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民營養老機構：在商機與盈利之間掙扎

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燕達健康城的「醫療」養老模式

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親和源「養老連鎖」的挑戰

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民辦養老院轉折時刻

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100229378&time=2011-02-26&cl=115&page=all

　　一股興辦養老院的浪潮正在各地持續升溫。《社會養老服務體系建設「十二五」規劃》（徵求意見稿）（下稱《徵求意見稿》）2月中旬公開亮相，更是增加了這股浪潮的熱度。

　　《徵求意見稿》釋放出明確信號：在接下來的五年，各級政府將加大財政投入，著力進行養老機構設施建設。

　　具體目標亦為此設立：到2015年，每千名老年人擁有養老床位數將達到30張，直接新增養老服務就業崗位500萬個；五年間將增加日間照料床位和機構養老床位300萬張，實現養老床位總數翻一番；改造30%的現有床位，使之達到建設標準。

　　接下來的五年間，全國老年人日間照料中心將實現城市社區基本覆蓋，農村社區半數以上覆蓋。

　　2月28日，《徵求意見稿》為期18天的意見徵求期結束。隨後它將繼續修改，並提交發改委及國務院審批，最終成為「十二五」期間31個專項規劃之一。

　　在不少人眼中，中國養老產業的春天已經來臨。然而，各地政府投資的公辦養老院大規模上馬，亦引發業界對養老產業「國進民退」的擔憂。

政府投入大幅增加

　　據本刊記者瞭解，在北京，第一福利院擴建工程即將啟動。一家超大型養老院擬選址南六環大興區，各區縣亦著手上馬超大型區級養老院；濟南也敲定將 由政府投資2億-3億元，在市中區新建一處大型社會福利中心；武漢市目前正在動工興建十個市級和區級公辦養老機構；長春則提出要繼續整頓規範養老機構，在 兩年內每個城區、開發區都要新增400張以上公辦養老床位。

　　一個明顯的趨勢是，政府對養老院的投資將大幅增加。《徵求意見稿》明確要求各地政府將公辦養老機構所需經費列入財政預算，並建立動態保障機制。投資以地方投入為主，鼓勵社會捐資，中央財政根據各地發達程度予以適度補助。

　　這與以往政府的態度有明顯不同。「『十一五』階段，我們聽說醫療投了8000個億，而養老投了多少？沒有！」 原民政部社會福利與慈善事業促進司原司長、北京師範大學壹基金公益研究院院長王振耀坦言，家庭養老的主導思維下，養老服務的政府投入太少。

　　過去30年間，中國政府對養老服務責任的承擔，就是體現在舉辦公辦養老院上。但礙於拘謹的財政資源，這些公辦養老院均定位於傳統救濟性福利，以收養城鎮「三無」人員和農村五保戶，其數量及覆蓋面一直有限。

　　對於政府加大養老投入，學界和業界均充分肯定。不過，若其仍是延續以往做法，完全由政府全力包辦，其前景又讓人擔憂。來自國家發改委社會發展所的課題報告指出，由於缺乏競爭壓力，公辦養老院容易產生管理鬆懈、人浮於事等低效率現象，經營靈活性較差。

　　不少人擔心此輪政策最終創造的是更多低效高耗的國營機構。全國老齡工作委員會辦公室副主任閆青春亦指出：國家為公辦養老機構定事業編制、定財政劃撥經費額度，管理和服務人員坐著鐵交椅、捧著鐵飯碗。「這意味著他們不用去市場刨食，就能舒舒服服地得到資源。」

民資機會幾何

　　事實上，為解供給和投資難題，自上世紀90年代後期，中國政府逐步放開了養老機構社會化的大門，也有人稱之為「甩包袱」。自此，大量的民辦養老院湧入市場，在不少地區，民辦養老機構的數量已經大大超過了公辦養老機構，其中又以小型和面向低端市場的機構為主。

　　但此時入場的民辦養老院，要面對盈利壓力和公益性的兩難選擇。中國社會科學院學者楊團指出，大量民辦養老院的運營資金，完全依賴於老人繳費，而中國老年群體普遍貧困，不少民辦機構面臨發展困局。

　　起初，進入養老產業的大多為規模較小的私人資本，投資實力有限。接受本刊記者採訪的多家養老院院長表示，民營養老院少有自己的房產，尋找租期穩 定、建築機構、面積合適的場所是機構面臨的頭號難題。相關數據顯示，房租已佔到民辦機構支出的50%以上。此外，由於支付的報酬普遍偏低，員工流動過於頻 繁，專業護理人員非常缺乏。

　　由鶴童老年福利協會（下稱鶴童）主辦的長期照護全國聯盟，對旗下68家養老院的調查發現，有養老機構租賃私人房屋，房東要將房屋收回，導致老人無法安置；由於護理人員整體福利較低，護理隊伍十分不穩定，專業人員流失嚴重。

　　不少專家將民營養老機構的運營困難歸因於缺乏補貼。儘管專家們曾樂觀預計，全國1.67億老年人口可撬動1萬億元規模老齡產業，但事實上，由於 中國老年人普遍貧困的狀態，養老服務市場有效需求不足，市場化養老機構發展遲滯。真正需要機構養老服務的高齡老人，其有限的支付能力不僅限制了企業的定價 空間，護理服務的高人力、管理成本更抑制了企業的利潤。

　　根據原上海市人大代表李傳福為本刊記者提供的賬單，在上海建立一所嚴格符合國家標準和勞動法規的養老院，每月人均基本成本達到3500元以上。 這已經超出了絕大部分老人的支付能力。在未富先老的格局下，單憑私人之力必然難以維持，何況，民營資本也有追求回報的需求，矛盾更加尖銳。

　　在不少學者看來，面對未富先老的現實國情，政府應為相當一部分的養老服務埋單。但如果埋單的方式依然是政府親力親為運作公辦養老院，無疑會再次 陷入供應不足、效率低下的陷阱。對此，楊團開出的藥方是，「將政府的財政優勢與市場化的管理運作相結合，大力推行『公設民營』。」

　　所謂公設民營，即是政府補貼機構硬件，交由民間機構市場化運營。在香港和台灣，此種方式已被廣泛運用。政府按規劃新建養老院後，通過公開的招投 標尋找合格的民間機構運營，並對其服務質量及財務進行嚴格的考核監督，以低於市場價格收住經過評估後的老人。在楊團看來，「公設民營的方式可以實現效益最 大化」。

　　這一思路事實上也得到了政府方面認可。此次《徵求意見稿》明確提出，在確保國有資產保值增值、維護老年人合法權益的前提下，「積極支持以公建民營、民辦公助、委託管理、合資合作、購買服務等多種方式發展養老服務事業」。

　　但在此框架下，目前與公設民營相關的配套措施還未考慮。未來投資有多大規模將進入公設民營機構，如何明確「公」「民」雙方的責任與產權，如何建立非營利組織的會計準則等，仍需進一步討論。雖如此，在王振耀眼中，「這仍是民間機構發展的契機。」

　　不過，李傳福認為，當前大多數的民間機構還很弱勢，既沒有資金，也沒有人才，「要讓政府拿出來，你得說服人家，我民間機構來做會比你政府做得更好」。

　　閆青春說，真正的公設民營包含著兩層含義：對於新建的養老院，要通過招投標的方式，引入民間機構；已有的公辦養老院，則要繼續進行事業單位改革，推進法人治理。最終公辦養老院的運營者都是非行政化的獨立主體。

　　楊團則表示，通過市場競爭，各運營機構可以形成管理品牌，並實現一定資本積累，也可以進而購買自己的資產，轉型為民辦公助的機構。至於高端市場，則由民辦民營的機構充分競爭，提供更高檔次的服務。

公設民營求平衡

　　顯然，中國老人的支付能力決定現階段純粹的養老產業很難獲得高額利潤。楊團認為，養老機構目前離不開政府早期的扶持。但她也指出，為獲得良性發展，同時還需要建立科學的遊戲規則。《徵求意見稿》發佈，政府態度的轉變，也被看做推動制度建設的轉折點。

　　在上一輪社會化過程中，亦有一些公設民營的機構湧現，其經營模式分為「承包」和「委託」兩類，至今從總體觀察均難言成功。

　　承包模式覆蓋面最廣。即政府建房後，由民間機構承包，交承包費後自負盈虧。承包費依合同而定，有的是按比例分配收益，有的是約定固定管理費用， 或者直接體現為房租。在這一模式下，「政府成了收房租賺錢的人」。每年按市場價向政府繳納70萬元房租的江西省南昌市社會福利院老年頤養中心負責人說。

　　本刊記者從多家「承包」原公辦養老院的機構瞭解到，他們最初與政府合作的機緣，大多是由於官辦養老院長期虧損，因而招募相對成熟的民營機構接盤。政府的角色主要是「房東」。承包者每月向政府繳納的租金與市場持平，房租之外自負盈虧。政府不參與任何後續的投資和經營。

　　對此有著長期觀察的李傳福表示，「政府方面只管收錢，自以為把風險轉移了；機構自負盈虧，又要想辦法賺錢。最後既沒有體現政府的責任，老人也沒享受到更好的服務。」

　　另一種「委託模式」的典型，是北京月壇街道辦事處與鶴童自2006年底起合作運營的月壇街道敬老院。具體由政府通過招投標，委託民間機構管理， 並按合同支付管理費，實行「收支兩條線」。政府向鶴童支付包括員工工資、運營等在內的各項經費；鶴童獲得全年收入6%的管理費。除財務管理，月壇街道辦事 處還負責對鶴童的服務進行監督和評估。

　　合作一年後效益明顯。到2007年5月25日，月壇街道敬老院入住率低、社會效益低下的面貌改觀，入住率已達到了100%，並且全部為非自理老人，其中還包括部分「低保」老人。同時，不僅收支預算達到平衡，還有盈利。

　　不過，此種得到學界、業界普遍認可的「月壇模式」，四年來並未進一步推廣。主要原因在於機構缺乏熱情。楊團認為，依「公建民營」的本意，即使機 構盈利，政府也應將包括房租補貼在內的盈利部分反哺機構，進而提高服務水平或降低收費，以真正惠及入住的老人。但在月壇街道敬老院，佔運營成本三分之一的 房租仍由鶴童上繳的盈利支付。在楊團看來，這事實上將民間機構變成了政府的「搖錢樹」。2008年，月壇街道敬老院的護理員，工資仍然停留在簽約時的 800元。多次交涉無果，最終護理員便集體停工抗議。

　　問題的焦點在於補貼模式的設定。對於承包模式下政府責任的缺位，南京市鼓樓區自2006年起試點政府補貼。鼓樓區政府長期（10—12年）租賃了四處合計11500多平方米的房屋，無償提供民營養老機構使用。到2009年底，全南京市一共有29家公建民營的養老院。

　　南京市社會福利服務協會會長錢國亮介紹，其委託對象，都通過公開的招投標確定。而機構的租金，一般低於市場價，有的區則給予免費政策。房租的差價，即是機構的補貼

　　這一做法在贏得學界、業界肯定的同時，也引來國有資產流失的非議。楊團指出，還應有相應的制度設計，抑制機構的盈利衝動。一位反對直接補貼機構的學者也向本刊記者表示，在缺乏非盈利組織會計準則的時候，政府的支持，難以保證真正用於機構的長遠發展及服務質量的提升。

　　李傳福則認為，除了加強政府監管，成功的關鍵在於合作雙方權利義務的界定。他發起成立的上海和睦家養老事業發展中心（下稱和睦家），與上海某一鄉鎮政府合作，採取委託經營的模式運營開辦了一家新的養老院。

　　李傳福介紹，在與政府商議時，他們提出了若干運營目標，如在三年裡建成上海市的示範機構、入住率及滿意率的具體指標等，一旦達到，機構就可獲一 定比例的管理費。機構的全部開銷，均實行收支兩條線。經營則嚴格按國家標準測算成本，如護理員的配比、護理員工作時長、室內溫度、膳食指標等。但3500 元－5500元不等的成本費用，遠非普通老人所能承擔，為此還得再與政府協商確定收費價格。「想要老人也分享經濟發展的利益，那麼就定一個低一點的價格。 其間的虧損，即是政府的補貼。」

　　為保證政府補貼補給最需要的老人，和睦家制定了「長期照料規劃」。李傳福解釋，因為該養老院由鎮級財政出資，因此要首先滿足該鎮老人的養老需 求。養老院方面要求政府對該鎮的老人都進行評估。凡60歲以上的老人，即被納入到政府的養老管理體系之中，可以享受社區養老服務。只有75歲以上、需要二 級以上護理的老人，才能申請入住養老院。在滿足這部分老人需求之外，其他的普通老人只能排隊入住。

　　李傳福對這一套評估機制充滿自信。而事實上在台灣和香港地區，為保證補貼的有效性，都建立了類似機制。

　　據瞭解，中國的政府部門正在建立類似的評估制度，有望在2011年實行。閆青春介紹，在公共資源有限的情況下，所有享有政府補貼的公辦養老院或公建民營的養老院，都須有優先接收通過評估確定的、最需要幫助的老人。

　　「這樣的做法，當前肯定會有很多阻力。」但閆青春表示，改革總需要跨出第一步。

親和源養老地產生意經

http://magazine.caing.com/2011-07-02/100275203.html

　　養老地產，正成為中國房地產市場上最為誘人的概念，讓市場資本、地方政府，乃至慈善公益基金都一同為之興奮；與此同時，一種被開發商稱做「創新型養老社區」的房產項目，正日益流行。

要實現奚志勇的盈利計劃，一個重要前提是能拿到便宜的土地。安心/CFP

　　在網絡上搜索「親和源」三字，立刻會跳出一串相應樓盤介紹，顯示其為上海浦東新區康橋路的在售公寓。不過售樓小姐強調，目前網頁上每平方米標價2萬元的產權房已經停售，只能以購買會員卡的方式獲得50年的居住權。

　　和其他普通房地產項目不同的是，親和源被稱為老年社區，只允許老年人入住。這裡有單獨的醫院，有為老人設計的健身房，有種類繁多的老年餐桌。室內裝修，也針對老年人需求設計。還有針對無法自理的老人開設的康復中心，提供專業的醫護人員看護服務。

　　雖然50年居住權的價格折合每平方米僅8000餘元，遠低於產權房，但入住小區還需支付每年2萬-7萬元的年費。按這個標準，一套58平方米的公寓，居住50年至少要花費195萬元。

　　公寓雖然價格不菲，卻也吸引了不少老人購買，更得到風險投資基金的青睞。2010年12月25日，國際投資機構美國摯信資本（Trust Bridge Partners）宣佈，對親和源項目投資商親和源股份有限公司注資1億元，這也是風險投資首次投資中國的養老機構。目前合約已經簽署，風投的資金還在審 批當中，1億美元將一次性以股權形式注入並置換一部分股權，總體註冊資金並不增加。

　　親和源股份有限公司創建於2005年3月，前身為上海康橋公共事業投資有限公司，由上海新建橋企業集團有限公司和南匯區康橋鎮集體資產管理有限 公司出資組建。據親和源股份有限公司研究部主任王波介紹，上海新建橋企業集團有限公司主做房地產，當時親和源是其中一個養老項目，後隨著親和源品牌不斷推 廣，便將整個集團更名為親和源。隨著養老地產概念又一輪熱炒，親和源成為各投資方關注焦點。其在全國連鎖經營的計劃已於2010年啟動。

利潤何來

　　親和源董事長奚志勇年過半百，自稱打過魚、當過司機。創辦親和源以前，他在康橋鎮財政局主管過招商引資，擔任過幾年鎮黨委書記，後下海經商。奚志勇樂於把自己現在的所作所為，解釋為圓一個孝敬老人的夢想，但他也並不否認對賺錢的嚮往。

民營養老機構很難得到廉價土地，其最大的成本來自於租賃土地和建築房屋。翁磊/東方IC

　　養老產業，正是奚志勇選定的賺錢平台。據中國社科院的一份報告預計，到2050年，全國老年人口總量將超過4億，中國將進入深度老齡化階段。奚志勇常說，看到未來每三人即有一人需要養老服務的前景，目前正是進入這個行業的良機。

