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農村集體建設用地流轉制度改革，期待已久，有待出土◎ 本刊記者 汪蘇 文這本是一場能令中國土地市場格局發生巨變的改革。

9月2日，一則有關土地制度改革的報道激起軒然大波。消息稱，中國將放開農村集體建設用地流轉，相應的政府指導意見已經下發，允許18個省市、28地就集體建設用地使用權上市流轉進行試點。

市場反應迅速。第二天，股票市場演繹出一波強勁的“土改股”上漲行情。

海南橡膠、輝煌股份、上實發展等十只土改概念股漲停。申銀萬國近期在一份研報中稱， “土改”一旦突破，土地資源價值將被重估。

市場的熱情不難理解。一旦農村集體建設用地放開流轉，它就可以不經政府徵地轉為國有土地，直接入市交易，土地市場的高度壟斷從而被打破，房地產價格將由市場重新發現。

這項改革的地方試點，十餘年前其實即已啓動。 至2008年十七屆三中全會，明確“城鎮規劃區範圍外的非公益性項目”不再徵地，並確定了“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向。

政策何時落地，則久為市場所期。

未曾料到，冰火兩重天。兩天後，9月4日，土地主管部門國土資源部發佈“闢謠”信息稱，相關文件仍在調整完善中。據財新記者從國土部相關人士處瞭解，上述改革存在激烈爭議，並未下發文件，且擬議中的方案恐怕會令不少人失望。

此方案設計多年，國土部幾易其稿，難獲共識，進展不如預期。為求方案儘快付諸實施，國土部2013年1月份作出了較大思路調整，即在不突破現有法律框架的前提下，再進行新一輪“經營性集體建設用地流轉試點”並發佈指導意見，試點期限將至2015年。這說明，全國層面的集體土地入市交易管理辦法並未形成。

“城市化”的號角聲聲召喚，醞釀 了十餘年的農村集體建設用地流轉制度改革，卻仍然徘徊在十字路口。

“步子不夠大”

受限于現有法律，全國性的流轉管

理辦法始終難以出台

《憲法》規定，中國土地以城鄉劃界，城市的土地屬於國有，農村的土地屬集體所有。

後者按其用途，又分為農用地、建設用地和其他土地，不可隨意改變性質。

無論是村集體組織還是農民個人，都無權自行買賣集體土地。農地被國家徵用為國有建設用地後，才能在城市土地市場交易，用途也可由此改變。

由於這種制度安排，農村建設用地價值長期被低估，地方政府售賣土地所獲高額利潤則催生了 “以地生財”的發展模式。 “土地財政”愈演愈烈。

各種經濟社會問題日積月累。打破建設用地城鄉之別，實現“同地同權” ，放行集體建設用地不經徵地直接入市，被視為實現可持續發展的一劑良藥。倘如此，高昂的徵地成本可借此“軟著陸”；農民能夠以土地所有者身份分享城市化紅利 ；各地因“血拆”而積累的巨大社會矛盾也將得以緩解。

可是，調整中的國土部“土改”方案難解現實之渴。由於與法律相抵觸，集體建設用地直接轉讓、出租等“入市”方式不再被提及，而代之為“以經營性集體建設用地使用權入股、聯營，以及企業兼併、破產等引致的轉移等方式進行流轉” 。且試點範圍也遵循十七屆三中全會口徑，僅限定于城鎮規劃圈之外。

新試點將著重于探索合法流轉方式的流轉主體、運作方式、權益保障、內部管理等內容。國土部希望這一批試點可以形成現實政策成果。

許多專家評價認為，新試點的操作辦法只是對《土地管理法》已有空間的細化，與過往小規模試點相比，業內人士委婉批評， “步子不夠大” 。

早在1998年《土地管理法》第二次修訂的時候，國土資源部等部門便反複考慮是否將集體建設用地流轉內容納入，但最終選擇穩妥地“先試點、再總結” 。

至2008年啓動至今仍在進行的新一輪《土地管理法》第四次修訂，也未能將集體建設用地流轉合法化。受限于現有法律，全國性的流轉管理辦法始終難 以出台。

在嚴格的規劃和用途管制前提下，放開土地自由交易是市場經濟國家的普遍做法。在中國，政策層面的停滯並未擋住民間自發嘗試的腳步。一些農村鄉鎮利用集體土地自建城鎮，各地更有難以計數的“小產權房”拔地而起；如果不能將其納入法治化的管理軌道，重重隱患遲早將被引爆。

