醞釀了兩年之久的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《總體方案》）5月25日正式公佈，拉開深圳歷史上又一次「土改」的序幕。
深圳此次土地管理制度改革，著力改變新增用地快速供應的土地利用模式，以存量土地高效盤活為主線，指向完善國有土地產權制度、加強土地市場化建 設、增強土地科學調控能力、創新土地二次開發利用機制、完善土地管理法治環境等五大方面。這也是國家支持各地探索差別化土地管理政策的嘗試之一，意在從全 局上為高度城市化地區的土地管理制度改革提供政策儲備。
既立足長遠的宏大改革，亦劍指近在眼前的待解難題。從土地權屬來看，經1992年原特區內統征和2004年原特區外城市化轉地之後，作為中國東 部高度發展城市的代表，深圳理論上已是全國惟一土地全部國有的城市。但現實中，這裡原來的農村集體仍實際佔用大量的土地資源，在土地管理權上仍然存在明顯 的二元化。
2010年深圳市土地變更調查的統計數據顯示，全市土地總面積1991.71平方公里，其中農用地916.17平方公里，建設用地917.77 平方公里，未利用地157.77平方公里。這其中，原農村集體經濟組織共佔用約390平方公里建設土地，佔全市建設用地42%，而其中僅有四分之一（95 平方公里）為合法用地。
一方面，未來十年，土地飢渴將是深圳日益嚴重的頑疾。受生態保護和國土管控等約束，從2011年算起的未來十年，這個城市僅能提供約42平方公 里的新增建設用地。另一方面，存量土地盤活困難，尤以原農村土地為甚，這些土地上，附著佔深圳市整體房屋數量近二分之一的建築，即俗稱的「小產權房」。約 四分之三的該類土地存在著產權複雜、征轉手續不清、違法建設等問題，極大影響土地盤活利用。
圍繞明晰產權的改革，毋庸置疑成為深圳此次土改最為基礎和關鍵的內容。包含了八大改革內容、十項改革事項的《總體方案》，主要指向原農村土地確權的改革，相比其他中長期的創新舉措，具有承前啟後的現實作用，需求最為迫切，爭議最為集中。
這個涉及權屬清晰、權屬核定和保障利益的完整流程，囿於目前的法律和政策而遲遲未能解決。《總體方案》的總體思路將是明確權益與二次開發相結 合，以應對利益訴求多元、開發收益預期巨大的實際局面，在引入市場力量、進行權益變更中實現確權；亦提出「房地分離」的權屬登記制度設計，來避免確權因房 地權屬狀況複雜造成的僵局。
在《總體方案》公佈的同時，相應的實踐已經在深圳若干個轉為社區的「城中村」中展開。推而廣之，在同樣面臨高度城市化、增量空間有限、用地供需 矛盾尖銳等情況的東部地區，此輪深圳「土改」，將提供完整的存量土地盤活範例；而在中國更廣泛的地區，因土地二元體制和城市化進程共同造就的產權紛爭，正 等待著妥善而有效的解決方案，這使深圳土改的現實價值凸顯。
而諸如差別化供地、土地租賃和土地作價入股等土地有償使用方式，三維地籍管理等創新設想，將在確權的突破後擁有更為確切的探索空間。「如果不能解決這400平方公里的問題，就意味著這次改革不能算成功。」深圳市規劃國土委一位官員直言。
第三次土改
以明晰土地產權為核心，以市場化為導向，以城市發展為目標
深圳在中國土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年這裡敲出中國「土地拍賣第一槌」，開創土地市場化交易先河，此後又率先探索統征統轉的「征 轉分離」用地模式。經1992年原特區內統征和2004年的城市化轉地後，深圳成為中國第一個轄區土地全部國有化的城市。這些探索釋放出巨大的土地增值收 益，反哺了深圳30年來的城市化進程。
