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深圳土改,難複製的試點

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深圳在此輪土地改革中,將獲得完整地權。

它是全國唯一一個所有土地全部國有的城市,地方政府失去了大規模徵地的獲利空間。這是深圳成為「兩權合一」改革試點的重要條件,也是改革難以在全國複製的重要原因。

「兩權合一」的方案

剛剛獲批的《深圳市土地管理制度改革總體方案》(下稱《總體方案》),收穫得最多的評價是「看不懂」。

《總體方案》公佈後不久,深圳市住房研究會常務副會長陳藹貧在微博中質疑,各級政府領導都說意義重大的深圳新土改「蒙著神秘的面紗」,「現在人人都在打聽,專家都在抓耳撓腮」。

這正是市場共同的疑問。曾做過大量相關課題研究的深圳市綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任劉憲法的解讀是:「外界看不明白,是因為方案本身就不想讓太多人看明白。」

劉憲法多年從事宏觀經濟研究,曾主持多項地方政府招商和舊改規劃。他的觀察是:深圳在此輪改革中,通過試點獲得一項各城市都垂涎不已的「特權」——兩權合一。

劉憲法判斷的理由是,在過去30年城市化進程中,中央和地方在土地管理制度上始終在進行政策博弈,因為這是地方手中唯一可掌控的資源。

上世紀90年代銀行體制和分稅制的改革,使地方政府喪失了對資金的控制權,同時大量稅收也向中央政府集中。土地幾乎成為地方政府發展經濟、城市建設 的唯一「支點」——通過土地招商引資,通過土地融資,補充地方政府財力不足。深圳在1980年代倣傚香港所推出的「土地有償使用」模式,迅速成為地方政府 推動經濟的重要政策工具,並由此衍生出全國城市化進程中的「土地財政」機制。

要有效將土地資源資本化,地方政府需要兩項土地控制權:一是城市建設規劃權;二是土地利用指標。前者是設計城市發展空間,後者則關係到城市發展的新增土地資源(即農村土地)改為城市工商用地的「地權」。作為副省級政府的深圳市,土地轉用指標需由國務院批准。

這一制度設計最終形成了中國城市建設中「規(劃)土(地利用)分離」的制度格局:地方政府擁有相對完整的城市建設規劃權,但與規劃相配的土地利用指標,則掌握在中央手中。

土地控制權的大博弈由此展開。在以往的經濟現實中,博弈往往以地方政府違規在前,中央或省政府被迫「追認」在後的結局收場。

這種局面是中央政府和地方政府都不願意看到的,都想改變。劉憲法向南方週末記者表示,目前只有天津濱海新區,以「部市合作」模式獲得了類似權力,但從地方政府層面可能獲得完整地權的,「深圳是唯一的城市」。

難複製的「試點」

不過,完整的土地規劃利用權這一「政策紅利」,對深圳來說更像一張「畫餅」,因為深圳是全國唯一一個所有土地全部國有的城市。

在這一背景下,地方政府失去了大規模徵地的獲利空間,這是深圳成為「兩權合一」改革試點的重要條件,也是土改無法在全國複製的重要原因。

獨特的土地結構,使深圳在土地資源利用上,成為國內唯一的「沒有增量、只有存量」的城市。而這一土地結構的形成,又與城市化過程中的一系列制度變革緊密相關。

「今天我們所說的『城中村』,從一開始就不是規劃的產物。」曾任深圳市國土規劃局規劃處處長的賀承軍說。他早在1990年代初便參與深圳城市規劃設 計,早期的深圳建設規劃基本上「無法可依」,只能採取「順其自然」的態度:能開發的土地先做規劃,暫時難以開發的土地就「繞過去」。

作為原村民聚居的「城中村」,自然也屬於「繞過去」之列。賀承軍介紹,在這一過程中,規劃部門並非按照徵地補償的標準預留土地,而是基本按照村落的 規模和形態予以保留,「四五十萬平方米的城中村裡,可能只有五分之一是原村民和集體的合法用地,其他都處於權益不明的灰色地帶」。

隨著上世紀90年代深圳經濟的高速發展,急需大量外部勞動力而政府又無力提供住房保障的深圳發現,城中村低廉的生活成本與優越的地理位置一起,意外為大量外來人口提供了一個草根的保障體系。

城中村改造雖然可以帶來部分增量土地,但同時也將給地方政府帶來巨大的社會保障壓力。基於這一考慮,早在1992年便完成了特區內土地國有化轉制的深圳,遲遲沒有推動大規模的城中村改造。

到了1990年代後期,隨著深圳產業升級和大量加工型企業的外遷,地方政府又獲得工業化土地改造升級的機會,由此迎來了第一次城市化舊改:深圳華強北、八卦嶺和車公廟等老工業區,均在此階段完成了從工業用地向商業化用途的轉型。

