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安徽啟動新土改 推出集體建設用地流轉試點

深圳新土改：城中村“更新”博弈

城中村改造牽扯到村民、租客、開發商等多重利益，又混雜著複雜的土地權屬問題，每往前一步都困難重重。但倘若能就此探出一條新路，深圳將開辟一片全新的“土地”。

2014年8月8日中午，深圳白石洲，高溫下的空氣白茫茫的。一名箱包店老板正百無聊賴看著街上的人。他住在這里7年了，不知道什麽時候拆遷，也不知道租客是否會有補償，“是快拆了嗎？”他追問南方周末記者。

白石洲是深圳最大的城中村之一，2700余棟村民的自建樓里，住著近15萬人，幾乎都是外來人口。

在7月初公布的《2014年第二批深圳市城市更新單元計劃》中，白石洲所在的沙河五村改造項目備受關註，擬拆除面積達45.9萬平方米，遠超其他項目，被稱作“舊改航母”。

2014年深圳市已陸續推出三批城市更新計劃，有工業地塊，也有商業、居住地塊。城中村改造是其中的重要部分。

不同於工業用地，城中村的改造更加直接地牽扯到村民、租客、開發商的利益，又混雜著複雜的土地權屬問題，使得城中村改造在整個城市更新項目中顯得尤為困難。

8月，南方周末記者走訪了深圳的白石洲、上步村、湖貝村等地，它們在城市更新中牽扯出的土地歷史問題、村民利益交鋒、租客生活變遷，縮影出一個高速現代化進程中的“人與城市”。

解決歷史遺留問題

白石洲的房子租金最高的一棟，月收入可達24萬。當地人有個說法：有本事的做生意，沒本事的給人家打工，再沒本事的就靠收租過生活。

深圳的中心城區由地鐵一、二號線圍成，白石洲距中心僅隔一站路。沙河路串聯起了白石洲的大部分住宅區，地鐵站就在沙河路口。

便捷的交通條件、還算低廉的租金成本，使得這里成為“漂”在深圳的打工族、創業者們首選的出租地。除去2000名左右的村民，這里居住著近15萬外來人口。

比起現代化的商業小區，這里的生活條件不算宜居：“拉手樓”密布，巷道狹窄，幾乎透不進光，還簇擁著各種餐飲小店、夜間燒烤攤。白石洲股份公司一位負責人說，居民區太窄，連救火車都開不進來，一旦失火，很容易“火燒連營”。“一條300米長的路，因為商販、車流堆積，至少要走半小時。”

年輕的原住民幾乎都住到了別處的商品房小區中，只有老人們還因留戀鄰里關系居住於此。如今走在白石洲的街道上，能見到的基本都是租客。對於拆遷，他們沒有話語權。

一位祖輩居住於此的村民告訴南方周末記者，自改革開放以後，白石洲經歷了三輪建樓熱潮。

第一輪建樓潮起始於上世紀70年代末。當時，一批村民前往對岸的香港掘金，港商則在“三來一補”政策的吸引下來到白石洲建廠。白石洲屬於廣東與香港的交界處，電影《羊城暗哨》講述的就是1950年代國民黨特務由香港偷渡深圳、在白石洲靠岸的故事。

一出一入間，空了祖屋，來了租客。赴港淘金者回鄉後，原有的瓦房出租，自己蓋起了二層小樓。

深圳高速城市化的步伐自此開啟。從1979年到2011年，深圳市建成區規模從3平方公里擴大到934平方公里，增長了300多倍；城鎮人口從3萬增加到1500多萬，增長500多倍；GDP從1.96億元突破到11000億元，增長5000多倍。北京大學國家發展研究院在剛剛發布的深圳城市更新研究報告中寫道，“這在城市發展史上，是難以被超越的紀錄”。

城市化急劇擴張的用地需求，使得地價與房價都越來越高。原住民的生活狀態和城市面貌也發生了巨大的變化，村民自建的小樓越來越高，出租給湧入深圳的外來務工人員，村集體也開始在空余的村集體建設用地上籌建廠房，租給外來企業。

這些自建住宅和廠房究竟是“合法”還是“違章”，上步村一位從村幹部崗位退休多年的老人覺得很難說清楚，“三十多年前，政府劃了紅線給我們自己建，那時候當然是合法的。現在又說我們不合法，房產證也不給發。政府也說這是歷史遺留問題。”

他補充說，當年特區政府建立時用的就是上步的地，“當時還是我同意給他們建的”。上步村緊鄰深圳市政府，也是深圳市城中村一個典型所在。1992年，上步實業股份公司成立，作為深圳市首家集體股份公司，拉開了農村城市化的序幕。

開始於2009年的深圳市城市更新方案，其重要的革新之處即在於一並處理這些歷史遺留的土地權屬問題。這位上步的老人說，“改了以後當然就是國有的地，發房產證給我們，就能交易了，現在還不行。”2013年，上步被列入城市更新計劃序列之中。

上步包括埔尾、玉田、沙埔頭、舊墟、赤尾五個原自然村。原籍村民僅約2000人，而轄區居住人口約10萬人。除了赤尾較遠以外，其余四村由南園路串聯起來，排在一起。上步的居民區，房屋密集，普遍有10層左右。

“曾經這里也只是村屋，改革開放之後流動人口增多，對房屋的需求旺盛，村民才從三四層，逐漸加蓋到如今的樣子。最早是自己建，而後花錢找施工隊建。”那位曾做過村領導的老人向南方周末記者回憶。

三十多年後，一層層加蓋起來的房屋最終固化成了巨大的既得利益。在白石洲，房子租金最高的一棟，月收入可達24萬。當地人有個說法：有本事的做生意，沒本事的給人家打工，再沒本事的就靠收租過生活。

“一塊土地，各自表述”

“種房子”種出來的面貌是，如今上步、白石洲等城中村，每戶村民所擁有的房產是用“棟”來計量的。

7月初公布的城市更新計劃中，白石洲的沙河五村項目並不是第一次上榜。早在3月公布的第一批計劃草案中，它就在列，然而在5月正式公布的名單中卻消失了，直到7月再度出現。

在公布與撤回之間，牽扯的是白石洲複雜難辨的土地產權糾紛。

新中國成立初期，白石洲屬於廣東省軍區農場，村民們白天種地，晚上扛槍放哨。後來，這塊地數度易主，改革開放後由省里轉回市里，變為沙河農場。

1992年，農村城市化改革，深圳六十余個城中村統一由集體股份公司進行管理。然而白石洲的股份公司沒有成立，代替它的是一家國有企業。白石洲的土地幾經轉手，變為國有土地。在國有土地與集體土地的性質變換之間，是一筆難以清理的歷史舊賬。

與這些糾纏同步的，是後來的兩輪建房潮。

第一輪建房潮及其後的十余年間，深圳政府一直置身事外，對原住民的級差地租收益“分文不取”。

“九二南巡”之後，當地政府的態度為之一變。彼時，深圳這個新興城市平均每年新增建成區的面積，相當於東部沿海地帶一個中等縣級市的市區面積。大量新增城市建設用地的要求，開始受到土地管制政策逐年收緊的掣肘。