新的《總體方案》推出，意味著深圳推進改革開放以來的第三次土改。和前兩次確保工業化和城市化進程中土地建設佔用的高速高效不同，此次改革主要圍繞存量土地的盤活利用展開。
國土資源部法規司司長王守智向財新記者表示，經過30年的高度集中發展，深圳土地開發力度已達50%。隨著經濟轉型期到來，土地供需矛盾更多需要用「土地置換、創新來挖掘潛力」。
數據讓執政者不安。中國現行的土地制度，地方的建設用地規模均由國土資源部按年批覆指標。深圳到2020年的建設用地總規模指標是976平方公 里，但到2010年的實際用地已經達到917平方公里，差額只剩59平方公里，到2011年更只有42平方公里了。而且，按2020年建設用地總規模 976平方公里算，則建設用地規模已佔全市域面積的49%，開發強度已經非常大。
從土地的利用效益來看，到2010年，深圳每平方公里的GDP產出達到了4.77億元人民幣，但與新加坡18.4億元/平方公里和香港14.3 億元/平方公里的利用效益相比，仍有巨大差異，且「二元化」現象突出。整個深圳特區的地均工業增加值是11億元/平方公里，其中原特區內是55億元/平方 公里，原特區外是7億元/平方公里，差了將近7倍；地均工業產值整個深圳特區是49億元/平方公里，原特區內是196億元/平方公里，原特區外則是36億 元/平方公里。
土地狀態也極其複雜。除交通市政設施用地、公園綠地等之外，深圳全市的法定宗地，即依法批准利用的宗地，包括出讓用地類原農村集體組織批覆用地 類、產權登記類及行政劃撥類，面積僅約300平方公里，僅佔全市建設用地的三分之一，登記率僅15%，還存在著大量的徵地遺留問題和轉地遺留問題。
用深圳市規劃和國土資源委員會地政地籍處處長張健的話說，深圳的土地管理與城市發展轉型之間有四個根本不適應——當前土地利用方式與城市發展轉 型新要求不適應；當前土地資源配置方式與深化市場經濟體制改革新要求不適應；當前土地利用分配方式與建設和諧社會新要求不適應；當前土地管理體制機制與政 府職能轉變新要求不適應。
這是深圳不得不加緊推進土地改革的原因所在。而在國家層面，積極修訂完善《土地管理法》，建立健全土地管理制度，亦是大勢所趨。
國土資源部部長徐紹史曾表示，「我國當前一些重大經濟問題、社會問題，相當一部分都直接或間接與土地管理制度改革有關，我國現行土地管理制度已 逼近重大變革臨界點。」針對各地經濟社會發展的不同特徵，國家也積極支持地方土地管理制度進行試點改革，通過簽署部市合作協議等形式，積極探索差別化土地 管理政策。深圳則被視為高度城市化地區土地制度政策儲備的最佳試點。
2010年3月，深圳新一輪土改醞釀工作正式啟動。此後近兩年間，深圳市與國家國土資源部多次溝通，最終形成《總體方案》，以及關於《總體方 案》的政策解讀、實施方案和《關於深圳市進一步深化土地管理制度改革的意見》（下稱《意見》）。它們共同形成了深圳第三次土改的指導文件。據介紹，諸多全 國性、全省性的改革實驗的內容被融入到深圳土地改革方案當中。
深圳市規劃國土委秘書處黨委書記詹有力向財新記者稱，此次改革包括八大內容和十項改革事項，而突出的三點，一是以明晰土地產權為核心，健全土地權利體系；二是以市場化為導向，實現土地要素的自由流轉；三是以城市發展為目標，創新土地利益的共享機制。
從上述文件中可見， 改革涉及的具體制度設計，主要包含在產權、市場流轉和城市發展規劃的範疇內：在產權方面，提出國有未出讓土地的登記、建立建築物權益證書制度、土地使用空 間權利體系探索等；在市場流轉方面，包括建立差別化土地供應，嘗試土地公告出讓制度、土地使用權租賃制度、土地指標交易制度等；城市規劃上則強調了規土融 合、社區規劃和城市二次開發等。