全國層面政策推進困難，顯示各決策部門及其內部分歧仍然巨大。距十八屆三中全會召開僅有兩月，此度能否凝聚共識，作出更大膽的決策，助推集體建設用地開閘入市，關係到中國下一步發展大計。

被禁錮的土地

隨著土地增值、農民權利意識覺醒，

徵地矛盾也全面激化

中國農地改革中，最為敏感的是農村集體建設用地。

中國有約2.7億畝農村集體建設用地，約為城鎮建設用地的2.5倍，主要用于農村的宅基地、農村公益性設施和生產經營設施等用途。除去自辦鄉鎮企業或以土地入股、聯營辦企外的用途，如果要投入非農建設，必須被徵為國有。

如果放行集體建設用地入市，意味著必然縮減政府徵地權限。所謂“徵地” ，雖然法律規定是“國家為了公共利益的需要” ，但其範疇界定模糊。並且，由於法律上“城市土地屬於國有”的規定，即便是商業用途的需求，政府也有權以最高不過原用途年產值30倍的價格，從農村強制性拿走土地。

2012年，中國批准建設用地900多萬畝。據有關專家計算，如果城鎮化每年推進1個百分點，新增建設用地至少在1000萬畝。這些土地如果繼續以現有方式徵收，經濟和社會成本，尤其是社會成本非常高昂。

國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英指出，一些人士認為，目前這套靠政府徵用土地、政府壟斷土地一級市場獨家出讓的土地制度，是維持中國低成本城市化的最大的制度優勢，但近年來實際情況已經發生變化。

“我們算的結果，2008年 -2011年徵地和拆遷的成本，已經占到了整個土地出讓收入的一半以上。 ” 劉守英說。

隨著土地增值、農民權利意識覺醒，徵地矛盾也全面激化。2011年，徵地拆遷引發的群體性事件占當年群體性事件一半左右。據國家信訪局統計，群體性上訪事件60% 與土地有關。其中徵地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因為徵地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。

與此同時，土地利用效率極為低下。

大量集體土地以非市場價格被徵收，又以非市場價格出讓或直接劃撥。空閑宅基地、存量原鄉鎮企業用地等集體建設用地難以被盤活，非法入市的集體土地又多是低水平建設，缺乏科學規劃。

在2000年 -2010年間，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%，遠高于城鎮人口45.9% 的增速。同時，在農村人口大量減少1.37億時，農村建設用地的總量不減反增。

如此粗放的土地利用模式顯然難以為繼，又必然和耕地保護造成嚴重衝突。

許多學者都指出，在新城鎮化戰略下，要實現“人的城鎮化”保障農民利益目標、提高土地集約程度、保障城市發展，必須從根本上推進徵地改革，縮小並明確界定為“公共利益”而徵地的範疇，同時讓農民以土地所有者身份參與城鎮化、工業化，將被禁錮的集體建設用地釋放出來，讓市場之手來協調土地資源的配置。

為盤活土地資源，一些地方政府也主動求變。

廣東即是走在前列的試水者，但迄今為止，改革推進比較艱難。

由於沒有上位法支持、缺乏配套改革，地方自發試點屢碰瓶頸，惟有小心翼翼低調進行，更未能全面推進。

試點曲折

早在上世紀90年代末，全國層面的改革便已提上日程，決策層計劃借《土地管理法》第二次修訂之機，納入徵地改革內容，同時放行集體建設用地流轉，但最終流產早在上世紀90年代，隨著城鎮化發展以及大量鄉鎮企業改製，集體土地的民間流轉和現有法律衝突就浮出水面。

1998年， 全國層面的改革提上日程。

當時，決策層有意計劃借《土地管理法》第二次修訂之機，納入徵地改革內容，同時放行集體建設用地流轉。

這是一個革命性的改革，但最終還 是流產。個中原因，主要在於決策者“怕亂” 。

1999年，在蕪湖市農民集體所有建設用地使用權流轉試點動員大會上，時任國土部政策法規司司長、現任國務院法制辦副主任甘藏春公開透露， 《土地管理法》修訂時，考慮到沒有試點、沒有成功經驗 ；擔心衝擊國有土地市場以及鄉鎮幹部趁機中飽私囊等，最終集體土地流轉內容全部被砍掉。

經修訂的法律頒佈後，時任國務院法制辦主任楊景宇去地方調研，回來找到甘藏春，認為集體土地流轉問題還是要研究， “光堵是堵不住的” 。

1999年底， 甘藏春赴安徽蕪湖調研，和當地達成共識，決定開展國家級試點。

蕪湖因而成為國土部正式批復的第一個集體建設用地使用權流轉試點。

以試點探索求突破的思路由此確立，為修法和制定全國層面操作辦法積累實踐經驗。

此前，江蘇蘇州、浙江湖州、福建古田、河南安陽等地也在國土部同意或默許下進行自發探索。蕪湖之後，試點繼續推行，國土部又在廣東、浙江、江蘇、上海等多地布局，和部分省份還簽 訂了部省合作協議。

