特區剛剛成立時,土地大把但沒錢建房,於是當時的房管局局長駱景星找到了一家香港企業投資。

「人家白花花的幾億港幣投進來,提出建成房子後,自己只要30%。把深圳這邊的人嚇壞了,說這樣也行?後來才明白香港就是這個規矩,錢不值錢,地值錢。」

搞明白土地的門道後,房管局把牌子一翻,變成了大名鼎鼎的特發集團(萬科當年的控股公司)。但政府的房子還得有人蓋、有人管,於是1980年代末成立了第二家房管局(即後來的住宅局),與建設局和國土局一起,成為深圳房地產制度設計與管理的「三駕馬車」。

早在1980年代中期,深圳市便已學習香港的房地產市場管理制度,推出了住房制度改革和土地出讓制度改革,並在此基礎上形成了今天全國性商品房市場的制度基礎。

孫利平表示,當時整個房地產制度改革的「理論基礎」,就是鄧小平在1980年4月就住宅問題發表的一段談話:「城鎮居民個人可以購買房屋,也可以自己蓋。不但新房可以出售,老房子也可以出售。可以一次付款,也可以分期付款,10年、15年付清。住宅出售後,房租恐怕要調整。要聯繫房價調整房租,使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低,人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻的地方的房子,交通方便地區和不方便地區的房子,城區和郊區的房子,租金應該有所不同。將來房租提高了,對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯繫起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助,也可以私人自己想辦法。」「一共兩百多個字,就是今天整個中國房地產制度改革的源頭」。

在土地和房產出讓(售)制度建立起來以後,深圳陸續成立了產權交易所和產權登記處。據孫利平介紹,由於此前沒有房地產權的登記和交易記錄,在相關部門成立後,產權人想登記房地產證,需向交易所申請,並由房管局下屬的測繪所上門測量登記後,再由產權登記處發給房屋和土地權屬合一的「房地產證」。

「深圳是全國第一家將房屋和土地權屬統一發證的城市,這也是跟香港學的。」孫利平說,在農耕社會中,土地比房屋更值錢,因此產權契約大多以地契為主,房地分離。只有在香港這樣的現代城市中,房屋價值大大提升,才會出現「房地合一」的房地產證形式。

深圳一步到位地從香港抄來了「房地合一」的產權登記模式和出讓制度,並進一步學到了香港在城市規劃和土管理方面的另一項基礎制度:法定圖則。

這一制度是指政府將城市的所有土地都納入整體規劃,同時這一規劃受到法律嚴格保護,任何機構或個人不得違規用地。政府售地亦需嚴格按照規劃,限制其功能用途。

正是在這一法定圖則的制度下,才出現了諸如工業用地、商業用地等功能區分及不同的地價差異。而為了實施「法定圖則」制度,政府必須將所有土地納入自己的管理範疇。由此而導致了深圳市在1992年對特區內土地的第一次統征——統征之後的土地全屬國有土地,因此得以納入政府的統一規劃之中。

但與此同時,這一從香港借鑑而來的土地管理機制,與中國現存的土地和產權基礎制度之間,有著關鍵性的制度差異,因此最終出現了後來深圳乃至全國城市中大量「非法用地」和「小產權房」的現象。

這一制度差異在於,香港的「法定圖則」制度,是建立在土地所有權全歸政府控制(港英政府租借形式的延續),而私人所有土地產權相對清晰,因此規劃圖則能夠以法定形式覆蓋所有土地。

而深圳(包括內地其他城市)則在國有和私有之外,還存在著大量土地產權不完整及不清晰的「集體所有制」土地。

在1990年代初已經完成土地統征的深圳特區內,理論上已經不存在「農村集體用地」,但是由於政府沒有足夠財力一次性完成所有土地的徵地補償與開發,因此實際上依然是以「邊開發邊徵地」的形式滾動推進。

與此同時,失去了土地的農民與村集體,則以集資建房的形式在原有的宅基地和集體經濟用地(徵地過程中政府劃撥的土地補償)上蓋起了出租屋和招租廠房。

「所謂小產權房就是這麼起來的。」孫利平對南方週末記者說,「如果說國家徵用是合法剝奪農民土地產權的話,那農民說我們祖祖輩輩的地80%都給你佔去了,我自己侵佔自己20%行不行?」

實際上,集體土地權益不清及管理機制混亂的問題,正是過去二十多年中國城市化過程中的「法律和制度空白」。深圳市過去多次試圖「依法解決」這一「歷史遺留問題」,要麼由於缺乏土地管理變革的法律與制度依託,要麼忽視了原村集體和村民權益的制度保障,因此只能一次次暫時緩解矛盾的同時,眼看著「違法用地」的規模越變越大。

地權之爭:關內與關外

「一塊地本來已經閒置很多年了,但真有企業要投資開發的時候,突然跳出五六個業主,這個說某書記批示的,那個說某主任有文件,本來200萬租金的地,硬能給你開出2000萬的價錢來。」

在國有與集體土地權益劃分不清的情況下,原本應該覆蓋整個特區的城市功能規劃,也只能留下一片片難以規劃的「空白」。

多年從事城市規劃的同濟大學深圳建築研究院總工程師魯開宏向南方週末記者表示,他就曾在規劃設計中遇到過這樣的事,「一塊地本來已經閒置很多年了,但真有企業要投資開發的時候,突然跳出五六個業主,本來200萬租金的地,硬能給你開出2000萬的價錢來」。

在孫利平看來,這種事情其實並不罕見,「城市規劃管的是土地使用權,但在使用權之外還有轉讓權、收益權等等諸多權限」。

比如一塊土地,所有權留在村集體,但把使用權給了企業。「可以一邊跟村裡說,地還是你的,你將來還能收租呀;另一頭就告訴企業,你要所有權幹嘛,還得補地價過環評,不如直接交個使用費就行了。」孫利平說,除了這些大的地權之外,還有建築權、臨建權,「規劃不是不讓搞嗎?那我就搞個臨時建築,說是三年,實際上都用了超過十年了——像山姆會員店那麼大的商場,開了那麼多年,有幾個人知道它是臨時建築?」

如果說在特區內這種「產權分割」是造成土地權益複雜化的主要原因之一的話,那麼在特區外,國土管理部門的「法定圖則」理念早期遭遇的,則是來自村鎮集體組織的激烈抵制。

陳明在1990年代中期便進入國土部門工作,正好趕上了國土部門派駐關外的「首班車」。他親身體會了當時村鎮集體對特區土地管理模式的激烈對抗。「區裡的人大代表集體對市國土部門提出質詢案,說你這種處理方式就是不行」。

陳明表示,當時國土管理部門的「法定圖則」制度在特區內已經推行得比較順利,因為土地全部國有化了,但到了關外的龍崗、寶安等區縣時,國土管理部門忽略了一個關鍵問題,那就是特區內國有土地的管理模式,怎麼跟關外各區原有的農村集體管理制度銜接。

在村鎮等基層政府依然面臨著GDP等經濟發展指標考核的時候,市國土部門把關係經濟發展命脈的土地規劃和使用權一攬子上收,勢必激起基層政府與國土管理部門的對抗。

這一舉動,也讓原集體土地的使用管理陷入混亂。「原本村鎮集體有自己的規劃和報建機制,它會劃定一片非農建設用地,由村民報建後形成村落形態。」陳明表示,在土地規劃權上收之後,失去報建審批權力的村鎮集體,也失去了規範村民住房建設的有力工具。「既然你村委會都不管報建了,還規劃什麼呀,我乾脆就想在哪兒蓋就在哪兒蓋了。」

陳明表示,深圳過去二十多年的高速發展,使得國土管理部門處於疲於奔命的被動應付狀態,在將有限的資源與精力集中到重點項目和工業區規劃發展之後,幾乎沒有多餘的人手來處理年復一年劇增的各類違建,只能隔幾年就以「規劃追認」的方式處理一批遺留問題。

在陳明看來,未能形成長期解決機制的制度根源,仍然在於「集體土地所有制」產權歸屬和管理機制缺位。

陳明認為,問題的癥結在於集體土地和資產的所有權確認與管理機制的建立,「我認為這是一個全國性的問題,也是一個從理論層面上還沒有真正解決的問題」。

正是在這個意義上,陳明對鳳凰社區的土地改革試點抱著極高的期待。「這是一個通過多贏模式,逐漸鞏固和落實土地所有權的嘗試。」陳明說,如果這條路走得通,各級村鎮集體就沒有必要折騰「小產權房」了,因為房子蓋上,「錢一分就完了」;而新的模式則真正關係到一個村鎮和社區的「長治久安」。

鳳凰社區的此次土地轉讓,是建立在社區規劃的基礎上,由「政府搭台」、企業投資所形成的第一宗原農村集體組織佔地的市場化流轉嘗試。

此次深圳土地管理制度綜合改革依然堅持「規劃先行」。與過去不同的是,此次規劃充分利用了深圳土地改革試點中「兩權合一」的優勢,將原來分散於市區內的分散耕地指標,集中調整到尚未大規模開發且土地條件較好的光明新區,形成了3萬畝集中規劃改造的大型農場。

與此同時,在市區內因佔用耕地指標而多年身份不明的已開發土地,也得以恢復其合法身份,並通過城市更新的綜合規劃,大幅提高了原有土地的綜合利用效益且功能日趨完善;對於大量被原農村集體組織佔用並用於廠房出租等低效益用途的「城中村」用地,在經過耕地指標調整後,變成了可以合法投入市場流通的規範用地。

在對這部分土地的規劃使用方面,政府通過土地整備和建立產業用地供需平台的方式,為原農村集體組織(現社區組織)建立起了一條市場化的土地流轉和出讓機制。

在這一系列政府職能創新的基礎上,建設規劃的主體目標悄然從過去政府主導的「城市規劃」,轉換成了以原村鎮組織為主體的「社區規劃」。在2012年嘗試推出社區規劃師制度的基礎上,2013年規土委向全市290個社區派出了281名專業幹部作為社區規劃師。

(應被訪者要求,陳明為化名)

深圳 土改 喚醒 農地
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土改「千秋」敗局 一個重慶村莊的7年試點

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一項城鄉統籌改革示範區裡的農地改革試點,為何在7年之後走到絕境?政策與資本,為何總是難以合拍?投資者、農民與地方政府,如何收拾殘局?南方週末記者跟蹤多年,試圖記錄其間的熱望、努力與沉重的現實。

十八屆三中全會再次撩開土地改革的帷幕之際,一項肇始於7年前的農村土改基層試點,卻眼見著要陷入一場投資方與村民及地方政府的官司之中,進退失據。

2014年4月15日,投資方重慶慶業愛農生態農業有限公司(以下簡稱慶業愛農公司)收到一紙律師函,當地政府限其在4月20日之前償還拖欠的1240萬元土地租金及鎮政府借款,否則可能對簿公堂。

至此,參與試點的三方徹底攤牌。

「示範區」裡的試點

2007年6月,重慶成為國家城鄉統籌發展試驗區,九龍坡區成為綜合改革先行示範區。是年12月,千秋村成為具體落地的試點。千秋項目控盤人趙宜勝,1986年於清華大學社會學研究生畢業,他在這個項目上寄託了更大的樣本意義。

重慶市九龍坡區西彭鎮千秋村,距離市區1小時車程,算是重慶近郊。

2007年6月,重慶成為國家城鄉統籌發展試驗區,九龍坡區則掛上了「重慶市城鄉統籌發展綜合改革先行示範區」的牌子,成為全國城鄉統籌試驗的「探路者」。這年12月,千秋村與慶業愛農公司簽下土地流轉協議,成為示範區裡的試點。

這場試驗原本是被三方寄予厚望,並有可能實現三方共贏的:

於重慶市各級政府而言,這是當年的城鄉統籌試點、城市資本下鄉十大項目之一;投資方瞅準的是改革試點有可能帶來農地政策的突破和財政支持;絕大多數村民滿心期待更多的收入、更美的家園、嶄新的樓房。

7年後的現實卻讓各方都尷尬難言:

已經建成的村民新居因多方原因無法入住,全村四千多畝土地均已流轉,但只有二百多畝種上了收益更高的良品葡萄,閒置土地甚於流轉之前;預期的各項政策突破一一落空,投資無法良性循環,資方陷入資金困境,已持續三年無力全額支付土地流轉租金;租金缺口不得不由鎮政府補上,本已捉襟見肘的財政更為拮据。

千秋項目控盤人、股東之一趙宜勝,當時想在這裡實踐一個巨大的改革夢想:在徵地制度被普遍認為是讓政府得利、農民利益受損的時代,有沒有可能在不把農地征為國有的情況下,實現下鄉資本和農民、農業、農村的多贏?