這些內容中不乏突破性構想。一些具體的制度在國家層面的立法中沒有規定，或規定較為保守，例如差別化土地供應制度在現行的國家上位法中還未有涉 及。而《總體方案》提到的細化地上、地表、地下土地使用權權利設定，三維地籍管理方法的探索，及土地使用權期滿後續期、國有土地使用權租賃等改革內容，雖 在《物權法》《土地管理法》和國土資源部的意見中有所涉及，但並沒有相關的具體制度設定。
這意味著，地方改革需要「頂層設計」的配合，亦有分近期、中期和長期走的不同節奏。對設計者而言，在拓寬城市發展的未來之路，與解決城市歷史遺留問題之間，後者更為迫切，也被賦予更為重要的改革地位——深圳嘗試解決多年的原農村土地確權問題，也因此凸顯出來。
國有化續篇
土地國有制後已經形成的產權現狀，怎麼轉化為各方可分享的權益，正是深圳在此次試驗中的破題
在強調盤活存量土地的所有改革文件中，「原農村土地」是多次並重點提及的詞彙。符合這一定義的建設用地在深圳有約400平方公里，佔全市建設用地的42%。但在現行法律框架下，合法的僅95平方公里，佔比不到四分之一。
這是經歷了1992年特區內統征、2004年原特區外城市化轉地之後的結果。2004年的轉地後，深圳成為全國第一個沒有農村建制的城市。但現實比這種理論上的描述更為複雜。
國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英在一次專家會上稱，上世紀90年代以來，深圳城市化的進程實際上是兩軌並進：一軌是政府統征、出 讓土地主導的城市化；另一軌則是農民一直在自發利用土地參與城市化進程，這就形成400平方公里土地中有三分之一被政府認為是不合法的、但卻真實發生的城 市化。
2004年全面轉地，深圳試圖以全部土地的國有化來打通這兩個進程。但結果是不完美的。
一方面，政府以多形式、多途徑劃定或返還一定比例的合法產權用地給原農村集體組織，但是此類用地來源多樣，權益內涵和權利限制也不盡相同。深圳 市國土局規劃處原處長賀承軍認為，正是缺乏對原農村土地使用規劃的清晰界定，導致實際使用過程中，總因權益模糊而無法實現土地利益最大化，「沒有合法手 續，只能依靠地下市場進行交易，這就造成了深圳大規模集體土地通過地下市場交易」。而這更加劇了這些土地權屬的複雜性。
另一方面，仍然存在一定的應轉未轉空地，由原農村集體經濟組織掌控，規定交由城管、水務、農林和儲備中心管理的土地仍沒有清晰移交。同時，當年 為擱置難題，在轉為國有的集體土地中分了兩個圈，一個圈是適當補償範圍，另一個圈則是沒有補償的，其中包括山地、林地和大量已建的違法違章建築。這兩個圈 的劃定，注定了2004年的全盤國有化式的土改遠未真正完成。
在正式啟動改革前的一次不對外開放的專家諮詢會上，深圳市規劃國土委地政地籍處處長張健形容當下的深圳，是一個高度城市化的地區，同時又具有典 型城鄉二元特徵的矛盾體：「它是一個沒有農村建制的城市，但又是『城中村』與『村中城』並存的城市；理論上土地全部國有，但原農村集體實際佔用了大量的土 地資源；這裡的農村人口已經轉為城市人口，但原村民並未完全市民化，成了一個特殊的階層；城市的經濟社會正面臨著全面轉型，但原特區外低端產業升級轉型壓 力十分巨大。」
在劉守英看來，將過去形成的城市化「兩張皮」合成「一張皮」， 把不合法的農村集體建設用地納入城市管理體系，在城市化大框架下，解決集體所有土地變成國有以後的權利構建問題，正是此次改革的難點，一旦破題，其最重要的價值亦在此。
