📖 ZKIZ Archives

土改「千秋」敗局 一個重慶村莊的7年試點

一項城鄉統籌改革示範區裡的農地改革試點，為何在7年之後走到絕境？政策與資本，為何總是難以合拍？投資者、農民與地方政府，如何收拾殘局？南方週末記者跟蹤多年，試圖記錄其間的熱望、努力與沉重的現實。

十八屆三中全會再次撩開土地改革的帷幕之際，一項肇始於7年前的農村土改基層試點，卻眼見著要陷入一場投資方與村民及地方政府的官司之中，進退失據。

2014年4月15日，投資方重慶慶業愛農生態農業有限公司（以下簡稱慶業愛農公司）收到一紙律師函，當地政府限其在4月20日之前償還拖欠的1240萬元土地租金及鎮政府借款，否則可能對簿公堂。

至此，參與試點的三方徹底攤牌。

「示範區」裡的試點

2007年6月，重慶成為國家城鄉統籌發展試驗區，九龍坡區成為綜合改革先行示範區。是年12月，千秋村成為具體落地的試點。千秋項目控盤人趙宜勝，1986年於清華大學社會學研究生畢業，他在這個項目上寄託了更大的樣本意義。

重慶市九龍坡區西彭鎮千秋村，距離市區1小時車程，算是重慶近郊。

2007年6月，重慶成為國家城鄉統籌發展試驗區，九龍坡區則掛上了「重慶市城鄉統籌發展綜合改革先行示範區」的牌子，成為全國城鄉統籌試驗的「探路者」。這年12月，千秋村與慶業愛農公司簽下土地流轉協議，成為示範區裡的試點。

這場試驗原本是被三方寄予厚望，並有可能實現三方共贏的：

於重慶市各級政府而言，這是當年的城鄉統籌試點、城市資本下鄉十大項目之一；投資方瞅準的是改革試點有可能帶來農地政策的突破和財政支持；絕大多數村民滿心期待更多的收入、更美的家園、嶄新的樓房。

7年後的現實卻讓各方都尷尬難言：

已經建成的村民新居因多方原因無法入住，全村四千多畝土地均已流轉，但只有二百多畝種上了收益更高的良品葡萄，閒置土地甚於流轉之前；預期的各項政策突破一一落空，投資無法良性循環，資方陷入資金困境，已持續三年無力全額支付土地流轉租金；租金缺口不得不由鎮政府補上，本已捉襟見肘的財政更為拮据。

千秋項目控盤人、股東之一趙宜勝，當時想在這裡實踐一個巨大的改革夢想：在徵地制度被普遍認為是讓政府得利、農民利益受損的時代，有沒有可能在不把農地征為國有的情況下，實現下鄉資本和農民、農業、農村的多贏？

他們寄望的突破點是：「喚醒農村沉睡的資本」——土地。第一，能不能以承包地和農村建設用地為抵押進行貸款？第二，能不能直接在承包地和農村建設用地上蓋商業建築，比如酒店？

這兩項，在現行的土地管理制度中，都是被禁止的。其中，前者一直是改革者希望政策能突破的地方，並已有多地試點。

「若項目能邁過這個大坎，趕上這一次更有可能展開的土地改革，完成設想，那麼各方對農村土改次生危害的擔憂，千秋都能呈現出解決方案。」剛滿50週歲的趙宜勝，1986年於清華大學社會學研究生畢業，相比其他股東，他在「千秋」項目上寄託了更大的改革樣本意義，直至今日如斯境況，依然試圖將試驗項目撐下去。

政府官員中，千秋試點曾經的主導推進者之一、九龍坡區發改委副主任蒙長倫早已不再樂觀。除了認為資方確實實力不足外，對十八屆三中全會後的土地改革能有多大突破存疑，也是重要原因。蒙在7年前就已任現職並兼任區統籌辦執行主任，但7年過去了，區統籌辦已經從當年的數十人以及專門的辦公室縮減成了沒有專職人員，「統籌辦算是暫時閒置了吧」。

「回過頭來想，我們始終和政府以及政策不合拍，有錢時政策遲遲沒突破，現在有可能了我們又早被拖得沒錢了。」慶業愛農公司另一股東歐京有些無奈。如果沒有改革突破，下鄉的城市資本還能否實現真正意義上的與農民共榮共生？

「稻田裡的酒店」成空

一家英國投資公司對「稻田裡的酒店」很興奮，願意出錢。然而英方律師問：「怎麼證明這塊土地屬於你們公司呢？」

「城鄉統籌，千秋大業。」村委會主任劉明林至今還記得試點伊始在村裡掛了很久的牌子，「鎮裡花了兩萬多塊呢」。

2007年12月，千秋村與慶業愛農公司簽下了整村土地流轉的協議，租金敲定為每畝地每年一千擔稻穀，依糧食價格浮動，約合每年五百萬至六百萬元不等。

介入千秋試點，源自趙宜勝此前接下的一單政府諮詢業務——協助九龍坡區編制城鄉統籌綜合改革先行試點方案。當時歐京與趙宜勝合開著一家房地產和城市規劃方面的諮詢公司「重慶邁德」。 