他們寄望的突破點是:「喚醒農村沉睡的資本」——土地。第一,能不能以承包地和農村建設用地為抵押進行貸款?第二,能不能直接在承包地和農村建設用地上蓋商業建築,比如酒店?

這兩項,在現行的土地管理制度中,都是被禁止的。其中,前者一直是改革者希望政策能突破的地方,並已有多地試點。

「若項目能邁過這個大坎,趕上這一次更有可能展開的土地改革,完成設想,那麼各方對農村土改次生危害的擔憂,千秋都能呈現出解決方案。」剛滿50週歲的趙宜勝,1986年於清華大學社會學研究生畢業,相比其他股東,他在「千秋」項目上寄託了更大的改革樣本意義,直至今日如斯境況,依然試圖將試驗項目撐下去。

政府官員中,千秋試點曾經的主導推進者之一、九龍坡區發改委副主任蒙長倫早已不再樂觀。除了認為資方確實實力不足外,對十八屆三中全會後的土地改革能有多大突破存疑,也是重要原因。蒙在7年前就已任現職並兼任區統籌辦執行主任,但7年過去了,區統籌辦已經從當年的數十人以及專門的辦公室縮減成了沒有專職人員,「統籌辦算是暫時閒置了吧」。

「回過頭來想,我們始終和政府以及政策不合拍,有錢時政策遲遲沒突破,現在有可能了我們又早被拖得沒錢了。」慶業愛農公司另一股東歐京有些無奈。如果沒有改革突破,下鄉的城市資本還能否實現真正意義上的與農民共榮共生?

「稻田裡的酒店」成空

一家英國投資公司對「稻田裡的酒店」很興奮,願意出錢。然而英方律師問:「怎麼證明這塊土地屬於你們公司呢?」

「城鄉統籌,千秋大業。」村委會主任劉明林至今還記得試點伊始在村裡掛了很久的牌子,「鎮裡花了兩萬多塊呢」。

2007年12月,千秋村與慶業愛農公司簽下了整村土地流轉的協議,租金敲定為每畝地每年一千擔稻穀,依糧食價格浮動,約合每年五百萬至六百萬元不等。

介入千秋試點,源自趙宜勝此前接下的一單政府諮詢業務——協助九龍坡區編制城鄉統籌綜合改革先行試點方案。當時歐京與趙宜勝合開著一家房地產和城市規劃方面的諮詢公司「重慶邁德」。 

最終成型的九龍坡區試點方案中,兩個探索讓趙宜勝看到了農村改革的曙光以及城市資本進入後的共贏可能。一個涉及搞活農村土地,「探索建立農村集體建設用地和集體土地承包經營權流轉制度」;另一個就是任何投資都不可或缺的融資支持,「加快推進活躍農村資本市場的財政金融制度改革」。

「是個機會。」諮詢公司的資金實力自然弱一點,趙宜勝和歐京又找了兩個朋友開的房地產公司「重慶慶業」加盟,接盤千秋試點。四個人誰都沒有想到,就此踏進了一場進退失據的投資。

當時的機會藏在哪裡?一直以來,因為城鄉二元的土地結構,除了農民能在自家宅基地上建房之外,農村土地上不能做任何開發建設,農房買賣也限定在本村範圍之內,除非通過徵地將土地性質改變為國有建設用地。

「為什麼不能放開農村的開發建設?不用土地變性,直接發展更符合當地情況的現代農業、生態農業等,而不是讓徵地一次性抽走農村發展的血脈。」這是趙宜勝一直以來的農村土改思路。

既然有了「探索農村集體建設用地流轉」的表述,雖然誰都不知道具體怎麼操作,但至少有了通過試點來突破政策的改革途徑,自然也是一個投資機會。

因為地處重慶近郊,慶業愛農公司認為千秋村特別適合整體規劃成現代農業總部基地。招商來現代農業公司後,千秋的集體建設用地用來給他們建辦公樓、經營用房,耕地用來做一塊塊展示田,更大的生產基地則放在重慶遠郊農村。千秋農民也不用擔心土地流轉後無所事事,因為展示田還可以做成農業合作社,農民一方面入股分紅,一方面繼續勞作賺取工資收入。

招商第一步,需要建設一個「接待中心」。2007年年中,歐京跟著市外經貿委跑了一趟英國,吸引來了一家英國投資公司,慶業愛農出地、對方出錢合作共建。對方很興奮,稱之為「稻田裡的酒店」。

政策瓶頸在這一步就出現了。2008年英方律師問及,「怎麼證明這塊土地屬於你們公司呢?」慶業愛農拿不出任何土地權屬證明。

在耕地上建酒店,這是現行土地政策嚴厲防範的事。除非慶業愛農以試點的身份,爭取到特殊的土地政策。

慶業愛農爭取土地政策突破的路線圖是這樣的:首先必須獲得這片耕地的土地承包經營權流轉證,確保經營權從農民手中轉到了公司手中;然後需要拿到農村建設用地指標,因為要在耕地上蓋房子,就必須在另一個地方復墾同樣大小的面積,這樣國家在宏觀層面就能保住18億畝耕地紅線。

而農村建設用地指標非常緊俏,成渝地區土改的一個核心內容就是在建設用地指標稀缺的城市,用錢購買農業村莊的建設用地指標。農村建設用地指標是靠把農民集中居住或讓農民上樓的方式,節省出宅基地面積的方式獲得。這一過程漫長而複雜。

對慶業愛農來說,在第一項「土地承包經營權流轉證」上,他們就等了三年才拿到。而早在第一年時,英方就已經失去了等待的耐心。

此後,他們試著拿這份權屬證明去金融機構貸款,依然無效。

英國人走了,自己花錢建「接待中心」,行不行?依然行不通,因為仍然會碰到以上所說的建設用地指標問題,而建設用地指標非常難拿。

作為市國土局與九龍坡區共建的試點項目,卻沒有得到國土局政策上的支持,或可追因於當年另一個新農村建設示範村——九龍坡金鳳鎮白鶴村的「博士農業科技園」被國土資源部督查並叫停。當時,號稱用來給博士做科學研究的項目,最終建成別墅面向市民銷售。

「成為改革示範區後,我們反而被捆住了。被盯得更緊,自己也更謹慎。類似的項目還有不少,有實力的投資方就是繼續付著土地租金等機會。」蒙長倫也很無奈。

直到2011年,九龍坡區的一份增減掛鉤試點文件中才正式提及了可以按照村規劃批准農村建設用地,每次不超過30畝。但此時,慶業愛農已經陷入資金困境。

千秋村的葡萄園。在趙宜勝的千秋試點總體規劃中,農業並不是贏利點,農業是需要酒店或生態農業總部基地反哺的。 (南方週末記者 王小喬/圖)

農地貸款與財政撥款雙雙落空

「用10%的自有資金撬動一個項目,商業上有錯嗎?」但沒想到,慶業愛農等來的是更大的資金投入和更多的政策打擊。

相比集體建設用地開發的放開,農村財政金融制度的突破至少在當時看來可能性更大一些。

自2007年開始,九龍坡區的數個與城鄉統籌試點相關的文件中都明確提出,要通過政府貼息的方式,鼓勵金融機構支持農村建設發展,其中2009年的財政貼息補助是200萬元。「當時想著至少能用土地承包經營權和建設用地的使用權來貸款,支撐更長線的投資。」趙宜勝回憶道。

全國層面上,2008年人民銀行和銀監會也聯合出台了《關於加快推進農村金融產品創新和服務方式創新的意見》,在中部六省、東北三省開展農村金融創新試點工作,包括試行農地抵押。

支撐趙的樂觀情緒的,不只是政府文件。因為得知中國農業發展銀行與重慶市政府簽署了一個城鄉統籌共建協議,支持農村土地投資項目,2008年時趙拿著「珍禽養殖產供銷一體化」項目去申請貸款,已經具體對接到了重慶大渡口支行。

千秋試點還進入了世界銀行的視野,2009年世界銀行計劃給包括千秋在內的三個城鄉統籌示範村提供4500萬元的貸款,並已通過預審。

但最終,兩筆貸款都不了了之。

在蒙長倫的印象中,2008年其時,九龍坡區的城鄉統籌試點就已經從短暫的小步快跑進入原地踏步狀態,投產的一些產業園也進入停滯,測算損失4億元。

南方週末記者當年採訪時任九龍坡區副區長秦大春時,他就坦言「2007年我們發展的願望迫切了一些,步子邁得大了一些,踩了紅線」。2008年,九龍坡區進入國土資源部十大督查案件名單。

幾乎與此同時,2007年底,重慶最高主政長官更迭,發展思路在此後幾年裡也發生了變化。

進入2009年,時任西彭鎮領導甚至直接奉勸慶業愛農止損離場,並且一再強調「你問我要政策,肯定沒有」。歐京現在提起這段往事,偶爾會後悔當年沒有聽勸,「他們是真的既懂農民又懂改革啊」。

趙宜勝不是沒有感覺到政策形勢的逆轉,「感覺最強烈的是2009年下半年,區裡雖然還說城鄉統籌,但越說越少,政策也越來越虛。」但是2008年召開的十七屆三中全會上提出的「城鄉統一的建設用地市場」等農村土改方向給趙打了好大一劑強心針:「頂層設計都有了,再等等,基層總會有突破吧。」

沒想到,慶業愛農等來的是更大的資金投入和更多的政策打擊。

按照最初的規劃,千秋村的土地分成兩期流轉,前兩年只需要支付先期流轉的兩百多萬土地租金,但土地整理工作的開始,迫使慶業愛農在還沒怎麼用到地的情況下就要支付全村土地流轉租金,因為不付租金農民就不接受進場整理。