　　在奚志勇看來，親和源的會員制運營模式是不同於傳統養老機構的創新之舉。和傳統分期收取服務費維持運營的傳統養老機構相比，親和源模式最大的不同在於一次性收取多年居住租金。

　　目前，親和源社區共有12座樓，佔地100畝，最後三座正在開盤銷售，提供面積從58平方米至108平方米的大中小三種戶型。同時面向市場推出 兩種會員卡，一種一次性繳費額較高的A卡，允許繼承轉讓，入住小區後每年鬚根據房型大小繳納2萬-7萬元不等的年費；另一種只限個人終身使用的B卡，一次 性繳費額低於A卡，且每年年費僅2萬元，實際入住年限如不滿15年，餘款可折算後部分退費。

　　奚志勇把這個模式解釋為「買賣不破租賃」，即使業主手持會員卡，並未獲得房屋產權，但因簽了一個長期的房屋租賃合同，即使房屋產權進行了轉讓，也不能將租戶趕走。

　　會員資格的升值潛力，也為親和源的銷售員所津津樂道。據稱，以A卡為例，一位老人在2008年以50萬價格入住第一期公寓，現在已漲至75萬元，管理費亦逐漸增加。會員卡和管理費每年將調價兩次，這主要和市場銷售策略有關。

　　據奚志勇測算，只要能不斷發展新的會員，就可以實現盈利。他表示，僅是會員卡的售價就足可以回收房屋的建設成本，而每年所交的管理費才是長期穩定的主要利潤來源。據王波透露，親和源去年持平，今年將產生盈利。

「拿地」是關鍵

　　不過，要實現奚志勇的盈利計劃，一個重要前提是能拿到便宜的土地。「養老地產開發，對土地的價格最敏感。」一位在津京地區投資養老地產開發的投資者表示。

　　「拿地」的過程漫長而曲折。早在2003年5月，奚志勇便從政府辭職下海，目標直指自辦民營養老機構。在政府的工作經歷使他與不少熱衷地產投資的溫州商人積累了熟絡的人脈，幾個月後，他與溫州商人周星增一起註冊了新建橋集團（下稱新建橋），從此開始籌劃養老項目。

　　他們所做的第一件事就是尋找合適的養老用地。根據當前的法律規定，在中國任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；根據《劃撥用地目錄》，老年人社會福利設施用地被歸為非營利性社會福利設施用地一類，可以劃撥方式取得。

　　但當時並沒有一塊規劃養老的用地。上海的土地資源稀缺，各區的財政收入當中，土地收入佔比較高，主要來自於商業和住宅用地的出讓，區縣政府缺乏「批地」的熱情。

　　周星增也曾表示，「上頭很熱情，但一直過不了『土地公公』這一關。」他轉述一位區官員的話稱，「不是我不給面子，你得想想，我任期三年，需要拿 出政績；土地批給房地產商，馬上就有一大筆收入；批成工業用地，馬上就有稅收；批成養老院，什麼現成好處都看不到。」「結果就是和房地產開發一樣，一哄而 起，看誰和政府關係好，從政府那拿到廉價的地塊。」奚志勇說。

　　這樣的困境普遍。所謂規劃內養老用地，往往都直接劃撥給公辦養老院。民營養老機構很難得到廉價土地，租賃土地和建築房屋成民營機構最大成本。

　　屢屢碰壁之後，新建橋設計了不同於直接「拿地」的另一條路徑。經奚志勇牽線，2005年，新建橋出資註冊3125萬元，上海市南匯區康橋鎮政府 用100畝公共建築用地折價出讓，並以南匯區康橋鎮集體資產管理有限公司出資1875萬元的形式入股，正式成立了上海康橋公共事業投資有限公司，經營範圍 登記為社會公共事業和福利事業投資，此即親和源的前身。奚志勇曾對媒體說，直到引入康橋鎮集體資產管理有限公司，才解決了土地問題。

　　新建橋最終得到了土地，但用地性質模糊。奚志勇向財新《新世紀》表示，親和源項目用地是以工業用地的性質出讓，出讓年限僅為50年。不過，由於 土地性質特殊，據奚志勇透露，每畝土地的價格僅為50萬元，遠低於當時同地區住宅用地的價格，僅相當於約每平方米樓面750元的土地成本。

　　項目的規劃卻並非以工業項目立項。上海浦東新區規劃和土地管理局的工作人員向財新《新世紀》記者透露，親和源養老公寓所處地塊於2006年辦理土地使用權出讓，土地用途為公共建築，據查該項目已在浦東新區房地產交易中心辦理過房地產登記。

　　一位房地產公司負責人向財新《新世紀》記者表示，公共建築用地的屬性實際上是明確必須供特定人群使用，若這塊地是用於養老，就只能按規定供老人居住。

　　奚志勇解釋稱，這塊養老土地之所以曲線報批、性質模糊，是因為「城市規劃用地裡沒有規劃養老用地，不管是老人公寓還是住宅」。

　　2007年10月，親和源上海養老社區終於建成。2007年9月公司增資擴股，增加上海日揚房地產有限公司、上海親和源投資有限公司兩家股東單 位，同時更名為親和源股份有限公司。然而，根據中國《土地管理法》規定，政府對城市土地實行用途管制，建設在工業用地或是作為公共建築的房地產項目依法並 不能取得預售許可證，更難以為入住者辦理房屋產權證。

產權玄機

　　2007年，親和源項目正式開盤。第一期的A卡首繳僅50萬元，管理費也以略低於成本價的價格用以促銷。不過，最初市場對這個創新產品並未體現出多大的認同。首批建造的公寓落成後，整個社區總共才有11戶人家。

　　多位投資人士則向財新《新世紀》記者表示對親和源運營模式的質疑。一位從事了20年以上房地產糾紛案件的高級法官說，一般住房租賃合同最長不能 超過20年，超過20年的部分可視為無效，租賃合同更不能繼承，只能轉租。作為買斷50年的租賃合同，首先從期限上和土地出讓期限一致，並一次性繳納75 萬元，實際上是一種變相的房屋買賣行為。

　　但這種房屋買賣行為又難以獲得法律的保障。儘管親和源承諾會員卡可以繼承，實際上不具有相關的產權繼承基礎。不僅如此，由於公寓沒有產權，因而不能充當個人的資產證明，亦即不能享受產權升值帶來的保障，或者不能用作抵押來獲得其他資金。

　　不過，親和源最初也曾宣傳可銷售一部分產權房。奚志勇向財新《新世紀》記者表示，其實這主要是康橋鎮政府曾答應給小產權證，同時，由於其用地性質屬於公共建築，對購買人群有明確的限制，只限於老人。但這種「產權房」的銷售，由於市場的懷疑和政策制約，最終並未能持續。

　　會員卡的銷售也未如奚志勇當初設想的那樣火爆，前期投入資金回籠緩慢。直至2009年5月，國務院批覆同意上海南匯併入浦東新區後，該地區房地產價格一路上漲，養老公寓的入住價格比周邊房價明顯偏低，會員卡銷售才逐漸有所好轉。

　　親和源的資金鏈一直繃得很緊。土地性質的「瑕疵」增加了項目獲得資金的難度。儘管2007年親和源股份增資擴股，將總註冊資本金增至2億元，但 由於老年公寓項目的土地屬性不能進行抵押貸款，前期運作需以自有資金投入，也給奚志勇帶來了不小的壓力。又因土地的性質無法辦理產權證明，親和源不能像普 通商品房通過在建工程銷售來迅速回籠資金，以投入後期項目。

　　2009年，親和源才得以用首批建成的房產獲得7500萬元的銀行抵押貸款。同時他們又將這批公寓的居住權對會員銷售。此外，親和源股東上海新 建橋企業集團有限公司將其在親和源股份有限公司持有的6000萬股，質押給交通銀行股份有限公司上海分行，獲得2000萬元的短期流動資金貸款，用於資金 周轉。

　　與此有關，對於居住在親和源的老人而言，一次購買的50年居住權也並非沒有風險。雖然如此，在奚志勇看來，現有操作模式是讓養老產業得以生存的絕好安排。另一位深諳親和源運作的業內人士則無奈地表示：「必須要回收資金，不這樣做沒有辦法。」

助推高端養老

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100277683&time=2011-07-09&cl=115&page=all

　從天津市寶坻區向西北方向驅車十餘公里，即是「全齡化綠色生態宜老社區」上河苑。此地西距北京72公里，南到天津80公里。路過的農民看著這個從大片農田裡拔地而起的項目，總是不免困惑：怎有城裡人會到這裡來買房子？

與中國其他大城市一樣，天津市也面臨養老資源緊張、一床難求的困局。圖為正在鍛鍊的天津老年人。未來十年內，天津計劃建設1.8萬畝規模的高端養老社區。程子/東方IC

　　到今年10月，此困惑可解：那時上河苑將開門迎客。這裡將是一座養老社區。圍牆上，是一幅幅白髮老人頤養天年的畫面，「綠色、生態、健康、宜 居」的口號隨處可見。整個社區共有17棟6到11層的公寓，戶型從60平方米到120平方米不等。2000餘套住宅，從外部的電梯、樓道到內部裝潢，全部 針對老年人生活特性而專門設計。樓下則有包括醫院、老年餐廳、老年大學在內的配套設施。

　　這只是天津市12個老年宜居社區之一。未來十年內，天津將建設1.8萬畝這樣的社區，每個社區的規模都將在300畝以上，供10萬餘名老人集中入住。社區的建設和運作，擬交給市場化機構。

　　按照天津市民政局局長張中華的設想，社區公寓「只租不賣」，「只對老人劃定居住年限，收取租金，老人在居住期限內擁有房屋使用權，待居住期滿， 租金退回」。為鼓勵市場資本進入，天津市政府將從規劃、土地、資金等方面提供支持，並期望將其建設成天津社會養老服務體系的一部分。張中華設想，入住老年 宜居社區後，老人平均壽命期望高於天津市平均壽命五歲。

　　隨著房地產調控政策的轉向和中國老齡化的加速，各大中城市的養老地產開發方興未艾。而在政府的推動下，天津老年宜居社區建設，成為國內最大規模的養老地產開發項目。

政府搭台

　　在天津市基層民政局官員眼中，局長張中華是一個意識超前的人。「幾乎每週的工作會議上，他都要強調、討論政策，扶持、引導高端養老產業發展。」一位基層官員對財新《新世紀》說。

　　張中華所說的高端養老產業，其代表便是老年宜居社區。這個從美國舶來的概念，在中國已醞釀多年。「這是我們天津對傳統居家養老的創新，我們叫做 集中居家養老。」天津市民政局社會福利處相關負責人告訴財新《新世紀》記者，在中國大規模開展社會化養老服務體系建設的政策背景下，老年宜居社區已被正式 寫入由天津市政府常務會通過的《關於進一步發展天津市居家養老服務的意見》（下稱《意見》）。

　　該負責人介紹，由於老人集中居住，在社區設計上，可以配備更完善的服務設施和更高檔的養老服務。入住老年宜居社區的，將是天津市區有著較高收入且追求較高生活質量的健康老人。

　　至於這部分老人在整個老年人口中的比重，他表示，當前還沒有準確的計算，但隨著老人養老、消費觀念的轉變以及老人收入的提高，「市場需求還會進一步發展」。

　　不過，中國老人的收入水平普遍偏低且消費能力弱，真正側重於養老服務的老年社區，在國內少有成功的先例。在民政局官員的設想中，養老宜居社區將由「政府搭建平台、社會各方參與、市場化建設」，從而「打破以往單純靠財政投入發展養老事業的模式」。

　　為此，天津市政府在2010年5月成立天津民政侷促進老年產業建設領導小組，並在2009、2010年連續舉辦兩屆「養老設施建設項目招商洽談會」。

　　更重要的支持政策，即在最新通過的《意見》之中。根據《意見》，對於老年宜居社區的用地，天津將從規劃建設的公共租賃住房中，按照老年人口比例予以保障。這部分土地的出讓價格，將按照公租房政策享受減免優惠。

　　據上述負責人介紹，針對老年宜居社區投資週期長、資金壓力大等問題，天津市政府還將出台政策，鼓勵金融創新，並成立政府自己的融資平台。具體到後期養老服務的提供，則還會有相應的支持。

　　在政府部門看來，檯子已經搭好，就等著開發商和運營商們上來唱戲。老年宜居社區的開發商和運營商享受這些政策的對價，則是要接受政府的指導。

公益基金注資

　　在這個檯子上頗為活躍的市場資本，是2010年6月29日掛牌運營的鴻福股權投資基金管理有限公司（下稱鴻福投資）。其背後的大股東，則是天津民政局直管的一家政府背景公益基金。

北京朝陽區的將府莊園敬老院， 也以政府低價提供的民政用地，面向高端富裕老人出售會員資格。諸如此類的高端項目在全國遍地開花。牛光 攝

　　由鴻福投資發起並運作的養老產業投資基金，總股本為7500萬，市場化運營，盈利按股份分紅。其投資方向有四，包括老年宜居社區、高端養老院連鎖、老年科技產品開發和老年養生產業。

　　鴻福投資的副董事長時寶光大致測算，按面積300畝、容積率1.1、每平方米成本7000元計算，12個老年宜居社區需要185億元的投資。產業基金準備投入20億元，參與三個到五個項目，當前正在進行前期籌資。

　　天津市福老投資有限公司（下稱福老投資）是鴻福投資的發起人，擁有56％的股份。福老投資註冊資本2000萬元，在民政局局長張中華的協調支持 下，享受政府「零註冊」稅收優惠政策。福老投資的投資人，則是一家公募慈善基金會——天津市福老基金會。2008年12月29日，福老基金會正式成立，由 天津市民政局主管，面向天津市行政區域內募捐。基金會的原始基金數額為人民幣400萬元，來源於天津市民政局撥付的福利彩票公益金。鴻福投資還有三個股 東，分別是兩家地產公司和一家鋼鐵企業。

　　不過，福老基金會並不像傳統慈善基金那樣，去操作或資助具體的公益項目。除了對天津職業大學老年服務與管理專業的學生進行資助，以及向一些老年機構捐贈苦瓜汁、衛生潔具等活動，基金會最主要的項目便是投資和融資。

　　事實上，福老基金會本身就是天津市為老年產業發展而發起的地方融資平台。民政局將此種做法稱作「社團經濟創新」，不但「為社會組織和民營興辦養老機構和養老服務設施提供融資擔保」，還要「通過資本市場運作，實現基金的保值、增值」。

　　福老基金會前後共向「愛心企業」募集了2000餘萬元資金。而這些「愛心捐贈」，均為定向捐贈，且享受稅前扣除待遇，在捐贈之初即明確是用於成立福老投資有限公司。

　　福老基金會、福老投資有限公司以及鴻福股權投資基金管理有限公司，三家機構一套人馬，均在同一場所辦公，所有的工作人員都是企業編制，由基金管 理公司支付工資和獎金。據時寶光介紹，作為鴻福投資的股東，福老投資將從產業基金的運作裡分紅，並讓福老基金受益。而作為融資槓桿的福老基金，再進一步撬 動更多的資金。

　　不過，時寶光強調，在此過程中，民政局和捐贈方不會得到什麼好處。

樂觀回報預期

　　一位學者指出，老年住宅不僅需要「無障礙」的居住活動空間，還需要有公共服務網絡及較齊備的醫療康復設施，其開發成本比普通住宅高10％-20％，有的甚至在50％以上。由於造價高、投資額大，資金回收期也頗長。但天津方面對養老宜居社區的未來盈利，有著樂觀預期。

　　如前文所述，由於政府承諾將提供低價土地，對資金的最大需求主要來自建設開發。按民政局和福老基金會設計，老人們入住社區需要交納會員費，即為 「本金」。本金的計算，是按老人的入住面積，計算建設成本和三年財務成本，由此得出房屋使用權的價格。「相當於老人們的錢把房子給修了起來。」時寶光介 紹，該價格約是同區位商品房市場價格的80％。