1992年，深圳市出臺《關於深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，對原特區關內的農村土地實行“統征”，也就是用一紙公文把全部農村土地轉為城市國有土地。這意味著，之前尚算“合法”的城中村，在一夜之間變成了“不合法”，因為沒人有在國有土地上“自建房”的權利。

第二輪建房潮隨之而起。白石洲村民開始拆掉原來的建築，蓋起了四五層樓高的房子。

2004年，深圳市又在特區關外實施“統轉”，即把全部關外農民轉為城鎮居民，以此實現全域土地的國有化。

“統轉”沿用了“統征”時的土地補償標準，其間深圳地價早已翻番。結果，“統轉”廣受抵制，出現了關外地區“違建”和“搶建”的第三輪高潮。

白石洲投資發展股份有限公司董事長鐘玉明（在當地的農村城市化進程中，從前的村莊轉化為集體股份公司，村民變為股民，村主任成為董事長）對南方周末記者回憶，2000年左右，在土地被外來的企業交易、村民被迫下崗以後，白石洲人開始瘋狂地“種房子”。“就是拼命地種，管它是誰的地呢，房子建好就是我的。造得白石洲的房子密密麻麻的，就是今天這個樣子。”

這一次村民蓋起了十五六層樓之高的電梯房。“種房子”種出來的面貌是，如今上步、白石洲等城中村，每戶村民所擁有的房產是用“棟”來計量的。

與此同時，大量湧入的新增城市人口和商品房價格的急劇上漲，使得2005年之後在原特區邊緣迅速膨脹起來的“小產權房”，成為了容納深圳市第二次大規模人口增長的“緩沖區”。

在1996年完成的深圳城市總體規劃中，預計2010年深圳人口總量僅為480萬人，可是才到2000年，人口已經突破了1100萬。龐大的新增人口中，很大一部分被遍布特區內外的城中村吸納。

與早期城中村建築以租為主的形態不同的是，2004年之後出現了“亦租亦售”的形態，從而形成了外界所稱的“小產權房”。

一位在深圳多年從事“小產權房”的銷售代理人士告訴南方周末記者，深圳的小產權房市場出現於2000年左右，但由於當時商品房和小產權房的銷售差價不大，因此交易規模極小。直到2005年之後商品房價格急劇上漲，小產權房才被納入中低收入者的購房考慮範圍。“目前深圳的小產權房每年成交量在2萬套左右（農民房3000-5000元/平方米，村委建社區房6000-8000元/平方米）。”

一個由原村民、“原農村集體經濟組織繼受單位”（“統轉”之後，理論上不再存在集體經濟組織）以及生活在違建里的龐大外來人口組成的“非正規深圳”，開始與“正規深圳”並駕齊驅。

北京大學國家發展研究院教授周其仁和他的課題組發現了“一塊土地，各自表述”的現象：“正規深圳”認為“應轉未轉”，“非正規深圳”則認為“應補未補”！鬧來鬧去，政府宣布“全部關外土地屬於國有”，原村民及其“集體經濟繼受單位”卻爭分奪秒起樓、建房——課題組的張惠強給這類行為命名為“種房保地”。

細節里的博弈

沒有人知道，這樣的“反複”，還要持續多久。

困局難破之際，一個新思路開始進入政府的視野：“法外土地加違建”繳付一個代價，政府就讓原住民分享合法開發的部分收益。

2013年1月，深圳市政府下達關於優化空間資源促進產業升級的文件，率先“解放”工業用地。按此政策設計，原村民及其經濟實際控制的工業用地，如果願意拿出來以國有土地拍賣的，收益可與政府分成。

當年年底，一幅該類土地照此設計成功拍賣，媒體在報道中稱之為“深圳打開利益死結”、“新土改破冰，首宗農地入市”、“小產權落地”等等。

該拍賣土地1.46萬平米，成交價1.16億人民幣，地價款“70%歸深圳市政府”、“30%外加建成後物業的20%，歸深圳寶安區街道鳳凰社區”。

鳳凰社區案例的成功，並未削減深圳原住民們的博弈心態。

在白石洲，絕大多數村民是同意拆建的。前述白石洲股份公司的負責人介紹稱，在五個原自然村做調研，“最差的一個村都有82%同意”。意見的交鋒集中於怎麽拆、怎麽賠的問題。

在股份公司的一樓大廳，陳列著供參考的改造後建築沙盤和大小兩套房屋模型。鐘玉明說這個沙盤是供參觀、提意見的，“大家來看，會涉及很多問題：朝向、位置、采光、通風、樓層……我以前是一樓的鋪面，你現在把我弄到60樓去？沒那麽簡單的。”

誰來建造，也是問題。拆建的投入成本約為七八百億。在深圳的羅湖區田貝村，曾有村民自拆、自籌、自建的先例，不引進開發商，全村村民自籌資金5億元，每戶出資350萬元，不足部分向銀行貸款。

這種方案，鐘玉明認為在白石洲很難實現。“集資？我本來收租的，現在你來拆我房子，還要讓我出錢？還要貸款？我才不幹呢。”

拆建的過渡期，村民的租金損失如何計算也要考慮。以年租金收入每戶10萬計，拆遷至少五年，就是每戶至少50萬，是一筆不小的補償數目。

撇除這些瑣碎計量，最關鍵的是賠率。鐘玉明說，白石洲的底線是“不低於大沖村當年的標準”。

在白石洲，房屋的主人分為三類：本地村民；去香港掘金、獲得港籍的原村民；出資幫助當地人建房、享有房屋所有權的外地人。

按照大沖村的標準：前兩類人群的房屋面積拆賠是1∶1，如果要貨幣補償就是每平米1.1萬元；第三類人群的拆賠比為1∶0.88。

“很複雜的呀，這些年我的頭發白了一次又一次，染了一次又一次。”白石洲的“村主任”鐘玉明撓撓頭。

在上步村，區政府和股份公司希望完全由村民拿主意。他們請來了一家公眾咨詢公司，為村民做城市更新的咨詢和培訓，開討論會、辦講座、組織村民去改造成功的城中村參觀。

作為參與公眾咨詢的嘉賓之一，深圳市規劃國土發展研究中心規劃設計所所長顧新說，“對城市規劃來說，上步非常不好改，要改的話全部都是插些幾百米的高樓在那兒，村民得到什麽呢？因為它的樓已經很密集了，拆建比做到一比二都不可能。拆了才建那麽一點，那麽賠給村民多少？”

在8月8日名為《社區有機更新》的講座中，嘉賓為臺下的六十余名上步村民講述了一線城市一些藝術園區的改造案例，希望城市多元化發展，不要都是高樓林立、千篇一律的商業片區。

對於是否希望將上步改造為有特色的藝術園區，南方周末記者隨機問了三位村民，答案都是否定的。

一位來自赤尾村的村民說，“我們現在的容積率有4.1那麽高，拆建以後容積率至少是8，才有得賺，藝術園區能達到嗎？根本沒可能。”

在深圳的城中村改造中，羅湖區的田貝村和南山區的田廈村都是村民自己改建的成功案例。田廈新村的800名村民，用宅基地入股、參與項目利潤分配的方式來進行城中村改造，放棄了開發商介入的拆遷補償模式。