土地整理的目的是「小田變大田」,以適應現代農業發展和全村整體規劃。該工作由市國土局財政撥款、招標公司執行,耗資2000萬元。這原本是四個股東特別看重的一項政策紅利,因為直接節省了一筆巨額投資,結果卻因為拖延了兩年才做、做之前又始料未及地需要公司提前支付土地流轉租金,「紅利變洪水」。

而按照最初的市國土局與九龍坡區共建千秋試點的協議,地方政府還需按照土地整理資金的1︰2配比財政撥款,相當於至少4000萬元。但是,該款項至今無聲無息。

2011年,一方面,預期的政策遲遲未有突破,無法實現良性投資循環,顆粒無收;另一方面,慶業愛農還需要建造村民新居(因為需要借此獲得節省出的農村集體建設用地,來換取集體建設用地指標)、支付土地流轉租金、投資農業合作社,前後填進了接近一億元,終於陷入資金困境。

「很多人嘲笑我們實力不足啃大象,我們當初測算過,完成千秋項目,大概需要12億元的投資,哪個企業發展不需要融資和合作?用10%的自有資金撬動一個項目,商業上有錯嗎?」歐京反問。

南方週末記者聯繫西彭鎮政府和九龍坡區國土局,對方以「試點尚未出成果,目前不方便接受採訪」為由婉拒。

難以規劃的鄉村

「身處重慶二環範圍的九龍坡區,尚有一半農村土地,而每年能分到的國有建設用地指標實在是杯水車薪,這讓九龍坡區如何發展,農民如何獲得所在區位應得的資本收益?」

如今看來,對於十七屆三中全會傳遞出來的土改信號,趙宜勝的預判過於樂觀。但2009年,儘管千秋試點在政策突破和金融支持上屢屢碰壁,趙還是賣力說服了另外三位股東,在尚有餘糧的前提下,繼續投錢去一步步落實試點設想,等待他所預期的即將到來的土改頂層設計突破。

這一年,慶業愛農開始投建村民新居,同時拿出近200畝土地試點葡萄園專業合作社。

在時任村委會主任劉明林和三社社長李運文的帶頭作用下,最終有二十多戶成為葡萄園合作社最早一批股東,每戶投資500至1萬元不等,佔股70%,慶業愛農佔剩下的30%。

「土地撂荒是個好大的問題,傳統的一家一戶種田收益太低,年輕人都出去打工了,我兒子出去十幾年了。農村土地必須得向大戶靠攏,否則農業才真的危險呢。」這是李運文對自己努力去說服鄉里鄉親入社的解釋。當然他自己也是受益者,入社後,每年有2萬元的固定務工收入,去年葡萄園也開始盈利。李家的三層磚瓦小樓和樓內衛生間,在南方週末記者目力所及的千秋村農房中,當屬上乘。

當問及「既然農民現在看到示範效應,願意參與專業合作社了,為什麼不繼續做」時,趙宜勝無奈的答覆是,現在公司已經沒錢也沒有心氣了。

按照測算,類似專業葡萄園這樣的投資,至少需要五年以上才能收回成本。如果單做農業合作社,盈利不容易,因為每畝地要支付農民一千擔稻穀。只有比種糧食價格更高的經濟作物才可能盈利,而利潤又容易受市場波動影響。在趙宜勝的千秋試點總體規劃中,原本就是在生態農業總部基地落成並有所獲利時反哺農業的。

而要反哺農業,就必須在村莊內的農業建設用地上進行商業開發。

「如果想讓整村的4500畝地產生價值,一定是靠集中居住後整理出來的400多畝的集體建設用地,其中安置房用掉90畝,剩下的300多畝依然能夠帶動周邊的農田發揮更大的作用,但前提一定是給予農村集體建設用地一定的開發建設權利和權屬證明。」趙一再強調,他們並非想將這些節省出來的建設用地變性,也不是單純拿來做房地產開發,比如像「博士園」那樣做成賣給城裡人的小產權別墅,「那樣就失去改革的意義了,也成不了樣本,我就是想探索一個不徵地也能實現農村綜合開發和農民增收的項目出來」。

因為多年關注農村土改,亦和學術圈保持一定的聯繫,趙宜勝深知中央緩步推進土改以及部分學者們反對的癥結所在,正是擔心放開農村開發建設後的失序以及對農民的掠奪,所以才「以禁代管」。

趙宜勝試圖用千秋試點呈現的,是通過合理的鄉村規劃,一定程度上避免土改帶來的次生危害。2008年,中國終於頒佈了第一部將鄉村也納入規劃之內的城鄉規劃法,趙宜勝馬上拿著法律文件去找市規劃局,2009年獲批重慶市第一個村莊規劃和村莊土地利用規劃。可惜因為相關配套改革沒有跟上,依然沒有在資金困境之前獲得用地審批。

蒙長倫同樣認為需要加快推進鄉村規劃,進而在此基礎上逐步放開農村開發建設。「身處重慶二環範圍的九龍坡區,尚有一半農村土地,而每年能分到的國有建設用地指標實在是杯水車薪,這讓九龍坡區如何發展,農民如何獲得所在區位應得的資本收益?」但是因為現有的規劃官員接受的都是城市規劃的教育,蒙長倫深知這依然會是一場漫長的改革,「農民因此喪失了發展的時間成本啊」。

再美好的規劃設想,擋不住現實的資金困境給慶業愛農公司帶來的信譽損傷。一位胡姓村民聽說記者來採訪,急急地反過來問了一長串的問題:現在政府找大家簽字起訴愛農公司,不知道公司付了糧食款沒有?政府和公司是誰的錯?聽說公司好幾年沒付糧食款,是政府墊上的,有沒有這事?如果有,確實害了村民。

時隔三年後,於2013年再次當選村委主任的劉明林也不再像2007年那樣全力支持慶業愛農。「進來六七年了,有三年不能按時支付土地款,這也造成了村民和政府之間的矛盾。」在劉明林看來,如果有可能,換一家公司接盤或者吐出一部分土地給另一家公司,對各方而言,或許都更現實。

整個2013年,趙宜勝都在為公司重組引入新的投資方而上下奔波。2008年,趙宜勝曾經以重慶邁德諮詢公司總經理的身份接受過南方週末記者採訪,採訪地點是在重慶一家奔馳4S店;6年後,趙宜勝賣掉了80萬的奔馳和三處房產,開著一輛國產二手小面包車為項目四處奔走,在重慶這座山城,他不斷遭遇上下坡和急拐彎,還時不時的要熄火重啟。

土改 千秋 敗局 一個 重慶 村莊 試點
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安徽啟動新土改 推出集體建設用地流轉試點

來源: http://wallstreetcn.com/node/100628

上圖為小崗村1978年包產到戶時著名的20個紅手印 36年前,安徽小崗村的“包產到戶”席卷全國,引領了農村土地制度改革的熱潮。如今,安徽在土地流轉探索上也走在了前面。 近日,安徽省國土資源廳發布《貫徹落實〈安徽省人民政府關於深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見〉實施方案》(下稱《方案》),推出集體建設用地流轉、宅基地退出、建立城鄉統一的土地交易市場等舉措。 早在去年11月,安徽省就發布《安徽省人民政府關於深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見》。此次《方案》的發布,標誌著土改進入實操階段。 根據該方案,農村集體建設用地將可以流轉為工業、商業、旅遊、住宅等用途,這將是自“家庭聯產承包責任制”改革以來,我國土地制度最重大的根本性變革。 去年的十八屆三中全會明確指出, 要建立公平開放透明的市場規則,完善主要由市場決定價格的機制,建立城鄉統一的建設用地市場。 《方案》提出,在符合規劃和用途管制的前提下,農村集體經營性建設用地使用權人可以通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式,按照現行建設用地標準,用於工業、商業、旅遊和農村住宅小區建設等。同時,農村村民主動退出宅基地的,由農村集體經濟組織予以補償或政府獎勵,並采取其他手段進行激勵。 《方案》提出探索發展土地股份合作社,要求建立完善土地交易市場,明確深化農村土地確權登記發證工作,強調建立宅基地退出補償激勵機制。 《方案》指出,2014年,在20個綜合改革試點縣啟動城鄉統一的土地使用權交易市場建設;到2020年,基本形成城鄉統一、開放、競爭、有序的建設用地市場體系。 確權工作將是土地流轉的核心,是保護農民產權不受侵犯的基礎性工作。《方案》也明確提出了土地確權時間表,2015年完成20個農村綜合改革試點縣土地確權登記發證工作,2017年完成全省確權登記發證工作。 《21世紀經濟報道》援引中國社科院農村發展研究所學部委員張曉山評論稱:“要通過確權、頒證把農民的“家底兒”搞清楚,另外還要把誰能夠對這些“家底兒”擁有所有權搞清楚,這樣農民的財產權利的保護就有了一個堅實的產權基礎,未來的城鎮化、土地的規模經營都有了產權基礎。”
安徽 啟動 土改 推出 集體 建設 用地 流轉 試點
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深圳新土改:城中村“更新”博弈

來源: http://www.infzm.com/content/103213

2014年8月8日,白石洲的主幹道沙河街,車流人流如織。 (南方周末記者 張玥/圖)

城中村改造牽扯到村民、租客、開發商等多重利益,又混雜著複雜的土地權屬問題,每往前一步都困難重重。但倘若能就此探出一條新路,深圳將開辟一片全新的“土地”。

2014年8月8日中午,深圳白石洲,高溫下的空氣白茫茫的。一名箱包店老板正百無聊賴看著街上的人。他住在這里7年了,不知道什麽時候拆遷,也不知道租客是否會有補償,“是快拆了嗎?”他追問南方周末記者。

白石洲是深圳最大的城中村之一,2700余棟村民的自建樓里,住著近15萬人,幾乎都是外來人口。

在7月初公布的《2014年第二批深圳市城市更新單元計劃》中,白石洲所在的沙河五村改造項目備受關註,擬拆除面積達45.9萬平方米,遠超其他項目,被稱作“舊改航母”。

2014年深圳市已陸續推出三批城市更新計劃,有工業地塊,也有商業、居住地塊。城中村改造是其中的重要部分。

不同於工業用地,城中村的改造更加直接地牽扯到村民、租客、開發商的利益,又混雜著複雜的土地權屬問題,使得城中村改造在整個城市更新項目中顯得尤為困難。

8月,南方周末記者走訪了深圳的白石洲、上步村、湖貝村等地,它們在城市更新中牽扯出的土地歷史問題、村民利益交鋒、租客生活變遷,縮影出一個高速現代化進程中的“人與城市”。

解決歷史遺留問題

白石洲的房子租金最高的一棟,月收入可達24萬。當地人有個說法:有本事的做生意,沒本事的給人家打工,再沒本事的就靠收租過生活。

深圳的中心城區由地鐵一、二號線圍成,白石洲距中心僅隔一站路。沙河路串聯起了白石洲的大部分住宅區,地鐵站就在沙河路口。

便捷的交通條件、還算低廉的租金成本,使得這里成為“漂”在深圳的打工族、創業者們首選的出租地。除去2000名左右的村民,這里居住著近15萬外來人口。

比起現代化的商業小區,這里的生活條件不算宜居:“拉手樓”密布,巷道狹窄,幾乎透不進光,還簇擁著各種餐飲小店、夜間燒烤攤。白石洲股份公司一位負責人說,居民區太窄,連救火車都開不進來,一旦失火,很容易“火燒連營”。“一條300米長的路,因為商販、車流堆積,至少要走半小時。”