國土部的數據顯示，十餘年來，包括增減掛鈎的試點在內，一共有22個省承擔了探索農村集體建設用地流轉路徑的任務。其中安徽、廣東以省政府文件方式在全省推行，且步子較大，不設城鎮區外限制。安徽省還明確稱，合法獲得的宅基地可流轉。國土部也曾批復蘇州在城鎮規劃區內全面實行集體建設用地使用權流轉。

不過，這些試點都有一個門檻：不可流轉用作商品房開發。一些地方探索時仍十分謹慎。特別是在占集體建設用地主體的宅基地方面，受限于法律和高層態度，步伐邁得很小。

如深圳的試點，未敢將流轉突破鎮域範圍 ；廣東將宅基地排除在流轉範圍外，更未有地方試點方案明確提出，允許城里人去農村買房。在關鍵問題上，地方試點往往模糊或變通處理。

在後來的總結中，國土部認為流轉工作推進並不理想。據分析，原因在於沒有法律保護和支持，流入土地方權益難以得到有效保護，土地也難以用于抵押融資。

一些企業尤其是大企業並不願意使用集體建設用地。土地市場難以持續活躍，一些早期試點流轉規模逐步萎縮，早年辦理了集體建設用地流轉手續的企業，為便於融資和合作經營，很多要求轉為國有。部省合作協議中有流轉內容的14個省（區、市）雖確定了試點單位，但數量較少，且一些試點市縣沒有實質性進展。廣東、安徽雖在全省範圍內推行流轉工作，但因融資難等原因，進展也不理想。

同時，因缺乏相應稅費制度配套，一些地方試點積極性並不高。對此，一位接近國土部的專家說，國土部通常會以土地規劃動態修編等與地方交換。但地方政府同意試點後，往往“只揀喜歡的果子吃” ，只確定很少的試點縣市，且經常沒有實質進展。特別是十七屆三中全會後，以縮小徵地範圍為主要目的的改革探索，未能得到試點城市的支持和認同。

中國土地勘測規劃院土地規劃所所長張曉玲、中國土地學會副理事長黃小虎等專家指出，由於沒有規範約束，集體建設用地流轉收益大部分被有關政府機構、村委會等擷取。農民沒有成為主體，所獲甚少。

黃小虎表示，實踐說明，如無全局的推動和突破，僅靠地方單兵突進，這項改革最終難以深入，不能充分發揮其促進經濟發展的作用。

黃小虎、劉守英、張曉玲等許多專家多年呼籲，要將農村集體建設用地流轉儘快合法化，並且要做出頂層設計，推進配套改革。

這場關於集體建設用地的爭論綿延十餘年，仍沒有結果。從1998年《土地管理法》第二次修訂至2008年十七屆三中全會後啓動的第四次修訂，雖然集體建設用地使用權流轉問題都呼聲較高，被立法者反複斟酌考慮，但最終都未能納入修法框架。 《土地管理法》涉及徵地制度的修正方案也一再調整，至今未獲通過。

由於沒有上位法支持，雖然國土部有意規範管理， 2002年就形成一稿《規範農民集體所有建設用地使用權流轉若干意見（討論稿） 》 ，但作為全國層面的管理辦法始終未能出台。

近些年，國土部門對集體建設用地入市的管理以及非法入市的查處有從嚴的趨勢。2012年、2013年北京市國土局便分兩批通報了80余個小產權房項目。

“指標管理、違法查處，農民現在是越來越難弄了。 ”劉守英說。

“小修”和“大修”

全面改革的一攬子方案擱置待議，對於城鎮範圍內的集體建設用地入市，當前並未納入決策層考量據財新記者瞭解，改革遲遲難以全面推進，主要仍在於對“徵地制度如何改” “集體土地入市尺度放多寬”這些老問題不能達成共識。一些決策者對改革的效果表示懷疑。

一是怕“亂” 。擔心現有土地管理不能控制土地投機，農民和村集體會占耕地後再轉賣。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文今年4月公開表示，農村集體建設用地法定概念的內涵意義就是“自有自用” 。如果在農村的建設放棄了這一原則，對整個國家的土地制度管理危害無窮。若開放流轉後，仍然允許農民在自有土地上建自有建築，等於把前後門都打開， “這邊我批你宅基地，那邊你就流出去，這怎麼管得住，這些地不都蓋了房子嗎？”另一層擔憂是，農民宅基地是其最後的土地財產權，若資本、城里人入侵，農民一旦流離失所， 就會危及社會穩定。