最終成型的九龍坡區試點方案中，兩個探索讓趙宜勝看到了農村改革的曙光以及城市資本進入後的共贏可能。一個涉及搞活農村土地，「探索建立農村集體建設用地和集體土地承包經營權流轉制度」；另一個就是任何投資都不可或缺的融資支持，「加快推進活躍農村資本市場的財政金融制度改革」。

「是個機會。」諮詢公司的資金實力自然弱一點，趙宜勝和歐京又找了兩個朋友開的房地產公司「重慶慶業」加盟，接盤千秋試點。四個人誰都沒有想到，就此踏進了一場進退失據的投資。

當時的機會藏在哪裡？一直以來，因為城鄉二元的土地結構，除了農民能在自家宅基地上建房之外，農村土地上不能做任何開發建設，農房買賣也限定在本村範圍之內，除非通過徵地將土地性質改變為國有建設用地。

「為什麼不能放開農村的開發建設？不用土地變性，直接發展更符合當地情況的現代農業、生態農業等，而不是讓徵地一次性抽走農村發展的血脈。」這是趙宜勝一直以來的農村土改思路。

既然有了「探索農村集體建設用地流轉」的表述，雖然誰都不知道具體怎麼操作，但至少有了通過試點來突破政策的改革途徑，自然也是一個投資機會。

因為地處重慶近郊，慶業愛農公司認為千秋村特別適合整體規劃成現代農業總部基地。招商來現代農業公司後，千秋的集體建設用地用來給他們建辦公樓、經營用房，耕地用來做一塊塊展示田，更大的生產基地則放在重慶遠郊農村。千秋農民也不用擔心土地流轉後無所事事，因為展示田還可以做成農業合作社，農民一方面入股分紅，一方面繼續勞作賺取工資收入。

招商第一步，需要建設一個「接待中心」。2007年年中，歐京跟著市外經貿委跑了一趟英國，吸引來了一家英國投資公司，慶業愛農出地、對方出錢合作共建。對方很興奮，稱之為「稻田裡的酒店」。

政策瓶頸在這一步就出現了。2008年英方律師問及，「怎麼證明這塊土地屬於你們公司呢？」慶業愛農拿不出任何土地權屬證明。

在耕地上建酒店，這是現行土地政策嚴厲防範的事。除非慶業愛農以試點的身份，爭取到特殊的土地政策。

慶業愛農爭取土地政策突破的路線圖是這樣的：首先必須獲得這片耕地的土地承包經營權流轉證，確保經營權從農民手中轉到了公司手中；然後需要拿到農村建設用地指標，因為要在耕地上蓋房子，就必須在另一個地方復墾同樣大小的面積，這樣國家在宏觀層面就能保住18億畝耕地紅線。

而農村建設用地指標非常緊俏，成渝地區土改的一個核心內容就是在建設用地指標稀缺的城市，用錢購買農業村莊的建設用地指標。農村建設用地指標是靠把農民集中居住或讓農民上樓的方式，節省出宅基地面積的方式獲得。這一過程漫長而複雜。

對慶業愛農來說，在第一項「土地承包經營權流轉證」上，他們就等了三年才拿到。而早在第一年時，英方就已經失去了等待的耐心。

此後，他們試著拿這份權屬證明去金融機構貸款，依然無效。

英國人走了，自己花錢建「接待中心」，行不行？依然行不通，因為仍然會碰到以上所說的建設用地指標問題，而建設用地指標非常難拿。

作為市國土局與九龍坡區共建的試點項目，卻沒有得到國土局政策上的支持，或可追因於當年另一個新農村建設示範村——九龍坡金鳳鎮白鶴村的「博士農業科技園」被國土資源部督查並叫停。當時，號稱用來給博士做科學研究的項目，最終建成別墅面向市民銷售。

「成為改革示範區後，我們反而被捆住了。被盯得更緊，自己也更謹慎。類似的項目還有不少，有實力的投資方就是繼續付著土地租金等機會。」蒙長倫也很無奈。

直到2011年，九龍坡區的一份增減掛鉤試點文件中才正式提及了可以按照村規劃批准農村建設用地，每次不超過30畝。但此時，慶業愛農已經陷入資金困境。

農地貸款與財政撥款雙雙落空

「用10%的自有資金撬動一個項目，商業上有錯嗎？」但沒想到，慶業愛農等來的是更大的資金投入和更多的政策打擊。

相比集體建設用地開發的放開，農村財政金融制度的突破至少在當時看來可能性更大一些。

自2007年開始，九龍坡區的數個與城鄉統籌試點相關的文件中都明確提出，要通過政府貼息的方式，鼓勵金融機構支持農村建設發展，其中2009年的財政貼息補助是200萬元。「當時想著至少能用土地承包經營權和建設用地的使用權來貸款，支撐更長線的投資。」趙宜勝回憶道。