但一位來自埔尾的村民說，如果自己建不僅要籌資、貸款，還要自己負擔拆建期的巨大損失：目前平均每棟房的年租金收入為五六十萬，拆建期以最快的五年計算，每家在此期間的損失就多達近300萬。“如果開發商來了，先賠，就沒這個問題。如果是自己建，建好以後房子賣不好、沒人買怎麽辦？”

采訪中，村民們對於拆建的時間普遍做了“打持久戰”的準備。一位村民說，“現在搞講座，其實可能十年以後都動不了，這個很難的。”

上步村旁邊已改造好的崗廈村，當年僅規劃階段就反複修改了10年之久。

沒有人知道，這樣的“反複”，還要持續多久。

四季度重磅改革前瞻：土改

本帖最後由 晗晨 於 2014-9-18 09:09 編輯 四季度重磅改革前瞻：土改 作者：格隆匯 徐彪 一個月之前的8月19日，我們曾經在《深改組第四次會議，年終盤點與展望》中對上半年的改革進展和下半年的改革方向進行闡述： “7、8月份，照例是最忙的。公司要開年中總結會，偌大國家皆如此，中央也不能免俗，各種總結展望大會紛沓而至。經濟領域、改革領域兩手抓，上月開完年中經濟工作會議，這月就輪到改革會議。說起來，細心研讀新聞稿後，你還是能看出不少信息的：最令人奇怪的是，新聞稿居然沒有肯定上半年改革工作的成績，這是很罕見的。因為按照慣例，按照套路，都會首先肯定前半段工作，然後布置下半段工作。習總只是說了這麽一段話：“今年是黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的元年，要真槍真刀推進改革，為今後幾年改革開好頭。各地區各部門要狠抓工作落實，實施方案要抓到位，實施行動要抓到位，督促檢查要抓到位，改革成果要抓到位，宣傳引導要抓到位，讓人民群眾感受到實實在在的改革成效，引導廣大幹部群眾共同為改革想招、一起為改革發力”，只有要求，沒有肯定。這是啥情況？這是董事長急了的節奏啊，一季度光顧調結構，二季度光顧穩增長，三季度終於可以騰出手來促改革（穩增長的事情，交給總經理頭疼去吧。什麽新型城鎮化、降低實體經濟融資成本，全是李總在抓），時不我待。” 根據我們之前的梳理，今年所有改革措施（包括最近一次深改組會議），都沿著這60項7大類改革展開： 火狐截圖_2014-09-18T01-02-21.435Z.png (49.45 KB, 下載次數: 7) 下載附件 昨天 09:07 上傳 根據上表的總結，我們認為，未來（下半年甚至明年）除了國企改革是各項改革的重中之重以外，此前一直“悄無聲息”不見動靜的土地改革將是另外一個必須關註並且牢牢把握的政策風向。這不僅僅是因為我們發現其改革完成的進度緩慢，更在於土地制度之於一個國家經濟、社會的重要程度，或者再具體來說之於城鎮化進程的重要程度。 “我國城市化進程中遇到的所有問題幾乎都和土地制度有關”——引自蔡繼明。 過去我國經濟發展的路徑和模式有兩個突出特點： 1.土地、勞動力等生產要素向第二和第三產業（城市）聚集，第二、三產業的發展才能從根本上帶來土地的增值土地價值得到提升。 2.最高執政者有強烈的經濟發展使命感，官員政績的經濟發展導向。 經濟發展的客觀規律，加上最高執政者強烈的經濟發展使命，使得我國土地制度的制度性缺陷發酵，對經濟社會產生重大影響。有研究者認為我們土地制度變遷帶來的問題比其能解決的問題要多得多。我們無法重演歷史，但從邏輯上推演，我們可以在一定程度上得到“我國城市化進程中遇到的所有問題幾乎都和土地制度有關”的結論。這些問題可能包括：就會造成問題：1. 城市擴張的粗放和畸形；2. 土地空間布局不合理，大量土地浪費閑置；3. 耕地保護受到挑戰；4. 農民利益受損，社會矛盾多發。 QQ截圖2.jpg (99.43 KB, 下載次數: 0) 下載附件 昨天 09:07 上傳     既然土地政策之於一個國家如此之重要，而目前其問題又如此之嚴重，那麽嚴峻的形勢將倒逼有關土改的政策快速出臺，並進行試點實施。而十八屆三中全會將是下一步土改的指引，會議上通過的《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》，其在土地制度改革方面的內容非常豐富。將《決議》內容和我們8月底與華泰農業聯合推出的報告《土改——一場不得不打的戰爭》中提到的土地改革目標路徑進行對比，可以發現，《決議》中散落在各條目下關於土改的內容共同構成了一幅較為清晰的未來我國土地制度改革的指引。 表格1：  三中全會《決議》關於土地制度的內容的梳理 火狐截圖_2014-09-18T01-03-39.074Z.png (78.29 KB, 下載次數: 2) 下載附件 昨天 09:07 上傳 落到投資上，我們強烈建議未來一段時間重點關註： 1.農墾方面的五家上市公司：亞盛集團、海南橡膠、*ST大荒、新農開發、新賽股份（農墾方面的邏輯我們維持8月底《土改——一場不得不打的戰爭》中的觀點，另外關於補貼及免息貸款等其他優惠政策可以關註近期中辦或國辦出臺的相關文件。由於補貼的力度完全取決於地方政府的意願和財政能力，所以對於上市公司可能只是一個噱頭，而免息貸款和保險才是更大的利好） 2.儲備有大量城市建設或工業用地的房地產或其他制造業行業上市公司：中國武夷、羅頓發展、上實發展、中華企業、珠江啤酒、廣州浪奇、珠江鋼琴、康達爾、眾和股份、方大集團。（集體建設用地入市，存量城市建設用地優化和自有工業用地轉為商業、住宅用地是未來改革可能的一大方向，在此過程中，工業用地逐步改為商住用地，政府可以賺工業用地和商業用地的差價，另外商業用地的開發可以帶來稅收，但這個方法主要對一線城市有機會，前提是這些城市房地產市場不崩盤。）

農村土改試點開啟：探索進城農民宅基地有償轉讓

本文來源：一財網 授權華爾街見聞轉載

近日《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發，這標誌著我國農村土地制度的改革即將進入到試點階段。

​國土資源部負責人介紹，試點將在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中選擇，封閉運行，確保風險可控。試點工作將在2017年底完成。

​2014年12月2日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議。會議審議了《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議指出，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。​

試點明確四大任務

​國土資源部部長、國家土地總督察姜大明表示，一是完善土地征收制度。針對征地範圍過大、程序不夠規範、被征地農民保障機制不完善等問題，要縮小土地征收範圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地範圍；規範土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。​二是建立農村集體經營性建設用地入市制度。

針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題，要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市範圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度。

​三是改革完善農村宅基地制度。針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式；對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地；改革宅基地審批制度，發揮村民自治組織的民主管理作用。​

四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。針對土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題，要建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經濟組織內部的分配辦法和相關制度安排。