　　老人退出後，這筆「本金」將如數歸還，相當於開發商又將使用權回購，再出賣給新入住的老人。通過收取「本金」回籠資金的同時，房子的產權並未轉 移，開發商作為物業的持有者，可以將資產抵押，再進一步融資開發新的項目。為此，福老基金會還註冊了福老投資擔保有限公司，同樣享受政府「零註冊」稅收優 惠政策。

　　老人每月還須再為養老和物業服務支付費用，這將為運營商提供穩定的現金流。時寶光表示，此種投資模式短期的收益率不會特別高，但是週期長且回報穩定。在他看來，中低端的養老機構是不賺錢的，大部分需要政府去覆蓋、保障；高端的項目，則完全可以盈利。

　　以盈利為基本出發點，天津的老年宜居社區定價頗高。以上河苑為例，其項目部的工作人員介紹，老人們入住首先要繳納會員費，以6000元一平方米 的成本價計算，按使用面積出售給老人使用權；老人入住後，每月還要繳納3000元-4000元的服務費用，這才是老年宜居社區的盈利點。

　　2010年，天津市居民家庭人均可支配收入也不過24293元。「雙方都是老幹部的恐怕才住得起吧。」上河苑的工作人員感嘆。

　　不過，作為一個試點性的項目，上河苑的第二期和第三期不再繼續修建老年公寓，而改為開發別墅和普通高層公寓。期望以普通商品房的銷售，分擔老年社區運營的風險以及資金的壓力。

補貼錯位爭議

　　隨著老齡化加劇，政府投入向養老服務傾斜。包括天津在內的地方政府，都在推動建設社區日間照料中心、老年餐桌、家政服務等項目，並將其納入公共服務的範疇，部分由政府購買服務。

　　天津的老年宜居社區計劃爭取更多的政府支持。2011年年初，上河苑主動前往地方民政部門，詢問是否能註冊為民辦非企業，從而享受養老機構的補貼待遇。不過，這一申請尚無下文。

　　當地民政局的一位官員告訴財新《新世紀》記者，市級民政局對老年宜居社區的定位不明確，遲遲未給出答覆。在該官員看來，政府不應去支持此類高端的項目。「政府要給政策，就要給到低端的人群，要給兜底的保障。」

　　他強調，當前養老服務體系建設中最大的問題，是基本服務供給不足，「窮人養不起老」，政府應該做的是面向這些低收入群體，或支持中低端的養老院，或提供補貼，「這種高端的項目，讓市場決定」。

　　與中國的其他大城市一樣，天津市也面臨著養老資源緊張、一床難求的困局。統計數據顯示，天津市從2005年開始，老年人口呈加速增長趨勢，位居全國前列。截止到2010年底，天津市60歲及以上老年人口有176.40萬人，佔總人口比例為17.91％。預計到2020年，四個天津人中將有一個是老年人。而當前，天津市306家養老服務機構、26423張床位，遠遠無法滿足城市中十幾萬癱瘓老人的養老需求。

　　在此種背景下，天津市動用公租房的土地以及公益基金會去支持高端項目的行為，不少學者認為有補貼錯位之嫌。

　　按照規定，天津的公租房定位於中等偏下收入住房困難家庭，而老年宜居社區所面向的高收入老人，並不符合這樣的制度要求。

　　將公益基金全部用於投資盈利性的投資公司，也在業內多有非議。一名基金會專家表示，公益基金的全部收入用於投資，有可能是進行社會企業投資，但立足應在非盈利的公益事業。不過，「這麼大規模的投資，可能是不盈利的項目嗎？」上述民政局官員反問。

　　學界質疑，政府將公共財政用於補貼少數高端群體，將讓普通老百姓難以從中受益。社科院學者楊團解釋，當前中國老年人的狀況及政府應保障的服務， 是一正一反兩個金字塔。正金字塔的基角，是低齡的健康老人，頂端則是失能失智的高齡老人；倒金字塔的頂端，是政府應為這些弱勢老人購買的大量專業服務，而 底端是對健康老人的少量支持。

　　在她看來，政府對面向少數富裕的健康老人的項目提供的支持，「定位是完全錯誤的」。楊團強調，這樣的投入方式，既不能解決大多數老人的實際問題，還可能因監管的疏忽導致國有資產的流失，最終由企業從中獲利。

　　補貼錯位的爭議之外，在未富先老的格局下，不少官員和學者對高端養老社區前景也不看好。「不符合國情。」上述民政局官員表示，就當前中國老人普遍貧窮的情況來看，真正有錢的健康老人，一個月4000元的開支，也足以請個好保姆在家提供全方位的服務。

　　楊團則分析，根據她之前所做的調研，有著較高支付能力的低齡老人，並沒有購買社會養老服務的需求。真正需要機構養老服務的高齡老人，其有限的支付能力不僅限制了企業的定價空間，護理服務的高人力、管理成本更抑制了企業的利潤。高端養老機構空置率高，已成普遍現象。

　　目前，對於未來的利潤回報，時寶光表示，事實上無論是民政局還是福老基金會，都還沒有明確的測算。儘管市場資本紛紛看好養老社區，但在收益上，各方都還只有一個概念。

　　至於天津老年宜居社區的市場前景究竟如何，時寶光表示，「還是先做出一個樣本來再說」。

养老地产这样做

http://www.p5w.net/newfortune/texie/201110/t3879233.htm

　养老地产这样做
构建开发商、投资商、运营商角色分离的金融生态

　　万科、保利等地产公司目前都在探索可行的养老地产模式，保险公司也十分热衷于将养老地产纳入自己资产配置的范畴。此外，城堡投资、 Emeritus等外资企业看好中国的养老市场，纷纷来华探路。借鉴美国较成熟的养老地产产业链运作模式，我们认为，中国养老地产的发展需要把开发商、投 资商、运营商的角色进行分离，促使养　老地产金融生态的发育，并逐步构建这一生态链资金成本最低、规模化速度最快、抗冲击能力最强的优势。
这 种发育有其现实可行性—比如地产公司与保险公司的合作，或地产公司与专业运营公司的合作。至于金融工具，尽管内地市场还没有推出REITs，但并不缺乏多 元投资人：银行高端客户、手握重金的保险公司、各类私募基金等。因此，融资本身不是问题，问题的核心是如何对养老地产的风险收益进行合理分配，实现整个系 统的低成本平稳运行。
2010年底，万科宣布养老地产成为旗下业务版图的新分支，首个养老地产项目“万科幸福汇”落户北京房山，并将于 2012年竣工。保利地产的首个养老项目“保利·西塘安平老年健康生活社区”也于2010年11月奠基，总投资4亿元，规划建筑面积1万平米。此外还有众 多地产公司都在探索可行的养老地产模式。
早在2009年11月，泰康人寿就成为首家获保监会批准投资建设养老社区的保险公司，目前已斥资40 亿元购置了小汤山温泉乡2000亩地，项目计划于2013-2014年落成，其上海崇明岛项目、海南三亚项目目前正在筹备中。中国人寿也在河北廊房和三亚 拿地，计划投资百亿建设养老社区。
尽管看似养老项目众多，但由于投资结构的天然缺陷，中国还没有真正意义上的养老地产。目前在建和已落成的养 老项目，多数以销售为目的，仅是旅游地产的一个分支；少数出租型项目，也采用了会费模式，即，先向客户一次性收取几十万元的会费，以换取公寓的长期居住 权，此后，每年还需再缴纳一定数额的服务费。这种模式在美国称为“持续护理退休社区”（CCRC），它是美国多类型养老社区的一种，在美国盈利性养老社区 中的占比并不高，之所以受到国内企业的青睐，主要是因为它能够让投资企业在项目运行前期就收回大部分资金，从而有效缓解资金压力。
但现阶段的中国，会费模式真的能够大规模复制吗？中国养老地产可持续发展的模式应该是什么样的？

　　当养老地产遭遇融资困境

　　社区养老的重点在于服务，客户支付会费是为了获取长期服务，而不是长期居住权。因此，会费模式的背后需要完整的看护和医疗服务支撑，使老年人真 正实现居家养老，而当前多数养老地产项目无法达到这一标准。中国养老地产的模式破局需要构建一个金融生态，在各方分担风险的同时，也分享收益。

　　会费模式的先天缺陷
　　其实在美国，持续护理退休社区在盈利性养老社区中占比并不高，其中82%的社区由非盈利性机构（半数是宗教机构）运营；而盈利性养老社区中，会费收入的占比很低，收取会费的单元数通常不到养老单元总数的10%，租金和附加服务才是营运商收益的主要来源。
之所以产生这一现象，主要原因是，客户在支付了高额会费后，获取的只是房屋的使用权，所以，除非养老社区的运营商能够长期提供品质有保障的看护和医疗服 务，否则客户宁可按月租房。为了体现服务的长期性，收取会费的养老社区通常是一个混合型的社区，不仅有面向“活跃长者”的生活自理型单元，还有面向更高龄 阶层的生活协助型单元，以及为慢性疾病患者提供特殊护理的单元。这样，随着老年人身体机能的衰退，他们逐步从生活自理型单元过渡到生活协助型单元，再过渡 到特殊护理型单元，从而真正实现在一个社区内安度余生。由此可见，社区养老的重点在于服务，而不在于房子；会费的支付是为了获取长期服务，而不是长期居住 权。
然而，即使是在美国，经历了几十年的发展，养老社区的服务品质仍受到质疑，也因此，会费模式的接受度并没有预想的那样高。在中国，会费模 式的潜在问题更多。首先，人们习惯了拥有资产获取升值收益，即使是老年人，也希望把这部分升值收益留给子女，因此，对放弃升值收益而换取服务品质的要求更 高；其次，今天在建和运营中的多数养老社区都是以生活自理型老人为目标客户，社区仅能提供基础的养老服务，这就意味着，随着老年人生理机能的下降，养老社 区的意义也在下降，所谓的长期合同也就失去了意义。
综上，持续护理退休社区的背后是真正的持续护理能力，而不是持续居住权，换句话说，会费模式的背后需要完整的看护和医疗服务支撑，使老年人真正实现居家养老，而当前中国多数养老地产项目是无法达到这一标准的。
但如果不采用会费模式，企业就需要把大量资金长期投入到一个项目中去，这对于长期处于资金饥渴状态的中国企业来说是不现实的，因此，养老地产在中国的发展，必须先解决融资难、规模化运营难的问题。

　　破局:构建金融生态
　　在中国，养老地产作为传统地产的一个延伸，会费、倒按揭、趸缴保费等类似于 “预售”的模式被视为潜在的主要融资方式。但其实，养老地产项目与其他地产项目有着本质差异，其地产属性更弱，服务属性更强—风景区的房子固然好，但医疗 和服务的跟进才是最关键的—而这种特殊的服务属性决定了养老地产的长期经营风险高于其他地产项目，再加上，长期经营中存在资金链延续的财务风险，没有一个 商业机构能够独自承担全部风险。因此，养老地产的模式破局需要构建一个金融生态，在各方分担风险的同时，也分享收益。
在美国，养老地产不是一 类房屋，也不是一种收费模式，它是一个完整的金融生态系统，由开发商、运营商、房地产投资基金（REITs）和私募基金共同构建，其中：养老地产的开发 商，通常是由其他类型的开发商演化而来，他们根据运营商或投资商的要求为其定制开发养老社区，然后按事先约定的价格卖给运营商或投资商，在这一过程中，运 营商或投资商以担保等形式为开发商提供一定程度的融资便利和财务安排。当然，也有不少运营商自己充当开发商，或与开发商组建合资公司来共同开发项目，但这 一模式在金融海啸中遭遇冲击。此外，由于开发环节并非养老地产的核心环节，所以，多数运营商和投资商都会谨慎控制开发环节的资金占用，从而出现了开发业务 的外包趋势。
养老地产的投资商主要有三类，REITs、私募基金和非盈利性组织。其中，REITs作为上市公司更关注租金收益的稳定性，强调 资产的长期持有；而私募基金则主要面向机构投资人，更关注资产升值的收益，强调物业资产的低买高卖；至于非盈利性组织，主要利用捐赠资金和政府补贴为低收 入群体提供社区养老。
但无论是哪种投资商，在持有物业期间都以净出租或委托经营的方式将物业交由专业运营商管理。在净出租方式下，投资商获得 稳定租金回报，由运营商支付所有运营费、维修费、保险费、税费等，运营商获取剩余收益的同时承担经营风险；而在委托经营方式下，运营商收取固定比例的管理 费，投资商获取剩余收益并承担大部分经营风险；有时，投资商也会与运营商共同发起地产基金来收购并持有养老地产，运营商在基金内占有少数份额并负责运营管 理，而投资商则按出资比例承担大部分经营风险。
以上几种模式，投资商的风险收益分配比例不同，但其核心任务都是提供低成本长期资金，因此，投资商的金融风险较高，但经营风险较小。
而且，养老地产的运营商类似于酒店管理公司，靠品牌优势和规模效应盈利，是典型的人力资本密集型企业，其雇员规模通常是投资商的百倍。为了充分发挥规模 效应，运营商在自己持有少量物业的同时，通过租赁和托管的方式扩大资产管理规模，实现轻资产运营。由于租赁模式下，运营商承担了绝大部分的经营风险，因 此，业绩波动较大，高经营杠杆再加上高财务杠杆，金融海啸中，不少运营商出现了严重的资金缺口，被迫将自有物业出售给REITs公司或私募基金，然后以售 后回租或基金托管的方式继续运营这些物业。总之，同酒店管理公司一样，在养老地产领域，投资商与运营商的角色分离趋势日益显现，而金融危机中资金成本的上 升加速了这种趋势。
如今，美国前10大养老社区拥有者中，有5家REITs公司，2家运营商兼投资商，1家私募基金（Boston Capital），1家开发商背景的地产商（Holiday Retirement），1家非盈利性组织。前50大公司合计拥有42万套养老单元，其中，公众公司拥有40%，私人公司拥有60%（包括私募基金与非盈 利性组织）。未来，REITs公司和私募基金的资金成本优势将进一步显现，其持有物业的比例也将进一步上升—2009年黑石收购了申请破产保护的养老社区 运营商Sunwest Management旗下134处养老社区，一跃成为全美第12大养老社区拥有者，而公募基金也不甘示弱，2010年四季度和2011年一季度，被 REITs收购的养老物业总值达到270亿美元。
总之，开发商、投资商、运营商的角色分离构成了一个完整的养老地产金融生态，而在美国，这一生态链条中的核心环节是REITs型投资商。我们从多个案例分析中可充分了解这类投资商不同的运作模式，并由此窥探美国养老地产的金融生态模式。
　美国REITs型投资商:
两种主流模式下各创新招

　　不同的REITs型投资商有着各自的投资经营战略，但总的来说，REITs型投资商的核心是在净租赁、委托经营和合资经营几种模式之间寻求风险、收益平衡，但无论采用哪种模式，稳定收益下的低成本长期资金都是REITs存在的根本。

　　美国养老地产的主流投资商是REITs。养老/医疗地产类的REITs公司大多成立于上世纪70-80年代，大型REITs公司拥有的物业数量 可达600多处，其中，80-90%的物业都是自有的，其余物业通过与运营商或其他投资人合作发起的私募基金平台持有。总资产规模可达百亿美元以上，但员 工却只有一两百人，属于典型的资本密集型企业。
REITs公司主要通过两种方式来运营旗下物业，一是净出租模式，二是委托经营模式。
在净出租模式下，REITs公司把养老/医疗物业租赁给运营商，每年收取固定租金费用（养老社区的毛租金收益率通常是物业价值的8-12%，根据CPI 指数向上调整），而所有直接运营费用、社区维护费用、税费、保险费等均由租赁方承担。因此，在净出租模式下，REITs公司的毛利润率很高，净租金收益/ 毛租金收益可达80%以上，而且几乎不承担任何经营风险，业绩也较少受到金融危机的影响（除非租户破产）；与之相对，租户（运营商）获取全部经营收入及剔 除租金费用、运营成本后的剩余收益，并承担绝大部分经营风险。
在委托经营模式下，REITs公司将旗下物业托管给运营商，运营商每年收取相当 于经营收入5-6%的管理费，但不承担经营亏损的风险，也不获取剩余收益；所有的经营收入都归REITs公司所有（美国养老社区每单元的经营收入约为 3000-4000美元，是租金收入的3-4倍），所有的经营成本也由REITs公司负担，相应的，REITs公司获取租金及经营剩余收益，承担大部分经 营风险。
由于净出租模式下，REITs公司的风险最低、收益最稳定，所以，为降低资金成本，传统上REITs公司的大部分物业采用净出租方式 运营，少部分物业采用委托经营模式运营。结果，即使是在金融海啸背景下，多数养老地产REITs公司仍能提供稳定的分红收益，从而打通了周期低谷中的融资 通道。
“切”走了租金收益和一部分经营收益的REITs公司，凭借收益的稳定性，为养老地产市场提供了低成本的长期资金。有鉴于此，我们认为国内养老地产的发展要想获得长期资金的支持，也必须切割出稳定收益的部分，以满足保守型长期投资人的需求。