年輕的原住民幾乎都住到了別處的商品房小區中,只有老人們還因留戀鄰里關系居住於此。如今走在白石洲的街道上,能見到的基本都是租客。對於拆遷,他們沒有話語權。

一位祖輩居住於此的村民告訴南方周末記者,自改革開放以後,白石洲經歷了三輪建樓熱潮。

第一輪建樓潮起始於上世紀70年代末。當時,一批村民前往對岸的香港掘金,港商則在“三來一補”政策的吸引下來到白石洲建廠。白石洲屬於廣東與香港的交界處,電影《羊城暗哨》講述的就是1950年代國民黨特務由香港偷渡深圳、在白石洲靠岸的故事。

一出一入間,空了祖屋,來了租客。赴港淘金者回鄉後,原有的瓦房出租,自己蓋起了二層小樓。

深圳高速城市化的步伐自此開啟。從1979年到2011年,深圳市建成區規模從3平方公里擴大到934平方公里,增長了300多倍;城鎮人口從3萬增加到1500多萬,增長500多倍;GDP從1.96億元突破到11000億元,增長5000多倍。北京大學國家發展研究院在剛剛發布的深圳城市更新研究報告中寫道,“這在城市發展史上,是難以被超越的紀錄”。

城市化急劇擴張的用地需求,使得地價與房價都越來越高。原住民的生活狀態和城市面貌也發生了巨大的變化,村民自建的小樓越來越高,出租給湧入深圳的外來務工人員,村集體也開始在空余的村集體建設用地上籌建廠房,租給外來企業。

這些自建住宅和廠房究竟是“合法”還是“違章”,上步村一位從村幹部崗位退休多年的老人覺得很難說清楚,“三十多年前,政府劃了紅線給我們自己建,那時候當然是合法的。現在又說我們不合法,房產證也不給發。政府也說這是歷史遺留問題。”

他補充說,當年特區政府建立時用的就是上步的地,“當時還是我同意給他們建的”。上步村緊鄰深圳市政府,也是深圳市城中村一個典型所在。1992年,上步實業股份公司成立,作為深圳市首家集體股份公司,拉開了農村城市化的序幕。

開始於2009年的深圳市城市更新方案,其重要的革新之處即在於一並處理這些歷史遺留的土地權屬問題。這位上步的老人說,“改了以後當然就是國有的地,發房產證給我們,就能交易了,現在還不行。”2013年,上步被列入城市更新計劃序列之中。

上步包括埔尾、玉田、沙埔頭、舊墟、赤尾五個原自然村。原籍村民僅約2000人,而轄區居住人口約10萬人。除了赤尾較遠以外,其余四村由南園路串聯起來,排在一起。上步的居民區,房屋密集,普遍有10層左右。

“曾經這里也只是村屋,改革開放之後流動人口增多,對房屋的需求旺盛,村民才從三四層,逐漸加蓋到如今的樣子。最早是自己建,而後花錢找施工隊建。”那位曾做過村領導的老人向南方周末記者回憶。

三十多年後,一層層加蓋起來的房屋最終固化成了巨大的既得利益。在白石洲,房子租金最高的一棟,月收入可達24萬。當地人有個說法:有本事的做生意,沒本事的給人家打工,再沒本事的就靠收租過生活。

三十年前,同一條街道的道路兩側,原本是沙河農場的田地,原住民耕作居住於此。 (白石洲村民供圖/圖)

“一塊土地,各自表述”

“種房子”種出來的面貌是,如今上步、白石洲等城中村,每戶村民所擁有的房產是用“棟”來計量的。

7月初公布的城市更新計劃中,白石洲的沙河五村項目並不是第一次上榜。早在3月公布的第一批計劃草案中,它就在列,然而在5月正式公布的名單中卻消失了,直到7月再度出現。

在公布與撤回之間,牽扯的是白石洲複雜難辨的土地產權糾紛。

新中國成立初期,白石洲屬於廣東省軍區農場,村民們白天種地,晚上扛槍放哨。後來,這塊地數度易主,改革開放後由省里轉回市里,變為沙河農場。

1992年,農村城市化改革,深圳六十余個城中村統一由集體股份公司進行管理。然而白石洲的股份公司沒有成立,代替它的是一家國有企業。白石洲的土地幾經轉手,變為國有土地。在國有土地與集體土地的性質變換之間,是一筆難以清理的歷史舊賬。

與這些糾纏同步的,是後來的兩輪建房潮。

第一輪建房潮及其後的十余年間,深圳政府一直置身事外,對原住民的級差地租收益“分文不取”。

“九二南巡”之後,當地政府的態度為之一變。彼時,深圳這個新興城市平均每年新增建成區的面積,相當於東部沿海地帶一個中等縣級市的市區面積。大量新增城市建設用地的要求,開始受到土地管制政策逐年收緊的掣肘。

1992年,深圳市出臺《關於深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》,對原特區關內的農村土地實行“統征”,也就是用一紙公文把全部農村土地轉為城市國有土地。這意味著,之前尚算“合法”的城中村,在一夜之間變成了“不合法”,因為沒人有在國有土地上“自建房”的權利。

第二輪建房潮隨之而起。白石洲村民開始拆掉原來的建築,蓋起了四五層樓高的房子。

2004年,深圳市又在特區關外實施“統轉”,即把全部關外農民轉為城鎮居民,以此實現全域土地的國有化。

“統轉”沿用了“統征”時的土地補償標準,其間深圳地價早已翻番。結果,“統轉”廣受抵制,出現了關外地區“違建”和“搶建”的第三輪高潮。

白石洲投資發展股份有限公司董事長鐘玉明(在當地的農村城市化進程中,從前的村莊轉化為集體股份公司,村民變為股民,村主任成為董事長)對南方周末記者回憶,2000年左右,在土地被外來的企業交易、村民被迫下崗以後,白石洲人開始瘋狂地“種房子”。“就是拼命地種,管它是誰的地呢,房子建好就是我的。造得白石洲的房子密密麻麻的,就是今天這個樣子。”

這一次村民蓋起了十五六層樓之高的電梯房。“種房子”種出來的面貌是,如今上步、白石洲等城中村,每戶村民所擁有的房產是用“棟”來計量的。

與此同時,大量湧入的新增城市人口和商品房價格的急劇上漲,使得2005年之後在原特區邊緣迅速膨脹起來的“小產權房”,成為了容納深圳市第二次大規模人口增長的“緩沖區”。

在1996年完成的深圳城市總體規劃中,預計2010年深圳人口總量僅為480萬人,可是才到2000年,人口已經突破了1100萬。龐大的新增人口中,很大一部分被遍布特區內外的城中村吸納。

與早期城中村建築以租為主的形態不同的是,2004年之後出現了“亦租亦售”的形態,從而形成了外界所稱的“小產權房”。

一位在深圳多年從事“小產權房”的銷售代理人士告訴南方周末記者,深圳的小產權房市場出現於2000年左右,但由於當時商品房和小產權房的銷售差價不大,因此交易規模極小。直到2005年之後商品房價格急劇上漲,小產權房才被納入中低收入者的購房考慮範圍。“目前深圳的小產權房每年成交量在2萬套左右(農民房3000-5000元/平方米,村委建社區房6000-8000元/平方米)。”

一個由原村民、“原農村集體經濟組織繼受單位”(“統轉”之後,理論上不再存在集體經濟組織)以及生活在違建里的龐大外來人口組成的“非正規深圳”,開始與“正規深圳”並駕齊驅。

北京大學國家發展研究院教授周其仁和他的課題組發現了“一塊土地,各自表述”的現象:“正規深圳”認為“應轉未轉”,“非正規深圳”則認為“應補未補”!鬧來鬧去,政府宣布“全部關外土地屬於國有”,原村民及其“集體經濟繼受單位”卻爭分奪秒起樓、建房——課題組的張惠強給這類行為命名為“種房保地”。

細節里的博弈

沒有人知道,這樣的“反複”,還要持續多久。

困局難破之際,一個新思路開始進入政府的視野:“法外土地加違建”繳付一個代價,政府就讓原住民分享合法開發的部分收益。

2013年1月,深圳市政府下達關於優化空間資源促進產業升級的文件,率先“解放”工業用地。按此政策設計,原村民及其經濟實際控制的工業用地,如果願意拿出來以國有土地拍賣的,收益可與政府分成。

當年年底,一幅該類土地照此設計成功拍賣,媒體在報道中稱之為“深圳打開利益死結”、“新土改破冰,首宗農地入市”、“小產權落地”等等。

該拍賣土地1.46萬平米,成交價1.16億人民幣,地價款“70%歸深圳市政府”、“30%外加建成後物業的20%,歸深圳寶安區街道鳳凰社區”。

鳳凰社區案例的成功,並未削減深圳原住民們的博弈心態。

在白石洲,絕大多數村民是同意拆建的。前述白石洲股份公司的負責人介紹稱,在五個原自然村做調研,“最差的一個村都有82%同意”。意見的交鋒集中於怎麽拆、怎麽賠的問題。

在股份公司的一樓大廳,陳列著供參考的改造後建築沙盤和大小兩套房屋模型。鐘玉明說這個沙盤是供參觀、提意見的,“大家來看,會涉及很多問題:朝向、位置、采光、通風、樓層……我以前是一樓的鋪面,你現在把我弄到60樓去?沒那麽簡單的。”

誰來建造,也是問題。拆建的投入成本約為七八百億。在深圳的羅湖區田貝村,曾有村民自拆、自籌、自建的先例,不引進開發商,全村村民自籌資金5億元,每戶出資350萬元,不足部分向銀行貸款。

這種方案,鐘玉明認為在白石洲很難實現。“集資?我本來收租的,現在你來拆我房子,還要讓我出錢?還要貸款?我才不幹呢。”

拆建的過渡期,村民的租金損失如何計算也要考慮。以年租金收入每戶10萬計,拆遷至少五年,就是每戶至少50萬,是一筆不小的補償數目。

撇除這些瑣碎計量,最關鍵的是賠率。鐘玉明說,白石洲的底線是“不低於大沖村當年的標準”。

在白石洲,房屋的主人分為三類:本地村民;去香港掘金、獲得港籍的原村民;出資幫助當地人建房、享有房屋所有權的外地人。

按照大沖村的標準:前兩類人群的房屋面積拆賠是1∶1,如果要貨幣補償就是每平米1.1萬元;第三類人群的拆賠比為1∶0.88。

“很複雜的呀,這些年我的頭發白了一次又一次,染了一次又一次。”白石洲的“村主任”鐘玉明撓撓頭。

在上步村,區政府和股份公司希望完全由村民拿主意。他們請來了一家公眾咨詢公司,為村民做城市更新的咨詢和培訓,開討論會、辦講座、組織村民去改造成功的城中村參觀。

作為參與公眾咨詢的嘉賓之一,深圳市規劃國土發展研究中心規劃設計所所長顧新說,“對城市規劃來說,上步非常不好改,要改的話全部都是插些幾百米的高樓在那兒,村民得到什麽呢?因為它的樓已經很密集了,拆建比做到一比二都不可能。拆了才建那麽一點,那麽賠給村民多少?”