​非試點地區不要擅自行動

​姜大明表示，改革試點的要求，一是堅持小範圍試點。統籌東、中、西部和東北地區，兼顧不同發展階段和模式，主要在新型城鎮化綜合試點和農村改革試驗區中安排，選擇若幹有基礎、有條件的縣或縣級市開展。二是堅持依法改革。試點涉及突破相關法律條款，需要由國務院提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款。三是堅持封閉運行。試點嚴格限制在經法律授權的縣(市)開展，非試點地區不要盲目攀比，擅自行動，確保試點封閉運行，風險可控。​

試點工作在2017年底完成。​

土地管理法修正草案已終止審議

​原本列入全國人大常委會2014年立法計劃的土地管理法修正案草案，最終並未出現在議程中。2012年12月初次審議的土地管理法修正案草案，在兩年內未再次提請審議，按照立法法規定，該草案終止審議。據專家透露，土地管理法修改將推倒重來，根據十八屆三中、四中全會改革任務，重新研究修法的內容和時機。​

近兩年出現在立法規劃但未審議

​現行土地管理法自1986年6月公布以來，歷經1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第二次修正。

​近年來，由於城鎮化的快速推進和物權法的公布實施，土地改革特別是農村土地管理制度改革受到社會關註。2009年和2010年，修改土地管理法連續兩年進入全國人大常委會年度立法規劃，但最終都無下文。

​2012年，修改土地管理法再次進入立法計劃。當年12月，土地管理法修正案草案提請十一屆全國人大常委會第三十次會議初次審議。國務院法制辦主任宋大涵作說明時介紹，征地補償程序不完善、補償標準偏低、一些地方搶占亂占土地等是農村土地領域最突出的問題。​

對於草案中的征地範圍界定、無上限補償等問題，學界、實務界多存在爭議。例如，有人擔心，無上限的補償會在城市周圍出現一個因為征地暴富的“暴富圈”，提高土地流轉成本，造成新的不公。

​2013年和2014年，土地管理法修正案草案再次出現在全國人大常委會立法規劃中，“根據情況，適時安排審議”。根據2013年和2014年歷次全國人大常委會的議程，土地管理法修正案草案未再次提請審議。

​現行立法法規定：“列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議。”​

根據上述法律，2012年12月初次審議的土地管理法修正案草案已經終止審議。

​“土地管理法某些方面將推倒重來”​

中共十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的方向和任務，要求允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，縮小征地範圍，規範征地程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。

​2014年10月，國土資源部部長姜大明表示，要配合有關部門加快推動土地管理法修改。

​接近土地管理法修改的專家告訴記者，與2012年提交審議的草案相比，正在積極研究的土地管理法在某些方面將推倒重來。這位專家稱，有關方面將根據十八大和十八屆三中、四中全會對土地征收及農村土地相關制度等提出的改革任務和舉措，研究修法內容、方式、時機等問題。​

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中國農村土改迎來一大事件 仍難阻城市房價上漲

農村“三塊地”改革有了新的進展。日前中央決定，把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區，宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。

來自國土資源部的消息稱，9月21日，為總結農村土地制度改革三項試點工作階段性進展，認真貫徹落實中央關於進一步統籌協調推進三項試點任務的部署要求，國土部在北京組織召開進一步統籌協調推進農村土地制度改革三項試點任務部署會議。

此次會上透露了上述信息。

此前一個地區只能申請一項改革試點

2015年初，根據中央要求和全國人大授權，國土部在全國選取33個縣(區)進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點。試點任務到2017年底完成。

這也被俗稱為農村“三塊地”改革。

然而，在本次中央擴大試點地區之前，上述33個地區並非全部實施三項土地制度改革試點，而是一個地區申請一項改革試點，其中，15個縣(區)為集體經營性建設用地入市，15個地區進行宅基地制度改革試點，3個地區進行征地制度改革試點。

如湖北省宜城市,作為全國33個農村土地制度改革試點城市之一，承擔了農村宅基地制度改革試點任務，在湖北省率先推行宅基地有償使用和有償退出。

承擔農村宅基地制度改革試點任務的還有江蘇省常州市武進區,天津市薊縣等。

而山西省澤州縣被確定為山西省唯一的農村集體經營性建設用地入市改革試點縣，承擔農村集體經營性建設用地改革任務。

之所以征地制度試點的地區較少，華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰接受媒體采訪時曾表示，這主要是因為地方的積極性不高。原因在於，地方政府依靠土地財政收入進行城市基礎設施建設，而“縮小征地範圍”與中國快速的城市化進程是相違背的，而且“縮小征地範圍”也意味著地方政府直接獲得的土地出讓金將減少。

國土部部長姜大明曾介紹稱，此番改革試點的主要任務是完善土地征收制度，建立農村集體經營性建設用地入市制度，改革完善農村宅基地制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。改革試點要求堅持小範圍試點，依法改革，封閉運行。

與房價關聯度?

當前房價攪動眾人心，各種分析與預測大行其道，有關本輪房價上漲的原因眾說紛紜，有“土地供應短缺說”、“貨幣超發說”、“地王推高房價說”、“資產配置荒說”，如是等等。

此番中央擴大農村土地三項改革試點地區，會對房價有什麽樣的影響?

從總體來看，此番改革試點內容為農村的土地改革，而大家關心的房價是城市房價，尤其是一二線城市房價，農村土地與城市房價並沒有直接的關聯，而且這33個試點地區基本上都屬於城市郊區或者四五線城市，尚不存在房價上漲過快的問題。

從具體試點內容來看，三項土地改革內容更多與農民或集體組織相關，且有具體明確的限定條件，進一步切割了與城市的關聯。

比如，征地改革目的是讓農民有更多“獲得感”(可簡單理解為補償增加)。

姜大明曾表示，“試點行政區域將合理提高被征地農民分享土地增值收益的比例。國務院有關部門將通過推行征地信息公開、完善征地程序等方式，加強群眾對征地過程的監督。”

而集體建設用地入市，試點行政區域只允許集體經營性建設用地入市，非經營性集體建設用地不得入市。入市要符合規劃、用途管制和依法取得的條件。入市範圍限定在存量用地。

此舉更多的是為當地工商業提供生產經營用地，目前政策上還不允許這些土地搞房地產開發。

而宅基地退出改革試點，也被禁止向城里人轉讓。

姜大明強調，“試點行政區域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自願有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部，防止城里人到農村買地建房，導致逆城市化問題。”

所以，從上述三項試點具體內容來看，也與城市的房價沒有什麽直接關聯。

不過，從潛在的聯系看，集體經營性建設用地入市可以適度緩解國有建設用地緊張局面，試點地區進而可以在國有建設用地分配上向住宅用地傾斜，增加房地產供應;而征地制度改革和宅基地退出，一方面失地農民可能增加去城里買房的需求，另一方面失地農民的補償提高，也為進城購房增添了現金籌碼。

這些因素可能從長遠來看，會對城市房價產生影響，不過，目前上市三項改革試點地區尚局限在33個地區，規模較小，且中央要求“封閉運行”，還不能影響周邊地區，因此對其可能產生的效果，還需慢慢觀察。

