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民辦養老院轉折時刻

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大筆政府投資即將進入養老產業,民營資本機會何在?
《新世紀》週刊 記者 蘭方

 

  一股興辦養老院的浪潮正在各地持續升溫。《社會養老服務體系建設「十二五」規劃》(徵求意見稿)(下稱《徵求意見稿》)2月中旬公開亮相,更是增加了這股浪潮的熱度。

  《徵求意見稿》釋放出明確信號:在接下來的五年,各級政府將加大財政投入,著力進行養老機構設施建設。

  具體目標亦為此設立:到2015年,每千名老年人擁有養老床位數將達到30張,直接新增養老服務就業崗位500萬個;五年間將增加日間照料床位和機構養老床位300萬張,實現養老床位總數翻一番;改造30%的現有床位,使之達到建設標準。

  接下來的五年間,全國老年人日間照料中心將實現城市社區基本覆蓋,農村社區半數以上覆蓋。

  2月28日,《徵求意見稿》為期18天的意見徵求期結束。隨後它將繼續修改,並提交發改委及國務院審批,最終成為「十二五」期間31個專項規劃之一。

  在不少人眼中,中國養老產業的春天已經來臨。然而,各地政府投資的公辦養老院大規模上馬,亦引發業界對養老產業「國進民退」的擔憂。

政府投入大幅增加

  據本刊記者瞭解,在北京,第一福利院擴建工程即將啟動。一家超大型養老院擬選址南六環大興區,各區縣亦著手上馬超大型區級養老院;濟南也敲定將 由政府投資2億-3億元,在市中區新建一處大型社會福利中心;武漢市目前正在動工興建十個市級和區級公辦養老機構;長春則提出要繼續整頓規範養老機構,在 兩年內每個城區、開發區都要新增400張以上公辦養老床位。

  一個明顯的趨勢是,政府對養老院的投資將大幅增加。《徵求意見稿》明確要求各地政府將公辦養老機構所需經費列入財政預算,並建立動態保障機制。投資以地方投入為主,鼓勵社會捐資,中央財政根據各地發達程度予以適度補助。

  這與以往政府的態度有明顯不同。「『十一五』階段,我們聽說醫療投了8000個億,而養老投了多少?沒有!」 原民政部社會福利與慈善事業促進司原司長、北京師範大學壹基金公益研究院院長王振耀坦言,家庭養老的主導思維下,養老服務的政府投入太少。

  過去30年間,中國政府對養老服務責任的承擔,就是體現在舉辦公辦養老院上。但礙於拘謹的財政資源,這些公辦養老院均定位於傳統救濟性福利,以收養城鎮「三無」人員和農村五保戶,其數量及覆蓋面一直有限。

  對於政府加大養老投入,學界和業界均充分肯定。不過,若其仍是延續以往做法,完全由政府全力包辦,其前景又讓人擔憂。來自國家發改委社會發展所的課題報告指出,由於缺乏競爭壓力,公辦養老院容易產生管理鬆懈、人浮於事等低效率現象,經營靈活性較差。

  不少人擔心此輪政策最終創造的是更多低效高耗的國營機構。全國老齡工作委員會辦公室副主任閆青春亦指出:國家為公辦養老機構定事業編制、定財政劃撥經費額度,管理和服務人員坐著鐵交椅、捧著鐵飯碗。「這意味著他們不用去市場刨食,就能舒舒服服地得到資源。」

民資機會幾何

  事實上,為解供給和投資難題,自上世紀90年代後期,中國政府逐步放開了養老機構社會化的大門,也有人稱之為「甩包袱」。自此,大量的民辦養老院湧入市場,在不少地區,民辦養老機構的數量已經大大超過了公辦養老機構,其中又以小型和面向低端市場的機構為主。

  但此時入場的民辦養老院,要面對盈利壓力和公益性的兩難選擇。中國社會科學院學者楊團指出,大量民辦養老院的運營資金,完全依賴於老人繳費,而中國老年群體普遍貧困,不少民辦機構面臨發展困局。

  起初,進入養老產業的大多為規模較小的私人資本,投資實力有限。接受本刊記者採訪的多家養老院院長表示,民營養老院少有自己的房產,尋找租期穩 定、建築機構、面積合適的場所是機構面臨的頭號難題。相關數據顯示,房租已佔到民辦機構支出的50%以上。此外,由於支付的報酬普遍偏低,員工流動過於頻 繁,專業護理人員非常缺乏。

