要讀懂深圳過去三十多年的改革史，土地始終是一條至關重要的線索。深圳通過學習香港，推出住房制度改革和土地出讓制度改革，開闢了規模空前的城市化進程。
但由於制度差異，仍有巨量土地，成為地方政府和農村集體組織均無法撬動的「制度飛地」。現在，深圳新一輪地改準備喚醒這些土地。
新一輪地改在深圳終於走出了關鍵的一步。
2013年12月20日，深圳第一塊原農村集體用地上市拍賣成功。這塊約1.46萬平方米的工業用地，位於深圳市寶安區福永街道鳳凰社區，目前被用作臨時停車場。
深圳市方格精密器件有限公司以底價1.16億元競得這塊土地。土地收益的70%歸政府，30%歸村集體鳳凰社區股份有限公司所有。
在交易金額動輒高達百億元的土地轉讓市場中，這筆「微不足道」的土地交易卻吸引了社會各方的目光，更成為深圳國土管理部門幾乎每一個人的關注焦點。
曾任基層國土管理部門負責人的陳明對南方週末記者說，深圳從2009年開始研究相關制度改革，到2012年被納入土地管理制度改革綜合試點，再到2013年年初推出「1+6文件」，「為了這一天，我們已經等了近3年。現在就等著看鳳凰這個試點的實施效果了」。
而在深圳市規劃國土委（簡稱規土委）2013年12月10日給南方週末記者的書面回覆中則強調指出，作為「首塊原農村集體經濟組織工業用地公開入市」，將採取「利益共享」原則，通過「產業落地」成功盤活歷史遺留用地，改變過去社區以地建廠、以房收租、粗放經營和效益低下的模式，有利於實現社區經濟轉型。
在中國，農村集體土地想要入市，必須先經過徵地補償後收歸國有，才可以走招拍掛或協議出讓的土地轉讓流程。
作為中國最早開始土地市場化改革的城市，深圳雖然早在1992年和2004年兩次國有化過程中，已將城市土地名義上全部轉為國有，但由於原農村集體組織的存續經營，及「集體土地所有制」本身所固有的權益不清、管理缺位等原因，仍有大量土地處於「政府收不回、集體用不了」的灰色地帶。
這些沉睡的土地在深圳數量驚人。2010年深圳市土地變更調查的統計數據顯示，深圳原農村集體經濟組織實質佔用的「非法用地」約為300平方公里，佔全市建設用地的三分之一。
解決這一「歷史遺留問題」的兩大關鍵：一是對原農村集體組織看似「非法」但卻有著合理性的佔用土地權益建立起必要的保障和補償機制；另一點則在於地方政府自身必須獲得完整的城市土地動態規劃與處置權。
在過去多年為了保護「耕地紅線」土地管理機制中，城市建設規劃權和土地利用指標分屬地方和中央政府。這就使得深圳市區內大量早已開發的土地，由於仍然處於中央「耕地保護指標」內，實際上變成了地方政府和農村集體組織「共同違法」侵佔的耕地指標。（參見《南方週末》2012年7月6日報導《深圳土改，難以複製的試點》）
正是在2012年5月深圳啟動的土地管理制度改革綜合試點中，深圳市首次拿到了「城市規劃」和「土地利用指標」兩權合一的「尚方寶劍」，從而得以對城市中「原農村集體組織佔地」這一全國性的「城市之痛」展開全面清理與解決。
要讀懂深圳過去三十多年的改革史，土地始終是一條至關重要的線索。如今，新一輪地改又將如何改變深圳？
「人家白花花的幾億港幣投進來，提出建成房子後，自己只要30%。把深圳這邊的人嚇壞了，說這樣也行？後來才明白香港就是這個規矩，錢不值錢，地值錢。」
1979年的那個春天，當改革開放的總設計師伸手在南海海濱劃下一個圈時，誰也沒有想到，當年那個人口僅三十餘萬人的濱海小城，會在短短30年後變成1500萬人的國際化都市。
這場規模空前的城市化進程，正是以土地和住房制度的改革為發端的。
「深圳曾經前後有過兩個房管局，第一個房管局成立於1980年代初，它就干了一件事：賣地。」原深圳市住宅局房改處處長孫利平告訴南方週末記者，深圳特區剛剛成立時，土地大把但沒錢建房，於是當時的房管局局長駱景星找到了一家香港企業投資。
「人家白花花的幾億港幣投進來，提出建成房子後，自己只要30%。把深圳這邊的人嚇壞了，說這樣也行？後來才明白香港就是這個規矩，錢不值錢，地值錢。」
搞明白土地的門道後，房管局把牌子一翻，變成了大名鼎鼎的特發集團（萬科當年的控股公司）。但政府的房子還得有人蓋、有人管，於是1980年代末成立了第二家房管局（即後來的住宅局），與建設局和國土局一起，成為深圳房地產制度設計與管理的「三駕馬車」。