土改綱領正式出臺：加快放活經營權

農村土地所有權、承包權、經營權分置(下稱“三權分置”)再次被中央提上重要議事日程。這在土地改革進入深水區的背景下，格外引人註目。

根據新華社報道，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(下稱《意見》)，並要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。這是中央再次以文件的形式，對“三權分置”予以確認。

這意味著，在堅持農村土地集體所有的前提之下進行“三權分置”，將成為未來土地制度改革的基本綱領。

在逐步形成“三權分置”格局方面，《意見》要求，完善“三權分置”辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，逐步完善“三權”關系，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

“三權分置”為制度創新提供空間

近年來，隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。

《意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行三權分置並行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新。

此外，“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利於明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利於促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。

加快放活土地經營權是本次《意見》的亮點之一。《意見》提出，賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作並取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。

《意見》還鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

需要說明的是，中央全面深化改革領導小組此前召開會議時已經為“三權分置”定調，要求在“堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局”。

四川省社科院副院長郭曉鳴曾解讀稱，以前也提出過穩定所有權、搞活經營權、放開使用權，但並不明確。此次提出的農村土地“三權分置”，將為今後土地流轉過程中更多的制度創新提供空間。

守住“四不”

《意見》對完善農地“三權分置”提出了四項基本原則：尊重農民意願、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜。更值得關註的是，要守住政策底線中的“四不”——不能把農村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產能力改弱了、不能把農民利益損害了。

這“四不”之前也多次見諸決策層的報道中，被業內解讀稱，“三權分置”成為新一屆政府推動土改的綱領，但是並不意味著要否定農村土地的集體所有制。中央深改組組長習近平也曾指出，現階段深化農村土地制度改革，既要考慮農業，也要考慮農民。

當然，中央在《意見》也提到要“循序漸進”，要充分認識農村土地制度改革的長期性和複雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。

河南財經政法大學教授樊明接受《第一財經日報》記者采訪時表示，現行制度約束下，“三權分置”有其合理性，但是也需要警惕中國出現“新型地主”。他認為，這一設計從農村的局部來看，不失是一個解決小農經濟問題的方案，既可使得農村土地適度集中實現一定程度的規模經營，也不改變現行土地制度而讓對土地集體所有制有特別偏好的政府為難。但是，從宏觀來看是存在問題的。

他分析說，如果從農村土地分離出來的勞動力到城鎮就業後落戶成為一般的城鎮居民，則可能出現這樣的情形：現在中國的戶籍農民估計有65%，如果將來保留10%的農民種田(保守估計)，這就意味著有55%的城鎮人口至少擁有農村的土地承包權，他們要憑借這種土地承包權獲取地租和其他利益。

“這就意味著，將來有55%的城鎮居民是居住在城里的‘地主’，每年要到農村來收地租。”樊明說，農業本不是高盈利行業，如果占人口10%的農民向這個國家的一半以上的人繳地租，中國的農業將退回到佃農經濟。世界上大多數國家的農民是自耕農，尤其是農業發達的歐美國家，而中國的農民基本是佃農，佃農存在明顯成本上的劣勢，中國的佃農要想與世界上的自耕農在統一的國際農產品市場上競爭困難很大。

中央密集發文，土改“漸進”邏輯凸顯

改革進入攻堅階段，疾風驟雨變為靜水深流。“牽一發而動全身”的土地改革更是如此。

關於新一輪土改，梳理中央深改組審議通過的意見和最近中辦、國辦印發的文件可以管窺其政策邏輯。

具體來說，在現行農村土地集體所有的制度格局不發生改變的基礎上，順應社會現實創新性地提出承包地“三權分置”放活經營權，宅基地、集體經營性建設用地落實用益物權，運用金融手段介入並盤活農村“三資”，以及探索建立進城落戶農民對農村土地權益依法自願有償退出機制等。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶近日接受第一財經專訪時稱，當前中國探索的農業現代化道路，是在保留農村土地集體所有權能基礎之上進行的，這既可謂帶有中國特色，恐怕也是在東亞文化背景下小規模農戶最終實現適度規模經營的關鍵。

經營權分離與規模化經營

越來越普遍的土地承包權主體與經營權主體分離現象，是“三權分置”的現實基礎。此前中辦、國辦專門印發文件提到“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願”，將承包經營權分為承包權和經營權，與所有權分置並行，並將之視為“繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新”。

這是改革開放38年來的第二次土地權利分離。從人民公社到分田到戶、大包幹，是將土地承包經營權從土地集體所有權上分離出來，實現“一權變兩權”；近年來，隨著土地流轉的增多，土地的承包權與經營權分離，又實現“兩權變三權”。

葉興慶認為，兩次權利的分離在農地制度變遷史、農業現代化的歷史上，具有等量齊觀的意義。不過，前一次分離的政策效果非常明顯，過程也迅猛異常，短時間內即推向全國，而這一次靜水深流的權利分離，沒有明確的時間節點，是一個緩慢漸進的過程，但對農業現代化的意義卻是至關重要的。

分離出來的土地經營權，盡管仍需法律層面的配套完善，但至少廓清了規模經營的制度障礙。於是圍繞經營權，就有了“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑”的政策話語表述。

這樣的制度設計不可避免地會出現“新型地主”，第一產業也會一定程度上變為“佃農經濟”。業內形象地稱之為“小地主、大佃農”，即承包戶雖然承包地的規模小，但有承包權，流轉給規模經營的大戶後，新型農戶雖然經營規模大，卻只有經營權。

在葉興慶看來，這樣的農業很難成功，“因為‘地主’很多，地租太高，農業根本難以承受。”不過，他認為，當前以人為核心的新型城鎮化任務並沒有完成，進城農民的市民化道路並不平坦，還沒有在城市里真正地紮下根，這就需要在一段時間內保護他們的承包權，穩定其心理預期。等到進城農民長遠生計有保障了，自然會根據自身情況，考慮是選擇繼續保留，還是有償退出承包權，拿到一筆補償。

三項權利的邊界

同時，為了保障新型農業經營主體有穩定的經營預期，中央也明確提出“平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權”。因此，葉興慶說，承包權的權能不會無限放大，更不會將承包權演變為所有權。

他認為，在當前強化集體所有權的背景下，承包權今後更多的應該是一種集體成員的身份、資格。當然這種資格也是一種財產權益，可以帶來一定的租金收入。不過，隨著這部分逐步市民化的群體收入水平不斷提高，這部分權益對他們的重要性會下降，他們會淡化並考慮退出的問題。

如何退出，建立退出通道和機制，是當前土地改革正在試點的內容之一。葉興慶提到，由於承包地、宅基地將來要面臨退出，而且是要退回到集體經濟組織中，考慮到目前集體並沒有資金可以贖買，下一步國家應該考慮成立帶有公益性的農村土地收儲機構來做這件事情，然後將土地整理之後，按照規模經營的要求，將成片地比如兩三百畝耕地，重新進行發包。

“三權分置”的制度設計中固然有強化所有權的色彩，但這也是制度改革者所埋下的伏筆。前述文件中提到，“不能虛置”集體所有權，“要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能”，並列舉了除收回以外發揮三項權能對應的情況。