　　HCP : 5×5的多元投资矩阵
　　“多元化的投资+低成本融资”，推动了HCP规模的快速膨胀，并获得了低谷中的扩张能力。
HCP（HCP.N）是目前美国最大的养老/医疗地产类REITs公司，它于1985年成立，截至2010年末，已在672处、总值145亿美元的物业 中拥有权益，旗下物业包括251处养老社区、102处生命科学实验楼、253处医疗办公楼（MOB）、45处专业护理院资产和21家医院资产。其中，自有 物业573处，总投资额105亿美元；通过私募基金平台持有99处物业，另有20亿美元的夹层贷款和抵押贷款投资，以及4.67亿美元的土地储备、在建物 业和再开发物业。
作为全美最大的养老地产REITs公司，HCP强调投资渠道与投资类型的多元化，提出了5×5的投资模式，即，采用5种投资 渠道（出租型物业、投资管理平台、开发和再开发、债权投资、DownREITs）投资于5类资产（养老社区、生命科学物业、医疗办公楼MOB、专业护理机 构的物业、医院物业）。

　　多元投资渠道
　　HCP有5种投资渠道，分别是直接持有出租型物业、通过投资管理平台的地产基金持有物业、通过参与开发和再开发环节获取物业、通过债权投资方式获取物业、以及通过伞型REITs的份额换取物业（DownREITs）。
HCP直接持有的573处出租型物业，主要采用出租模式运营。其中，199处自有养老社区总值35.75亿美元，2010年末平均入住率86%，每个单 元的月租金收入为1140美元，全年合计贡献租金收入3.34亿美元，三大运营商Emeritus、Sunrise和Brookdale分别贡献了总收入 的10%、8%和5%；其他医疗专用物业合计贡献租金及经营收入7亿美元。
截至2010年底，HCP共发起了四个合伙型私募基金，约占有 20-35%的权益，并以其为投资管理平台合计持有99处物业。HCP作为基金发起人，负责日常管理及投融资工作，并获取基金管理费和超额收益的业绩提 成。2010年基金平台的分配收益和管理费收入合计5400万美元。
HCP较少直接参与养老社区的开发和再开发工作，但在其他医疗地产领域，如生命科学实验楼或医疗办公楼，如果预租率能够达到50%以上，HCP就会适度参与开发。总体来说，其土地储备及在建物业的总值不超过资产总额的5%。
在债权投资上，HCP在金融海啸中投资持有了一些养老/医疗地产公司的债券。作为主要的债权人，HCP在后来的债务重组过程中获得了低谷收购的好机会， 如2010年收购HCR MonorCare时，就利用了自身的债主地位（此前，HCP持有HCR MonorCare价值17.2亿美元的债务）。截至2010年底，其持有的20亿美元债权投资，为公司贡献了1.6亿美元的利息收益。
在美 国，大型REITs公司通常都会构建伞型结构，即通过REITs子公司的非管理份额来换取其他公司的物业资产。以份额换资产的好处在于这是一个双赢的过 程，对于资产出售方来说，在份额变现前他可以延迟纳税，并分享在此期间资产升值的收益；而对于REITs公司来说，它可以降低收购成本，并避免母公司股权 被过分稀释。过去几年中，HCP通过DownREITs方式换购了约10亿美元的物业资产。

　　低成本融资渠道
　　多元投资推动了公司规模的快速扩张，但资产扩张的背后更是得益于便利的资本市场融资通道。仅2010年一年，HCP就在6月、11月和12月进行了3次股票市场增发，总融资额达25亿美元。
2011年1月，HCP又发行了总额24亿美元的无抵押票据融资，其中：2014年到期、利率2.70%的优先票据融资4亿美元，2015年到期、利率 3.75%的优先票据融资5亿美元，2021年到期、利率5.375%的优先票据融资12亿美元，2041年到期、利率6.75%的优先票据融资3亿美 元。四种票据的加权平均期限达到10.3年，而融资成本仅为4.83%，低于2010年末公司加权平均的利率成本6.19%，从而使总利率成本下降约 0.5个百分点。
在资本市场的融资支持下，2010年底公司133亿美元的总资产中，净资产达到81.46亿美元，总负债率仅占39%，有息 负债46.46亿美元，其中仅12亿美元为抵押贷款，其余33亿美元均为无抵押票据，债券融资占有息借款总额的70%（2011年1月成功发行四种票据 后，债券占比进一步提高，利率成本也进一步降低）。畅通的融资渠道支持了公司的低谷扩张。
低谷扩张能力
2010年，HCP以61亿美 元总价收购了私募股权投资基金凯雷（Carlyle Group）旗下养老地产投资兼运营商HCR MonorCare的全部物业，成为当年养老/医疗地产领域的最大收购案。61亿美元的收购总价中，现金支付35.3亿美元，承债17.2亿美元（承接此 前HCP对HCR MonorCare的债务投资额），股票支付8.52亿美元。
为完成此次收购，公司先安排了33亿美元的过桥贷 款，2010年12月针对此次收购行为发行股票融资14亿美元，2011年1月又发行债券融资24亿美元，从而偿还了全部过桥贷款。收购完成后，HCP将 新增334处特殊护理及生活协助型养老社区，而原来的HCR MonorCare团队将作为凯雷的子公司继续租赁上述物业。
2010年，HCP还以8.6亿美元总价收购了投资管理平台上25处物业中由机构投资人持有的65%权益，成为金融海啸中的大赢家。

　　稳定的业绩与股东回报
　　HCP的大部分物业采用净出租模式运营，经营业绩十分稳定。
2010年底，HCP直接拥有的养老社区及其他医疗物业资产总投资成本105亿美元，直接贡献了10.4亿美元的收入和8.8亿美元的毛利润（毛租金收 益率10%，净租金收益率8.4%）；再加上投资管理费、融资租赁收入和贷款利息收入，2010年总收入12.25亿美元。
成本方面，在净租 赁模式下，公司仅有148名员工，直接经营成本仅占总租金收入的20%，另有相当于总收入8%的一般管理费（不含折旧摊销）和相当于总收入23%的利息费 用，剔除上述必需支出后，2010年的净经营现金（FFO）为6.2亿美元，相当于总收入的50%，过去5年平均的净经营现金回报率（净经营现金/净资 产）为9.7%。
在丰厚现金流的支撑下，公司连续第26年提高每股红利额，使股息收益率维持在5%左右。2010年，HCP股东的总回报率（分红 收益＋资本利得）达到27.5%，过去5年（2006-2010年）的年均回报率为12.6%，过去10年（2001-2010年）年均总回报率为 16.5%（图1）。

　　Ventas:
委托经营模式下剩余收益的分享
　　适度的委托经营比例能够提高回报率，但若这一比例过高则将导致资金成本优势的丧失，Ventas力求在净租赁与委托经营模式间求得平衡—结果，其风险和收益都略高于HCP，相应地，其在债权市场的融资成本略高，但在股票市场的表现却更好。
Ventas（VTR.N）于1983年成立，截至2010年末在美国43个州和加拿大2个省拥有602处物业，是全美第二大养老/医疗类REITs公 司，运营物业包括240处养老社区、135处医疗办公楼（MOB）、40家医院物业、187处专业护理院物业。其中，全资拥有的物业资产538处，通过与 运营方成立的合资公司控股6处医疗办公楼，通过与第三方投资人合资组建的私募基金平台控制着58处医疗办公楼（Ventas在这些基金中的份额在 5-20%之间）。

　　委托经营模式提高风险收益水平
　　与HCP以出租为主的运营方式不同，Ventas旗下1/3的养老社区采用委托经营方式，如全美第二大养老社区运营商Sunrise就托管了其中79处养老社区（托管期30年，平均托管费为年收入的6%）。
在这一模式下，作为物业持有人的Ventas除了能够获取租金收益外，还从客户处收取全部经营收入（包括生活服务和医疗服务的收入，平均每单元的月收入 可达3000-4000美元，是租金的数倍）。结果，尽管Ventas的资产规模不到HCP的一半，但收入规模却与之相当：57亿美元的总资产，不仅贡献 了5.4亿美元的租金收入，还贡献了4.5亿美元的经营收入，收入与总资产之比达到0.15倍，是HCP的两倍。
显然，委托经营模式提高了 Ventas整体的收入规模，但也由于对成本费用的承担而降低了利润率、提高了经营风险：净出租模式下，所有的直接经营成本、亏损风险都由运营方承担，物 业所有方只收取固定租金收益，毛利润率可达80%以上；但委托经营模式下，运营方只收取固定比例的管理费，物业所有方承担所有直接经营成本、亏损风险，因 此毛利润率降到30-40%水平，并承担金融危机中的业绩波动。
就Ventas而言，由于其物业组合中2/3的养老社区采用租赁模式，1/3 采用委托经营模式（其他医疗办公物业均采用租赁模式），所以，员工人数略多，达到263人，是HCP员工数量的1.8倍，毛利润率则降至69%水平，低于 净租赁模式下80%以上的毛利润率。剔除一般管理费和利息费用后，2010年Ventas的净经营现金（FFO）总额达到4.54亿美元，净经营现金约相 当于公司总收入的45%，略低于HCP；但由于委托经营模式下的收入与总资产之比较高，所以，5年平均的净经营现金回报率达到22%，是HCP的两倍。
不过，高收益总是与高风险相伴，由于承担了更多的经营风险，所以Ventas的信用评级为BBB-，较HCP的BBB评级低一级，处于投资级的边缘。较 低的评级限制了公司的发债融资能力，在其29亿美元的有息借款中，债券融资的比例约为50%，低于HCP 70%的债券融资比例，且加权平均的利率成本则达到6.4%，高于HCP。未来，如果风险进一步上升，公司将失去投资级评级和债券市场的低成本融资能力。 所以，适度的委托经营比例能够提高回报率，但过高的委托经营比例将导致资金成本优势的丧失，Ventas需要在净租赁与委托经营模式间求得平衡。

　　高估值降低收购成本
　　租赁与委托经营模式平衡的结果，就是Ventas的风险和收益都略高于 HCP，相应的，其在债权市场的融资成本略高，但在股票市场的表现却更好。2010年，Ventas的股东总回报率为25%，过去5年 （2006-2010年）年均回报率18.4%，过去10年（2001-2010）年均回报率30.2%，2010年被评为10年来表现最好的上市公司。
高估值下，与债券融资相比，Ventas更倾向于换股收购的扩张路径。过去一年中，Ventas公布的收购总额达到110亿美元，其中，60%以股票支付。
2010年10月，Ventas宣布以31亿美元收购私人股权投资基金Lazard Real Estate Partners旗下养老地产运营商Atria的118处物业，其中以普通股支付13.5亿美元，现金支付1.5亿美元，承债16亿美元。收购 前，Atria是全美第4大养老社区运营商，收购过程中，Atria被分拆为物业组合和管理公司两部分，物业组合被直接出售给Ventas，而管理公司仍 由Lazard控股，并以托管模式继续运营上述物业。收购完成后，Ventas委托经营的利润贡献比例上升到40%。
2011年2 月，Ventas又宣布收购全美第四大养老/医疗地产REITs公司Nationwide Health Properties（NHP）及其旗下的600处养老/医疗物业（Atria是第四大运营商，而NHP则是第四大REITs投资商）。74亿美元的总收 购价中，54亿美元将以换股形式完成，其余部分以承债方式完成。收购完成后，Ventas将持有NHP65%的股权，剩余35%股权由原股东持有。由于 NHP的物业组合大多以净出租方式运营，所以，此次收购将使Ventas委托经营的利润贡献比例下降到26%的水平，风险收益再度平衡。
目前，Ventas持有的物业总数已达1300处，物业总市值达到230亿美元，由100家全国性或地区性养老/医疗地产运营商管理，从而成为全美最大的养老/医疗地主。
HCN:运营商参股模式下的低成本扩张
“租赁+委托经营”的平衡、以及收益分享模式下对运营商的吸引成为HCN赶超HCP和Ventas的主要工具。
HealthCare REITs（HCN.N）于1970年成立，最初投资于专业护理院，后拓展至养老地产领域，是全美第三大养老/医疗类REITs公司。截至2010年末， 公司物业总投资额90亿美元，在684处物业中拥有权益，包括303处养老社区、180家专业护理院的物业资产、31家医院的物业资产、163处医疗办公 楼（MOB）和7处生命科学实验楼，物业总值140亿美元。

　　RIDEA框架下的运营商合作
　　与Ventas相似，HCN也在努力拓展委托经营的空间。区别在于HCN更乐于通过共同构建物业组合的方式来激发运营商的管理积极性。
2010年9月，HCN与家族企业Merill Garden成立合资公司，其中，HCN贡献13处物业和2.55亿美元现金，而Merill Garden贡献25处物业及其负债，构成一个总值8.17亿美元的物业组合，HCN在其中占有80%权益，Merill Garden占20%权益，在此基础上，HCN再与Merill Garden签定委托管理协议。在新的框架下，Merill Garden获取了管理费收益和20%的经营收益，而HCN则获取了80%的经营收益。
HCN不断复制这一合作模式，分别与运营商 Silverado Senior Living、Senior Star Living合资，构建了一个拥有18处物业、总值2.98亿美元的资产组合（Silverado在照顾有记忆功能障碍的老人方面有丰富经验，组合中 HCN占95%权益，Silverado占5%权益并托管该物业组合），以及拥有9处物业、总值3.6亿美元的资产组合（HCN贡献2处物业和1.52亿 美元现金，占90%权益，Senior Star贡献7处物业和相关负债，占10%权益并托管该物业组合）。2011年，HCN又与Benchmark Senior Living共同构建一个拥有34处物业、总值8.9亿美元的资产组合（HCN占95%权益，Benchmark占5%权益并托管该物业组合）；近 期，HCN还考虑将2006年从高端养老社区运营商Brandywine Senior Living手中收购来的19处物业也改组为合资运营模式，给予Brandywine一定的权益份额。
新框架下，HCN计划在2011年使委 托经营物业的比重提升到22%，贡献的收益比例从当前的5%提高到13%，未来是否会继续提高经营物业的比重，取决于经营风险的平衡。但可以确定的是，净 租赁方式仍是其主要的运营方式，如2011年2月，HCN收购的Genesis Healthcare物业组合就将继续采用净出租模式运营。

　　租赁＋经营模式下的稳定收益
　　目前，HCN大部分物业仍采用净出租方式运营，入住率88.9%， 每单元的月均租金收入1353美元；合资经营物业部分，由于HCN能够分享大部分经营收益，从而使每单元的月均收入提升到2538美元，入住率达到 91.9%。2010年，其全年总收入6.81亿美元，其中租金收入5.81亿美元，直接经营收入5100万美元，利息收入4100万美元；由于经营收入 的比重仍较小，所以，收入与总资产之比平均在0.08倍水平，过去5年平均的净经营现金回报率为10.4%。
稳定的收益结构使HCN过去40 年间的股东回报始终保持在12%以上：2010年，HCN股东的总回报率为14%，过去5年（2006-2010年）年均股东总回报率12.1%，过去 10年（2001-2010年）为18.1%，过去20年（1991-2010年）为15.7%，过去40年为15.9%。HCN承诺将谨慎平衡风险收益 组合。