在8月8日名為《社區有機更新》的講座中,嘉賓為臺下的六十余名上步村民講述了一線城市一些藝術園區的改造案例,希望城市多元化發展,不要都是高樓林立、千篇一律的商業片區。

對於是否希望將上步改造為有特色的藝術園區,南方周末記者隨機問了三位村民,答案都是否定的。

一位來自赤尾村的村民說,“我們現在的容積率有4.1那麽高,拆建以後容積率至少是8,才有得賺,藝術園區能達到嗎?根本沒可能。”

在深圳的城中村改造中,羅湖區的田貝村和南山區的田廈村都是村民自己改建的成功案例。田廈新村的800名村民,用宅基地入股、參與項目利潤分配的方式來進行城中村改造,放棄了開發商介入的拆遷補償模式。

但一位來自埔尾的村民說,如果自己建不僅要籌資、貸款,還要自己負擔拆建期的巨大損失:目前平均每棟房的年租金收入為五六十萬,拆建期以最快的五年計算,每家在此期間的損失就多達近300萬。“如果開發商來了,先賠,就沒這個問題。如果是自己建,建好以後房子賣不好、沒人買怎麽辦?”

采訪中,村民們對於拆建的時間普遍做了“打持久戰”的準備。一位村民說,“現在搞講座,其實可能十年以後都動不了,這個很難的。”

上步村旁邊已改造好的崗廈村,當年僅規劃階段就反複修改了10年之久。

沒有人知道,這樣的“反複”,還要持續多久。

深圳 土改 中村 更新 博弈
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四季度重磅改革前瞻:土改

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本帖最後由 晗晨 於 2014-9-18 09:09 編輯

四季度重磅改革前瞻:土改
作者:格隆匯 徐彪

一個月之前的8月19日,我們曾經在《深改組第四次會議,年終盤點與展望》中對上半年的改革進展和下半年的改革方向進行闡述:
“7、8月份,照例是最忙的。公司要開年中總結會,偌大國家皆如此,中央也不能免俗,各種總結展望大會紛沓而至。經濟領域、改革領域兩手抓,上月開完年中經濟工作會議,這月就輪到改革會議。說起來,細心研讀新聞稿後,你還是能看出不少信息的:最令人奇怪的是,新聞稿居然沒有肯定上半年改革工作的成績,這是很罕見的。因為按照慣例,按照套路,都會首先肯定前半段工作,然後布置下半段工作。習總只是說了這麽一段話:“今年是黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的元年,要真槍真刀推進改革,為今後幾年改革開好頭。各地區各部門要狠抓工作落實,實施方案要抓到位,實施行動要抓到位,督促檢查要抓到位,改革成果要抓到位,宣傳引導要抓到位,讓人民群眾感受到實實在在的改革成效,引導廣大幹部群眾共同為改革想招、一起為改革發力”,只有要求,沒有肯定。這是啥情況?這是董事長急了的節奏啊,一季度光顧調結構,二季度光顧穩增長,三季度終於可以騰出手來促改革(穩增長的事情,交給總經理頭疼去吧。什麽新型城鎮化、降低實體經濟融資成本,全是李總在抓),時不我待。”
根據我們之前的梳理,今年所有改革措施(包括最近一次深改組會議),都沿著這60項7大類改革展開:


根據上表的總結,我們認為,未來(下半年甚至明年)除了國企改革是各項改革的重中之重以外,此前一直“悄無聲息”不見動靜的土地改革將是另外一個必須關註並且牢牢把握的政策風向。這不僅僅是因為我們發現其改革完成的進度緩慢,更在於土地制度之於一個國家經濟、社會的重要程度,或者再具體來說之於城鎮化進程的重要程度。
“我國城市化進程中遇到的所有問題幾乎都和土地制度有關”——引自蔡繼明。
過去我國經濟發展的路徑和模式有兩個突出特點:
1.土地、勞動力等生產要素向第二和第三產業(城市)聚集,第二、三產業的發展才能從根本上帶來土地的增值土地價值得到提升。
2.最高執政者有強烈的經濟發展使命感,官員政績的經濟發展導向。
經濟發展的客觀規律,加上最高執政者強烈的經濟發展使命,使得我國土地制度的制度性缺陷發酵,對經濟社會產生重大影響。有研究者認為我們土地制度變遷帶來的問題比其能解決的問題要多得多。我們無法重演歷史,但從邏輯上推演,我們可以在一定程度上得到“我國城市化進程中遇到的所有問題幾乎都和土地制度有關”的結論。這些問題可能包括:就會造成問題:1. 城市擴張的粗放和畸形;2. 土地空間布局不合理,大量土地浪費閑置;3. 耕地保護受到挑戰;4. 農民利益受損,社會矛盾多發。


    既然土地政策之於一個國家如此之重要,而目前其問題又如此之嚴重,那麽嚴峻的形勢將倒逼有關土改的政策快速出臺,並進行試點實施。而十八屆三中全會將是下一步土改的指引,會議上通過的《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》,其在土地制度改革方面的內容非常豐富。將《決議》內容和我們8月底與華泰農業聯合推出的報告《土改——一場不得不打的戰爭》中提到的土地改革目標路徑進行對比,可以發現,《決議》中散落在各條目下關於土改的內容共同構成了一幅較為清晰的未來我國土地制度改革的指引。
表格1:  三中全會《決議》關於土地制度的內容的梳理


落到投資上,我們強烈建議未來一段時間重點關註:

1.農墾方面的五家上市公司:亞盛集團、海南橡膠、*ST大荒、新農開發、新賽股份(農墾方面的邏輯我們維持8月底《土改——一場不得不打的戰爭》中的觀點,另外關於補貼及免息貸款等其他優惠政策可以關註近期中辦或國辦出臺的相關文件。由於補貼的力度完全取決於地方政府的意願和財政能力,所以對於上市公司可能只是一個噱頭,而免息貸款和保險才是更大的利好)
2.儲備有大量城市建設或工業用地的房地產或其他制造業行業上市公司:中國武夷、羅頓發展、上實發展、中華企業、珠江啤酒、廣州浪奇、珠江鋼琴、康達爾、眾和股份、方大集團。(集體建設用地入市,存量城市建設用地優化和自有工業用地轉為商業、住宅用地是未來改革可能的一大方向,在此過程中,工業用地逐步改為商住用地,政府可以賺工業用地和商業用地的差價,另外商業用地的開發可以帶來稅收,但這個方法主要對一線城市有機會,前提是這些城市房地產市場不崩盤。)



四季度 四季 重磅 改革 前瞻 土改
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農村土改試點開啟:探索進城農民宅基地有償轉讓

來源: http://wallstreetcn.com/node/212984

本文來源:一財網 授權華爾街見聞轉載

近日《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發,這標誌著我國農村土地制度的改革即將進入到試點階段。

​國土資源部負責人介紹,試點將在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中選擇,封閉運行,確保風險可控。試點工作將在2017年底完成。

​2014年12月2日,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議。會議審議了《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議指出,堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線,在試點基礎上有序推進。​

試點明確四大任務

​國土資源部部長、國家土地總督察姜大明表示,一是完善土地征收制度。針對征地範圍過大、程序不夠規範、被征地農民保障機制不完善等問題,要縮小土地征收範圍,探索制定土地征收目錄,嚴格界定公共利益用地範圍;規範土地征收程序,建立社會穩定風險評估制度,健全矛盾糾紛調處機制,全面公開土地征收信息;完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。​二是建立農村集體經營性建設用地入市制度。

針對農村集體經營性建設用地權能不完整,不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題,要完善農村集體經營性建設用地產權制度,賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能;明確農村集體經營性建設用地入市範圍和途徑;建立健全市場交易規則和服務監管制度。

​三是改革完善農村宅基地制度。針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題,要完善宅基地權益保障和取得方式,探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式;對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況,探索實行有償使用探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地;改革宅基地審批制度,發揮村民自治組織的民主管理作用。​

四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。針對土地增值收益分配機制不健全,兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題,要建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經濟組織內部的分配辦法和相關制度安排。

​非試點地區不要擅自行動

​姜大明表示,改革試點的要求,一是堅持小範圍試點。統籌東、中、西部和東北地區,兼顧不同發展階段和模式,主要在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排,選擇若幹有基礎、有條件的縣或縣級市開展。二是堅持依法改革。試點涉及突破相關法律條款,需要由國務院提請全國人大常委會授權,允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款。三是堅持封閉運行。試點嚴格限制在經法律授權的縣(市)開展,非試點地區不要盲目攀比,擅自行動,確保試點封閉運行,風險可控。​

試點工作在2017年底完成。​

土地管理法修正草案已終止審議

​原本列入全國人大常委會2014年立法計劃的土地管理法修正案草案,最終並未出現在議程中。2012年12月初次審議的土地管理法修正案草案,在兩年內未再次提請審議,按照立法法規定,該草案終止審議。據專家透露,土地管理法修改將推倒重來,根據十八屆三中、四中全會改革任務,重新研究修法的內容和時機。​

近兩年出現在立法規劃但未審議

​現行土地管理法自1986年6月公布以來,歷經1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第二次修正。

​近年來,由於城鎮化的快速推進和物權法的公布實施,土地改革特別是農村土地管理制度改革受到社會關註。2009年和2010年,修改土地管理法連續兩年進入全國人大常委會年度立法規劃,但最終都無下文。

​2012年,修改土地管理法再次進入立法計劃。當年12月,土地管理法修正案草案提請十一屆全國人大常委會第三十次會議初次審議。國務院法制辦主任宋大涵作說明時介紹,征地補償程序不完善、補償標準偏低、一些地方搶占亂占土地等是農村土地領域最突出的問題。​

對於草案中的征地範圍界定、無上限補償等問題,學界、實務界多存在爭議。例如,有人擔心,無上限的補償會在城市周圍出現一個因為征地暴富的“暴富圈”,提高土地流轉成本,造成新的不公。

​2013年和2014年,土地管理法修正案草案再次出現在全國人大常委會立法規劃中,“根據情況,適時安排審議”。根據2013年和2014年歷次全國人大常委會的議程,土地管理法修正案草案未再次提請審議。

​現行立法法規定:“列入常務委員會會議審議的法律案,因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的,或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的,由委員長會議向常務委員會報告,該法律案終止審議。”​

根據上述法律,2012年12月初次審議的土地管理法修正案草案已經終止審議。

​“土地管理法某些方面將推倒重來”​

中共十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的方向和任務,要求允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,縮小征地範圍,規範征地程序,完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。

​2014年10月,國土資源部部長姜大明表示,要配合有關部門加快推動土地管理法修改。

​接近土地管理法修改的專家告訴記者,與2012年提交審議的草案相比,正在積極研究的土地管理法在某些方面將推倒重來。這位專家稱,有關方面將根據十八大和十八屆三中、四中全會對土地征收及農村土地相關制度等提出的改革任務和舉措,研究修法內容、方式、時機等問題。​

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農村 土改 試點 開啟 探索 進城 農民 宅基地 宅基 有償 轉讓
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中國農村土改迎來一大事件 仍難阻城市房價上漲

農村“三塊地”改革有了新的進展。日前中央決定,把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區,宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。

