8月26日，清晨6點，瀋陽已有秋天的涼意。鐵西區勞動局正門向東到工人村勞動公園的北沿，整條街陸續站滿掛牌候工的工人們。
他們大多四五十歲，是鐵西區破產工廠的下崗工人。王師傅即是其中一員。他今年57歲，曾經在瀋陽風機廠工作到2000年。手執「電工」的牌子，站到中午時分，他與近旁的工友沒有等來一位僱主。「年紀大了，用工的看不上。」
瀋陽鐵西區，曾經的「中國最大、最密集的重工業和裝備製造業基地」。上世紀90年代後期捲起的國企改制大潮中，這裡有近70萬工人失去工作。
當年下崗，王師傅領到1萬多元的「買斷工齡」費用，與「單位」便無瓜葛，不享受任何社保待遇。目前，運氣好時，他一個月能收入1000元；絕大多數時候，只有三四百元進賬。他還撿街邊的塑料瓶，五分錢一個，每月能賣100多元。
王師傅不知道將來「幹不動了」怎麼辦。根據目前瀋陽市的政策，王師傅適用對「靈活就業人員」的規定，最低可按在崗職工月平均工資的60%為繳費基數，以20%的費率為自己繳納養老保險。只要補繳滿15年的保險費，60歲後即可領取保險金。
為了爭取王師傅參保，居委會代表社保機構找他遊說多次，無功而返。在瀋陽，2012年的最低保費是457.5元，王師傅繳不起。
然而，對於遼寧整個企業職工養老保險體系而言，能不能讓類似王師傅這樣處境的人們參保繳費，已攸關體系的生死。
自上世紀80年代開始試點，退休職工的養老逐漸從企業完全負擔，過渡到社會統籌——即養老資金的收支、調劑在社會層面統一管理。
至1997年，基本養老保險制度成型，最終確立了社會統籌基金和個人賬戶相結合的「部分積累制度」。其中的統籌基金是以年輕一代的繳費支付退休一代的待遇，個人賬戶則長期積累以備未來發放。
設立個人賬戶，是中國養老保險體系用以應對老齡化浪潮的重要制度安排：以個人當前繳費，依靠資本市場的投資運作，實現保值增值；未來一一對應，補充繳費人的養老所需。在法律意義上，這筆資金也被視為個人財產。
但事實上，儘管制度已經建立，各地政府為了確保當期統籌基金發放，普遍挪用個人賬戶，因此形成空賬。
根據中國社會科學院2011年底發佈的《中國養老金發展報告》，截至2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億 元，有1.7萬億元的缺口。官方數據則顯示，2011年底，中國基本養老保險基金結餘近2萬億元。但是，基金中有大量政府補貼，且資金多沉澱在少數發達省 份。若不計算財政投入，2010年有14個省市和新疆生產建設兵團的養老保險基金出現虧空。
因此，中國當前基本養老保險體系的主體仍是上世紀80年代開始的社會統籌，統收統支，現收現付。
作為下崗問題嚴重、養老壓力最大的省份之一，遼寧2001年在全國首試「做小做實」個人賬戶，啟動全國基本養老保險體系在初創之後的最徹底也是最大規模改革。遼寧實踐曾被寄予厚望。
在遼寧，養老保險至今已覆蓋1000多萬職工。但支付缺口始終存在。至2011年，當期缺口已擴大至156.4億元。雖然中央和地方財政紛紛上 調了補貼額度，但相對於缺口之所需仍嫌不足。試點十年，結果會是：一旦倣傚遼寧試點方案，全面做實個人賬戶，出現虧空的省份將更多。「2萬億」結餘，不過 是在個人賬戶空轉下的虛假繁榮。而現有的財稅、社保制度，是否足以消化遼寧實賬下的虧空，正在定義中國統賬結合模式的成敗。
為了保障養老金發放，近年來遼寧社保部門把「擴面」（即增加繳費人數），作為增加基金收入最直接有效的方式，即激勵更多未參保人群加入職工養老保險，以增加繳費規模。
擴面成績斐然，至2011年，基金收入連續四年高速增長，但擴面前景也漸膠著。保費隨社會平均工資持續增長，像王師傅這樣的靈活就業群體參保有心無力；與此同時，欠繳、斷保現象有所抬頭，頗呈普遍之勢。不少基層社保經辦人員告訴財新記者，他們認為 「擴面資源」已經枯竭。
當期支付缺口壓迫之下，自2009年起，遼寧省開始再度挪用個人賬戶基金，用於保證當期的養老金發放。因為缺口並無彌合跡象，這筆資金是否及何時歸還個人賬戶，未有下文。
十年前的個人賬戶改革，一度使遼寧被視為迄今養老保險體系最徹底改革的樣板。如今賬戶被挪用，儘管在人力資源和社會保障部的官員口中還是「借 支」，歸為特例，但在學者看來，「做小做實」的遼寧個人賬戶，終究落得與其他未改革地區個人賬戶一樣被挪用的命運。這意味著統籌與個人賬戶相結合的養老保 險模式已經破產。