  由鶴童老年福利協會(下稱鶴童)主辦的長期照護全國聯盟,對旗下68家養老院的調查發現,有養老機構租賃私人房屋,房東要將房屋收回,導致老人無法安置;由於護理人員整體福利較低,護理隊伍十分不穩定,專業人員流失嚴重。

  不少專家將民營養老機構的運營困難歸因於缺乏補貼。儘管專家們曾樂觀預計,全國1.67億老年人口可撬動1萬億元規模老齡產業,但事實上,由於 中國老年人普遍貧困的狀態,養老服務市場有效需求不足,市場化養老機構發展遲滯。真正需要機構養老服務的高齡老人,其有限的支付能力不僅限制了企業的定價 空間,護理服務的高人力、管理成本更抑制了企業的利潤。

  根據原上海市人大代表李傳福為本刊記者提供的賬單,在上海建立一所嚴格符合國家標準和勞動法規的養老院,每月人均基本成本達到3500元以上。 這已經超出了絕大部分老人的支付能力。在未富先老的格局下,單憑私人之力必然難以維持,何況,民營資本也有追求回報的需求,矛盾更加尖銳。

  在不少學者看來,面對未富先老的現實國情,政府應為相當一部分的養老服務埋單。但如果埋單的方式依然是政府親力親為運作公辦養老院,無疑會再次 陷入供應不足、效率低下的陷阱。對此,楊團開出的藥方是,「將政府的財政優勢與市場化的管理運作相結合,大力推行『公設民營』。」

  所謂公設民營,即是政府補貼機構硬件,交由民間機構市場化運營。在香港和台灣,此種方式已被廣泛運用。政府按規劃新建養老院後,通過公開的招投 標尋找合格的民間機構運營,並對其服務質量及財務進行嚴格的考核監督,以低於市場價格收住經過評估後的老人。在楊團看來,「公設民營的方式可以實現效益最 大化」。

  這一思路事實上也得到了政府方面認可。此次《徵求意見稿》明確提出,在確保國有資產保值增值、維護老年人合法權益的前提下,「積極支持以公建民營、民辦公助、委託管理、合資合作、購買服務等多種方式發展養老服務事業」。

  但在此框架下,目前與公設民營相關的配套措施還未考慮。未來投資有多大規模將進入公設民營機構,如何明確「公」「民」雙方的責任與產權,如何建立非營利組織的會計準則等,仍需進一步討論。雖如此,在王振耀眼中,「這仍是民間機構發展的契機。」

  不過,李傳福認為,當前大多數的民間機構還很弱勢,既沒有資金,也沒有人才,「要讓政府拿出來,你得說服人家,我民間機構來做會比你政府做得更好」。

  閆青春說,真正的公設民營包含著兩層含義:對於新建的養老院,要通過招投標的方式,引入民間機構;已有的公辦養老院,則要繼續進行事業單位改革,推進法人治理。最終公辦養老院的運營者都是非行政化的獨立主體。

  楊團則表示,通過市場競爭,各運營機構可以形成管理品牌,並實現一定資本積累,也可以進而購買自己的資產,轉型為民辦公助的機構。至於高端市場,則由民辦民營的機構充分競爭,提供更高檔次的服務。

公設民營求平衡

  顯然,中國老人的支付能力決定現階段純粹的養老產業很難獲得高額利潤。楊團認為,養老機構目前離不開政府早期的扶持。但她也指出,為獲得良性發展,同時還需要建立科學的遊戲規則。《徵求意見稿》發佈,政府態度的轉變,也被看做推動制度建設的轉折點。

  在上一輪社會化過程中,亦有一些公設民營的機構湧現,其經營模式分為「承包」和「委託」兩類,至今從總體觀察均難言成功。

  承包模式覆蓋面最廣。即政府建房後,由民間機構承包,交承包費後自負盈虧。承包費依合同而定,有的是按比例分配收益,有的是約定固定管理費用, 或者直接體現為房租。在這一模式下,「政府成了收房租賺錢的人」。每年按市場價向政府繳納70萬元房租的江西省南昌市社會福利院老年頤養中心負責人說。

  本刊記者從多家「承包」原公辦養老院的機構瞭解到,他們最初與政府合作的機緣,大多是由於官辦養老院長期虧損,因而招募相對成熟的民營機構接盤。政府的角色主要是「房東」。承包者每月向政府繳納的租金與市場持平,房租之外自負盈虧。政府不參與任何後續的投資和經營。