二是擔心縮小徵地範圍不利於城鎮化的推進。陳錫文、國土資源部原副部長李元等人都曾表示，中國正處在快速城市化工業化的程度，近中期，建設用地的開發利用仍然將以成片開發、綜合利用為主。只有把農村土地“徵收過來” ，才能綜合規劃，確定區片價格。

“如果不搞徵地，建住宅農民願意賣，建馬路農民就不願意賣，城市建設就搞不下去。 ”落實到改革路徑的選擇上，也出現兩種思路。

一種思路認為，現行的制度具有合理性，目前徵地制度的主要問題是對農民的補償低，改革重點應放在提高補償標準上。

另一種思路認為，必須縮小徵地的範圍。這其中又分別有支持“小改”和支持“大改”者之分。前者認為，應循序漸進，並和城鎮化進程平衡，可以從城鎮規劃圈外入手。後者認為，要從一步到位改革徵地制度，賦予農民完整的土地產權，徹底改變政府壟斷一級市場的做法。

政府部門內部主張“小步走”的呼聲很高。

2008年，十七屆三中全會對於改革的定調邁出重要一步，明確提出“縮小徵地範圍”的改革方向。會議決議稱，在城鎮建設用地範圍之外，集體建設用地可流轉用于非公益性的項目，並提出要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場” 。據悉，當時中央農村工作領導小組辦公室（下稱中農辦）和國土部都贊同這一思路。

方向確立後，相關修法和操作政策的制定也隨即啓動。但修法過程遠不如想象中順利。

國土部最初計劃對《土地管理法》進行較為徹底的“大修” ，2009年形成的送審稿明確規定城市規劃圈外無需徵地，集體建設用地可流轉用于“非公益性”項目，並于2010年上報至國務院法制辦。但據悉，當時國務院法制辦提出，國土部上報的方案過於超前，傾向于漸進式推動。

顯然，有關各方在實際問題上分歧仍難彌合。由於爭議過大，至2011年修法正式啓動的時候，已調整為“小修”方案，以期先行解決當下最為急迫的徵地補償問題。

全面改革的一攬子方案則擱置待議，目前尚在研討中。據財新記者瞭解，對於城鎮範圍內的集體建設用地入市，當前並未納入決策層考量。2013年3月就任的國土部長姜大明在6月指出，現行土地管理制度框架基本適應需要， “土地用途管制、土地徵收、土地有償使用等三大核心制度應當繼續堅持，在改革中逐步完善” 。

對於全國性“集體建設用地管理辦法”的制訂計劃也有所調整。2008年，時任國土部副部長鹿心社一度公開表示，辦法可望在年底出台。但2010年，由國土部土地利用司起草的《農村集體建設用地出讓與轉讓管理辦法（送審稿） 》被否。

此後，國土部土地利用司轉而研究起草試點指導意見。但是，起初試點指導意見允許集體建設用地以出讓、出租、轉讓等方式流轉，突破了法律規定。在徵求國土部內部、地方以及其他相關部門意見後，仍然不能達成共識。

2013年1月，國土部副部長胡存智提出，可研究以法律允許的交易形式為重點的指導意見。2月，胡存智帶隊同中農辦進行會商。中農辦主任陳錫文表示讚成和支持這一總體思路。

此次會商時，中農辦傾向于充分在現有政策框架內“挖潛” ，提出了探索鄉鎮企業使用的存量建設用地流轉，在城鎮建設用地範圍外使用農村集體建設用地建設非公益性項目，及建設小微企業、農家樂、物業經濟等意見，並被部分吸納進國土部新試點指導意見中。

上述指導意見的改革對象，只限于城鎮規劃圈外的經營性集體建設用地。

對宅基地的改革政策則更加謹慎。

據悉，國土部也形成了關於宅基地退出機制的一些意見，但並不支持其使用權流出農村，即仍然不會放開“城里人”去農村買房，主要還是探索“增減掛鈎”等形式，地方政府以此換取建設用地指標。

小產權房難題

有專家認為，不少人期待徹底解決集體產權問題，實現土地私有化 ；更被接納的觀點是強化農民使用

權、弱化集體所用權

改革徘徊不前。劉守英等主張全面改革的學者坦承，法律框架內已經沒有太多探索空間。劉守英認為，鄉鎮企業的產權安排基本是失敗的，以經營性集體建設用地使用權入股、聯營方式實現流轉，財務、管理等方面的問題也很難解決。