來自國土資源部的消息稱,9月21日,為總結農村土地制度改革三項試點工作階段性進展,認真貫徹落實中央關於進一步統籌協調推進三項試點任務的部署要求,國土部在北京組織召開進一步統籌協調推進農村土地制度改革三項試點任務部署會議。

此次會上透露了上述信息。

此前一個地區只能申請一項改革試點

2015年初,根據中央要求和全國人大授權,國土部在全國選取33個縣(區)進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點。試點任務到2017年底完成。

這也被俗稱為農村“三塊地”改革。

然而,在本次中央擴大試點地區之前,上述33個地區並非全部實施三項土地制度改革試點,而是一個地區申請一項改革試點,其中,15個縣(區)為集體經營性建設用地入市,15個地區進行宅基地制度改革試點,3個地區進行征地制度改革試點。

如湖北省宜城市,作為全國33個農村土地制度改革試點城市之一,承擔了農村宅基地制度改革試點任務,在湖北省率先推行宅基地有償使用和有償退出。

承擔農村宅基地制度改革試點任務的還有江蘇省常州市武進區,天津市薊縣等。

而山西省澤州縣被確定為山西省唯一的農村集體經營性建設用地入市改革試點縣,承擔農村集體經營性建設用地改革任務。

之所以征地制度試點的地區較少,華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰接受媒體采訪時曾表示,這主要是因為地方的積極性不高。原因在於,地方政府依靠土地財政收入進行城市基礎設施建設,而“縮小征地範圍”與中國快速的城市化進程是相違背的,而且“縮小征地範圍”也意味著地方政府直接獲得的土地出讓金將減少。

國土部部長姜大明曾介紹稱,此番改革試點的主要任務是完善土地征收制度,建立農村集體經營性建設用地入市制度,改革完善農村宅基地制度,建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。改革試點要求堅持小範圍試點,依法改革,封閉運行。

與房價關聯度?

當前房價攪動眾人心,各種分析與預測大行其道,有關本輪房價上漲的原因眾說紛紜,有“土地供應短缺說”、“貨幣超發說”、“地王推高房價說”、“資產配置荒說”,如是等等。

此番中央擴大農村土地三項改革試點地區,會對房價有什麽樣的影響?

從總體來看,此番改革試點內容為農村的土地改革,而大家關心的房價是城市房價,尤其是一二線城市房價,農村土地與城市房價並沒有直接的關聯,而且這33個試點地區基本上都屬於城市郊區或者四五線城市,尚不存在房價上漲過快的問題。

從具體試點內容來看,三項土地改革內容更多與農民或集體組織相關,且有具體明確的限定條件,進一步切割了與城市的關聯。

比如,征地改革目的是讓農民有更多“獲得感”(可簡單理解為補償增加)。

姜大明曾表示,“試點行政區域將合理提高被征地農民分享土地增值收益的比例。國務院有關部門將通過推行征地信息公開、完善征地程序等方式,加強群眾對征地過程的監督。”

而集體建設用地入市,試點行政區域只允許集體經營性建設用地入市,非經營性集體建設用地不得入市。入市要符合規劃、用途管制和依法取得的條件。入市範圍限定在存量用地。

此舉更多的是為當地工商業提供生產經營用地,目前政策上還不允許這些土地搞房地產開發。

而宅基地退出改革試點,也被禁止向城里人轉讓。

姜大明強調,“試點行政區域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件,宅基地退出實行自願有償,轉讓僅限在本集體經濟組織內部,防止城里人到農村買地建房,導致逆城市化問題。”

所以,從上述三項試點具體內容來看,也與城市的房價沒有什麽直接關聯。

不過,從潛在的聯系看,集體經營性建設用地入市可以適度緩解國有建設用地緊張局面,試點地區進而可以在國有建設用地分配上向住宅用地傾斜,增加房地產供應;而征地制度改革和宅基地退出,一方面失地農民可能增加去城里買房的需求,另一方面失地農民的補償提高,也為進城購房增添了現金籌碼。

這些因素可能從長遠來看,會對城市房價產生影響,不過,目前上市三項改革試點地區尚局限在33個地區,規模較小,且中央要求“封閉運行”,還不能影響周邊地區,因此對其可能產生的效果,還需慢慢觀察。

中國 農村 土改 迎來 一大 事件 仍難 難阻 城市 房價 上漲
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土改綱領正式出臺:加快放活經營權

農村土地所有權、承包權、經營權分置(下稱“三權分置”)再次被中央提上重要議事日程。這在土地改革進入深水區的背景下,格外引人註目。

根據新華社報道,中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(下稱《意見》),並要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。這是中央再次以文件的形式,對“三權分置”予以確認。

這意味著,在堅持農村土地集體所有的前提之下進行“三權分置”,將成為未來土地制度改革的基本綱領。

在逐步形成“三權分置”格局方面,《意見》要求,完善“三權分置”辦法,不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權,充分發揮“三權”的各自功能和整體效用,逐步完善“三權”關系,形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

“三權分置”為制度創新提供空間

近年來,隨著工業化、城鎮化深入推進,大量農業人口轉移到城鎮,農村土地流轉規模不斷擴大,土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。

《意見》指出,現階段深化農村土地制度改革,順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願,將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行三權分置並行,著力推進農業現代化,是繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新。

此外,“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善,符合生產關系適應生產力發展的客觀規律,展現了農村基本經營制度的持久活力,有利於明晰土地產權關系,更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益;有利於促進土地資源合理利用,構建新型農業經營體系,發展多種形式適度規模經營,提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率,推動現代農業發展。

加快放活土地經營權是本次《意見》的亮點之一。《意見》提出,賦予經營主體更有保障的土地經營權,是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作並取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下,平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權,保障其有穩定的經營預期。

《意見》還鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式,探索更多放活土地經營權的有效途徑。

需要說明的是,中央全面深化改革領導小組此前召開會議時已經為“三權分置”定調,要求在“堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經營權分離,形成所有權、承包權、經營權三權分置,經營權流轉的格局”。

四川省社科院副院長郭曉鳴曾解讀稱,以前也提出過穩定所有權、搞活經營權、放開使用權,但並不明確。此次提出的農村土地“三權分置”,將為今後土地流轉過程中更多的制度創新提供空間。

守住“四不”

《意見》對完善農地“三權分置”提出了四項基本原則:尊重農民意願、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜。更值得關註的是,要守住政策底線中的“四不”——不能把農村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產能力改弱了、不能把農民利益損害了。

這“四不”之前也多次見諸決策層的報道中,被業內解讀稱,“三權分置”成為新一屆政府推動土改的綱領,但是並不意味著要否定農村土地的集體所有制。中央深改組組長習近平也曾指出,現階段深化農村土地制度改革,既要考慮農業,也要考慮農民。

當然,中央在《意見》也提到要“循序漸進”,要充分認識農村土地制度改革的長期性和複雜性,保持足夠歷史耐心,審慎穩妥推進改革,由點及面開展,不操之過急,逐步將實踐經驗上升為制度安排。

河南財經政法大學教授樊明接受《第一財經日報》記者采訪時表示,現行制度約束下,“三權分置”有其合理性,但是也需要警惕中國出現“新型地主”。他認為,這一設計從農村的局部來看,不失是一個解決小農經濟問題的方案,既可使得農村土地適度集中實現一定程度的規模經營,也不改變現行土地制度而讓對土地集體所有制有特別偏好的政府為難。但是,從宏觀來看是存在問題的。

他分析說,如果從農村土地分離出來的勞動力到城鎮就業後落戶成為一般的城鎮居民,則可能出現這樣的情形:現在中國的戶籍農民估計有65%,如果將來保留10%的農民種田(保守估計),這就意味著有55%的城鎮人口至少擁有農村的土地承包權,他們要憑借這種土地承包權獲取地租和其他利益。

“這就意味著,將來有55%的城鎮居民是居住在城里的‘地主’,每年要到農村來收地租。”樊明說,農業本不是高盈利行業,如果占人口10%的農民向這個國家的一半以上的人繳地租,中國的農業將退回到佃農經濟。世界上大多數國家的農民是自耕農,尤其是農業發達的歐美國家,而中國的農民基本是佃農,佃農存在明顯成本上的劣勢,中國的佃農要想與世界上的自耕農在統一的國際農產品市場上競爭困難很大。

土改 綱領 正式 出臺 加快 放活 經營權 經營
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中央密集發文,土改“漸進”邏輯凸顯

改革進入攻堅階段,疾風驟雨變為靜水深流。“牽一發而動全身”的土地改革更是如此。

關於新一輪土改,梳理中央深改組審議通過的意見和最近中辦、國辦印發的文件可以管窺其政策邏輯。

具體來說,在現行農村土地集體所有的制度格局不發生改變的基礎上,順應社會現實創新性地提出承包地“三權分置”放活經營權,宅基地、集體經營性建設用地落實用益物權,運用金融手段介入並盤活農村“三資”,以及探索建立進城落戶農民對農村土地權益依法自願有償退出機制等。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶近日接受第一財經專訪時稱,當前中國探索的農業現代化道路,是在保留農村土地集體所有權能基礎之上進行的,這既可謂帶有中國特色,恐怕也是在東亞文化背景下小規模農戶最終實現適度規模經營的關鍵。

經營權分離與規模化經營

越來越普遍的土地承包權主體與經營權主體分離現象,是“三權分置”的現實基礎。此前中辦、國辦專門印發文件提到“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願”,將承包經營權分為承包權和經營權,與所有權分置並行,並將之視為“繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新”。

這是改革開放38年來的第二次土地權利分離。從人民公社到分田到戶、大包幹,是將土地承包經營權從土地集體所有權上分離出來,實現“一權變兩權”;近年來,隨著土地流轉的增多,土地的承包權與經營權分離,又實現“兩權變三權”。

葉興慶認為,兩次權利的分離在農地制度變遷史、農業現代化的歷史上,具有等量齊觀的意義。不過,前一次分離的政策效果非常明顯,過程也迅猛異常,短時間內即推向全國,而這一次靜水深流的權利分離,沒有明確的時間節點,是一個緩慢漸進的過程,但對農業現代化的意義卻是至關重要的。

分離出來的土地經營權,盡管仍需法律層面的配套完善,但至少廓清了規模經營的制度障礙。於是圍繞經營權,就有了“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式,探索更多放活土地經營權的有效途徑”的政策話語表述。

這樣的制度設計不可避免地會出現“新型地主”,第一產業也會一定程度上變為“佃農經濟”。業內形象地稱之為“小地主、大佃農”,即承包戶雖然承包地的規模小,但有承包權,流轉給規模經營的大戶後,新型農戶雖然經營規模大,卻只有經營權。

在葉興慶看來,這樣的農業很難成功,“因為‘地主’很多,地租太高,農業根本難以承受。”不過,他認為,當前以人為核心的新型城鎮化任務並沒有完成,進城農民的市民化道路並不平坦,還沒有在城市里真正地紮下根,這就需要在一段時間內保護他們的承包權,穩定其心理預期。等到進城農民長遠生計有保障了,自然會根據自身情況,考慮是選擇繼續保留,還是有償退出承包權,拿到一筆補償。

三項權利的邊界

同時,為了保障新型農業經營主體有穩定的經營預期,中央也明確提出“平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權”。因此,葉興慶說,承包權的權能不會無限放大,更不會將承包權演變為所有權。