　　稳定收益下的低谷扩张
　　持续的稳定收益也为HCN提供了资本市场融资支持。2010年，HCN两 次增发融资近10亿美元，并发行债券融资14亿美元（包括2020年到期的、年利率6.125%的无抵押票据融资4.5亿美元，2017年到期、年利率 4.7%的无抵押票据融资4.5亿美元，2021年到期、年利率4.95%的无抵押票据融资4.5亿美元），加权平均利率5.26%；年内还发行了 2029年到期的可转债（票面利率3%）融资5亿美元。在资本市场融资支持下，2010年公司完成了31.5亿美元的投资，2011年2月又宣布将以24 亿美元收购运营商Genesis Healthcare，进一步扩大物业持有规模。

　　 SNH:分拆后的纯出租模式
　　在经营上追求稳定租金，在财务上力求风险最低。长期看，SNH的股东回报率也超过了12%。
尽管RIDEA法案推出后，不少养老地产REITs公司都开始采用委托经营或与运营商合资经营的方式来分享经营收益，但仍有不少养老地产公司坚持采用净出租方式运营，代表企业就是Senior Housing Properties Trust（SNH.N）。
SNH的诞生是美国养老地产领域专业化分工的结果。1999年，美国写字楼REITs公司CommonWeath将旗下养老地产业务分拆为独立的 REITs公司上市，Senior Housing Properties Trust（SNH.N）由此诞生。2002年，SNH进一步分拆旗下医疗物业管理公司Five Star（FVE.N）独立上市，此后，SNH定位于纯出租模式下的养老地产投资商，而Five Star则定位于纯租赁模式下的养老/医疗物业运营商。
截至2010年末，SNH旗下有320处物业，包括226处养老社区，2家康复医院及其3个分院，82处医疗办公楼和10处健身中心。其中，Five Star分四个整租合同租赁了SNH旗下的186处养老物业和2家康复医院，物业总值20.3亿美元，租期10-15年，每年租金1.9亿美元；此外，在 酒店管理公司马里奥特的担保下，全美第二大运营商Sunrise租赁了SNH旗下的14处养老社区，总值3.25亿美元，租期5年，年租金3250万美 元；第三大运营商Brookdale租赁了18处养老社区，总值6100万美元，租期15年，年租金844万美元。加上其他零散出租，总值24.7亿美元 的养老物业，每年为公司贡献10%的稳定租金回报，即2.4亿美元租金收益。
成本费用方面，由于净出租模式下承租人几乎承担了全部运营费用， 所以，SNH的直接经营费用很低，仅相当于总收入的5.5%，一般管理费占总收入的6.5%，利息费用占收入的24%，剔除上述必须支出后，2010年公 司净经营现金（FFO）为2.15亿美元，过去5年净经营现金与总收入之比平均为70%，净经营现金回报率平均为10.4%，与“租赁+委托经营”模式下 的回报率相当。
在经营上追求稳定租金，在财务上SNH也力求风险最低。33.9亿美元的总资产中，净资产占到21.7亿美元，总负债率仅为 36%。保守财务策略下，低谷中SNH并没有大规模扩张计划，2010年其股价表现逊于其他积极扩张的企业，全年股东总回报率仅为7%。但从长期 看，SNH回报率并不低，过去5年（2006-2010年）的年均股东总回报率达到12.1%，分拆以来的年均股东回报率达到16%。股价表现优于分拆后 的运营公司Five Star，也优于分拆后的写字楼REITs公司CommonWealth（图2）。

　金融生态的核心: 风险收益平衡

　　美国养老地产生态系统的核心，是通过开发商、投资商与运营商的角色分离实现开发利润、租金收益、资产升值收益与经营管理收益的分离。中国养老地产要得以持续发展，也必须构建这样一个养老地产金融生态链。

　　在美国，不同的REITs型投资商有着各自的投资经营战略，有些采用纯出租模式，如SNH，有些采用“出租+委托经营”模式，如Ventas，有些通过与运营商组建合资公司来管理旗下物业，如HCN，还有些采用多元投资模式的平衡，如HCP（附表）。

不同投资模式下，REITs公司的业绩表现也不尽相同，一般来说，出租比例高的公司，经营 风险低，相应的，债务融资成本也低，但由于放弃了经营收益而使净经营现金的投资回报率维持在10%左右；与之相对，委托经营比例高的公司，经营风险略高， 债务融资成本上升，但对经营剩余收益的分享提高了回报率，优秀公司的净经营现金回报率可以达到20%水平。
综上，REITs型投资商的核心是在净租赁、委托经营和合资经营几种模式之间求得风险、收益平衡，但无论采用哪种模式，稳定收益下的低成本长期资金都是REITs存在的根本。
美国养老地产生态系统的核心是风险收益的分拆与匹配。开发商、投资商与运营商的角色分离实现了开发利润、租金收益、资产升值收益与经营管理收益的分离。 其中，开发商通过快速销售模式获取开发利润，利润率不高但资金回笼速度快；REITs投资人通过长期持有资产获取稳定的租金收益，利润率高但资金回笼期 长，风险低但投资回报率也略低；而基金投资人通过资产的买卖获取资产升值收益，承担财务风险的同时获得较高投资回报率；与之相对，运营商借助轻资产模式放 大经营现金回报，承担经营风险的同时也能获得较高投资回报率。
美国系统下养老地产领域的角色分工与风险收益匹配显示，在各方角色分离的过程中，保守的投资人、激进的投资人、具有更强风险承受力的长期投资人都找到了为各自量身定制的投资渠道（图3）。

与之相对，刚刚起步的中国养老地产领域，虽然汇聚了地产商、保险公司及其他民营企业，但各自的角色定位很模糊，更谈不上彼此的分工合作，结果，在养老地产的开发运营过程中，既缺乏专业的运营商，更缺乏长期的投资人。
美国养老地产的生态系统启示我们，当养老地产作为一个单一机构，难以获取低成本金融资源的支持时，风险收益的分解就成为最有效的方式：分解 后，REITs类公司凭借稳定收益能够获得最低成本的长期资金；而私募基金则凭借高杠杆获得高收益和低谷套利的能力；至于运营商，凭借轻资产模式获得了规 模扩张的动力。分解后重新聚合的几类企业，共同构建了一个最具竞争力的养老地产金融生态，它具有资金成本最低、规模化速度最快、抗冲击能力最强的优势。
综上，养老地产的发展需要角色的分离与金融生态系统的发育—这种发育可以是现有机构间的合作（比如地产公司与保险公司的合作，或地产公司与专业运营公司 的合作），也可以是从一个机构里分化出来的多个主体（如地产公司自身分化出的私募基金或专业运营公司）。至于金融工具，尽管内地市场还没有推出 REITs，但却并不缺乏多元投资人：在高通胀下，银行的理财客户希望获取高于通胀率的稳定收益；保险公司希望找到高于保险成本的长期收益；而各类私募基 金则希望扩大组合边界，进一步提升收益率水平。因此，融资本身不是问题，问题的核心是如何对养老地产的风险收益进行合理分配，实现整个系统的低成本平稳运 行。
作者为贝塔策略工作室合伙人
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　养老地产REITs股东总回报率11.64%
　　2010年，美国REITs公司总计从股 票市场融资283亿美元，债券市场融资192亿美元，2011年前7个月REITs公司股票市场融资308亿美元，债券市场融资95亿美元。其中，最大的 养老地产公司HCP REITs在2010年全年进行了三次股票市场增发，融资总额25亿美元，而第三大养老地产REITs HCN也两次增发，融资近10亿美元。频繁融资降低了REITs公司的负债率，金融海啸中，养老/医疗类REITs公司的平均负债率在50%左右，低于其 他地产公司60-90%的负债水平。
此外，稳定的收益也提供了良好的信用评级，半数养老/医疗类REITs公司拥有投资级评级，从而可以便利 的使用债券市场融资通道，尤其是大型养老/医疗类REITs，有息负债中70%都来自于债券融资，银行贷款的比重很小。金融海啸背景下，美联储的基准贷款 利率很低，再加上避险情绪的作用，财务状况良好的REITs债券受到欢迎，不少养老/医疗类REITs公司通过新发债券降低了资金成本，延长了期限结构。 如HCP新发的24亿美元无抵押票据，平均期限10.3年，平均利率仅4.83%，低于此前6-7%的融资成本。在租金收益率不变的情况下，融资成本的降 低提高了REITs公司的收益空间（对于REITs来说，最主要的成本就是利息成本，养老/医疗类REITs公司的利息费用平均占到收入的20-25%， 财务费用的降低必然会提升长期回报）。
除了融资成本的降低，收购成本也在降低。在资本市场的融资支持下，REITs公司成为低谷中的收购大户，仅2010年四季度到2011年一季度的6个月中，养老/医疗类REITs公司就并购了270亿美元的物业，彰显了其低谷扩张的能力。
当然，让渡了大部分经营风险的REITs公司，“切”走了养老地产领域最低风险的部分，相应的，收益率也不可能很高。净租赁模式下，毛租金收益率在 10%左右，净租金收益与融资成本之差约为4-6个百分点，过去5年平均的净经营现金回报率（净经营现金（FFO）/净资产）在10%左右，委托经营模式 下可提高到20%水平，但经营风险也随之提高。就行业整体而言，过去5年（2006-2010年）养老地产REITs公司的股东总回报率（红利收益+资本 利得）为11.64%，排名前5位的公司年均股东总回报率在13-18%之间。

　开发商的演化
与角色定位

　　美国养老地产的开发商通常是由其他类型的地产开发商演化而来的。最初，开发商自建养老社区，然后自己持有和管理，但资金的大量占用迫使许多开发 商开始寻求新的盈利模式，或者转型成为专业的运营商、以轻资产模式发挥规模效应，或者致力于开发销售模式、为投资商和运营商定制开发养老物业。
比如，开发商Grove City，从1983年开始建设养老社区，到2006年时已完成十多处养老社区的开发，其中大部分物业采用自有自管模式。但2006年公司开始改变盈利模 式，出售了5处物业给专业养老社区运营商Summerville Senior Living，出售了1处物业给另一家运营商Emeritus，后来Emeritus收购了Summerville，并于2007年邀请Grove City为其定制开发养老物业，而对于Grove City这样一家中小公司而言，这无疑是一种更好的盈利模式。
除Grove City外，还有多家开发商为养老社区运营商提供定制开发服务或开发管理服务。当然，也有一些运营商自己直接从事社区开发工作，或合资参与，但金融海啸中，这类运营商大多陷入资金缺口的困境，被迫停止开发工作，甚至剥离、出售了所有开发业务。
今天，仅有个别开发商发展为开发、投资、运营一体化的企业，但受到资金渠道的限制，这类由开发商转型的投资运营商在金融海啸中被REITs和私募基金赶超。

　RIDEA法案下的
委托经营模式

　　2007年以前，美国的REITs公司只被允许以净出租方式运营旗下物业，2007年REIT Investment & Diversification Empowerment ACT（RIDEA）法案通过，它允许REITs公司将旗下物业租给自己的子公司来运营（该子公司不能享受REITs公司的免税优惠），只要该子公司能够 找到一个有养老社区运营资质的独立运营商来管理社区。在新的RIDEA框架下，REITs母公司直接获取租金收益，通过子公司间接获取经营收益，而独立运 营商则获取托管合同项下的管理费收益。

養老沉重

8月26日，清晨6點，瀋陽已有秋天的涼意。鐵西區勞動局正門向東到工人村勞動公園的北沿，整條街陸續站滿掛牌候工的工人們。

　　他們大多四五十歲，是鐵西區破產工廠的下崗工人。王師傅即是其中一員。他今年57歲，曾經在瀋陽風機廠工作到2000年。手執「電工」的牌子，站到中午時分，他與近旁的工友沒有等來一位僱主。「年紀大了，用工的看不上。」

　　瀋陽鐵西區，曾經的「中國最大、最密集的重工業和裝備製造業基地」。上世紀90年代後期捲起的國企改制大潮中，這裡有近70萬工人失去工作。

　　當年下崗，王師傅領到1萬多元的「買斷工齡」費用，與「單位」便無瓜葛，不享受任何社保待遇。目前，運氣好時，他一個月能收入1000元；絕大多數時候，只有三四百元進賬。他還撿街邊的塑料瓶，五分錢一個，每月能賣100多元。

　　王師傅不知道將來「幹不動了」怎麼辦。根據目前瀋陽市的政策，王師傅適用對「靈活就業人員」的規定，最低可按在崗職工月平均工資的60%為繳費基數，以20%的費率為自己繳納養老保險。只要補繳滿15年的保險費，60歲後即可領取保險金。

　　為了爭取王師傅參保，居委會代表社保機構找他遊說多次，無功而返。在瀋陽，2012年的最低保費是457.5元，王師傅繳不起。

　　然而，對於遼寧整個企業職工養老保險體系而言，能不能讓類似王師傅這樣處境的人們參保繳費，已攸關體系的生死。

　　自上世紀80年代開始試點，退休職工的養老逐漸從企業完全負擔，過渡到社會統籌——即養老資金的收支、調劑在社會層面統一管理。

　　至1997年，基本養老保險制度成型，最終確立了社會統籌基金和個人賬戶相結合的「部分積累制度」。其中的統籌基金是以年輕一代的繳費支付退休一代的待遇，個人賬戶則長期積累以備未來發放。

　　設立個人賬戶，是中國養老保險體系用以應對老齡化浪潮的重要制度安排：以個人當前繳費，依靠資本市場的投資運作，實現保值增值；未來一一對應，補充繳費人的養老所需。在法律意義上，這筆資金也被視為個人財產。

　　但事實上，儘管制度已經建立，各地政府為了確保當期統籌基金發放，普遍挪用個人賬戶，因此形成空賬。

　　根據中國社會科學院2011年底發佈的《中國養老金發展報告》，截至2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億 元，有1.7萬億元的缺口。官方數據則顯示，2011年底，中國基本養老保險基金結餘近2萬億元。但是，基金中有大量政府補貼，且資金多沉澱在少數發達省 份。若不計算財政投入，2010年有14個省市和新疆生產建設兵團的養老保險基金出現虧空。

　　因此，中國當前基本養老保險體系的主體仍是上世紀80年代開始的社會統籌，統收統支，現收現付。

　　作為下崗問題嚴重、養老壓力最大的省份之一，遼寧2001年在全國首試「做小做實」個人賬戶，啟動全國基本養老保險體系在初創之後的最徹底也是最大規模改革。遼寧實踐曾被寄予厚望。

　　在遼寧，養老保險至今已覆蓋1000多萬職工。但支付缺口始終存在。至2011年，當期缺口已擴大至156.4億元。雖然中央和地方財政紛紛上 調了補貼額度，但相對於缺口之所需仍嫌不足。試點十年，結果會是：一旦倣傚遼寧試點方案，全面做實個人賬戶，出現虧空的省份將更多。「2萬億」結餘，不過 是在個人賬戶空轉下的虛假繁榮。而現有的財稅、社保制度，是否足以消化遼寧實賬下的虧空，正在定義中國統賬結合模式的成敗。

　　 為了保障養老金發放，近年來遼寧社保部門把「擴面」（即增加繳費人數），作為增加基金收入最直接有效的方式，即激勵更多未參保人群加入職工養老保險，以增加繳費規模。

　　擴面成績斐然，至2011年，基金收入連續四年高速增長，但擴面前景也漸膠著。保費隨社會平均工資持續增長，像王師傅這樣的靈活就業群體參保有心無力；與此同時，欠繳、斷保現象有所抬頭，頗呈普遍之勢。不少基層社保經辦人員告訴財新記者，他們認為 「擴面資源」已經枯竭。

　　當期支付缺口壓迫之下，自2009年起，遼寧省開始再度挪用個人賬戶基金，用於保證當期的養老金發放。因為缺口並無彌合跡象，這筆資金是否及何時歸還個人賬戶，未有下文。

　　十年前的個人賬戶改革，一度使遼寧被視為迄今養老保險體系最徹底改革的樣板。如今賬戶被挪用，儘管在人力資源和社會保障部的官員口中還是「借 支」，歸為特例，但在學者看來，「做小做實」的遼寧個人賬戶，終究落得與其他未改革地區個人賬戶一樣被挪用的命運。這意味著統籌與個人賬戶相結合的養老保 險模式已經破產。