事實上，深圳市在2004年轉地前後，即已嘗試在地方手段的層面上解決上述問題。2002年的《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》和 《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建築若干規定》及2009年的《關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定》，被稱為推進解決大量現狀土地、房 屋確認權屬問題的「三規」，但因「牽涉眾多利益主體」，一直沒有得到妥善解決。
比如2009年上述處理決定中，要求對全市現狀土地進行全面普查，普查時限截至2010年6月2日，並承諾將於一年後對外公佈對現狀土地和房屋 歸類確權的實施辦法。但三年時間過去了，終因國土資源部嚴厲打擊「小產權房」合法化的明確態度，及多元化的利益訴求，令實施辦法的頒佈不了了之。
這些確權上的挫折，消解了最初想像當中單一土地所有制所帶來的土地利用便利。
劉守英指出，深圳的所有土地已經全部變成國有，但從現狀來看，土地國有不等於產權的剝奪，而且事實上也剝奪不了。土地國有制以後已經形成的產權現狀怎麼實現權益，正是深圳在這一次試驗中的破題，即土地國有下產權的實現、產權利益的保障。
對於深圳來說，書寫完成2004年「國有化」轉地確權續篇的時機看起來也逐漸成熟。2008年1月3日，國務院下發《國務院關於促進節約集約用 地的通知》，已提及地方應積極探索節約集約用地、高效配置土地資源的新路徑。2009年，廣東省出台《關於推進「三舊」改造促進節約集約用地的若干意 見》，提出盤活存量土地，推動土地的二次開發利用。
2012年3月16日，國土資源部印發《關於大力推進節約集約用地制度建設的意見》，則明確建立和完善節約集約用地八項制度，並提出完善國有土地出讓、租賃、作價入股等配置方式。
以上政策，凸顯出盤活存量已成為高度發展城市的土地利用一個重要方向，意味著深圳解決轉地遺留的原農村土地、住房權屬難題勢在必行，也可能獲得更寬鬆的政策環境。
確權新途徑
針對利益訴求多元、開發收益預期巨大的現實，深圳結合土地二次開發，在一個動態的利益分配過程中來完成權屬確定
此次深圳土改，原農村土地和房屋的權屬問題，被納入土地管理制度改革的整體框架下重點推進。《總體方案》在健全土地權利體系的內容中，指出了產 權管理方面的核心任務：首先要明晰權益，並結合土地二次開發模式，豐富土地確權方式，探索權益實現的多元化路徑。其中改革的難點和重點，即是原農村土地權 益的實現問題。
種種結合二次開發的土地確權方式，有別於傳統路徑。在中國現有法律框架下，傳統的確權路徑是從權屬清晰到核定權屬，再到保障利益。比如，國有的 已出讓土地，採用合同和房地合一的權屬管理方式，政府儲備土地有儲備土地證明書，公共基礎設施用地則通過行政劃撥決定書，山林地、園地可以通過劃線移交管 理。這些傳統的確權方式，核定權屬以後再進行產權登記，進入地籍信息管理系統。
但是深圳原農村土地國有化後，土地權益實現的形式和制度，即土地佔有的來源、使用的方式相當多樣，包括非農建設用地、徵地返還用地、兩規用地等 等。張健在解釋確權方式探索時指出，傳統確權方式難以使這些土地進入規範化管理、進入登記環節，「我們認為這種靜態的方式，確權的動力是非常缺乏的」。
實際上，深圳歷宗本地規章，都提倡確權，補交一定地價款，並符合相關規定，將考慮給予確權，發放禁止入市流通的產權證。