  對此有著長期觀察的李傳福表示,「政府方面只管收錢,自以為把風險轉移了;機構自負盈虧,又要想辦法賺錢。最後既沒有體現政府的責任,老人也沒享受到更好的服務。」

  另一種「委託模式」的典型,是北京月壇街道辦事處與鶴童自2006年底起合作運營的月壇街道敬老院。具體由政府通過招投標,委託民間機構管理, 並按合同支付管理費,實行「收支兩條線」。政府向鶴童支付包括員工工資、運營等在內的各項經費;鶴童獲得全年收入6%的管理費。除財務管理,月壇街道辦事 處還負責對鶴童的服務進行監督和評估。

  合作一年後效益明顯。到2007年5月25日,月壇街道敬老院入住率低、社會效益低下的面貌改觀,入住率已達到了100%,並且全部為非自理老人,其中還包括部分「低保」老人。同時,不僅收支預算達到平衡,還有盈利。

  不過,此種得到學界、業界普遍認可的「月壇模式」,四年來並未進一步推廣。主要原因在於機構缺乏熱情。楊團認為,依「公建民營」的本意,即使機 構盈利,政府也應將包括房租補貼在內的盈利部分反哺機構,進而提高服務水平或降低收費,以真正惠及入住的老人。但在月壇街道敬老院,佔運營成本三分之一的 房租仍由鶴童上繳的盈利支付。在楊團看來,這事實上將民間機構變成了政府的「搖錢樹」。2008年,月壇街道敬老院的護理員,工資仍然停留在簽約時的 800元。多次交涉無果,最終護理員便集體停工抗議。

  問題的焦點在於補貼模式的設定。對於承包模式下政府責任的缺位,南京市鼓樓區自2006年起試點政府補貼。鼓樓區政府長期(10—12年)租賃了四處合計11500多平方米的房屋,無償提供民營養老機構使用。到2009年底,全南京市一共有29家公建民營的養老院。

  南京市社會福利服務協會會長錢國亮介紹,其委託對象,都通過公開的招投標確定。而機構的租金,一般低於市場價,有的區則給予免費政策。房租的差價,即是機構的補貼

  這一做法在贏得學界、業界肯定的同時,也引來國有資產流失的非議。楊團指出,還應有相應的制度設計,抑制機構的盈利衝動。一位反對直接補貼機構的學者也向本刊記者表示,在缺乏非盈利組織會計準則的時候,政府的支持,難以保證真正用於機構的長遠發展及服務質量的提升。

  李傳福則認為,除了加強政府監管,成功的關鍵在於合作雙方權利義務的界定。他發起成立的上海和睦家養老事業發展中心(下稱和睦家),與上海某一鄉鎮政府合作,採取委託經營的模式運營開辦了一家新的養老院。

  李傳福介紹,在與政府商議時,他們提出了若干運營目標,如在三年裡建成上海市的示範機構、入住率及滿意率的具體指標等,一旦達到,機構就可獲一 定比例的管理費。機構的全部開銷,均實行收支兩條線。經營則嚴格按國家標準測算成本,如護理員的配比、護理員工作時長、室內溫度、膳食指標等。但3500 元-5500元不等的成本費用,遠非普通老人所能承擔,為此還得再與政府協商確定收費價格。「想要老人也分享經濟發展的利益,那麼就定一個低一點的價格。 其間的虧損,即是政府的補貼。」

  為保證政府補貼補給最需要的老人,和睦家制定了「長期照料規劃」。李傳福解釋,因為該養老院由鎮級財政出資,因此要首先滿足該鎮老人的養老需 求。養老院方面要求政府對該鎮的老人都進行評估。凡60歲以上的老人,即被納入到政府的養老管理體系之中,可以享受社區養老服務。只有75歲以上、需要二 級以上護理的老人,才能申請入住養老院。在滿足這部分老人需求之外,其他的普通老人只能排隊入住。

  李傳福對這一套評估機制充滿自信。而事實上在台灣和香港地區,為保證補貼的有效性,都建立了類似機制。

  據瞭解,中國的政府部門正在建立類似的評估制度,有望在2011年實行。閆青春介紹,在公共資源有限的情況下,所有享有政府補貼的公辦養老院或公建民營的養老院,都須有優先接收通過評估確定的、最需要幫助的老人。

  「這樣的做法,當前肯定會有很多阻力。」但閆青春表示,改革總需要跨出第一步。

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