　　「形勢嚴峻，問題很多很大，我們一致得出結論，要給遼寧社保亮起黃色預警。」遼寧省勞動和社會保障學會副會長趙文祥說。

　　中國養老保險體系成立以來的最大最徹底改革試點，逆轉已成現實，留下什麼啟示？未來何去何從？

缺口難填

有人口紅利，遼寧養老金缺口仍一直難填，而2017年前後遼寧將正式進入老年社會

　　根據《2011 年度遼寧省人力資源和社會保障事業發展統計公報》，在不計算財政補貼的情況下，當期遼寧省基本養老金收入727.2億元，支出883.6億元，缺口高達156.4億元，位居全國之冠。

　　此前的2009年和2010年，缺口分別達到120.1億元和171.7億元。2011年缺口同比有所下降，與當年社保經辦機構下大力氣擴面有關。但在保費負擔日趨沉重的情況下，學界、業界普遍認為遼寧省擴面無潛可挖。

　　2011年12月下旬，遼寧就基本養老制度的可持續發展，召開了第一屆云集省內學者、官員的「高峰論壇」。趙文祥回憶，與會者對遼寧省基本養老 保險基金連年虧損發出了「黃色預警」。在他們看來，這是僅次於「紅色警報」的危險信號——上一次提出紅色預警是在1995年底，遼寧因下崗失業而頻發群體 性事件，社會危機一觸即發。

　　事實上，遼寧省自1986年試點企業職工基本養老保險社會統籌以來，全省的養老保險基金就一直處於虧損狀態。如今，虧損已經擴大到該省全部14 個地市。遼寧省人力資源和社會保障廳（下稱遼寧省人社廳）有關負責人坦言，少數曾有基金結餘的地市，到現在也都基本處於沒有當期結餘的狀況。

　　針對此，遼寧官方數年來已先後啟動了多輪擴面行動，進而提高基金收入，以期彌合資金缺口。

　　2008年，遼寧下發《關於鞏固和完善城鎮社會養老保險體系專項行動實施方案》，發動新一輪擴面行動。此次擴面的措施頗為嚴厲，省政府與各市政府簽訂責任狀，對參保信息進行普查，擴面徵繳任務完成情況與省裡對各市養老保險基金缺口補助資金和省級調劑金額度直接掛鉤。

　　 這場持續至今的擴面行動效果顯著。2005年，遼寧全省僅832.8萬職工參保，交費250.5億元；到2011年，參保人數擴張到1070.1萬人，幾 乎覆蓋了官方統計中的全部城鎮從業人員數，基金收入將近翻三番，達到歷史最高峰，攀升至727.2億元。上述負責人認為，遼寧已經實現了基本養老保險的 「應保盡保」。下一步擴面的重點，主要將是城鎮新增就業人員和流動就業人員。

　　然而，支出的增長更快。領取待遇的人數，從2005年的360.8萬人增加到2011年的486.5萬人，支出額度也從287.7億元猛增至883.6億元。

　　這樣的缺口令人擔憂。在1998年全國建立統一的企業職工基本養老保險體系之初，為了應對未來老齡化浪潮，中國的基本養老保險體系選擇了「統賬 結合」的制度框架。在遼寧，和全國大多數地方一樣，企業原則上按上月工資總額20%繳納保費，其中17%進入統籌基金，實行現收現付制，即用年輕一代的繳 費支付退休一代的養老金待遇；個人繳費則要求從工資額度的5%逐步提高到8%，連同企業繳納的3%，共計11%的費用進入個人賬戶，實行長期積累，以確保 未來支付。

　　對於統籌基金部分，在人口老齡化、勞動人口與退休人數倒掛之時，確實可能出現缺口。也正因為此，中國的制度設計才選擇用個人賬戶降低統籌基金的支付壓力。

　　當前，遼寧和全國一樣，尚處在人口紅利期。據遼寧省社科院學者王慧娟介紹，雖自20世紀70年代實行計劃生育政策以來，遼寧省的人口出生率驟 降，但由於在計劃生育政策實施前出生的大批人口目前正處於勞動年齡階段，全省勞動年齡人口比重始終保持在60%以上，即在「人口紅利」期內。不過，這一紅 利將從本世紀20年代起逐漸減弱直至消失，遼寧將在2017年前後正式進入老年社會，即65歲及以上老年人口在總人口中的比例達到14%及以上。

　　養老基金一開始便收不抵支，並非中國當前養老保險制度設計的初衷。面對缺口，中央政府提供的補貼有限，兜底的壓力都集中在市級財政。2010 年，瀋陽市的基金缺口達到31.4億元，佔地方財政預算收入的6.75%；撫順市一向被視作資源枯竭型城市的代表，缺口更為嚴重，2011年12.3億元 的虧損佔到地方財政預算收入的15.14%。

　　「一般發達國家若扣除社會保險稅，其公共財政對社保投入也就是20%左右。」瀋陽航空航天大學經濟與管理學院學者劉海寧介紹，大多數發達國家對 社會保障的預算投入，較少涉及對養老保險的直接補貼，統計口徑多為教育、醫療、家庭津貼等方面的投入。而像撫順一級，僅養老保險一項的補虧就佔地方財政收 入的15%，「負擔相當沉重。」

　　遼寧省勞動和社會保障學會副會長趙文祥強調，隨著老齡化加劇，未來的補缺壓力更甚，「如不採取有效措施解決，地方財政將面臨崩潰的危機。」

「繳費不足」的宿命

根據世行研究，如果養老體系完全由當年繳費承擔，那麼企業和個人需要承擔的費率將達到工資總額的37%！

　　被「提前」到來的缺口所困擾的，不僅僅是遼寧一省。若不計算財政補貼，根據《2011中國養老金發展報告》，在2010年一年，全國便有14個省份和新疆生產建設兵團的基本養老保險收不抵支，缺口總計達679億元。而其中又以遼寧的缺口為首。

　　「歷史欠賬」——是政府管理者對於缺口而對公眾經常使用的解釋。

　　這筆欠賬，首先來自於「老人」。在養老保險的政策用語中，上世紀90年代企業職工養老保險制度由單位統包轉到社會保險模式之前已退休的職工，被 稱作「老人」。「老人」大多在計劃經濟時代為國企效力，遵循低工資、高福利的制度安排，未有其他養老準備。制度建立後，養老保險基金需要支付「老人」的退 休待遇。

　　除了「老人」，還有大量的「中人」。所謂「中人」，是指在制度建立前參加工作，在制度建立後方才退休的職工。由於養老金待遇與繳費年限掛鉤，他 們在制度建立前的工齡將被「視同繳費年限」，並按照一定的公式，發放相應的「過渡性養老金」。同樣的，這筆「過渡性養老金」，也是由養老保險基金承擔。

　　劉海寧推算，按1997年的最後一批「中人」工作至退休計算，對歷史債務的清償，最晚將持續到2040年左右。

　　以制度建立較早的瀋陽市為例。瀋陽在1986年建立養老金統籌制度時，有120萬職工，也就是所謂的「老人」和「中人」。到2010年，這 120萬人中已有72萬人退休。從1986年到2009年末，為了支付對這部分「老人」「中人」的待遇，養老保險基金以及相應的補缺財政，累計投入了 536.2億元。如果養老保險基金不承擔這部分隱性債務，那麼到2010年底，瀋陽的養老保險基金本應該有550億元的結餘。

　　在社會保險制度建立前，「老人」和「中人」的這些待遇，均由企業承擔。當待遇的支付責任從企業轉移到養老保險後，學界普遍認為，最初的「債主」——國有企業以及與其盈虧一體的政府財政，也應將相應的資金注入到養老保險的統籌基金中。

　　為此，在上世紀90年代末，吳敬璉等多位經濟學家建議，應劃撥國有資產、發行債券等充盈養老保險基金，政府以此優先彌補歷史債務，以免拖累新機制的運轉。

　　踟躕多年後，2001年6月13日，國務院終於發佈《減持國有股籌集社會保障資金暫行管理辦法》作為回應，要求凡國家持股的企業，在向社會首次 發行或增發股票時，應按融資額的10%出售國有股，所得全部交付全國社會保障基金，用於填補歷史欠賬。但由於此後股市動盪，國有股減持行動飽受指責，最終 黯然退出。在停頓足足七年後，以國有股充實社保基金的方案才再次以轉持的方式啟動。

　　最終，在制度建立之初，手頭拮据的中央政府選擇了以新制度來消弭舊賬。換句話說，即主要以年輕一代的繳費，支撐起對退休一代的支付。

　　世界銀行的測算顯示，如果按照1997年以來執行的制度，沒有任何財政補貼，即養老體系的赤字完全由當年繳費承擔，那麼中國的企業和個人需要承擔的費率將達到工資總額的37%。

　　顯然，中國的養老保險制度從一開始便「繳費不足」。經再三調整，1997年全國建立統一制度時，確立了28%的總費率。這一費率在國際上實屬高 標準——甚至高於智利（20%）等發展中國家。企業和個人早已叫苦不迭，且在遼寧不斷擴面、人口紅利尚存的情況下，退休老人的平均養老待遇至今不過 1662元——低於全國平均水平。不少學者擔憂，此時缺口猶如此，更何況老齡高峰到來之時？

　　整個養老保險制度中，用於支付老人待遇的統籌基金明顯入不敷出。借統籌賬戶和個人賬戶並賬管理的便利，地方政府為了確保當期發放，普遍挪用個人 賬戶資金，由此形成個人賬戶空賬。到2010年底，基本養老社會保險個人賬戶累計記賬額已達19596億元，這部分資金實際在賬戶中的僅2039億元，這 意味著空賬額度已超過1.7萬億元。建立統賬結合養老保險制度的決策，以國務院1997年26號文件的形式在全國推廣，但至今並未真正執行。

　　而在遼寧這樣重工業集中、退休工人數量龐大的省份，即便以28%的基金收入全額付諸當期支出，缺口仍存。

　　除了正常退休的「老人」和「中人」，在國企改制的下崗高潮，遼寧還有大量提前退休人員，退休時平均年齡僅47歲。遼寧省人社廳有關負責人介紹， 上世紀90年代開始的國企改制、減員增效、政策性破產後，由於當時的特殊政策，大量職工「提前退休」，進入到養老金的「池子」裡。據介紹，遼寧當前有相當 數量的提前退休人員在領取養老金待遇。他們普遍繳費年限較短，領取待遇時間卻超長，加劇了養老金的支付壓力。

　　不少當地人還清晰記得，2000年前後因為養老金的拖欠、扣發，遼寧不少老工人拉著橫幅上街，一時間群體性事件頻發。

　　正是在這樣的背景下，2001年，國務院確定將遼寧作為全國第一個基本養老保險改革省份，開啟了做小做實個人賬戶的試點，由中央和地方政府各自 拿出財政補貼向「缺血」的統籌基金注資，停止對個人賬戶的挪用，將其做成實賬。鑑於財政補貼吃緊，做實賬戶一律比當初按工資11%比例繳費的規模更小，遼 寧將個人賬戶規模首先縮為8%。

　　按照試點方案，自做實之日起，遼寧省的個人賬戶與統籌基金將徹底分開管理。個人賬戶強調賬人對應，並與基金總數嚴格對應；統籌基金則不得再借支個人賬戶用於當期發放。但是如此一來，統籌基金的當期支付壓力立即顯現，財政補貼壓力更甚於前。

「借支」個人賬戶

地方政府可借支的個人賬戶比例為三個點，即每年做實額度的總計八個點中取三個點

　　對於遼寧做實個人賬戶後、統籌基金出現的缺口，當時政策確定以「確保發放」為紅線，由中央、地方財政給予補貼。

　　其中，中央的補貼額，是按照改革前一年的繳費參數定額補貼。從2001年開始，為每年14.4億元。這一資金的持續注入，一度讓地方財政壓力大為緩解。

　　但形勢很快發生變化。中央是固定補貼額，統籌基金的缺口卻不斷膨脹。

　　從2006年到2011年，遼寧的退休人員數量猛增100萬。儘管遼寧省的參保人數也在迅速增加，但退休人員的增幅仍然略高。王慧娟介紹，在上 個世紀五六十年代鼓勵「英雄母親」時，遼寧20年間人口增長1200萬，人口出生率最高時達到44.5%。也正是這部分人造就的人口紅利，支撐起遼寧多年 來經濟的快速發展。目前，這部分人正陸續退休，離開工作崗位，開始領取待遇。遼寧省人社廳有關負責人分析，退休人員數量的迅速增長，對養老金的支付形成巨 大壓力。

　　與此同時，由於「老人」「中人」在職時工資普遍不高，退休後的養老金待遇也明顯偏低，與機關事業單位相比尤為如此。原遼寧省人大代表馮有為舉 例，同樣是上個世紀50年代的大學畢業生，按同樣的工齡分別從工廠和事業單位退休，前者的退休工資不過1800元，而後者普遍可以達到3800元。針對 此，從2004年至今，中國政府已經連續八年承諾提高各地企業退休人員養老金待遇水平，每次調整幅度均在10%左右。儘管針對待遇調整，中央向地方提供了 一定的財政補貼，但最主要的壓力仍然落在養老保險基金上。

　　地方財政要補足的、與養老相關的漏洞不僅是簡單的收支差額。還有大量的困難企業欠費，事實上最後也轉化成財政負擔。例如在撫順市，到2010年 末，有24.8萬集體職工和退休人員，因企業長期停產，有的集體企業實際斷繳15年以上。到2011年9月，僅撫順礦務局所屬集體企業，累計欠繳保費就達 到10.2億元，涉及3.6萬人。

　　據瞭解，不少地方針對破產企業的欠費，按破產前的上級主管單位和地方財政各支付一半來處理；一些地區為了確保退休職工能如期領取待遇，最終由地方財政出面化解債務。

　　為了確保當期發放，地方政府苦不堪言。例如在2008年經濟危機時，地方財政遭到重創的撫順市，自認已「積極調整財政支出結構」，投入近 7000萬元以應對缺口。而在當年，撫順市的統籌基金收入13億元，個人賬戶徵收4.2億元。上級財政補助11.1億元，地方財政補助6800萬元。將做 實的個人賬戶全額上繳省級後，當年的收入與29.5億元的支出相抵，還有4.7億元的缺口。為解決這個缺口，地方政府串借其他基金，向銀行貸款。撫順市社 保局副局長楊家倫撰文痛陳，單純依靠地方財政，在今後的幾年中每年再增加近4億元的補助來彌補缺口「顯然是不現實的」。

　　迫於壓力，遼寧人社廳一次又一次向中央申請加大補貼支持力度。2009年，中央政府終於同意提高對遼寧做實個人賬戶「補缺口」的補貼額度，從每年14.4億元增加到16.3億元。同年國務院也批准了遼寧省再次借支個人賬戶。

　　到2009年，遼寧做實的個人賬戶資金量達到500億元左右。按照規定，這筆資金除了存銀行、買國債，沒有其他保值增值渠道。遼寧省曾一度尋求利率較高的協議存款，但絕大多數時候，資金都被存放於當地銀行，難敵通脹壓力。

　　一方面是統籌基金大幅缺口，一方面是個人賬戶沉澱貶值。遼寧基本養老保險的此種運營狀態，被中國社科院學者鄭秉文形容為「枕著面包挨餓」。

　　對於遼寧的借支，人社部副部長胡曉義多次對媒體作出解釋：「這種政策是經國務院特許的，不會向其他地區擴展。」他表示，遼寧的做法是根據其實際情況，經國務院同意採取的特殊政策，目的是「確保養老金按時足額發放」。借支的資金，要「按每年度個人賬戶運營收益率計息」。

　　到現在，此種「借支」仍在繼續。據瞭解，地方政府可借支的個人賬戶比例為三個點。即每年做實額度的八個點中取三，剩餘五個點仍按規定保管。每年 地方政府徵收的個人賬戶資金仍需全額繳至省級，省級政府部門再根據地方養老保險基金的收支情況和財政補貼情況，審批地方政府的借支請求。各地獲得資金不 一，但上限不得超過三個點。