「形勢嚴峻，問題很多很大，我們一致得出結論，要給遼寧社保亮起黃色預警。」遼寧省勞動和社會保障學會副會長趙文祥說。
中國養老保險體系成立以來的最大最徹底改革試點，逆轉已成現實，留下什麼啟示？未來何去何從？
缺口難填
有人口紅利，遼寧養老金缺口仍一直難填，而2017年前後遼寧將正式進入老年社會
根據《2011 年度遼寧省人力資源和社會保障事業發展統計公報》，在不計算財政補貼的情況下，當期遼寧省基本養老金收入727.2億元，支出883.6億元，缺口高達156.4億元，位居全國之冠。
此前的2009年和2010年，缺口分別達到120.1億元和171.7億元。2011年缺口同比有所下降，與當年社保經辦機構下大力氣擴面有關。但在保費負擔日趨沉重的情況下，學界、業界普遍認為遼寧省擴面無潛可挖。
2011年12月下旬，遼寧就基本養老制度的可持續發展，召開了第一屆云集省內學者、官員的「高峰論壇」。趙文祥回憶，與會者對遼寧省基本養老 保險基金連年虧損發出了「黃色預警」。在他們看來，這是僅次於「紅色警報」的危險信號——上一次提出紅色預警是在1995年底，遼寧因下崗失業而頻發群體 性事件，社會危機一觸即發。
事實上，遼寧省自1986年試點企業職工基本養老保險社會統籌以來，全省的養老保險基金就一直處於虧損狀態。如今，虧損已經擴大到該省全部14 個地市。遼寧省人力資源和社會保障廳（下稱遼寧省人社廳）有關負責人坦言，少數曾有基金結餘的地市，到現在也都基本處於沒有當期結餘的狀況。
針對此，遼寧官方數年來已先後啟動了多輪擴面行動，進而提高基金收入，以期彌合資金缺口。
2008年，遼寧下發《關於鞏固和完善城鎮社會養老保險體系專項行動實施方案》，發動新一輪擴面行動。此次擴面的措施頗為嚴厲，省政府與各市政府簽訂責任狀，對參保信息進行普查，擴面徵繳任務完成情況與省裡對各市養老保險基金缺口補助資金和省級調劑金額度直接掛鉤。
這場持續至今的擴面行動效果顯著。2005年，遼寧全省僅832.8萬職工參保，交費250.5億元；到2011年，參保人數擴張到1070.1萬人，幾 乎覆蓋了官方統計中的全部城鎮從業人員數，基金收入將近翻三番，達到歷史最高峰，攀升至727.2億元。上述負責人認為，遼寧已經實現了基本養老保險的 「應保盡保」。下一步擴面的重點，主要將是城鎮新增就業人員和流動就業人員。
然而，支出的增長更快。領取待遇的人數，從2005年的360.8萬人增加到2011年的486.5萬人，支出額度也從287.7億元猛增至883.6億元。
這樣的缺口令人擔憂。在1998年全國建立統一的企業職工基本養老保險體系之初，為了應對未來老齡化浪潮，中國的基本養老保險體系選擇了「統賬 結合」的制度框架。在遼寧，和全國大多數地方一樣，企業原則上按上月工資總額20%繳納保費，其中17%進入統籌基金，實行現收現付制，即用年輕一代的繳 費支付退休一代的養老金待遇；個人繳費則要求從工資額度的5%逐步提高到8%，連同企業繳納的3%，共計11%的費用進入個人賬戶，實行長期積累，以確保 未來支付。
對於統籌基金部分，在人口老齡化、勞動人口與退休人數倒掛之時，確實可能出現缺口。也正因為此，中國的制度設計才選擇用個人賬戶降低統籌基金的支付壓力。
當前，遼寧和全國一樣，尚處在人口紅利期。據遼寧省社科院學者王慧娟介紹，雖自20世紀70年代實行計劃生育政策以來，遼寧省的人口出生率驟 降，但由於在計劃生育政策實施前出生的大批人口目前正處於勞動年齡階段，全省勞動年齡人口比重始終保持在60%以上，即在「人口紅利」期內。不過，這一紅 利將從本世紀20年代起逐漸減弱直至消失，遼寧將在2017年前後正式進入老年社會，即65歲及以上老年人口在總人口中的比例達到14%及以上。
養老基金一開始便收不抵支，並非中國當前養老保險制度設計的初衷。面對缺口，中央政府提供的補貼有限，兜底的壓力都集中在市級財政。2010 年，瀋陽市的基金缺口達到31.4億元，佔地方財政預算收入的6.75%；撫順市一向被視作資源枯竭型城市的代表，缺口更為嚴重，2011年12.3億元 的虧損佔到地方財政預算收入的15.14%。