他認為,在當前強化集體所有權的背景下,承包權今後更多的應該是一種集體成員的身份、資格。當然這種資格也是一種財產權益,可以帶來一定的租金收入。不過,隨著這部分逐步市民化的群體收入水平不斷提高,這部分權益對他們的重要性會下降,他們會淡化並考慮退出的問題。

如何退出,建立退出通道和機制,是當前土地改革正在試點的內容之一。葉興慶提到,由於承包地、宅基地將來要面臨退出,而且是要退回到集體經濟組織中,考慮到目前集體並沒有資金可以贖買,下一步國家應該考慮成立帶有公益性的農村土地收儲機構來做這件事情,然後將土地整理之後,按照規模經營的要求,將成片地比如兩三百畝耕地,重新進行發包。

“三權分置”的制度設計中固然有強化所有權的色彩,但這也是制度改革者所埋下的伏筆。前述文件中提到,“不能虛置”集體所有權,“要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能”,並列舉了除收回以外發揮三項權能對應的情況。

葉興慶說,現在還不能提“收回”,還是要強調保護農民的承包權。但是“監督”權能的發揮,就是為了防止出現長期拋荒,耕地得不到有效利用的情況,對於長期生活在城市里面的承包戶來說,耕地至少要托管或流轉起來,否則集體應該采取相應措施。

針對土地私有化的論調,他認為,持論者的邏輯是私有,然後流轉,最後實現農業現代化,但不能忽略的是,在東亞對土地存在故土情結的文化背景下,小農戶的土地私有之後,有可能固化,根本流轉不起來,也集中不起來,此時的土地市場是失靈的。當然,這也跟東亞的城市房地產發展道路有關,比如日本、韓國、中國臺灣地區經歷過地價、房價大幅度上漲的階段,無形中也給了農民預期,以為手中的土地還在增值,輕易是不會出手的。

合理界定土地征收的公共利益範圍

在土地征收方面,國內多地多次曾爆發過征地矛盾,矛盾核心是一直存在的對農民的補償不合理。如何化解矛盾沖突,破解這一難題,是新一輪土改過程中不可回避的。

十八大報告中明確提出要“改革征地制度,提高農民在土地增值收益中的分配比例”,十八屆三中全會決定也明確要求“縮小征地範圍,規範征地程序……合理提高個人收益”。

日前,在中共中央、國務院印發的《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》中重提公共利益征地範圍界定問題,要求“不將公共利益擴大化”。業內也多次呼籲要正視這一問題,而且這也比“單純糾結於征地補償到底要提高多少倍才合適”的意義要重大得多。

《憲法》規定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地和公民私有財產實行征收或者征用並給予補償。葉興慶稱,這是征地的法律起點,但是存在公共利益過寬的制度缺陷,導致個別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地。那麽今後的改革要做的就是收縮公共利益的範圍。

如何收縮?針對有學者建議的建立公共利益的征地目錄,在目錄中的就征地,否則就通過談判進行市場化定價,葉興慶稱,這種思路很理想化,在現實中無法操作。因為當前國內還處於城市化快速擴張的階段,而且是整片擴張,幾平方公里、十幾平方公里,甚至幾十平方公里的土地變成城市建設用地,這其中既有經營性建設項目,還有公益性建設項目,以及生態用地,該如何按照征地目錄來做呢?

他主張借鑒我國臺灣地區區片征收的方法,統籌考慮。這一片土地30%~40%的開發權益留給原來的土地所有者共享,再拿出30%~40%來作為基礎設施用地,剩下的20%可以拿出來進行溢價拍賣,所得溢價可用於公共建設,最終做到整個片區的收支平衡。不過,大陸土地財政的特點,讓城市政府在城市化擴張過程中,不會滿足於某一片區整個區域開發的收支平衡。因為老城區也需要更新改造,以及其它方面的投入,都需要仰賴土地財政。

不過,這一塊在一些地方正處於萌芽狀態,有些地方探索的“留地安置”措施帶有區片征收的色彩。比如,2013年,深圳歷史上第一塊原農村集體用地成功入市,土地拍賣所得收益70%歸政府,30%歸村集體鳳凰社區股份有限公司所有,另外,村里再持有20%的物業面積。鳳凰社區主任文永昌稱,這種方式為社區長遠發展提供了來源。

三產融合下的土地制度創新

返鄉下鄉創業群體的規模,據農業部的統計,累計達到570多萬人,湧現的群體既有過去的農民工、大學生、退役士兵等人員,還有有意願、有能力的城鎮科技人員、中高等院校畢業生等人員。這些群體到農村創業,有利於建立城鄉要素平等交換的關系,進一步拓展資金、技術、人才流向農村的渠道。

不過,現行的土地制度是一個重要的制約因素。

針對用地難,日前國辦印發的《關於支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》提到:“在符合土地利用總體規劃的前提下,通過調整存量土地資源,緩解返鄉下鄉人員創業創新用地難問題。”

梳理這些政策,葉興慶稱,有些跟法律上並不存在沖突。

比如,縣級單列建設用地指標用於返鄉下鄉人員建設農業配套輔助設施,城鄉建設用地增減掛鉤政策騰退出的建設用地指標,以及通過農村閑置宅基地整理新增的耕地和建設用地,重點支持返鄉下鄉人員創業創新等。再比如,依托自有或租賃農房院落發展農家樂、民宿等,跟宅基地制度沒有沖突。

不過,他也提到打擦邊球的一種情況,比如有地方成立合作社,實際上就是旅遊公司,農戶以農房入股,公司由合作社統一經營,要是理解成以住房財產權入股公司,那麽跟現行的法律沒有沖突,但要是合作社投資在宅基地上建設新房屋,那麽政策的邊界就被模糊了。

葉興慶解釋說,宅基地上的房屋入股公司,雖然不涉及到宅基地的所有權,只涉及宅基地的使用權,但是宅基地跟承包地不同,承包地的使用權可以流轉,宅基地的使用權是不可以流轉的,這就出現了政策的模糊地帶。

事實上,在當前堅持集體所有的制度前提下,改革猶如在制度的罅隙中輾轉騰挪。不斷分化出來的權屬,也勢必將使問題越來越複雜化。葉興慶對此予以肯定,他認為,中國制度變遷的特點是漸進式的,土地制度改革尤其如此。當前的土地制度並非一無是處,尚能正常運轉。但至於未來什麽時候要改、怎麽改,都需要時間。處在當今歷史階段,也許現實的各種條件還不成熟,包括思想也未完全解放。

中央 密集 發文 土改 漸進 邏輯 凸顯
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土改晉江試驗:發掘農房宅基地的抵押融資價值

別墅和躍層住宅頗有設計感,整體環境優美宜人,街道幹凈整潔,漫步於12月的晉江市磁竈鎮大埔村,仿佛進入一個度假區。

經過17年的舊村改造,這里的房子從38萬漲到400萬元。大埔村黨委書記、村委會主任吳金程對第一財經記者說:“改造後的大埔村越來越有人氣,那些外出的人基本上都願意回來住,畢竟落葉要歸根。”

再有一年,33個縣(市、區)的土地改革試點就要結束,晉江是試點之一。處於東南沿海的晉江領風氣之先,商品經濟的繁榮讓其具備開展宅基地改革試點的基礎,早在上個世紀90年代末期就已經有過宅基地抵押擔保的探索。在新一輪土改中,已經試點近兩年的晉江,在繼續穩妥推進農村宅基地抵押的基礎上,還逐步探索宅基地基準地價體系、宅基地自願有償退出以及宅基地活態利用,從而實現從“一戶一宅”向“戶有所居”轉變。

在中國,農村土地制度改革一直被視為“牽一發而動全身”。決策層考慮頗多,使得改革之路“道阻且長”。跟西方土地私有制度不同,中國政府堅持在農村土地集體所有的制度框架下進行突圍,尋求改革路徑。從十八屆三中全會通過《決定》至今,新一輪土改的政策邏輯已然凸顯,33個縣級試點也成為了撬動改革的杠桿。

農房抵押貸款的需求

回到抵押農房貸款本身,特殊之處在於宅基地。在農村土地集體所有的制度框架下,現行《土地管理法》規定,宅基地需要農民申請,且“一戶一宅”、無償使用,宅基地面積不得超過規定標準,農村所建住宅應當符合規劃。而且,農房交易流轉的對象必須是本村集體成員,流轉的價格並不包括對宅基地的估值。因為法律規定宅基地不允許交易,自然也就不存在合法的宅基地交易市場。

2015年2月,晉江被列入全國農村宅基地制度改革試點,成為33個試點縣之一,晉江也是福建省土地改革唯一的國家級試點。2016年9月,考慮到農村土地制度改革的聯動性,經中央批準這33個縣統籌協調推進三項試點任務。去年12月召開的中央經濟工作會議再次提到,試點統籌三項改革,要求“深化農村產權制度改革,明晰農村集體產權歸屬,賦予農民更加充分的財產權利。”

晉江民營經濟發達,當地老百姓普遍都有經商意識,多多少少會做一些生意。有時需要資金周轉,於是就會考慮到銀行抵押農房貸款。

晉江市國土資源局相關負責人對第一財經表示,抵押貸款本就是市場行為,目的是為滿足農房所有者的貸款需求。對農民來說,得先有貸款的需求,至於農房是否可以抵押貸款,得看其是否有充分的價值體現,比如地理位置是否優越、市場是否方便交易等。

晉江農商銀行個人金融部總經理柯子匯對第一財經稱,在以前,這些經商的農民要是貸款,只能讓其他人來擔保,相互擔保的情況普遍。一旦出現風險,就會連累到別人,經營很好的人可能會因此被拖垮。以自有房產來抵押,就不會跟別人有類似風險接觸,風險也相對可控。

於是,在一個區域經濟發達的地方,探索農房抵押貸款,盤活農村“沈睡”資產就成為了改革的題中應有之意。值得特別關註的是,由於農房和宅基地的不同所有權屬性,過去是將二者割裂開來,只考慮農房的價值,而作為探索農村宅基地制度改革試點的晉江開始將二者統一起來,到銀行抵押的時候,除去評估住房價值外,還會評估宅基地使用權的價值。

宅基地的價值評估體系正在逐步建立,宅基地流轉市場也在逐步完善

2016年初,晉江陳埭鎮一位丁姓商人以自家農房和宅基地抵押,從晉江農商行獲得90萬元貸款。他用於抵押的宅基地住房是一套占地150平方米的自建房,1998年建成。發放貸款的柯子匯稱,經過有資質的第三方評估,該住房的抵押價值為252萬元,宅基地使用權共同抵押後,宅基地使用權的價值也被評估進去,評估總價為328萬元。

之所以會將宅基地也納入抵押物的估值範疇,柯子匯認為,過去宅基地的價值並不凸顯,相對來說,房屋的價值更大一些。但現在,宅基地的價值明顯提高,而且很重要的是,宅基地的價值評估體系正在逐步建立,而且宅基地流轉市場也在逐步完善。於是就一並評估,辦理抵押登記。

建立宅基地基準地價體系被視為晉江改革試點的成果之一。因為國土部門編制了農村集體土地基準價格,建立動態調整、科學評估的宅基地基準地價體系,這為後續的抵押貸款、流轉、有償使用、有償退出提供了價值評估及參考依據。