　　「借支」個人賬戶的款項何時歸還，下一步制度是否面臨調整，目前有關決策者仍無定論。在一些學者眼中，遼寧的這一「借支」，意味著統賬結合的制度模式在中國的破產。

最後的買單者

作為國家戰略儲備基金，全國社保基金截至2011年的自有資金規模為7727億元，甚至遠低於個人賬戶空賬數字

　　在遼寧之後，全國還有12個省市開展了做實個人賬戶的試點，但模式與遼寧有所不同。

　　簡單而言，其他省市的個人賬戶規模更小，僅按繳費3%-5%規模做實。注入資金仍先填補當期統籌賬戶的發放缺口，而後再用政府財政資金補貼，形成一個與空轉的個人賬戶遙相對應的「儲備基金」。

　　這種模式被稱為「補賬戶」。相較遼寧的「補缺口」，前者執行層面的優勢顯而易見。當期發放的缺口被掩蓋，財政投入壓力明顯要小。不過，「補賬 戶」模式在最初幾年也頻頻受到學界批評，認為扭曲了制度設計的本意，將個人賬戶在某種程度上變成了一個賬實不符的名義賬戶，難以應付未來的支付所需。

　　即便如此，做實目標也難完全達成。在2010年養老基金虧損的14個省份和新疆生產建設兵團，有七個省市同時屬於通過「補賬戶」來做實個人賬戶 的試點省份。換句話說，在這些省份，即便先用個人賬戶填補統籌基金，仍有缺口。財政既要補當期支出缺口，又要補賬戶，苦不堪言。上海市人力資源和社會保障 廳有關負責人即坦言，依靠財政「補」個人賬戶的比例遠未達到預計的3%。

　　2009年以後，國家未再新批做實個人賬戶的試點省份。隨著遼寧個人賬戶被「借支」，做實個人賬戶的工作事實上已陷入膠著。

　　根據世界銀行測算，做實個人賬戶後，未來50年內財政補助增長速度平穩，且佔GDP比重逐年下降，由0.5%降低到0.22%左右；若按空賬運行，則財政補助將從2034年開始驟然增加，財政負擔更加沉重，未來支付風險難以控制。

　　不少學者認為，當前遼寧大規模的擴面，進入保障制度的人越多，也就預示著未來的支付壓力越大。個人賬戶空轉運行的情況下，未來養老風險潛伏，現在繳費負擔沉重。

　　北京大學財政學系副教授蔣云贇指出，由於政府沒有辦法拿出足夠的錢去補償隱性債務，而讓企業基本養老保險的參保者承擔過多責任——既要給自己積 累，又要支付已經退休人退休金。這套沒有實現代際平衡的養老保險體系雖然可以減輕財政負擔，但卻是以加重現在參保人員負擔為代價的，這也影響了企業人員參 與基本養老保險的積極性。

　　自統賬結合的職工養老保險制度建立至今，14年過去了，遼寧為了彌補日漸擴大的缺口，多種補償方法紛紛用盡。曾經為擴大基金池子立下汗馬功勞的 「擴面」如今日益艱難。在年年擴面的指標壓力下，社區的工作人員開展各種宣傳攻勢，從擺展台、發傳單，到入戶遊說，但還是明顯感覺到，居民對養老保險的參 保熱情明顯不如醫療保險。「還是在於養老保險太貴。」 一位社區的工作人員說。事實上，瀋陽方面曾有一份未對外公開的調研數據——41%的當地居民自認為買不起養老保險。

　　2006年，中央政策將靈活就業人員的繳費費率從18%上調至20%。其後儘管費率未漲，繳費基數卻不斷上揚。2006年，瀋陽市靈活就業人員 的全額繳費基數是1658元；而到2012年，已經隨在崗職工月平均工資漲至3813元。儘管瀋陽已對全國政策作出變通，允許靈活就業者最低按繳費基數的 60%繳納，但仍有大量下崗生活困難者無力參保。

　　「在連續擴面的情況下，還有這麼多人沒有保險，那麼未來必然會面臨老無所養的問題。」趙文祥指出。

　　畸高的費率也讓企業苦不堪言。瀋陽市個體私營企業協會工作人員介紹，當前一些員工流動過大的行業，如餐飲行業，確實仍有不少工人不簽勞動合同、 沒有社會保險。但近年來稅收強制徵繳力度加大，加之新生代工人權利意識增強，私營企業普遍都為員工繳納社保。不過，在今年經濟形勢明顯惡化，人工、原材料 成本連續上漲的情況下，企業利潤大幅度壓縮，社保負擔明顯過重。

　　面對此，不少企業在為員工繳足15年保險後，開始想各種辦法停繳、斷保。根據相關政策，參保人只要繳費年限累計滿15年，退休時即可享受待遇。 無論是企業，還是靈活就業人員，均選擇以15年為限繳費。瀋陽方面的測算數據顯示，2009年瀋陽市有近30萬人選擇暫不參保或中斷繳費。例如其中靈活就 業的大學生，瞭解到繳費15年就可享受待遇，都認為年輕時不必著急參保。2009年6000名有瀋陽戶籍的靈活就業畢業生中，參加養老保險者寥寥無幾。

　　斷保意味著繳費不足，這直接威脅到現收現付制度的可持續性。蔣云贇一度呼籲盡快做實個人賬戶，並通過提高養老基金保值率來激勵單位和個人參加養 老保險改革，緩和基本養老保險的代際不平衡狀況。但現在，她開始質疑做實個人賬戶的可行性。在她看來，現在並沒有這麼大的資本市場能夠吸納個人賬戶中的大 量資金，尤其是在1997年以後，資本市場已經經過了兩次大的動盪，能否平穩實現保值增值存疑。

改革決心

在人口紅利窗口關閉前，是中國養老保險制度彌合舊賬、整合體系的最後機會

　　在不少學者看來，是否繼續做實個人賬戶，無非是遠憂與近慮的平衡。維持現收現付，意味著老齡高峰真正到來時的支付風險；做實個人賬戶，則意味著當期財政更大力度的投入。而目前，人們尚未看到政府決心。

　　公眾對個人賬戶空賬的憂慮，人社部也頻頻回應，表示全國層面當期發放不僅無缺口，還有高達2萬億元基金結餘；同時要應對未來支付風險，政府也以社會保障基金等制度做好充足準備。

　　全國社保基金成立於2000年9月。其成立初衷，是作為國家戰略儲備基金，達到一定規模後，憑自身運營收入，逐年填補未來養老金支付缺口。根據政策，全國社保基金的資金來源應包括中央財政預算撥款、國有股減持或轉持所獲資金和股票、投資收益以及股權資產等。

　　截至2011年度，全國社保基金自有資金規模為7727億元。而鄭秉文近日對財新記者透露，據有關測算，1.7萬億元的個人賬戶空賬數據又有刷新。截至2011年，城鎮基本養老保險個人賬戶空賬已經超過2.2萬億元，較2010年的1.7萬億規模增加約5000億元。

　　「中國社保基金的缺口不是一個社保基金理事會就能解決的。社保基金理事會管理的資產規模，與全國養老基金的隱性債務規模相比可謂杯水車薪。」上海社科院副院長左學金表示。

　　不少學者認為，包括遼寧在內，諸省所面臨的基本養老保險的缺口問題，並不是「錢」的問題。由於全國層面仍存的人口紅利，從制度積累的基金總量 上，個人賬戶的缺口並非不能彌補。即便以國資償還歷史舊賬的計劃不能迅速實現，絕對優勢的勞動人口繳費餘額亦能緩解眼前的燃眉之急。

　　但這筆錢也是遠水解不了近渴。中國的基本養老保險統籌層次普遍較低。儘管各省市均宣稱實現了制度上的「省級統籌」，但包括遼寧在內，資金事實上 仍在地市一級管理，更多的是一個制度統一、省級提取調劑資金的概念。鄭秉文認為，低統籌層次弊病重重。中國養老保險基金確實還有超過2萬億元的結餘，但都 沉澱在少數發達省份。碎片化的制度加劇了養老保險體系內部的利益分化，這些省份的結餘沒法轉移給遼寧這樣的虧損省市，缺口只能由財政轉移支付。而財政補貼 資金也必須隨著做實賬戶規模的擴大、退休人數的增加而不斷擴大。由此帶來的，是基金結餘在少數富裕省份的絕對增長。在缺乏好的投資體制的情況下，基金的絕 對增長，便意味著絕對貶值。

　　也有觀點認為，打破利益割據並非沒有可能，同時在制度上也並非沒有出路——多位接受採訪的學者均談到，建立全國統籌的「基本國民年金」其實具有 可行性。大幅度降低繳費費率及養老金替代率，在充分擴面的基礎上向全體國民提供低標準但均等的養老保障；在此基礎上建立多層次的補充保險，包括讓帶有強制 儲蓄意味的個人賬戶充分市場化運營，建立普遍性的職業年金，充分發展商業保險。

　　這樣的方案，需要對現行制度進行大刀闊斧的改革，關鍵在於能否拿出統合制度的魄力和決心。

　　隨著人口紅利逐漸消弭，真正的挑戰才拉開序幕。學界有所共識的是，在人口紅利窗口關閉前，是中國養老保險制度彌合舊賬、整合體系的最後機會。構 建一個可持續的養老保險體系，乃是從人口政策到央地財政的博弈，牽一髮動全身的改革。而以遼寧為代表的中國統賬結合的養老保險模式，已經走到必改不可的關 口。

中國企業職工養老保險改革大事記

▲企業退休費由單位負責轉向社會統籌

　　1986年7月，國務院發佈《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，提出國家對勞動合同制工人的退休養老保險實行社會統籌，所需資金來源於企業和勞動合同制工人共同繳納的費用。

　　1991年6月，國務院發佈《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，退休費社會統籌正式在全國推廣。

▲現收現付制轉向部分積累制

　　1993年11月，中共十四屆三中全會作出企業養老保險體系建立統籌賬戶和個人賬戶相結合的「部分積累制」的重大決定。

　　1995年3月，國務院發佈《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，這是第一次以國務院文件的形式，要求各地建立個人賬戶,逐步提高個人繳費比例。

　　1997年7月國務院頒佈《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（26號文），統一了各地「統賬結合」的實施方案，規定了統一的繳費比例和管理辦法。成為正式確立中國養老保障制度框架的綱領性文件，延續至今。

▲個人賬戶從空賬轉向做實

　　2000年7月國務院發佈《關於完善城鎮社會保險體系的試點方案》（42號文），規定個人賬戶基金不再用於支付當期養老金，而是採取積累制，存入銀行或購買國債，以實現保價增值

　　2001年7月，國務院決定在遼寧省開始做實基本養老保險個人賬戶的試點。

▲擴大養老保險參保面

　　2001年12月原勞動和社會保障部頒佈《關於完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，規定參加養老保險的城鎮個體工商戶等自謀職業者以及採取各種靈活方式就業的人員按照省級政府規定的繳費基數和比例參保。

▲擴大做小做實個人賬戶試點

　　2004年做實個人賬戶由試點範圍到整個東北三省（遼寧、吉林、黑龍江）。

　　2006年9月，做實個人賬戶試點範圍擴大到天津、山西、上海、山東、河南、湖北、湖南、新疆等8個省、市、自治區。到2009年末全國有13個省區市開展了試點，至2012年初，全國做實的個人賬戶資金達到2700多億元。

▲部分個人賬戶基金交理事會運營

　　2006年12月，黑龍江、吉林、天津、山東、湖南、湖北、山西、山東、新疆等九個省（區、市）與全國社會保障基金理事會簽約，將做實個人賬戶中央補充部分的資金交其運營管理。

▲養老保險關係可異地轉移

　　2009年12月人社部出台《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》，允許養老保險跨省接續。該《辦法》於2010年1月起實行。

▲社會保險立法

　　2010年10月，全國人大常委會通過《社會保險法》，明確了國家財政有為社會保險提供資金支持的責任。

　　本刊見習記者王箐豐根據公開資料整理

養老缺口如何填補？

　遼寧所代表的中國基本養老保險「統賬結合」模式將何去何從？中國學界對此已有充分討論，制度改革只差打破利益割據的決心。

方案一：提高統籌層次

　　背景：所謂社會統籌，即在一定範圍內，參保人統一繳費用於統一待遇發放，以大數法則實現養老風險的共擔、共濟。統籌層次越高，則資金池規模越大，抵禦風險能力越強。

　　當前，中國的基本養老保險統籌層次普遍較低。儘管各省市均宣稱實現了制度上的「省級統籌」，但包括遼寧在內，資金事實上仍在地市一級管理。所謂省級統籌，更多是一個制度統一、省級提取調劑資金的概念。

　　中國社科院學者鄭秉文指出，低統籌層次弊病重重。中國養老保險基金確實還有超過2萬億元的結餘，但都沉澱在少數發達省份。這些省份的結餘沒法轉 移給遼寧這樣的虧損省市，缺口只能由財政轉移支付。而財政補貼資金也必須隨著做實賬戶規模的擴大、退休人數的增加而不斷擴大。由此帶來的，是基金結餘在少 數富裕省份的絕對增長。在缺乏好的投資體制的情況下，基金的絕對增長，便意味著絕對貶值。

　　遼寧省人社廳的有關負責人表示，建立全國統籌的第一步，至少能保障地方基礎養老金支出；第二步，可研究將養老保險基金列支納入國民經濟發展總體規劃，進而形成中央和地方對養老保險基金的投入機制，保障各級政府列支來源，建立全國預決算制度。

方案二：雙軌制「並軌」

　　背景：中國養老保險的雙軌制飽受詬病。相比企業退休人員高 達28%的繳費費率和不足50%的養老金替代率，機關、事業單位人員的養老金由國家財政和單位按退休前工資70%-90%的高比例支付，且任職期間不需交 納任何費用。再加上退休後仍可繼續享受一些在職時的補貼待遇，企業退休人員和機關事業單位退休人員的退休待遇差距日益加大。

　　加速機關事業單位的養老保險改革早已是業內共識。將機關事業單位人員納入社會統籌，也是政策明確的改革目標。但2008年從廣東、山西、重慶、浙江、上海五省市起步的事業單位養老保險改革試點，卻至今未有實質性動作。體制內人員對待遇下降的擔憂，乃是最直接的阻力。

　　「如果將機關事業單位人員納入社會統籌，對基金的補充效果會非常明顯。」瀋陽航空航天大學經濟與管理學院學者劉海寧表示，這些單位都是穩定就業和持續繳費的機構。一旦將其納入社會統籌，相當於財政支出的一部分直接放進了養老保險基金的池子裡。

　　遼寧省勞動和社會保障學會副會長趙文祥也持同樣的觀點。將機關事業單位人員與企業職工相「並軌」，首先可以解決基金不足問題，利用大數法則，充分分擔老齡風險；與此同時，更解決了長期為人所詬病的公平性問題。

方案三：降費擴面

　　背景：中國基本養老保險的總費率在28%，在國際上實屬「高水平」，甚至高於發展中國家智利20%的繳費標準。由於費率過高，大量收入低下的靈活就業人員無法進入保障體系，企業也因此背負極高福利負擔。有限的參保面，又將反過來威脅現收現付制度的可持續性。

　　但由於中國養老保險體系單一，企業年金、商業保險等層次的保障發展滯後，要保障退休一代的基本生活水平，保費一直缺乏下調空間。

　　上海社會科學院常務副院長左學金認為，養老保險的統籌基金部分，可考慮降低其強制繳費率，如降低到工資總額的12%左右。這樣城鎮基本社會養老 保險才能切實擴大覆蓋面，尤其是擴大對農民工和城鎮非正規就業的覆蓋，才能提高統籌基金繳費職工與退休人員的比率（支持比）和降低基金的支付壓力，並為發 展多層次的養老保險留出空間。

　　遼寧省社科院學者王慧娟建議將此種「全覆蓋、低費率」的模式向社保稅轉型，既降低管理成本、擴大社會保障覆蓋面，又有利於社會財富再分配，並培養納稅人意識。

　　清華大學學者楊燕綏同樣支持「費改稅」，並提出合理的稅率水平應在8%到10%。在她看來，通過稅收建立基金現收現付，制度上清晰明了。

　　劉海寧亦認為「費改稅」在理論上是理想模式。它可以提高社會養老保險的徵繳率；可以進一步推動國民年金制度的建立；同時還可以為建立多層次的養老保障制度留有餘地，提高最終的保障標準。