早在1980年代中期，深圳市便已學習香港的房地產市場管理制度，推出了住房制度改革和土地出讓制度改革，並在此基礎上形成了今天全國性商品房市場的制度基礎。
孫利平表示，當時整個房地產制度改革的「理論基礎」，就是鄧小平在1980年4月就住宅問題發表的一段談話：「城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售後，房租恐怕要調整。要聯繫房價調整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻的地方的房子，交通方便地區和不方便地區的房子，城區和郊區的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯繫起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。」「一共兩百多個字，就是今天整個中國房地產制度改革的源頭」。
在土地和房產出讓（售）制度建立起來以後，深圳陸續成立了產權交易所和產權登記處。據孫利平介紹，由於此前沒有房地產權的登記和交易記錄，在相關部門成立後，產權人想登記房地產證，需向交易所申請，並由房管局下屬的測繪所上門測量登記後，再由產權登記處發給房屋和土地權屬合一的「房地產證」。
「深圳是全國第一家將房屋和土地權屬統一發證的城市，這也是跟香港學的。」孫利平說，在農耕社會中，土地比房屋更值錢，因此產權契約大多以地契為主，房地分離。只有在香港這樣的現代城市中，房屋價值大大提升，才會出現「房地合一」的房地產證形式。
深圳一步到位地從香港抄來了「房地合一」的產權登記模式和出讓制度，並進一步學到了香港在城市規劃和土管理方面的另一項基礎制度：法定圖則。
這一制度是指政府將城市的所有土地都納入整體規劃，同時這一規劃受到法律嚴格保護，任何機構或個人不得違規用地。政府售地亦需嚴格按照規劃，限制其功能用途。
正是在這一法定圖則的制度下，才出現了諸如工業用地、商業用地等功能區分及不同的地價差異。而為了實施「法定圖則」制度，政府必須將所有土地納入自己的管理範疇。由此而導致了深圳市在1992年對特區內土地的第一次統征——統征之後的土地全屬國有土地，因此得以納入政府的統一規劃之中。
但與此同時，這一從香港借鑑而來的土地管理機制，與中國現存的土地和產權基礎制度之間，有著關鍵性的制度差異，因此最終出現了後來深圳乃至全國城市中大量「非法用地」和「小產權房」的現象。
這一制度差異在於，香港的「法定圖則」制度，是建立在土地所有權全歸政府控制（港英政府租借形式的延續），而私人所有土地產權相對清晰，因此規劃圖則能夠以法定形式覆蓋所有土地。
而深圳（包括內地其他城市）則在國有和私有之外，還存在著大量土地產權不完整及不清晰的「集體所有制」土地。
在1990年代初已經完成土地統征的深圳特區內，理論上已經不存在「農村集體用地」，但是由於政府沒有足夠財力一次性完成所有土地的徵地補償與開發，因此實際上依然是以「邊開發邊徵地」的形式滾動推進。
與此同時，失去了土地的農民與村集體，則以集資建房的形式在原有的宅基地和集體經濟用地（徵地過程中政府劃撥的土地補償）上蓋起了出租屋和招租廠房。
「所謂小產權房就是這麼起來的。」孫利平對南方週末記者說，「如果說國家徵用是合法剝奪農民土地產權的話，那農民說我們祖祖輩輩的地80%都給你佔去了，我自己侵佔自己20%行不行？」
實際上，集體土地權益不清及管理機制混亂的問題，正是過去二十多年中國城市化過程中的「法律和制度空白」。深圳市過去多次試圖「依法解決」這一「歷史遺留問題」，要麼由於缺乏土地管理變革的法律與制度依託，要麼忽視了原村集體和村民權益的制度保障，因此只能一次次暫時緩解矛盾的同時，眼看著「違法用地」的規模越變越大。
「一塊地本來已經閒置很多年了，但真有企業要投資開發的時候，突然跳出五六個業主，這個說某書記批示的，那個說某主任有文件，本來200萬租金的地，硬能給你開出2000萬的價錢來。」
在國有與集體土地權益劃分不清的情況下，原本應該覆蓋整個特區的城市功能規劃，也只能留下一片片難以規劃的「空白」。