但現土地和房屋使用權人認為，未經確權的土地和房屋反而擺脫了70年國有產權的束縛，可以長期使用。持這個觀點的人不在少數。深圳市規劃國土發展研究中心譚宇透露，上述兩個《規定》實施以來，十多年時間登記確權的不到二成，土地、房屋使用權人缺乏參與的積極性。
針對在利益訴求多元、開發收益預期巨大的現實條件，深圳開始提出一系列結合土地二次開發來推動的確權方式，其目的就是在一個動態的利益分配過程中來完成權屬確定。
根據相關資料，深圳的做法，是將政府、原村民/原村集體和二次開發主體共同引入城市二次開發過程，達成開發利益共享的預期，解決各方的確權動力問題；然後通過協商、談判，達到明晰產權和利益分享。
這個過程實際包含了利益界定、利益實現和利益調節三個方面。在利益界定方面，主要由規劃國土部門主導，以規劃的手段來明晰土地收益的歸屬；在利 益實現方面，則由區一級的政府作為推動主體，與原來的土地使用權人和引入的市場力量進行充分談判，確定開發模式和利益分配方式；利益調節則涉及其他相關職 能部門，包括財政部門、金融部門等，旨在實現公平的權益調節。
這就相當於在土地流轉的動態過程中，使原來不完整甚至不合法的產權轉化為完整產權，得以登記在冊，並通過利益分配對原權益相關者進行補償和安置，解決糾紛，從而解決存量土地盤活利用的困難。
結合了二次開發的確權方式，目前在深圳以「土地整備」 「城市更新」以及「城市發展單元」等為主要模式。
在深圳東部的坪山新區金沙社區，正在進行整村統籌土地整備確權。在政府主導下，根據土地整備和舊城改造等需要，以原來的行政村為單位，政府通過 容積率換空間、調整用地功能等方式，把土地增值收益的一部分整體打包給社區股份合作公司，由股份公司協調處理居民訴求，整體拆遷，合理補償，重新安置後賦 予土地物業明晰產權。
「這一模式的核心和關鍵在於，政府必須讓渡部分土地增值收益，並把土地增值收益的分配權整體賦予股份合作公司，由股份合作公司與居民博弈。」賀 承軍分析說，由此，政府不僅可避免與原住民的直接博弈，還使得土地增值收益由原來的激烈博弈對象，轉變為現在的行為約束手段。因為邊界明確的土地增值收益 賦予給了股份公司，收益的分配就變成了他們的內部行為，股份公司在分配時必須約束居民的行為和自身的行為，如果再發生新的違法搶建，只會稀釋既得利益，而 不能獲得新的利益，違法搶建就失去了利益推動力。
另外，由於跳出了產權性質的侷限，不糾纏於房地權屬，讓股份公司和居民內部界定和處理，整體拆遷後，政府真正收回了原社區範圍內的成片國有土 地，重新安置後，股份公司和居民的土地物業獲得了清晰的產權。這就在不違反國家規定前提下，解決了歷史遺留問題，實現了土地增值收益在政府、股份合作公 司、原住民之間的合理分配。
這一模式的好處是政府始終掌握土地整備和處置的主動權，不利之處在於政府還是作為利益博弈的一方，缺失了開發商這一核心市場環節，在土地流轉中有明顯的行政行為，容易受到攻擊。
位於中心城區的福田區崗廈社區改造，則採用了另一種確權模式——「城市更新」。深圳的城市更新早在2010年即展開實踐，是對已經不適應現代化 城市社會生活的地區進行拆遷、改造、投資、建設，可分為重建或再開發、綜合整治以及功能改變三種。但其適用範圍一般僅包括五類用地，即國有合法用地、城中 村用地、舊屋村用地、房地產登記歷史遺留用地和城市化歷史遺留違法建築處理用地，其他大部分用地則因產權不清等原因，無法納入城市更新的實施改造。
「城市更新」模式與「土地整備」最大的不同是引入了開發商。在股份合作公司和開發商達成協議後，政府批准將項目地塊的國有土地使用權整體協議出讓給發展商或者用地企業，收取土地出讓金。其間可根據項目發展的需要，合理調整土地用途。
