ZKIZ Archives


三中全會前瞻之土改篇,上集 分析師徐彪

http://xueqiu.com/3940429450/25957655
華泰首席策略  徐彪

作者按:三中全會召開在即,一篇名為「383」的改革方案出現在中國新聞網,迅速引發各方關注。其中土改部分尤其引人矚目,因為它明確提到一個詞「集體建設用地直接入市」。如果說,承包經營權流轉早已屬於共識的話,集體建設用地直接入市則依然處於內部爭議較大的狀態。用現在最流行的一句話說:超預期啊!既然出乎市場預料,就意味著投資機會,我們自然需要跟進。

土改這個詞兒,在中國,頗有點意思。掐指算算,過去一百年裡,已經經歷過至少兩次真正意義上的土地改革。

第一次改革以「均田」為主,體現在「分」的環節。

對上一輩和上上輩人而言,1947年土改是分田地的代名詞。上下幾千年以來,只要你敢於提出並最終實現均田地,農民作為一個群體都會迸發出難以想像的戰鬥力。短短兩年時間裡,在樸素的農民們支持下,中國***領導的軍隊摧枯拉朽般戰勝了軍力佔優的國民黨。有趣的是,蔣介石遷赴台灣一隅後,痛定思痛,也為了恢復農業產量(1949年台灣農業產量不足戰前最高產量的一半[1]),開始搞土改。相比中共「重做系統」式的處理,台灣做法相對溫和,用錢贖買地主土地,然後貸款給農民支持其買地(很多人吐槽中國大陸土改簡單粗暴,但設身處地想想呢?俗話說,有多少本錢做多大買賣,一窮二白的新中國想在全國範圍採用財大氣粗的台灣贖買貸土改模式,幾乎是不可能完成的任務。)。無論大陸還是台灣,都通過土改實現了耕者有其田,在此基礎上,實現了社會的穩定,也實現了糧食產量的企穩回升。

馬克思說,歷史發展總是遵循螺旋式上升的路徑,土地問題,完美詮釋了這一觀點。如果你從一個縱面向下看,幾千年來,土地上發生的所有一切,可以總結為「集中—分散」的螺旋。上世紀40年代,由於土地這種生產資料已經高度集中,所有的分散和土地均等化改革,都是一種進步,因為它有利於農業生產效率和總體產出提高。但是當耕者有其田已經實現後,適度的兼併又會是一種進步,它將通過集約化經營來實現生產效率的繼續提高。

既然已經實現了分田地,1979年開始的聯產承包責任制是怎麼回事呢?

本質上,我們可以將其視為撥亂反正的一部分。因為上世紀70年代,中國大陸發生了一場「文化大革命」。這場革命打著「割資本主義尾巴」的旗號,土地產出收歸人民公社所有,然後用工分的方式再分配,將農民的種糧積極性降至冰點。而聯產承包責任制,從本質上講,只不過是將農民個人收入與個人勞動產出掛鉤,用這種方式恢復農民的生產積極性罷了。

所以,我們的劃分方式獨特而且有趣:從1947年到1995年,統稱為「均田」期。

既然有「均田」,自然對應著應該有「集田」。1995年至今,統稱為「集田」期。

事實上,從1995年國務院批轉的《農業部關於穩定和完善土地承包關係意見的通知》一文明確提出「建立土地承包經營權流轉機制」開始,我們便昂首闊步跨入了「集田」時代。

1998年十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》中,有這麼一段話:土地使用權的合理流轉,要堅持自願、有償的原則依法進行,不得以任何理由強制農戶轉讓。少數確實具備條件的地方,可以在提高農業集約化程度和群眾自願的基礎上,發展多種形式的土地適度規模經營。潛台詞:可以搞,需謹慎。

2003年十六屆三中全會公告中,有這麼一段話:土地家庭承包經營是農村基本經營制度的核心,要長期穩定並不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,依法保障農民對土地承包經營的各項權利。農戶在承包期內可依法、自願、有償流轉土地承包經營權,完善流轉辦法,逐步發展適度規模經營。[2]潛台詞:順其自然,我都沒意見。

2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題決定》中,有這麼兩段話:以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度,是黨的農村政策的基石,必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法、自願、有償的原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。潛台詞:堅決搞,我支持。

八股文這東西呢,讀起來枯燥。但真讀進去了,受虐之餘甚至會產生一種名為歎服的快感。比如說承包權轉讓這檔子事兒,從折射防範心理的強調「自願」原則和「少數符合條件」原則,到不痛不癢偏好中性的「可以」適度規模經營原則,再到「加強」原則。我們可以清晰地看到管理層對待土地流轉的態度在一點點發生變化。

所以呢,基本上,農田承包權流轉這一塊,黨內外基本上已經統一認識,就是鼓勵為主。2013年的一號文件開始提創新農業生產經營體制,並明確「鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉,發展多種形式的適度規模經營。」甚至提出「探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地(林地、草原)准入和監管制度。」