葉興慶說，現在還不能提“收回”，還是要強調保護農民的承包權。但是“監督”權能的發揮，就是為了防止出現長期拋荒，耕地得不到有效利用的情況，對於長期生活在城市里面的承包戶來說，耕地至少要托管或流轉起來，否則集體應該采取相應措施。

針對土地私有化的論調，他認為，持論者的邏輯是私有，然後流轉，最後實現農業現代化，但不能忽略的是，在東亞對土地存在故土情結的文化背景下，小農戶的土地私有之後，有可能固化，根本流轉不起來，也集中不起來，此時的土地市場是失靈的。當然，這也跟東亞的城市房地產發展道路有關，比如日本、韓國、中國臺灣地區經歷過地價、房價大幅度上漲的階段，無形中也給了農民預期，以為手中的土地還在增值，輕易是不會出手的。

合理界定土地征收的公共利益範圍

在土地征收方面，國內多地多次曾爆發過征地矛盾，矛盾核心是一直存在的對農民的補償不合理。如何化解矛盾沖突，破解這一難題，是新一輪土改過程中不可回避的。

十八大報告中明確提出要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，十八屆三中全會決定也明確要求“縮小征地範圍，規範征地程序……合理提高個人收益”。

日前，在中共中央、國務院印發的《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》中重提公共利益征地範圍界定問題，要求“不將公共利益擴大化”。業內也多次呼籲要正視這一問題，而且這也比“單純糾結於征地補償到底要提高多少倍才合適”的意義要重大得多。

《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地和公民私有財產實行征收或者征用並給予補償。葉興慶稱，這是征地的法律起點，但是存在公共利益過寬的制度缺陷，導致個別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地。那麽今後的改革要做的就是收縮公共利益的範圍。

如何收縮？針對有學者建議的建立公共利益的征地目錄，在目錄中的就征地，否則就通過談判進行市場化定價，葉興慶稱，這種思路很理想化，在現實中無法操作。因為當前國內還處於城市化快速擴張的階段，而且是整片擴張，幾平方公里、十幾平方公里，甚至幾十平方公里的土地變成城市建設用地，這其中既有經營性建設項目，還有公益性建設項目，以及生態用地，該如何按照征地目錄來做呢？

他主張借鑒我國臺灣地區區片征收的方法，統籌考慮。這一片土地30%~40%的開發權益留給原來的土地所有者共享，再拿出30%~40%來作為基礎設施用地，剩下的20%可以拿出來進行溢價拍賣，所得溢價可用於公共建設，最終做到整個片區的收支平衡。不過，大陸土地財政的特點，讓城市政府在城市化擴張過程中，不會滿足於某一片區整個區域開發的收支平衡。因為老城區也需要更新改造，以及其它方面的投入，都需要仰賴土地財政。

不過，這一塊在一些地方正處於萌芽狀態，有些地方探索的“留地安置”措施帶有區片征收的色彩。比如，2013年，深圳歷史上第一塊原農村集體用地成功入市，土地拍賣所得收益70%歸政府，30%歸村集體鳳凰社區股份有限公司所有，另外，村里再持有20%的物業面積。鳳凰社區主任文永昌稱，這種方式為社區長遠發展提供了來源。

三產融合下的土地制度創新

返鄉下鄉創業群體的規模，據農業部的統計，累計達到570多萬人，湧現的群體既有過去的農民工、大學生、退役士兵等人員，還有有意願、有能力的城鎮科技人員、中高等院校畢業生等人員。這些群體到農村創業，有利於建立城鄉要素平等交換的關系，進一步拓展資金、技術、人才流向農村的渠道。

不過，現行的土地制度是一個重要的制約因素。

針對用地難，日前國辦印發的《關於支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》提到：“在符合土地利用總體規劃的前提下，通過調整存量土地資源，緩解返鄉下鄉人員創業創新用地難問題。”

梳理這些政策，葉興慶稱，有些跟法律上並不存在沖突。

比如，縣級單列建設用地指標用於返鄉下鄉人員建設農業配套輔助設施，城鄉建設用地增減掛鉤政策騰退出的建設用地指標，以及通過農村閑置宅基地整理新增的耕地和建設用地，重點支持返鄉下鄉人員創業創新等。再比如，依托自有或租賃農房院落發展農家樂、民宿等，跟宅基地制度沒有沖突。

不過，他也提到打擦邊球的一種情況，比如有地方成立合作社，實際上就是旅遊公司，農戶以農房入股，公司由合作社統一經營，要是理解成以住房財產權入股公司，那麽跟現行的法律沒有沖突，但要是合作社投資在宅基地上建設新房屋，那麽政策的邊界就被模糊了。

葉興慶解釋說，宅基地上的房屋入股公司，雖然不涉及到宅基地的所有權，只涉及宅基地的使用權，但是宅基地跟承包地不同，承包地的使用權可以流轉，宅基地的使用權是不可以流轉的，這就出現了政策的模糊地帶。

事實上，在當前堅持集體所有的制度前提下，改革猶如在制度的罅隙中輾轉騰挪。不斷分化出來的權屬，也勢必將使問題越來越複雜化。葉興慶對此予以肯定，他認為，中國制度變遷的特點是漸進式的，土地制度改革尤其如此。當前的土地制度並非一無是處，尚能正常運轉。但至於未來什麽時候要改、怎麽改，都需要時間。處在當今歷史階段，也許現實的各種條件還不成熟，包括思想也未完全解放。

土改晉江試驗：發掘農房宅基地的抵押融資價值

別墅和躍層住宅頗有設計感，整體環境優美宜人，街道幹凈整潔，漫步於12月的晉江市磁竈鎮大埔村，仿佛進入一個度假區。

經過17年的舊村改造，這里的房子從38萬漲到400萬元。大埔村黨委書記、村委會主任吳金程對第一財經記者說：“改造後的大埔村越來越有人氣，那些外出的人基本上都願意回來住，畢竟落葉要歸根。”

再有一年，33個縣(市、區)的土地改革試點就要結束，晉江是試點之一。處於東南沿海的晉江領風氣之先，商品經濟的繁榮讓其具備開展宅基地改革試點的基礎，早在上個世紀90年代末期就已經有過宅基地抵押擔保的探索。在新一輪土改中，已經試點近兩年的晉江，在繼續穩妥推進農村宅基地抵押的基礎上，還逐步探索宅基地基準地價體系、宅基地自願有償退出以及宅基地活態利用，從而實現從“一戶一宅”向“戶有所居”轉變。

在中國，農村土地制度改革一直被視為“牽一發而動全身”。決策層考慮頗多，使得改革之路“道阻且長”。跟西方土地私有制度不同，中國政府堅持在農村土地集體所有的制度框架下進行突圍，尋求改革路徑。從十八屆三中全會通過《決定》至今，新一輪土改的政策邏輯已然凸顯，33個縣級試點也成為了撬動改革的杠桿。

農房抵押貸款的需求

回到抵押農房貸款本身，特殊之處在於宅基地。在農村土地集體所有的制度框架下，現行《土地管理法》規定，宅基地需要農民申請，且“一戶一宅”、無償使用，宅基地面積不得超過規定標準，農村所建住宅應當符合規劃。而且，農房交易流轉的對象必須是本村集體成員，流轉的價格並不包括對宅基地的估值。因為法律規定宅基地不允許交易，自然也就不存在合法的宅基地交易市場。