這一操作模式的好處是，在項目地塊流轉過程中，股份公司和原住民得到了補償，獲得了有清晰產權的物業，實現了確權，而且確權過程中省去了政府行為，真正實現土地市場化流轉。
正在推進中的「城市發展單元」模式，則希望結合上述兩種模式的優勢。在實施程序上，經過可行性評估、明晰權益、明確利益分配方式和實現方式，到制定具體實施方案和後期評估，不同階段引入市、區政府或相關權利人等管理主體。
不破不立不改革
保全存量土地上既有的利益格局，反而需要改革破局
結合了土地流轉的確權，使得原住民在獲得清晰產權的物業的同時，還將得到貨幣補償。事實上，深圳市30多萬原住民，掌控著將近400平方公里的 土地，崗廈、大沖等「城中村」高額的拆遷費，曾一夜之間造出了數十個億萬富翁。因此在本輪土改方案設計中，有一種觀點認為，深圳原住民享受了諸多土地增值 收益的好處，此次確權不應再繼續「讓他們享受地主或資本家身份」。
「專家和決策層有分歧，決策層內部也有分歧。」深圳市規劃國土委發展研究中心相關負責人坦誠，整個方案制定「就是一個向左向右的過程」。
中國土地勘測規劃院規劃所所長張曉玲認為，對遺留問題，政策的放寬和確權合法化，可以推動對存量土地的二次開發和集約利用，具有積極的效果，但 同時長期看也會帶來負面示範效應，「作為違法者不用付出代價的同時又能享受到好處」。持同樣觀點者大多認為，確權行為事實上承認了違法違章建築，承認多佔 多得。
不過，也有專家認為，通過土地產權流轉，地域、宗族紐帶自動消解，利益紐帶也將突破原有的小群體格局，成為市場利益紐帶。而且，土地確權流轉方 式，實現了由資源到資產的轉變，土地資產價值將成倍放大，在價值放大中，相關各方都將獲取土地增值收益，地方政府就可以在利益最大化中化解矛盾，推動改 革。
值得一提的是，作為確權的一部分，深圳還在房地合一登記體系內，探索房地權利分離條件下的管理制度。其具體操作是，對土地使用權按國有土地使用 權登記，但地上建築物部分，制發土地使用權證書和房屋所有權證書。那些無法納入正常登記制度的，就通過剝離土地和地上建築物，分別處置登記。這一嘗試同樣 引起了很多爭論。
詹有力在專家會上曾解釋了這種房地分離登記制度改革的意圖。他指出，房地分離以及所有權中的佔有權、使用權、收益權與處分權分離，將大大便利土 地市場化改革操作。但這遭到中國社科院孫憲忠教授的反對。後者認為，不動產登記是為市場交易或權利保護提供法律基礎，這個基礎應該是統一的，「分開就違反 了《物權法》的要求」。
張曉玲認為， 土地資源涉及多方利益，本輪土地管理制度改革的主要陣地是存量土地，利益關係更為複雜。土地改革相關利益主體主要涉及到政府、開發商、股份合作公司、原住民，而以對既有利益格局予以保全為前提，正是此次深圳土改方案的糾結所在。
對於方案制定者而言，「不破不立不改革」正是其心態寫照。無論爭議如何，如果不能在確權這個基礎問題上有所突破，將影響整體改革的基礎。劉守英評價說，土地產權的確權不能往後放，「應該作為基礎性工作，放在第一位來做，應該是一個前提」。
解決問題的改革
在土地制約面前，深圳「不是為了改革而改革，而是要解決問題」
深圳正將確權與市場流轉緊密結合，而這兩者連接著市場經濟最核心的產權制度和交易制度。
在產權制度上，《總體方案》的重點是土地總登記，推進土地總登記試點實踐工作，探索登記發證、登記造冊等多層次土地登記制度，以此實現產權明晰、保護權益、流轉順暢的土地產權管理制度。