承包權流轉領域的改革,既然進入「鼓勵」時代,自然會有加速發展。更重要的是,一旦工商企業介入,流轉市場發展將進一步提速。伴隨這一進程,農業機械、育種以及糧食生產型上市公司有望受益。

相比而言,集體土地入市這塊的改革,不確定性會大很多。而大家都在說的「新土改」,很大一塊是指集體土地。在講清楚這個問題之前,咱們有必要澄清幾個基本概念。讓大家搞搞清楚,農村土地的構成與現狀。

說起農村,大家首先會想起一望無際的高粱地或者水稻田,或者蔥蔥鬱郁的山林。的確,這些都是農村的標籤。但從土地構成的角度看,農村所有的土地可以分成兩類,第一類叫農地,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等以及國有農場、國有林場等。反正只要拿來生產動植物賺錢的,都算農地。第二類叫集體建設用地,包括農民自己家蓋房子的地叫宅基地,包括集體企業蓋房子的地,也包括鄉鎮一級政府蓋房子和公共設施佔用的土地。跟農地相關的土改叫承包權流轉,跟集體建設用地相關的改革則是新土改中更為重要的組成部分。

為啥這麼說呢?

咱們得從過去三十年的現狀開始談起。

中國是一個大國,用習總的話說,糧食安全這個飯碗必須端在自己手中。如果你有興趣的話,可以去把歷次中國***代表大會資料庫打開,仔細看看關於糧食和農業的部分,幾乎無一例外都會強調要在保證糧食安全的基礎上圖發展。但是呢,中國雖然是個國土面積很大的國家,卻不是一個耕地面積的大國。據2008年國土資源部的統計,耕地佔全國土地總面積的比例大概只有13%還不到。如果光耕地佔比低還沒問題,偏偏適合搞建設的土地佔比也很低(林地和山地佔去1/4,草地佔去1/4,剩下的一半中還得刨去坡地和高海拔地區,這麼左扣右扣下來,還剩下不到20%),更麻煩的是,耕地和適合建設用地的重合度極高。所以呢,只要你發展經濟搞建設,就很容易發生侵佔良田的事情。上世紀80年代和90年代,各地一窩蜂上項目搞經濟,佔地事件頻發。中央一看,這可不行,於是開始踩剎車,1998年修訂後的《土地管理法》出爐。(旁白:有意思的是,同一年,朱鎔基總理簽署《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。)

這一套政策體系,締造出史無前例的地產牛市,也讓中國昂首闊步邁入地產大國的行列。回到土地的問題上,1998年《土地管理法》規定,嚴格控制耕地轉建設用地,想用耕地搞建設的時候怎麼辦呢?很簡單,必須經上級政府乃至國務院的審批。這一下,就卡住了建設用地的脖子。我們可以算一筆賬,中國適宜搞建設的土地佔比只有20%,由於18億畝紅線的緣故,這百分之20%中的80%徹底不見了,換句話說,全國能拿來搞建設的土地,只剩下4%。

這4%是不是都可以蓋房子建工廠呢?

答曰否!因為這4%裡面,有90%都是非城市建設用地。也就是說,城市建設用地佔國土總面積的比例僅為0.4%,也就是400萬公頃左右。

我想,聰明人一定已經開始嘀咕:沒有新增城市建設地,怎麼蓋房子,沒有房子,怎麼搞城鎮化?別著急,還有這樣一條規定:農村集體建設用地可以轉換為國有土地,然後政府把國有土地通過招拍掛的形式賣給企業和個人。說的再直白一點:就是有這麼一個人,名叫地方政府。這哥們壟斷了一門生意,叫土地供應。城鎮化需要土地,對吧?沒問題,來找地方政府買吧。不滿意?對不起,那也沒辦法,這是獨門生意。那地方政府手中的土地從哪裡來呢?增量部分靠徵地,確切的說是到農村徵地征來的。存量盤活靠拆遷,確切的說是拆舊房蓋新房。

傳說中所有商人的終極目標是兩個字:壟斷。

比爾蓋茨同志奮鬥一生才追求到的目標,被政府這哥們輕輕鬆鬆地實現了。獨家生意,而且可以低買高賣。還有比這更令人羨慕的麼?