2000年之後,隨著工業用地改造接近尾聲,無地可用的深圳終於將城中村的規劃改造再度提上政府議事日程。在2002年出台一系列關於處理「歷史遺留違法建築」的規定後,深圳市在2004年更以城市規劃「全覆蓋」的方式,一舉將特區外260平方公里土地轉為國有土地。

一位曾參與規劃的業內人士向南方週末記者表示,在當時嚴格的耕地保護制度下,深圳市要將特區外的農業用地指標轉為可開發的城市建設用地「近乎不可 能」,儘管「農業用地」就已蓋滿了廠房與住宅。在經歷了艱難的爭取之後,考慮到深圳特區建設的特殊歷史背景,國務院以「下不為例」的方式批准了這一統征方 案。

然而這一政策突破,也為土地管理部門帶來了極大擔憂:與新增土地空間幾乎為零的深圳不同,其他城市周邊均有著大量農業用地,如果「深圳模式」被覆制,以「耕地保護」為核心的全國性土地管理體制將難以為繼。

即使完成了全市土地國有化轉制,深圳也發現自己面臨更尷尬的處境:

儘管在規劃中已將原村集體土地征為國有,但是大量土地並沒有完成相應的補償返還手續,因此實質上依然屬於村集體及股份公司所有,而隨著城市化過程中土地價值的不斷提升,政府也越來越難以支付這筆數額巨大的補償。

另一方面,對於那些權益不清的「灰色地帶」,在歷經多年調整和「灰色開發」之後,其土地權益的劃分已經複雜到了「剪不斷、理還亂」。

深圳市國土規劃委副總規劃師黃偉文在最近的一次社區調研中發現,在位處深圳邊陲的新羌社區中,11平方公里的土地上就有公示地塊、非收地塊、軍事用地、未做方案地塊等九種地權屬性,其複雜性遠遠超出了他的預期,而這幾乎是深圳所有「城中村」所共同面臨的現狀。

與土地權益的複雜性相比,城中村土地利用的零碎程度也令人驚訝:缺乏規劃的基礎設施、廠房和住宅交雜,合法和各式違規用地混雜交織,成為難以規劃開發的碎片化存在。

難以支付的補償對價,複雜的土地權益和使用現狀,使政府規劃部門不得不尋找新的土地開發模式。

「慢一點,細一點」

以「城中村」改造為核心的城市更新規劃,正是在這一背景下登上了舞台。

這也正是深圳土改與其他城市的另一個關鍵不同:其他城市在農地轉用模式下,土地收益的大頭在政府手中,因此地方政府有很強的動力去推動農地轉用。而 在已經完成了土地轉制的深圳,社區改造的土地增值收益主要掌控在原城中村集體手中,政府土地規劃部門不得不適應從「主導者」到「協作者」的角色轉換,並且 認真考慮原社區居民的發展需求。

就在幾個月前,深圳國土規劃委出現了前所未有的「角色」:社區規劃師。

按照國土委的要求,這30名社區規劃師將「一對一」掛點納入城市更新規劃的社區,並在廣泛調研和聽取社區各方意見的基礎上,為各社區「量身定做」不同的社區更新改造和發展規劃。

正是在這一「量身定做」社區規劃的模式中,深圳所獲得的「規土合一」授權將發揮關鍵的作用:如果按照過去每次更改土地用途都需上報國務院的審批流程,社區規劃將陷入難以承受的漫長審批程序之中;而在獲得了「兩權合一」的授權後,深圳可以自行完成不同功能區域的土地規劃。

在一次社區規劃座談會上,身為副總規劃師的黃偉文坦言,自己「不知道」此輪土地改革能給社區帶來什麼。而他的建議則是讓村民們共同討論社區未來的前景,然後由政府部門聯合起來,按照社區需求制定發展規劃。

對於以城中村為主體的城市單元更新規劃,國土規劃部門現有的思路一是集約化開發,二是按照社區資源稟賦,進行多元化規劃。

在這一「社區需求」主導的多元規劃思路下,傳統的「土地經濟」模式也開始面臨著前所未有的反思。

「過去許多年,政府和市場都狹隘地將土地轉型當成了房地產開發的工具,卻從來沒有認真想一想,深圳真的需要這麼多房子嗎?」深圳公眾力商務諮詢有限公司董事長范軍向南方週末記者問道。曾經在國土規劃部門任職多年的范軍,以「體制外」身份提出了自己的質疑。

范軍注意到,隨著產業外遷,深圳原特區外的城中村已經大量出現住宅、廠房空置與利用率不足的情況,「如果我們不能提前考慮應對,很可能下一屆政府要面對的就是『一堆空房子怎麼辦』的問題。」

對於已經高速發展了30年的深圳而言,范軍覺得已經到了城市發展模式的「拐點」。他最大的希望,是深圳的新一輪城市更新規劃能夠「慢一點,細一點」,「香港、台灣和日本的一個城市更新項目要做十年、二十年,我們總想著兩三年大變樣,動不動追求新高度,這是不現實的。」


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