2015年2月，晉江被列入全國農村宅基地制度改革試點，成為33個試點縣之一，晉江也是福建省土地改革唯一的國家級試點。2016年9月，考慮到農村土地制度改革的聯動性，經中央批準這33個縣統籌協調推進三項試點任務。去年12月召開的中央經濟工作會議再次提到，試點統籌三項改革，要求“深化農村產權制度改革，明晰農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。”

晉江民營經濟發達，當地老百姓普遍都有經商意識，多多少少會做一些生意。有時需要資金周轉，於是就會考慮到銀行抵押農房貸款。

晉江市國土資源局相關負責人對第一財經表示，抵押貸款本就是市場行為，目的是為滿足農房所有者的貸款需求。對農民來說，得先有貸款的需求，至於農房是否可以抵押貸款，得看其是否有充分的價值體現，比如地理位置是否優越、市場是否方便交易等。

晉江農商銀行個人金融部總經理柯子匯對第一財經稱，在以前，這些經商的農民要是貸款，只能讓其他人來擔保，相互擔保的情況普遍。一旦出現風險，就會連累到別人，經營很好的人可能會因此被拖垮。以自有房產來抵押，就不會跟別人有類似風險接觸，風險也相對可控。

於是，在一個區域經濟發達的地方，探索農房抵押貸款，盤活農村“沈睡”資產就成為了改革的題中應有之意。值得特別關註的是，由於農房和宅基地的不同所有權屬性，過去是將二者割裂開來，只考慮農房的價值，而作為探索農村宅基地制度改革試點的晉江開始將二者統一起來，到銀行抵押的時候，除去評估住房價值外，還會評估宅基地使用權的價值。

宅基地的價值評估體系正在逐步建立，宅基地流轉市場也在逐步完善

2016年初，晉江陳埭鎮一位丁姓商人以自家農房和宅基地抵押，從晉江農商行獲得90萬元貸款。他用於抵押的宅基地住房是一套占地150平方米的自建房，1998年建成。發放貸款的柯子匯稱，經過有資質的第三方評估，該住房的抵押價值為252萬元，宅基地使用權共同抵押後，宅基地使用權的價值也被評估進去，評估總價為328萬元。

之所以會將宅基地也納入抵押物的估值範疇，柯子匯認為，過去宅基地的價值並不凸顯，相對來說，房屋的價值更大一些。但現在，宅基地的價值明顯提高，而且很重要的是，宅基地的價值評估體系正在逐步建立，而且宅基地流轉市場也在逐步完善。於是就一並評估，辦理抵押登記。

建立宅基地基準地價體系被視為晉江改革試點的成果之一。因為國土部門編制了農村集體土地基準價格，建立動態調整、科學評估的宅基地基準地價體系，這為後續的抵押貸款、流轉、有償使用、有償退出提供了價值評估及參考依據。

在試點之前，宅基地的基準地價體系幾乎是空白的，這算是福建省內首創。

農房抵押貸款十余年探索

以2015年納入試點為界，十多年前晉江就已經開始了農房抵押貸款的探索。柯子匯回憶道，他1996年到銀行參加工作，當時要分農房抵押這杯羹的銀行，除晉江農商行外，還有其他銀行，堅持下來的只有農商行。

柯子匯表示，農房的變現能力有限，才導致其他銀行的集體退出。銀行向外放一筆貸款，在評估風險的時候，最先考慮的是還款來源，其次是抵押物的變現能力。在他看來，農房抵押貸款的風險點，集中體現在三個方面。

對於第三點，柯子匯進一步解釋道，一般來說，抵押農房所貸來的資金，都用於經營周轉。正常的業務模式是，如果貸款人A經營失敗無力還貸的話，銀行會將農房交易給B獲得變現。但現實是，村民們普遍會同情弱者，會對B閑言碎語稱，既然A都已經落難了，還要去買人家的房子，於心何忍？還有，要是A宗族勢力強大，並且蠻不講理的話，會直接嚇退潛在的購買者。即使後期有法院的介入，強制執行抵押的農房，也未必有人敢來買。

在晉江，晉江農商行幾乎承接了當地全部的農房抵押貸款業務。這可並非農商行要搞“壟斷”，而是沒有銀行願意去做。因為前述風險點可以簡單概括為“成本高、利潤薄”，大銀行並不在乎這塊“雞肋”業務。

柯子匯稱，政府願意為集體產權的土地和房屋確權，然後辦理抵押登記，是對銀行開展這項工作的最大支持。開展這項業務在於市場需求，政府的背書保障了銀行優先受償權以應對將來可能出現的風險。在銀行的業務設計中，每放出去一筆貸款，首先考慮的不是抵押品，而是第一還款來源，最重要的是要實地調查客戶是否有實際經營，是否有充分的現金流，而不能將希望寄托在拍賣抵押物上，這只是風險的第二道防線。

即使很謹慎，農商行也曾吃過虧。宅基地屬於集體，如果要處置這宗房產，就要經過村委會同意，因此在辦理手續環節就多了一道詢問函，需要村委會蓋章同意處置。通過這樣的方式，就將這個風險點內化，讓村集體內部自願協商，銀行不會去幹涉。柯子匯說，正是由於在做的過程中，慢慢摸索，邊總結邊完善，才逐步堵上了風險點。

農商行願意去做，並將這塊業務持續至今，壞賬率很低是一個非常重要的原因。據統計，近20年來，晉江農商行累計發放30多億元貸款，壞賬只有1000多萬元，不足0.3%。

柯子匯提到，之前最擔心農民的信用問題，但是後來發現農民普遍還是講信用的，他們對農房一是有特殊情感，二是存在面子問題，因為要面對鄉里鄉親，“哪怕再辛苦，也會考慮從其他地方挪錢來還掉貸款。”退一步來說，即便不能還貸，農商行也會及時跟村委會溝通，動員集體內部成員來消化。這比通過法律拍賣的剛性方式好得多，既讓銀行免受損失，又保住了貸款人的顏面，避免激化矛盾。

除了有前期先行先試的基礎，前述國土資源局相關負責人稱，還有群眾要求改革的意願也很高，在晉江，國家級的改革試點就多達21項，包括新型城鎮化試點。在這樣的試點環境下，農村宅基地制度的改革對改善城鄉二元結構會起到很大的推動作用。

晉江農商行提供的數據顯示，2015年2月晉江試點啟動以來，農房抵押貸款業務呈快速增長態勢，至2016年10月，農房抵押貸款余額6.12億元，比年初凈增0.77億元。2016年農房抵押貸款余額計劃達到6.5億元，比年初凈增超1億元。

擴大流轉交易範圍的呼聲

要說農房和宅基地的抵押貸款，吳金程也曾撮合過數起。他回憶說，有村民在外面做生意，而家里的房子基本上只有在春節回來的時候才會住上幾天，有一次碰到資金周轉困難，就拜托他牽線抵押房子。