全國層面上，2008年人民銀行和銀監會也聯合出台了《關於加快推進農村金融產品創新和服務方式創新的意見》，在中部六省、東北三省開展農村金融創新試點工作，包括試行農地抵押。

支撐趙的樂觀情緒的，不只是政府文件。因為得知中國農業發展銀行與重慶市政府簽署了一個城鄉統籌共建協議，支持農村土地投資項目，2008年時趙拿著「珍禽養殖產供銷一體化」項目去申請貸款，已經具體對接到了重慶大渡口支行。

千秋試點還進入了世界銀行的視野，2009年世界銀行計劃給包括千秋在內的三個城鄉統籌示範村提供4500萬元的貸款，並已通過預審。

但最終，兩筆貸款都不了了之。

在蒙長倫的印象中，2008年其時，九龍坡區的城鄉統籌試點就已經從短暫的小步快跑進入原地踏步狀態，投產的一些產業園也進入停滯，測算損失4億元。

南方週末記者當年採訪時任九龍坡區副區長秦大春時，他就坦言「2007年我們發展的願望迫切了一些，步子邁得大了一些，踩了紅線」。2008年，九龍坡區進入國土資源部十大督查案件名單。

幾乎與此同時，2007年底，重慶最高主政長官更迭，發展思路在此後幾年裡也發生了變化。

進入2009年，時任西彭鎮領導甚至直接奉勸慶業愛農止損離場，並且一再強調「你問我要政策，肯定沒有」。歐京現在提起這段往事，偶爾會後悔當年沒有聽勸，「他們是真的既懂農民又懂改革啊」。

趙宜勝不是沒有感覺到政策形勢的逆轉，「感覺最強烈的是2009年下半年，區裡雖然還說城鄉統籌，但越說越少，政策也越來越虛。」但是2008年召開的十七屆三中全會上提出的「城鄉統一的建設用地市場」等農村土改方向給趙打了好大一劑強心針：「頂層設計都有了，再等等，基層總會有突破吧。」

沒想到，慶業愛農等來的是更大的資金投入和更多的政策打擊。

按照最初的規劃，千秋村的土地分成兩期流轉，前兩年只需要支付先期流轉的兩百多萬土地租金，但土地整理工作的開始，迫使慶業愛農在還沒怎麼用到地的情況下就要支付全村土地流轉租金，因為不付租金農民就不接受進場整理。

土地整理的目的是「小田變大田」，以適應現代農業發展和全村整體規劃。該工作由市國土局財政撥款、招標公司執行，耗資2000萬元。這原本是四個股東特別看重的一項政策紅利，因為直接節省了一筆巨額投資，結果卻因為拖延了兩年才做、做之前又始料未及地需要公司提前支付土地流轉租金，「紅利變洪水」。

而按照最初的市國土局與九龍坡區共建千秋試點的協議，地方政府還需按照土地整理資金的1︰2配比財政撥款，相當於至少4000萬元。但是，該款項至今無聲無息。

2011年，一方面，預期的政策遲遲未有突破，無法實現良性投資循環，顆粒無收；另一方面，慶業愛農還需要建造村民新居（因為需要借此獲得節省出的農村集體建設用地，來換取集體建設用地指標）、支付土地流轉租金、投資農業合作社，前後填進了接近一億元，終於陷入資金困境。

「很多人嘲笑我們實力不足啃大象，我們當初測算過，完成千秋項目，大概需要12億元的投資，哪個企業發展不需要融資和合作？用10%的自有資金撬動一個項目，商業上有錯嗎？」歐京反問。

南方週末記者聯繫西彭鎮政府和九龍坡區國土局，對方以「試點尚未出成果，目前不方便接受採訪」為由婉拒。

難以規劃的鄉村

「身處重慶二環範圍的九龍坡區，尚有一半農村土地，而每年能分到的國有建設用地指標實在是杯水車薪，這讓九龍坡區如何發展，農民如何獲得所在區位應得的資本收益？」

如今看來，對於十七屆三中全會傳遞出來的土改信號，趙宜勝的預判過於樂觀。但2009年，儘管千秋試點在政策突破和金融支持上屢屢碰壁，趙還是賣力說服了另外三位股東，在尚有餘糧的前提下，繼續投錢去一步步落實試點設想，等待他所預期的即將到來的土改頂層設計突破。