賀承軍認為，多層次登記制度是深圳此次土改的創新和進步。登記在冊是對現狀土地、法外土地的一種承認，「多層次登記制度，明晰了產權的可以直接發證給你，而產權複雜的可以登記在冊，形成一種初步的確認，這是確權的第一步」。
中國社科院農村發展研究所研究員王小映則認為，統一、多層次的登記體系，這是最基礎的工作，還談不上創新，但如果能實現房地統一，林業、農業等統一登記，則更有意義。
在交易制度方面，詹有力提及，現有《土地法》等法律法規，對土地的轉讓是有前提的，但深圳的特殊性在於，建設用地範圍之內基本無空地，這使深圳 迫切希望政策允許符合一定條件的土地進行自由流轉，而不將之視為「炒地皮」。他也指出，實際上，深圳的100號令《土地交易市場管理規定》對土地的轉讓已 有所突破。
基於此，深圳提出，允許土地權利清晰並取得了完全土地使用權的建設用地，依法在土地公開市場上交易，而存在歷史遺留問題的各類用地經過確權後也 可以交易。對土地有償使用方式也提出創新：一方面是希望改善招拍掛的出讓方式，尤其產業用地掛牌普遍存在較強的政府干預色彩；另一方面，在涉及到戰略性新 興產業或政府鼓勵支持的產業用地出讓上，實行差別化供地管理。
差異化供地也是此次土改的一大亮點。其具體設想，第一是每年拿出一定比例的產業用地，只設定基本的產業條件，完全進行市場化配置，來迴避現在很 多企業能拿出地來但不能高效利用，很多需要地的又拿不出地的矛盾；第二是建立公告出讓制度，針對一些戰略新興產業、總部經濟等有利於城市發展轉型的產業， 向社會公佈擬出讓地塊的有關信息，包括地價，全部公開、透明；第三是根據不同的產業特徵，實行彈性延期，提高土地循環利用效率。
賀承軍對這一設想表示歡迎，因為固有的土地供給模式導致很多擁有工業用地的製造業主沒心思搞研發，只依賴廠房地塊的升值，實業發展缺乏動力。
差異化供地的想法恰恰是對深圳過往發展問題的另一種糾正。詹有力在專家諮詢會上坦言，深圳前30年快速城市化過程中，土地利用實際上是見縫插針 式的，好用的就先用，急用的就先用。目前，深圳5000平方米以上的工業園區有3881個，用地非常分散，尤其在原特區外非常無序。也正因此，如果不能通 過制度設計來解決土地的二次利用問題，就沒有辦法支撐深圳未來的城市發展和產業升級。
在此次改革中，與確權一樣引人矚目的，是深圳對建立市域和規劃功能片區兩層次的土地利用規劃管理體系的探索設想。按照《總體方案》，深圳未來除 市域規劃、全市土地利用計劃、中心城區的農轉用方案仍按照程序上報外，各功能片區的規劃審批與調整、土地利用計劃審批與實施、農轉用方案審批都可以由省政 府授權深圳市政府開展。
在中遠期措施上，深圳的探索還包括城市更新、土地整備、城市發展單元等二次開發模式的金融保障運行機制，包括開展土地資本化理論和管理研究，探索不動產信貸基金、土地信託、土地基金等土地資本化運作與管理模式。
張曉玲認為，從《總體方案》設定時間表來看，主體部分、特別閃光的地方都放在中遠期，「真正有改革意義、全國示範效應的，放在2016年之後，而不是當前」。北京大學國家發展研究院院長周其仁一言以蔽之：在土地制約面前，深圳「不是為了改革而改革，而是要解決問題」。
一元化土改 多元化嘗試
根據現行《土地管理法》，中國土地分為農村集體土地和城市國有土地。農村集體土地不能買賣、也不能進行非農建設，政府通過徵收將農村集體土地變為國有，是農地上市交易、參與非農建設的惟一合法路徑。這不僅矮化了集體土地的所有權，也造成了城鄉分割的二元市場。
在學界看來，應僅有真正公益性用途的土地可通過徵地獲得，經營性用地通過市場交易獲得，建立城鄉統一的土地市場，農民合理補償由此便可通過市場議價實現。