吳金程早年外出經商，1997年回到家鄉當起村官，根據在外闖蕩的經驗，想要改變村里“臟亂差”的落後面貌。1999年，大埔村就委托天津規劃設計院廈門分院進行整村建設規劃，次年正式啟動舊村改造，一張藍圖管到底，並分五期逐步推進，如今已經完成一二期住宅小區。

改造後的晉江市磁竈鎮大埔村環境優美，越來越有人氣。

大埔村的農房非常搶手。一方面在於大埔村地理位置優越，四通八達，是磁竈鎮的中心，另一方面，房子規劃設計和居住環境都非常好，有很多人願意來居住。吳金程稱，前期規劃的有獨棟住宅，500多平方米，當時村民買的時候才38萬元，現在400萬元都沒人願意賣。

他說，農民只有非常缺錢的時候，才會想到去拿農房來抵押。因為農民有一種祖業觀念，會考慮將農房傳承給後代。那些做抵押的人，大部分都是做生意所需。至於估值，要由第三方評估公司來估算，宅基地根據基準地價體系來評估，農房也會有相應的評估標準。

在吳金程看來，銀行總是害怕有風險，其實農民的小額貸款不良率不會很高，也不會太大沖擊到銀行，而且銀行經過仔細篩選出來的標的物，只要進入流轉市場交易，銀行肯定是不會吃虧的。因為目前農房所有權和宅基地使用權的貸款額度只是估值的60%。

如果貸款不能收回，那該如何處置抵押物呢？這是學界以及政策制定者一直探討的焦點問題，當然也是一道非常棘手的難題。尤其是不容忽視的宗族因素和農民的契約精神。吳金程對第一財經表示，銀行跟貸款者目的一樣，都是共贏合作，銀行哪會想著為處置房產和宅基地而考慮去提供貸款呢？不過，他也提到，“要是5年前，我不敢保證銀行會來收農民的房子，但是現在肯定會來收的。因為農民的契約意識已經提高了，既然宅基地已經抵押給了銀行，就會有心理準備，不會再像以前那樣賴著不給。”

針對現行法律規定，宅基地的流轉範圍不能超出集體經濟組織，吳金程稱，現在最大的障礙是法律。交易對象及交易範圍的限制，使得“物不能盡其用”，農房和宅基地的價值無法充分體現。其實，現實中已經出現這樣的市場，導致灰色交易普遍存在，當前的試點就要為中央修改法律提供實踐經驗。

他建議，宅基地的交易範圍不能僅局限於村集體，只有擴大流轉交易的範圍，才能真正盤活宅基地這一“沈睡”的資產。

不過，基層政府也在審慎考慮這種擴大流轉交易範圍的呼聲。根據晉江市農村土地制度改革試點工作領導小組提交的中期評估報告，若只允許集體經濟組織內部流轉，則抵押權實現範圍不廣，若不加限制放開流轉，則還需要理論支撐和制度突破。經過多輪走訪調研，鎮、村對宅基地跨村流轉意願比較強烈。

試點的成果與經驗

晉江開展農房抵押業務近20年，目前已經有相對成熟的一套體制機制。前述中期評估報告稱，一是完善住房保障體系，實現“戶有所居”。 開發宅基地審批系統，實現家庭全員實名制，有效杜絕新的“一戶多宅”等現象，探索統一改造、成片改造、就地翻建三種模式，緩解用地緊張矛盾，促進土地集約節約利用；二是顯化住房財產權屬性，實現農民權益。政府出臺方案，進一步完善抵押貸款機制，設立1000萬元風險補償專項資金 ，完善多種抵質押擔保方式，除以住宅單獨抵押外，還有組合擔保、銀村共建等模式，進一步防控風險。

在宅基地退出方面，除了前述建立宅基地基準地價體系外，還探索有償使用制度，對於“一戶多宅”、超占等歷史遺留問題，試行收取宅基地有償使用費，以“分類處置+區分年限”的辦法，明確有償使用對象、範圍、收費標準，以人均宅基地面積為起征點，進行分類處置。至於宅基地的退出，有宅基地換房、指標轉換、貨幣補償、無償使用等四種模式，以期提高宅基地的利用效率。

在法律未修改的情況下，農村房產處置變現仍然難度較大

2016年9月，對於正在推進的農村土地制度改革三項試點，中央批準進一步統籌協調，把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有的33個試點地區，宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。國土資源部在隨後召開的部署會議上提到，統籌三項改革試點旨在“增強改革試點的整體性、系統性和協調性”，“有利於更好地實現改革試點目標，更好地維護群眾權益，形成可複制、能推廣、利修法的制度性成果”。

不過，在具體實施過程中，對於正處於城建提速、產業提升發展階段的晉江來說，土地征收制度改革難度較大，比如探索界定公共利益，縮小征地範圍，操作難度較大，另外改革理論性、系統性強，涉及面廣，改革成效快速顯現難。

2016年4月晉江掛牌成立的不動產登記局和不動產登記中心，也是改革試點以來的新舉措，該中心可以為農民房屋所有權和宅基地使用權的“兩證合一”提供保障。該不動產登記中心副主任李業成對第一財經表示，農房和宅基地抵押貸款不多的原因之一是農村宅基地歷史遺留問題多，情況複雜，而且大多時間跨度較大，權屬界定困難。

前述中期評估報告內容顯示，如不處理到位，產權難以明晰，直接影響宅基地、集體經營性建設用地的抵押和流轉，如簡單予以罰款，可能會產生不良社會導向。這在度的把握和整體設計上有一定難度。柯子匯也提到，目前，廣大農村地區許多農戶沒有房屋所有權證和土地使用證，而這“兩證”是申請銀行貸款的先決條件之一，因此需要加快確權。

在法律未修改的情況下，農村房產處置變現仍然難度較大。柯子匯稱，農村房屋土地為村集體所有，非本集體經濟組織成員購買存在不能辦理產權的政策限制，且本集體經濟組織成員購買也受一戶一宅的限制，抵押物變現轉讓受到限制。而且，隨著業務數量的增加，如果出現壞賬情況，將農民抵押的房產處置後，如何解決農民居住成為一個最現實的問題。

他建議，要完善農房抵押貸款業務配套政策。比如，設立農民住房財產權抵押貸款風險補償專項資金，地方政府結合實際制定農房抵押貸款稅費減免、風險補償、信貸獎勵等配套政策，對投放農房抵押貸款業務的金融機構給予一定的財政貼息與稅收優惠。

在歷史上，宅基地較多地承擔了“居者有其屋”的基本保障功能，但隨著經濟社會的發展，其財產性逐漸凸顯。根據晉江近兩年的改革試點經驗來看，修訂相關法律法規，允許宅基地及其房屋進行抵押融資，讓群眾有充分的處置權利，成為試點結束後迫切需要做的事情。

另外值得決策層關註的是，適度擴大農村宅基地使用權流轉範圍，特別是允許宅基地跨村、跨鄉鎮配置，有利於要素聚集，為農民和農村開辟一條新的增收途徑，也有助於實現農村宅基地的用益物權。對於閑置宅基地，也應該從頂層設計考慮，應鼓勵各地因地制宜實行宅基地有償退出，對於空置宅基地，超過一定期限，自動收歸集體所有。