　　但從實踐上看，劉海寧認為由於中國地區收入差距較大，「費改稅」不僅可能引發資金的逆向流動，而且，鑑於稅收的剛性，當前不少企業難以承擔。

方案四：個人賬戶市場化運營

　　背景：中國的基本養老保險制度採取「統賬結合」的模式。企 業按上月工資總額20%繳費的部分進入統籌基金，實行現收現付；個人按工資額度8%繳費的部分則進入個人賬戶，進行長期積累，通過投資運營保值增值，滿足 未來發放。但由於制度建立之初，地方政府為了確保當期統籌基金發放，普遍挪用個人賬戶，由此形成個人賬戶空賬。自2001年起，13省市試點做實個人賬 戶，因地方財政補貼壓力巨大，試點困難重重，至今賬戶中實有資金2703億元。這部分資金並沒有市場化運營，而是用於存銀行、買國債，收益率難敵通脹風 險。

　　當前，養老金入市已成普遍共識。但投資運營是否要以做實個人賬戶為前提，投資模式及渠道具體為何仍有爭議，相應的投資運營辦法至今尚未出台。

　　左學金支持個人賬戶實賬運轉。但是如果個人賬戶只能由地方政府在銀行專戶存儲或購買國債，就很難取得較高的回報率。他認為可以將個人賬戶從屬地 政府管理中剝離出來，由中央政府指定的若干家全國性基金管理公司，在全國範圍內實現市場化運作；允許參保人自主選擇基金管理公司，並允許參保人在一定範圍 內（如4%-16%）選擇個人賬戶繳費率。

　　中山大學社會保障研究中心主任申曙光則建議放棄個人賬戶，僅做一種全國統一的基本養老保險，實行低水平全覆蓋，同時輔之以地方、行業或企業的補充保險。

　　社科院學者鄭秉文提出將個人賬戶虛擬化，實行記賬式養老保險模式（NDC）。當代參保人員仍需繳納一定百分比的個人收入，由國家為其記入個人賬 戶；但資金隨即可用於支付當代養老金，個人賬戶並無真實資金存在，僅有一個繳費記錄。政府財政擔保在繳費期間，由政府根據可支付能力預先決定並公佈名義利 率，並依據這一利率逐年為賬戶注入名義利息。當參保人退休時，再由政府根據一套精算程序，將賬戶中所有的賬面積累換算成真實的退休金，發放給每一名對應的 退休者。

　　在鄭秉文看來，依當前中國經濟發展態勢，個人賬戶沒有必要做實。「在經濟增長、社會平均工資高速增長的時候，你會攢錢嗎？」鄭秉文說，這和個人理財的道理是一樣的。只有在穩態經濟下，積累制才有意義。對照中國的經濟環境，現收現付制獲得的福利是最大化的。

方案五：延長退休年齡

　　背景：中國當前的法定退休年齡，依舊延續上世紀50年代的標準：男性退休年齡為60歲，女性幹部為55歲，女性工人為50歲。相較於當前73.05歲的平均壽命，在不少學者看來，該退休年齡已明顯偏低，具有進一步提升的空間。

　　按照《中國養老保險基金測算與管理》課題組的測算，中國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增 收40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另一些學者對退休年齡的敏感性分析則顯示，退休年齡每提高1％，基金缺口縮小1.949％，如果退 休年齡提高五年，那麼基金缺口將縮小22.69％。

　　因而，以延長退休年齡抵禦支付風險的動議近年來被頻頻提起，最終都因公眾反應激烈而不了了之。

　　諸位學者均指出，從中國人口結構的變化出發，長期來看，推遲退休年齡乃是必然。而受衝擊最大的，便是需要自行繳費的靈活就業人員。來自這個群體 的反對聲巨，短期之內，要推遲退休年齡或延長繳費顯然並不現實。分人群、分階段的彈性退休制，在學界和業界被看做是可行的方案之一。

　　劉海寧認為，延遲退休年齡以增加繳費年限，本質上仍是制度的吸引力的問題。當前每多繳納一年保費，退休後僅增加1%的待遇，甚至不能抵消這一年物價上漲帶來的壓力。對參保人而言，最明智的選擇自然是儘可能的少繳費乃至提前退休，一面領取養老金，一面尋找新的工作機會。

方案六：調整生育政策

　　背景：隨著中國人口結構的變化，儘管當前基本養老保險基金 總體上仍有結餘，但未來出現缺口乃是必然。截至2011年底，中國60歲及以上的老年人達到1.85億，約佔總人口的13.7％。有研究推算，到2020 年，中國的退休人員將超過1億，在職職工對退休人員的比例低至2.5︰1。

　　不少學者指出，包括遼寧在內的政府大規模擴面，使得今日進入保障體系的人越來越多，同時也意味著制度未來的支付風險越大。

　　在王慧娟看來，中國的計劃生育政策應適時進行調整。

　　她介紹，現在遼寧的總和生育率已經很低，如瀋陽市2010年的婦女總和生育率僅0.64，也就是說每個育齡婦女平均生育的子女不足一人。照此趨勢，老齡化形勢非常嚴峻。

　　王慧娟指出，現在即便生育政策微調，由於人們的觀念變了，生育意願降低，生育年齡也不斷延後，「以後恐怕100年也就只有三代人」。此種政策、觀念因素疊加在一起，老年撫養比將持續提高，而導致養老金支付壓力加大。

　　左學金亦持同樣觀點。在他看來，當前中國教育投資成本高，且職場競爭激烈，初婚、初育年齡不斷推遲。「讓大家生二胎，不會天下大亂。」他認為， 根據目前和未來人口發展態勢，現在應考慮放開二胎，五年後政府可能要進一步考慮出台鼓勵生育的政策。「生育率太低的問題充分暴露出來後，生育政策的改變就 會比較容易。」

養老保險警訊

　　12月17日，《中國養老金發展報告2012》（下稱《報告》）發佈。這份由中國社會科學院世界社保研究中心編寫的行業報告，披露多組核心數據，再次引發對基本養老保險制度的普遍擔憂。

　　儘管在2011年，城鎮職工基本養老保險各項指標均創歷史新高——參保人數達到2.8億人、基金總收入近1.7萬億元、年末基金累計結存1.95萬億元，但背後卻是突破2萬億元的個人賬戶空賬和14個省市區767億元的當期收支缺口。

　　正視養老金缺口的現實，盡快組織科學測算並建立籌集資金的長效機制，擺脫中國基本養老保險制度對財政的過度依賴，已成為學界和業界的共識。啟動養老保險的制度性改革，事不宜遲。

風險被低估

　　中國養老金的運行狀況，往往被描述為「結餘與空賬並存」。事實上，更為準確的表述應是「缺口與空賬並存」。

　　當前中國基本養老保險採取「統賬結合」模式：單位按職工工資的20%繳費進入統籌基金，實行「現收現付」，即用年輕一代的繳費支付退休一代的養老金；參保人每月繳納工資的8%則進入個人賬戶，長期積累，多繳多得，以減輕「現收現付」的支付壓力。但在制度建立之初，從原有體制轉入社會保險體系內的「老人」（在社保制度實施之前工作和退休的人員）、「中人」（在社保制度實施之前工作在實施之後退休的人員）並未充分繳費，應對其養老問題負責的國企及政府也未向養老基金注入相應資金。為確保養老金當期發放，年輕一代的個人賬戶普遍被挪用，由此形成空賬，僅按一年期定期存款利率記賬。

　　個人賬戶欠賬，在可預期的未來均要償還兌現。為回歸制度設計本意，中國政府2001年起從遼寧起步，推開做實個人賬戶試點。到2011年底，13個試點省份的個人賬戶中實有資金2703億元。

　　根據《報告》披露，2011年底個人賬戶的記賬額度是2.49萬億元。減去已做實的數額，這意味著個人賬戶空賬的規模達到了2.21萬億元。

　　據官方口徑，這筆未來才需償還的債務，目前還不用操心。人力資源和社會保障部（下稱人社部）新聞發言人多次表態，「總體上說養老保險基金收入大於支出，當期不存在基金缺口問題。」

　　這樣的說法看似證據充分。在主體實為「現收現付」的養老體制下，到2011年，中國的基本養老金已經積累下了1.95萬億元。

　　不過，《報告》披露的數據，卻道出背後隱憂。在2011年城鎮職工基本養老保險徵繳收入中，「正常」繳費佔86.4%，補繳、預繳、清理歷史欠費等「非正常繳費」佔24.6%。如果剔除該部分「非正常繳費」，再剔除高達2272億元的財政補貼，2011年當期幾乎沒有任何餘額。

　　不僅全國層面「零結餘」，14個省份更出現虧空。如果不計算財政補貼，2010年有17個省份當期基金收不抵支，缺口達679億元；到2011年，儘管收不抵支的省份縮減到14個，但收支缺口卻達到767億元，規模具有集中的趨勢。

　　換句話說，中國的養老金體系正遭受「近慮」和「遠憂」的雙重夾擊——既有近半數省份面臨當期現收現付的資金壓力，又有未來長期兌現個人賬戶支付的巨大缺口。

　　「各級財政對社會養老保險支出的補貼力度在不斷加大，養老保險依賴政府投入的態勢不斷加劇。」全國人大常委會法工委副主任信春鷹在《報告》發佈當天的論壇上說：「養老保險過度依賴公共財政遲早會遇到可持續的問題。」

結構性失衡？

　　比起遠期兌現的2萬億元空賬，「現收現付」的資金缺口更令人擔憂。中國當下仍處在人口紅利期，同時基本養老保險還在不斷擴面之中，此時若已出現部分收支缺口，未來老齡化高峰到來時又該如何應對？

　　人社部社會保險事業管理中心副主任徐延君認為，當前部分地區的收支缺口，「是一個結構性問題，是一個局部的問題」，不應過分解讀。

　　社科院世界社保研究中心主任鄭秉文及其團隊在《報告》中分析了收支缺口的問題。歷史欠賬不同、各省人口年齡結構不同、各地經濟發展的差異，都影響著養老金的運營。值得重視的原因是勞動力的跨區域流動。經濟發達地區以勞動力流入為主，制度贍養率被「稀釋」。《報告》測算的數據顯示，2010年跨省流動人口為打工地「創造」養老基金收入為525.6億元，每個參保者貢獻3424元。東部地區淨流入人口帶來的基金正收益為323.65億元，而作為人口淨流出地的西部和中部地區，當期「基金損失」分別為84.12億元和259.53億元。在廣東、上海、北京、浙江等省份，外省流入人口因素造成基金結餘率上升超過10個百分點；而在安徽、江西、貴州、河南、湖南和廣西六個省區，流動人口則造成當期基金結餘率下降超過10%。

　　人社部法規司副司長芮立新對這一分析表示認同。在他看來，勞動力流動帶來的贍養率不均，是部分省市區養老金收不抵支最主要的原因。他在參加《報告》發佈的論壇時稱，「與其說養老保險基金目前在地區之間的不平衡是地區之間的問題或者危機，不如說是城鄉之間養老保險制度多元化的危機。」他認為，城鎮企業職工制度贍養率的降低主要靠的是農村人口往城市流動，而且流去的都是就業人口，都是繳費人群。「等這些人老了之後，他們養老怎麼辦？尤其是現在農村沒有流出來的這些人怎麼辦？我認為當前城鄉之間的制度銜接，比地區之間制度銜接可能還更緊迫。」

　　事實上，讓流動人口帶著養老保險關係流動，平衡勞動力跨區域流動給各個省份帶來的「損益」，也是此前的政策思路。2010年，《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》施行，規定參保人跨省流動時，除了可帶走個人賬戶內的權益，同時可帶走統籌基金繳費的12%。但《報告》認為，在這一政策實施初期，對平衡省際間養老基金收支失衡所起的作用非常有限。如在2011年，全國辦理基本養老保險關係跨省轉移總量為24.4萬人次，僅佔當年參保農民工總人數的0.6%。

　　另一大涉及不同保險制度間轉移接續的方案，《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》正在徵求意見。南寧市社會保險事業局局長劉德寧認為目前的方案「下行易，上行難」。農民難以帶著農村社會養老保險關係進城，制度設計對城鄉流動十分不利。

　　在鄭秉文看來，養老保險制度的統籌層次過低，是導致目前養老金的運營過度依賴財政補貼的癥結。養老金結餘沉澱在少數發達省份，由於缺乏有效的投資運營方案，徒有貶值；發達地區的結餘無法直接轉移給有缺口的地區，收不抵支的省份只能繼續依靠財政補貼維持運營。如果實現了全國統籌，收不抵支省份的資金缺口就可在全國範圍內「內在化」，而無需財政補貼。

改革方案

　　提高統籌層次，以平衡當前「現收現付」體制下的區域收支缺口，被看作是制度性改革的第一步。

　　從世界各國養老保險制度來看，中國的養老保險制度幾乎是惟一一個沒有實現全國統籌的制度，目前事實上仍以市縣統籌為主。提高統籌層次，逐步實現全國統籌，已是被寫入《社會保險法》的既定方向。但在「分灶吃飯」的財政體制下，區域間的利益割據被看作是阻攔統籌層次提高的主要因素。打破這一死結，不僅需要配套制度的革新，更需高層決心。

　　而平衡「現收現付」資金缺口後，第二步則應盡快清償舊賬，做實個人賬戶。全國社會保障基金理事會理事長戴相龍建議，中國應用八年時間，即到2020年做實城鎮職工養老保險的個人賬戶。他認為首先要對做實個人賬戶所需資金進行測算，如果能夠實現城鎮職工基本養老的全國統籌，得以用發達地區的基金結餘填補空賬，那麼彌合個人賬戶空洞所需要的資金可能並沒有想像中那麼龐大。明確所需資金後，戴相龍認為要在過去各級財政補貼不減的前提下，由中央財政加大補貼力度；不足的部分，再通過發行社會保障特定國債籌集資金。他提出，2012年，財政赤字佔GDP的1.5%，國家債務率低於50%，「發行這項國債是必要的，國家也是可以承受的」。

　　戴相龍強調，統籌賬戶資金佔用個人賬戶資金，不應等到今後集中資金去彌補，而應儘早逐步補充。對於做實的資金，則要盡快建立投資運營制度，以實現保值增值。他建議在廣泛徵求個人意見的基礎上，由國務院制定《個人賬戶資金投資運營辦法》，省級政府有關部門集中委託投資，並對個人承諾略高於年均通貨膨脹率的投資收益。至於投資管理機構，高層也應盡快在「新設機構」和「委託現有機構」的兩個選項中做出抉擇。有了系統性解決舊賬的方案後，第三步還要為應對老齡化未雨綢繆。戴相龍認為，解決人口老齡化高峰養老金收支缺口，不能只靠增加財政支出。

　　一個辦法是在不提高企業和個人繳費、不降低養老保障水平前提下，「研究彈性延遲領取養老金年齡的政策」；同時要「擴大社會保障基金籌資渠道」，不斷擴大全國社會保障基金的規模。「劃撥國有資產充實全國社保基金是天經地義的事。」戴相龍說，當前的退休職工，絕大部分是國有企業職工，現在是「應該下決心」劃撥國有資產的時候了。他建議對劃撥國有資產充實全國社保基金建立完整的法規和制度體系。具體措施包括完善現有國有企業上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國社保基金的制度，明確國企上繳利潤不低於20%劃撥全國社會保障基金，還可將國家控股比例過高的中央企業，包括金融企業的部分股份劃撥全國社會保障基金。

　　對於彌合舊賬、應對危機所需要的資金渠道，中國社科院人口與勞動經濟研究所黨委書記張車偉也表示樂觀。除了公有制經濟的利益分配，在他看來，3萬億美元外匯儲備的收益也可開闢為社保籌資的財源。

　　「有缺口，有辦法，有保證。」戴相龍再三強調他對中國養老金運營的基本判斷。而正視問題，盡快啟動相應改革，方是確保未來養老有保障的基礎。■