在試點之前,宅基地的基準地價體系幾乎是空白的,這算是福建省內首創。

農房抵押貸款十余年探索

以2015年納入試點為界,十多年前晉江就已經開始了農房抵押貸款的探索。柯子匯回憶道,他1996年到銀行參加工作,當時要分農房抵押這杯羹的銀行,除晉江農商行外,還有其他銀行,堅持下來的只有農商行。

柯子匯表示,農房的變現能力有限,才導致其他銀行的集體退出。銀行向外放一筆貸款,在評估風險的時候,最先考慮的是還款來源,其次是抵押物的變現能力。在他看來,農房抵押貸款的風險點,集中體現在三個方面。

對於第三點,柯子匯進一步解釋道,一般來說,抵押農房所貸來的資金,都用於經營周轉。正常的業務模式是,如果貸款人A經營失敗無力還貸的話,銀行會將農房交易給B獲得變現。但現實是,村民們普遍會同情弱者,會對B閑言碎語稱,既然A都已經落難了,還要去買人家的房子,於心何忍?還有,要是A宗族勢力強大,並且蠻不講理的話,會直接嚇退潛在的購買者。即使後期有法院的介入,強制執行抵押的農房,也未必有人敢來買。

在晉江,晉江農商行幾乎承接了當地全部的農房抵押貸款業務。這可並非農商行要搞“壟斷”,而是沒有銀行願意去做。因為前述風險點可以簡單概括為“成本高、利潤薄”,大銀行並不在乎這塊“雞肋”業務。

柯子匯稱,政府願意為集體產權的土地和房屋確權,然後辦理抵押登記,是對銀行開展這項工作的最大支持。開展這項業務在於市場需求,政府的背書保障了銀行優先受償權以應對將來可能出現的風險。在銀行的業務設計中,每放出去一筆貸款,首先考慮的不是抵押品,而是第一還款來源,最重要的是要實地調查客戶是否有實際經營,是否有充分的現金流,而不能將希望寄托在拍賣抵押物上,這只是風險的第二道防線。

即使很謹慎,農商行也曾吃過虧。宅基地屬於集體,如果要處置這宗房產,就要經過村委會同意,因此在辦理手續環節就多了一道詢問函,需要村委會蓋章同意處置。通過這樣的方式,就將這個風險點內化,讓村集體內部自願協商,銀行不會去幹涉。柯子匯說,正是由於在做的過程中,慢慢摸索,邊總結邊完善,才逐步堵上了風險點。

農商行願意去做,並將這塊業務持續至今,壞賬率很低是一個非常重要的原因。據統計,近20年來,晉江農商行累計發放30多億元貸款,壞賬只有1000多萬元,不足0.3%。

柯子匯提到,之前最擔心農民的信用問題,但是後來發現農民普遍還是講信用的,他們對農房一是有特殊情感,二是存在面子問題,因為要面對鄉里鄉親,“哪怕再辛苦,也會考慮從其他地方挪錢來還掉貸款。”退一步來說,即便不能還貸,農商行也會及時跟村委會溝通,動員集體內部成員來消化。這比通過法律拍賣的剛性方式好得多,既讓銀行免受損失,又保住了貸款人的顏面,避免激化矛盾。

除了有前期先行先試的基礎,前述國土資源局相關負責人稱,還有群眾要求改革的意願也很高,在晉江,國家級的改革試點就多達21項,包括新型城鎮化試點。在這樣的試點環境下,農村宅基地制度的改革對改善城鄉二元結構會起到很大的推動作用。

晉江農商行提供的數據顯示,2015年2月晉江試點啟動以來,農房抵押貸款業務呈快速增長態勢,至2016年10月,農房抵押貸款余額6.12億元,比年初凈增0.77億元。2016年農房抵押貸款余額計劃達到6.5億元,比年初凈增超1億元。

擴大流轉交易範圍的呼聲

要說農房和宅基地的抵押貸款,吳金程也曾撮合過數起。他回憶說,有村民在外面做生意,而家里的房子基本上只有在春節回來的時候才會住上幾天,有一次碰到資金周轉困難,就拜托他牽線抵押房子。

吳金程早年外出經商,1997年回到家鄉當起村官,根據在外闖蕩的經驗,想要改變村里“臟亂差”的落後面貌。1999年,大埔村就委托天津規劃設計院廈門分院進行整村建設規劃,次年正式啟動舊村改造,一張藍圖管到底,並分五期逐步推進,如今已經完成一二期住宅小區。

改造後的晉江市磁竈鎮大埔村環境優美,越來越有人氣。

大埔村的農房非常搶手。一方面在於大埔村地理位置優越,四通八達,是磁竈鎮的中心,另一方面,房子規劃設計和居住環境都非常好,有很多人願意來居住。吳金程稱,前期規劃的有獨棟住宅,500多平方米,當時村民買的時候才38萬元,現在400萬元都沒人願意賣。

他說,農民只有非常缺錢的時候,才會想到去拿農房來抵押。因為農民有一種祖業觀念,會考慮將農房傳承給後代。那些做抵押的人,大部分都是做生意所需。至於估值,要由第三方評估公司來估算,宅基地根據基準地價體系來評估,農房也會有相應的評估標準。

在吳金程看來,銀行總是害怕有風險,其實農民的小額貸款不良率不會很高,也不會太大沖擊到銀行,而且銀行經過仔細篩選出來的標的物,只要進入流轉市場交易,銀行肯定是不會吃虧的。因為目前農房所有權和宅基地使用權的貸款額度只是估值的60%。

如果貸款不能收回,那該如何處置抵押物呢?這是學界以及政策制定者一直探討的焦點問題,當然也是一道非常棘手的難題。尤其是不容忽視的宗族因素和農民的契約精神。吳金程對第一財經表示,銀行跟貸款者目的一樣,都是共贏合作,銀行哪會想著為處置房產和宅基地而考慮去提供貸款呢?不過,他也提到,“要是5年前,我不敢保證銀行會來收農民的房子,但是現在肯定會來收的。因為農民的契約意識已經提高了,既然宅基地已經抵押給了銀行,就會有心理準備,不會再像以前那樣賴著不給。”

針對現行法律規定,宅基地的流轉範圍不能超出集體經濟組織,吳金程稱,現在最大的障礙是法律。交易對象及交易範圍的限制,使得“物不能盡其用”,農房和宅基地的價值無法充分體現。其實,現實中已經出現這樣的市場,導致灰色交易普遍存在,當前的試點就要為中央修改法律提供實踐經驗。

他建議,宅基地的交易範圍不能僅局限於村集體,只有擴大流轉交易的範圍,才能真正盤活宅基地這一“沈睡”的資產。

不過,基層政府也在審慎考慮這種擴大流轉交易範圍的呼聲。根據晉江市農村土地制度改革試點工作領導小組提交的中期評估報告,若只允許集體經濟組織內部流轉,則抵押權實現範圍不廣,若不加限制放開流轉,則還需要理論支撐和制度突破。經過多輪走訪調研,鎮、村對宅基地跨村流轉意願比較強烈。

試點的成果與經驗

晉江開展農房抵押業務近20年,目前已經有相對成熟的一套體制機制。前述中期評估報告稱,一是完善住房保障體系,實現“戶有所居”。 開發宅基地審批系統,實現家庭全員實名制,有效杜絕新的“一戶多宅”等現象,探索統一改造、成片改造、就地翻建三種模式,緩解用地緊張矛盾,促進土地集約節約利用;二是顯化住房財產權屬性,實現農民權益。政府出臺方案,進一步完善抵押貸款機制,設立1000萬元風險補償專項資金 ,完善多種抵質押擔保方式,除以住宅單獨抵押外,還有組合擔保、銀村共建等模式,進一步防控風險。

在宅基地退出方面,除了前述建立宅基地基準地價體系外,還探索有償使用制度,對於“一戶多宅”、超占等歷史遺留問題,試行收取宅基地有償使用費,以“分類處置+區分年限”的辦法,明確有償使用對象、範圍、收費標準,以人均宅基地面積為起征點,進行分類處置。至於宅基地的退出,有宅基地換房、指標轉換、貨幣補償、無償使用等四種模式,以期提高宅基地的利用效率。

在法律未修改的情況下,農村房產處置變現仍然難度較大

2016年9月,對於正在推進的農村土地制度改革三項試點,中央批準進一步統籌協調,把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有的33個試點地區,宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。國土資源部在隨後召開的部署會議上提到,統籌三項改革試點旨在“增強改革試點的整體性、系統性和協調性”,“有利於更好地實現改革試點目標,更好地維護群眾權益,形成可複制、能推廣、利修法的制度性成果”。

不過,在具體實施過程中,對於正處於城建提速、產業提升發展階段的晉江來說,土地征收制度改革難度較大,比如探索界定公共利益,縮小征地範圍,操作難度較大,另外改革理論性、系統性強,涉及面廣,改革成效快速顯現難。

2016年4月晉江掛牌成立的不動產登記局和不動產登記中心,也是改革試點以來的新舉措,該中心可以為農民房屋所有權和宅基地使用權的“兩證合一”提供保障。該不動產登記中心副主任李業成對第一財經表示,農房和宅基地抵押貸款不多的原因之一是農村宅基地歷史遺留問題多,情況複雜,而且大多時間跨度較大,權屬界定困難。

前述中期評估報告內容顯示,如不處理到位,產權難以明晰,直接影響宅基地、集體經營性建設用地的抵押和流轉,如簡單予以罰款,可能會產生不良社會導向。這在度的把握和整體設計上有一定難度。柯子匯也提到,目前,廣大農村地區許多農戶沒有房屋所有權證和土地使用證,而這“兩證”是申請銀行貸款的先決條件之一,因此需要加快確權。

在法律未修改的情況下,農村房產處置變現仍然難度較大。柯子匯稱,農村房屋土地為村集體所有,非本集體經濟組織成員購買存在不能辦理產權的政策限制,且本集體經濟組織成員購買也受一戶一宅的限制,抵押物變現轉讓受到限制。而且,隨著業務數量的增加,如果出現壞賬情況,將農民抵押的房產處置後,如何解決農民居住成為一個最現實的問題。

他建議,要完善農房抵押貸款業務配套政策。比如,設立農民住房財產權抵押貸款風險補償專項資金,地方政府結合實際制定農房抵押貸款稅費減免、風險補償、信貸獎勵等配套政策,對投放農房抵押貸款業務的金融機構給予一定的財政貼息與稅收優惠。

在歷史上,宅基地較多地承擔了“居者有其屋”的基本保障功能,但隨著經濟社會的發展,其財產性逐漸凸顯。根據晉江近兩年的改革試點經驗來看,修訂相關法律法規,允許宅基地及其房屋進行抵押融資,讓群眾有充分的處置權利,成為試點結束後迫切需要做的事情。

另外值得決策層關註的是,適度擴大農村宅基地使用權流轉範圍,特別是允許宅基地跨村、跨鄉鎮配置,有利於要素聚集,為農民和農村開辟一條新的增收途徑,也有助於實現農村宅基地的用益物權。對於閑置宅基地,也應該從頂層設計考慮,應鼓勵各地因地制宜實行宅基地有償退出,對於空置宅基地,超過一定期限,自動收歸集體所有。

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