黃小虎則表示，徹底改革的物質條件已經具備，各地的改革案例與經驗也有一定積累。中央應適時推出國家層面的法律法規，徹底改革現行徵地制度，不能再拖。

據張曉玲的團隊測算，城鎮規劃圈外經營性集體建設用地只占總徵地規模的2%-3%。劉守英指出，改革的重點其實是城鎮規劃圈內的集體建設用地。在劉守英看來，核心問題是這一套政府經營土地搞城市化的模式已很難維持，不應當再繼續。

在不少人看來，目前全國大量所謂“小產權房”的存在恰恰暴露了現有制度的尷尬。

據國土資源部有關定義，小產權房”指佔用集體土地搞建設，並向集體經濟組織之外成員銷售的住房，屬違法用地。

但據全國工商聯旗下 REICO 工作室數據，1995年 -2010年，全國小產權 房竣工建築面積累計達7.6億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。

在深圳、北京等高房價的大城市，小產權房以其低廉價格頗受市場歡迎，業內估算銷量甚至大約達到房地產市場銷售總量的五分之一。

但這些交易都處於地下狀態，建設未納入規劃，產權缺乏法律保障，交易更未納入稅收體系。

一些農村集體自發的建設已經形成氣候。北京昌平區鄭各莊即是農民利用集體土地參與城市化、集體土地資本化的典型。

上世紀90年代末以來，這個位於北五環和北六環之間的村莊，已經成為一個規劃有致的現代城鎮。它利用2000多畝土地建成130多棟住宅，並開發出溫都水城等休閒項目，引入企業以及北影、中戲等大學。這個只有1000多人口的村莊，吸引了3萬多外來人口就業、生活。

但這一切卻都是非法的，雖然其規劃獲得了北京市相關部門的認可和批復，但交易仍存在風險，土地、房屋資源也無法進行抵押來盤活資金。

2012年初，國土資源部在全國範圍內啓動了小產權房的調查和清理。此後決策者頻頻吹風，但至今被“打掉”的小產權房仍寥寥無幾。北京即在今年年初再度宣佈查處六個違規項目，但對於全市範圍內大規模的小產權項目而言，這只是冰山一角。雖然北京市國土局三令五申提醒消費者慎購，仍有不少性價比較高的項目受到追捧。

學者們認為，市場配置資源應當是土地市場的基本價值取向，集體建設用地已經大量入市並發揮重要作用，再用法律上的不允許和現實中的不承認來規 避問題於事無補。

黃小虎表示，既然中央已經明確“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的方向， 《土地管理法》的“大修”就不應擱置，由此其他改革才能推進。目前， 《土地管理法》第四次修訂仍在進行中，許多人士對只改徵地補償方式的“小修”方案以及閉門修法的方式並不滿意，希望修法部門能開放公共討論，吸納更多專家及公衆意見，抓住此次修法機會。

當務之急顯然是儘快形成可操作的決議，同時推動集體建設用地改革方案儘快出台。集體建設用地入市的配套改革也應適時啓動。黃小虎表示，稅費改革之外，必須要厘清的關鍵問題是產權。

國土部曾提出，現有法律沒有對集體土地的使用權的實際權利給予明確表達方式，但實踐中若不作出顯化處理，有關的法律規定也會難以適用。因此，國土部擬作出要求，讓流轉雙方在辦理用地書序前應當簽訂土地使用合同，確定土地使用年期等權利事項。

但即便如此，實踐中，村幹部、鄉鎮幹部代表集體產權所有人處置土地並分配收益是常見現象，常導致耕地非法轉用及農民利益受損。學者們認為，明晰的產權是市場交易的基礎，要改革就必須進一步向農民賦權。

例如，在宅基地問題上，不乏觀點認為應該徹底實現私有化。更被決策者認同的觀點，是強化農民使用權、弱化集體所用權，面向實際、尊重歷史地處理宅基地超標、違建等問題，推進確權登記工作。

針對已有的流轉試點中暴露出來的農民集體組織內部治理問題，有學者認為，應在流轉中明確土地為“農民集體所有” ，而非村委會所有，並通過村經濟合作社等主體，探索更為民主、公開的管理方式。

規則明晰只是第一步。政府機構所要做的，最終是回歸監管者本位。

“只要真正做好規劃和用途管制來管控，就不會亂。 ” 國家土地管理局規劃司原副司長鄭振源說。

本刊實習記者霍冰一、 張霞對此文亦有貢

獻