多年來民間自發改革從未間斷，一些做法逐漸被官方認可，隱約可見集體土地與國有土地「一元化」萌芽；此外，城 市政府主導下以增減掛鉤為手段的土地利用試點也在全國推廣，但後者更多是城市政府以開發農村集體建設用地潛力置換用於城市發展的工具，並未改變城鄉土地二 元結構的現實。
南海股田制
20世紀90年代初，廣東南海農村用集體土體股份制替代農戶分戶承包制。入股農民按股分紅，初衷是解決在農地 非農化過程中，因補償分配引發的糾紛。具體是在現有土地承包經營權基礎上把土地創設為若干股份，發給農民土地股權證書，在出現人口增減時，採取動股不動地 的原則，增加人口、轉出土地均可獲得股權收益，減少人口、轉入土地需向集體交出超出部分的土地股權。
股田制促進了農村承包地所有權、承包權和使用權的分離，促進了農村土地的使用權流轉。在學界看來，這是一種為了滿足工業化對土地的需求，又保障農民對土地的收益權的制度安排。
北京鄭各莊自主城市化
上世紀90年代末，在集體土地所有制性質不變的前提下，北京鄭各莊村走上了一條不經過徵地便自行進行城市建設 的道路。當地村民主動規劃，對村莊進行自主改造和建設，形成具有城市水平的設施、福利等生活條件和城市型社區管理。主要做法是利用舊村改造，盤活宅基地， 為村辦企業的發展提供土地。鄭各莊的獨特之處在於村莊的公司化，通過企業來協調村莊與村民的經濟關係。鄭各莊自主投資建成了區域性產業聚集區，沒有造成對 失地農民的大量補償負擔。
北京北塢模式
2008年起，北京在50個重點村「城中村」改造過程中，在北塢村先行試點由政府引導的集體土地直接參與城市 化模式。北京市政府特批，將位於北塢村路對面的林地調整為建設用地，一部分用於建設回遷房，一部分用於發展村集體產業。為了讓村民擁有產權房，回遷房用地 開闢了「綠色通道」，直接轉為國有建設用地，免去了土地出讓金，繞開了「招拍掛」。更重要的是，對於原村址基礎上規劃的產業用地不改變集體土地的性質，由 村集體組織運營。通過土地入股、合作分成等方式招商引資，力圖實現農民長期就業增收。
增減掛鉤試點
政府主導的集體土地入市，更多以增減掛鉤的方式推行，從2006年初開始進行零星試點，迅速擴大到全國近30個省份。
所謂增減掛鉤，是一種建設用地指標置換的工具，即在農村經整治後恢復為農田的土地，允許置換成等量的城市建設用地指標。在建設用地指標總量不變的情況下，將農村閒置、低效利用的建設用地復墾為耕地，通過指標置換用於城市建設。
其中，成都產權制度改革、重慶地票、浙江嘉興「兩分兩換」以及天津「宅基地換房」都是各地典型代表。在某些地方，增減掛鉤發展為地方政府強迫農民上樓、廉價獲取農地的手段，對此國務院要求予以規範、整改。
重慶地票實驗
2008年12月4日，從事地票交易的重慶農村土地交易所掛牌成立。交易在利用增減掛鉤置換出多餘的集體土地指標的基礎上運行的。 在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的前提下，農村集體可將用地指標以地票為載體通過「招拍掛」方式公開拍賣。競得地票的單位相當於置換了相應的用地指標。
成都農村產權制度改革
成都以「還權賦能」為綱領，以明確農民土地權利為槓桿，將集體所有和農戶承包的土地確權頒證。在確權的基礎 上，根據農民意願，將農村建設用地復墾成農地，置換出的建設用地指標「賣」到城市，實物的農地仍然屬於農民，僅僅就是把以前可蓋房、搞建設用地的權利，抽 象為可供城市發展用的「地票」，以此上市交易。在確權加流轉的過程中，成都以都市財政返還農村，建立耕地保護基金，讓農民分享城市化地租上升的收益。