多年從事城市規劃的同濟大學深圳建築研究院總工程師魯開宏向南方週末記者表示，他就曾在規劃設計中遇到過這樣的事，「一塊地本來已經閒置很多年了，但真有企業要投資開發的時候，突然跳出五六個業主，本來200萬租金的地，硬能給你開出2000萬的價錢來」。
在孫利平看來，這種事情其實並不罕見，「城市規劃管的是土地使用權，但在使用權之外還有轉讓權、收益權等等諸多權限」。
比如一塊土地，所有權留在村集體，但把使用權給了企業。「可以一邊跟村裡說，地還是你的，你將來還能收租呀；另一頭就告訴企業，你要所有權幹嘛，還得補地價過環評，不如直接交個使用費就行了。」孫利平說，除了這些大的地權之外，還有建築權、臨建權，「規劃不是不讓搞嗎？那我就搞個臨時建築，說是三年，實際上都用了超過十年了——像山姆會員店那麼大的商場，開了那麼多年，有幾個人知道它是臨時建築？」
如果說在特區內這種「產權分割」是造成土地權益複雜化的主要原因之一的話，那麼在特區外，國土管理部門的「法定圖則」理念早期遭遇的，則是來自村鎮集體組織的激烈抵制。
陳明在1990年代中期便進入國土部門工作，正好趕上了國土部門派駐關外的「首班車」。他親身體會了當時村鎮集體對特區土地管理模式的激烈對抗。「區裡的人大代表集體對市國土部門提出質詢案，說你這種處理方式就是不行」。
陳明表示，當時國土管理部門的「法定圖則」制度在特區內已經推行得比較順利，因為土地全部國有化了，但到了關外的龍崗、寶安等區縣時，國土管理部門忽略了一個關鍵問題，那就是特區內國有土地的管理模式，怎麼跟關外各區原有的農村集體管理制度銜接。
在村鎮等基層政府依然面臨著GDP等經濟發展指標考核的時候，市國土部門把關係經濟發展命脈的土地規劃和使用權一攬子上收，勢必激起基層政府與國土管理部門的對抗。
這一舉動，也讓原集體土地的使用管理陷入混亂。「原本村鎮集體有自己的規劃和報建機制，它會劃定一片非農建設用地，由村民報建後形成村落形態。」陳明表示，在土地規劃權上收之後，失去報建審批權力的村鎮集體，也失去了規範村民住房建設的有力工具。「既然你村委會都不管報建了，還規劃什麼呀，我乾脆就想在哪兒蓋就在哪兒蓋了。」
陳明表示，深圳過去二十多年的高速發展，使得國土管理部門處於疲於奔命的被動應付狀態，在將有限的資源與精力集中到重點項目和工業區規劃發展之後，幾乎沒有多餘的人手來處理年復一年劇增的各類違建，只能隔幾年就以「規劃追認」的方式處理一批遺留問題。
在陳明看來，未能形成長期解決機制的制度根源，仍然在於「集體土地所有制」產權歸屬和管理機制缺位。
陳明認為，問題的癥結在於集體土地和資產的所有權確認與管理機制的建立，「我認為這是一個全國性的問題，也是一個從理論層面上還沒有真正解決的問題」。
正是在這個意義上，陳明對鳳凰社區的土地改革試點抱著極高的期待。「這是一個通過多贏模式，逐漸鞏固和落實土地所有權的嘗試。」陳明說，如果這條路走得通，各級村鎮集體就沒有必要折騰「小產權房」了，因為房子蓋上，「錢一分就完了」；而新的模式則真正關係到一個村鎮和社區的「長治久安」。
鳳凰社區的此次土地轉讓，是建立在社區規劃的基礎上，由「政府搭台」、企業投資所形成的第一宗原農村集體組織佔地的市場化流轉嘗試。
此次深圳土地管理制度綜合改革依然堅持「規劃先行」。與過去不同的是，此次規劃充分利用了深圳土地改革試點中「兩權合一」的優勢，將原來分散於市區內的分散耕地指標，集中調整到尚未大規模開發且土地條件較好的光明新區，形成了3萬畝集中規劃改造的大型農場。
與此同時，在市區內因佔用耕地指標而多年身份不明的已開發土地，也得以恢復其合法身份，並通過城市更新的綜合規劃，大幅提高了原有土地的綜合利用效益且功能日趨完善；對於大量被原農村集體組織佔用並用於廠房出租等低效益用途的「城中村」用地，在經過耕地指標調整後，變成了可以合法投入市場流通的規範用地。
在對這部分土地的規劃使用方面，政府通過土地整備和建立產業用地供需平台的方式，為原農村集體組織（現社區組織）建立起了一條市場化的土地流轉和出讓機制。
在這一系列政府職能創新的基礎上，建設規劃的主體目標悄然從過去政府主導的「城市規劃」，轉換成了以原村鎮組織為主體的「社區規劃」。在2012年嘗試推出社區規劃師制度的基礎上，2013年規土委向全市290個社區派出了281名專業幹部作為社區規劃師。
（應被訪者要求，陳明為化名）