低買是怎麼回事呢?很簡單,在2012年12月之前,也就是《土地管理法》被審議之前,地方政府從農村徵地的時候,是根據「原用途補償」原則來定價的。[3]相關法規規定:徵收土地的原用途給予補償,以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前三年平均年產值的30倍的內容。我們可以大致算一筆賬:

一畝田,我們拿來種水稻的話,全國年平均產出為440公斤,按照今年黑龍江收購價計算,平均每公斤1.55元,這樣算下來是多少錢呢?680塊人民幣,考慮到計算的時候才用前三年平均,而這幾年每年水稻收購價都在上調,所以正常來說,基準價是應該低於680這個數的。好吧,我們假設就用全國最好的東北大米計價,同時才用2013年的收購價。如果不超過30倍,是多少錢呢?20000塊左右,這就是一畝田在徵收的時候,如果按照種水稻的產值來補償,農民能拿到的最高金額。必須承認的是,這種算法呢,肯定有問題。人家不用水稻來計算咋辦?能不能找出一種收益更高的植物來呢?應該可找到,但是恐怕難以太顯著的高於這個數。因為你想啊,如果真的有一種作物,種植後年產出大幅顯著可持續高於種水稻的話,老百姓幹嘛還種糧食呢?無論如何,這種算法是讓大家感受到成本價有多低,僅此而已。

感受完低買後,我們再感受一把高賣。

以2012年為例,土地出讓金總收入為2.88萬億左右,當年土地出讓總面積為32.28萬公頃,拿算盤一頓敲,每畝地價為50萬。

當然,如果我們直接將2萬除以50萬,然後得出結論地方政府在土地專賣這門生意中的毛利率高達96%,是不客觀的。因為呢,土地來源除了徵地還有拆遷,徵地屬於低買,但拆遷無論從哪個角度看都屬於高買。而且從規模上看,徵地支出是小頭,拆遷補償才是大頭。兩者加起來,2011年佔到土地出讓金總收入的大約一半。難怪會有那麼多強拆,如果在你轄區內,有這麼一幫釘子戶,硬生生把獨家壟斷生意的毛利率從96%下拉40個百分點,你也會惡向膽邊生的。

這麼好的一門生意,如果放任地方政府去搞,會發生什麼呢?

我們知道,中國各地官員的考核是全方位的,但其中最核心的一條始終是經濟發展。經濟發展就意味著花錢,各種花錢。地方政府對資金的渴求幾乎是無限的,經濟學上投資飢渴症屬於最好的白描。所以呢,幾乎在任何條件下,地方政府都有拚命賣地賺小錢錢的衝動。儲備土地越賣越少,他們自然會想盡辦法去農村徵地,一個不留神,基層社會矛盾很容易急速惡化,糧食安全也會受威脅。

為了防止出現這一幕,中央政府搞出一套指標控制體系名曰「土地利用總體規劃和建設用地指標」。希望用一整套指標和上限體系來控制城市建設用地擴張,其中最核心的措施包括兩個:耕地保有量不能低於上級土地總體利用規劃+建設用地總量不能超過上級土地總體利用規劃。

所謂上有政策,下有對策。上下幾千年,幾乎就是一個政策與對策的博弈史。土地指標控制體系,也不例外。

耕地面積總量不能低於紅線,「佔補平衡」和「增減掛鉤」應運而生。

建設用地總量不能高於紅線,「城中村」和「小產權房」現象屢禁不止。

攻擊政策漏洞總歸是很容易的,你們家那口子有臭毛病麼?是人都有缺點,所以對方有缺點從來都不構成你要離婚的充要條件。同樣的,現行土地政策有一堆毛病,「新土改」的口號也響亮之極。但是落到具體政策選擇上,則是一件頗費躊躇的事情。新體系至少需要解決以下幾個問題:

1,                       確保老百姓能得到好處,以往土地級差這塊落入地方政府的口袋,新方案需要確保農民權益。

2,                       18億畝紅線不能動,沒經歷過饑荒的人們,很難理解糧食安全為何物。老祖宗說的那句話「民以食為天」堪稱經典,沒飯吃的時候,天都要塌下來的。

3,                       確保地方政府阻力不會太大,現在每年土地出讓金收入大約3-4萬億。其中大約1/3會被用來城市化建設,也就是每年近萬億左右。除直接收入外,地方政府搞建設需要融資,土地通常是最重要的抵押物。換句話說,新方案如果不能兼顧地方政府需求的話,會很難搞。即便中央政府有本事撫平各種反對聲音,地方政府投資靠什麼維持高位?少了地方政府,保7任務如何完成?

[1] 數據來自百度百科—土改

[2]中國***第十六屆中央委員會第三次全體會議公報

[3]2012年以後,產值補償原則被廢止,關於農民徵地補償的新條例未誕生,目前依然處於模糊狀態

《華泰策略「我們思考」系列之一:關門+倒債,驢像你們是要鬧哪般?》

《華泰策略「我們思考」系列之二:囉里八嗦看宏觀數據》

《華泰策略「我們思考」系列之三:管窺地產調控》

《華泰策略「我們思考」系列之四:三中全會前瞻之土改篇,上集》
三中 全會 前瞻 土改 上集 分析師 分析 徐彪
PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=80461


ZKIZ Archives @ 2019