這一年，慶業愛農開始投建村民新居，同時拿出近200畝土地試點葡萄園專業合作社。

在時任村委會主任劉明林和三社社長李運文的帶頭作用下，最終有二十多戶成為葡萄園合作社最早一批股東，每戶投資500至1萬元不等，佔股70%，慶業愛農佔剩下的30%。

「土地撂荒是個好大的問題，傳統的一家一戶種田收益太低，年輕人都出去打工了，我兒子出去十幾年了。農村土地必須得向大戶靠攏，否則農業才真的危險呢。」這是李運文對自己努力去說服鄉里鄉親入社的解釋。當然他自己也是受益者，入社後，每年有2萬元的固定務工收入，去年葡萄園也開始盈利。李家的三層磚瓦小樓和樓內衛生間，在南方週末記者目力所及的千秋村農房中，當屬上乘。

當問及「既然農民現在看到示範效應，願意參與專業合作社了，為什麼不繼續做」時，趙宜勝無奈的答覆是，現在公司已經沒錢也沒有心氣了。

按照測算，類似專業葡萄園這樣的投資，至少需要五年以上才能收回成本。如果單做農業合作社，盈利不容易，因為每畝地要支付農民一千擔稻穀。只有比種糧食價格更高的經濟作物才可能盈利，而利潤又容易受市場波動影響。在趙宜勝的千秋試點總體規劃中，原本就是在生態農業總部基地落成並有所獲利時反哺農業的。

而要反哺農業，就必須在村莊內的農業建設用地上進行商業開發。

「如果想讓整村的4500畝地產生價值，一定是靠集中居住後整理出來的400多畝的集體建設用地，其中安置房用掉90畝，剩下的300多畝依然能夠帶動周邊的農田發揮更大的作用，但前提一定是給予農村集體建設用地一定的開發建設權利和權屬證明。」趙一再強調，他們並非想將這些節省出來的建設用地變性，也不是單純拿來做房地產開發，比如像「博士園」那樣做成賣給城裡人的小產權別墅，「那樣就失去改革的意義了，也成不了樣本，我就是想探索一個不徵地也能實現農村綜合開發和農民增收的項目出來」。

因為多年關注農村土改，亦和學術圈保持一定的聯繫，趙宜勝深知中央緩步推進土改以及部分學者們反對的癥結所在，正是擔心放開農村開發建設後的失序以及對農民的掠奪，所以才「以禁代管」。

趙宜勝試圖用千秋試點呈現的，是通過合理的鄉村規劃，一定程度上避免土改帶來的次生危害。2008年，中國終於頒佈了第一部將鄉村也納入規劃之內的城鄉規劃法，趙宜勝馬上拿著法律文件去找市規劃局，2009年獲批重慶市第一個村莊規劃和村莊土地利用規劃。可惜因為相關配套改革沒有跟上，依然沒有在資金困境之前獲得用地審批。

蒙長倫同樣認為需要加快推進鄉村規劃，進而在此基礎上逐步放開農村開發建設。「身處重慶二環範圍的九龍坡區，尚有一半農村土地，而每年能分到的國有建設用地指標實在是杯水車薪，這讓九龍坡區如何發展，農民如何獲得所在區位應得的資本收益？」但是因為現有的規劃官員接受的都是城市規劃的教育，蒙長倫深知這依然會是一場漫長的改革，「農民因此喪失了發展的時間成本啊」。

再美好的規劃設想，擋不住現實的資金困境給慶業愛農公司帶來的信譽損傷。一位胡姓村民聽說記者來採訪，急急地反過來問了一長串的問題：現在政府找大家簽字起訴愛農公司，不知道公司付了糧食款沒有？政府和公司是誰的錯？聽說公司好幾年沒付糧食款，是政府墊上的，有沒有這事？如果有，確實害了村民。

時隔三年後，於2013年再次當選村委主任的劉明林也不再像2007年那樣全力支持慶業愛農。「進來六七年了，有三年不能按時支付土地款，這也造成了村民和政府之間的矛盾。」在劉明林看來，如果有可能，換一家公司接盤或者吐出一部分土地給另一家公司，對各方而言，或許都更現實。

整個2013年，趙宜勝都在為公司重組引入新的投資方而上下奔波。2008年，趙宜勝曾經以重慶邁德諮詢公司總經理的身份接受過南方週末記者採訪，採訪地點是在重慶一家奔馳4S店；6年後，趙宜勝賣掉了80萬的奔馳和三處房產，開著一輛國產二手小面包車為項目四處奔走，在重慶這座山城，他不斷遭遇上下坡和急拐彎，還時不時的要熄火重啟。