「一般發達國家若扣除社會保險稅，其公共財政對社保投入也就是20%左右。」瀋陽航空航天大學經濟與管理學院學者劉海寧介紹，大多數發達國家對 社會保障的預算投入，較少涉及對養老保險的直接補貼，統計口徑多為教育、醫療、家庭津貼等方面的投入。而像撫順一級，僅養老保險一項的補虧就佔地方財政收 入的15%，「負擔相當沉重。」
遼寧省勞動和社會保障學會副會長趙文祥強調，隨著老齡化加劇，未來的補缺壓力更甚，「如不採取有效措施解決，地方財政將面臨崩潰的危機。」
「繳費不足」的宿命
根據世行研究，如果養老體系完全由當年繳費承擔，那麼企業和個人需要承擔的費率將達到工資總額的37%！
被「提前」到來的缺口所困擾的，不僅僅是遼寧一省。若不計算財政補貼，根據《2011中國養老金發展報告》，在2010年一年，全國便有14個省份和新疆生產建設兵團的基本養老保險收不抵支，缺口總計達679億元。而其中又以遼寧的缺口為首。
「歷史欠賬」——是政府管理者對於缺口而對公眾經常使用的解釋。
這筆欠賬，首先來自於「老人」。在養老保險的政策用語中，上世紀90年代企業職工養老保險制度由單位統包轉到社會保險模式之前已退休的職工，被 稱作「老人」。「老人」大多在計劃經濟時代為國企效力，遵循低工資、高福利的制度安排，未有其他養老準備。制度建立後，養老保險基金需要支付「老人」的退 休待遇。
除了「老人」，還有大量的「中人」。所謂「中人」，是指在制度建立前參加工作，在制度建立後方才退休的職工。由於養老金待遇與繳費年限掛鉤，他 們在制度建立前的工齡將被「視同繳費年限」，並按照一定的公式，發放相應的「過渡性養老金」。同樣的，這筆「過渡性養老金」，也是由養老保險基金承擔。
劉海寧推算，按1997年的最後一批「中人」工作至退休計算，對歷史債務的清償，最晚將持續到2040年左右。
以制度建立較早的瀋陽市為例。瀋陽在1986年建立養老金統籌制度時，有120萬職工，也就是所謂的「老人」和「中人」。到2010年，這 120萬人中已有72萬人退休。從1986年到2009年末，為了支付對這部分「老人」「中人」的待遇，養老保險基金以及相應的補缺財政，累計投入了 536.2億元。如果養老保險基金不承擔這部分隱性債務，那麼到2010年底，瀋陽的養老保險基金本應該有550億元的結餘。
在社會保險制度建立前，「老人」和「中人」的這些待遇，均由企業承擔。當待遇的支付責任從企業轉移到養老保險後，學界普遍認為，最初的「債主」——國有企業以及與其盈虧一體的政府財政，也應將相應的資金注入到養老保險的統籌基金中。
為此，在上世紀90年代末，吳敬璉等多位經濟學家建議，應劃撥國有資產、發行債券等充盈養老保險基金，政府以此優先彌補歷史債務，以免拖累新機制的運轉。
踟躕多年後，2001年6月13日，國務院終於發佈《減持國有股籌集社會保障資金暫行管理辦法》作為回應，要求凡國家持股的企業，在向社會首次 發行或增發股票時，應按融資額的10%出售國有股，所得全部交付全國社會保障基金，用於填補歷史欠賬。但由於此後股市動盪，國有股減持行動飽受指責，最終 黯然退出。在停頓足足七年後，以國有股充實社保基金的方案才再次以轉持的方式啟動。
最終，在制度建立之初，手頭拮据的中央政府選擇了以新制度來消弭舊賬。換句話說，即主要以年輕一代的繳費，支撐起對退休一代的支付。
世界銀行的測算顯示，如果按照1997年以來執行的制度，沒有任何財政補貼，即養老體系的赤字完全由當年繳費承擔，那麼中國的企業和個人需要承擔的費率將達到工資總額的37%。
顯然，中國的養老保險制度從一開始便「繳費不足」。經再三調整，1997年全國建立統一制度時，確立了28%的總費率。這一費率在國際上實屬高 標準——甚至高於智利（20%）等發展中國家。企業和個人早已叫苦不迭，且在遼寧不斷擴面、人口紅利尚存的情況下，退休老人的平均養老待遇至今不過 1662元——低於全國平均水平。不少學者擔憂，此時缺口猶如此，更何況老齡高峰到來之時？
整個養老保險制度中，用於支付老人待遇的統籌基金明顯入不敷出。借統籌賬戶和個人賬戶並賬管理的便利，地方政府為了確保當期發放，普遍挪用個人 賬戶資金，由此形成個人賬戶空賬。到2010年底，基本養老社會保險個人賬戶累計記賬額已達19596億元，這部分資金實際在賬戶中的僅2039億元，這 意味著空賬額度已超過1.7萬億元。建立統賬結合養老保險制度的決策，以國務院1997年26號文件的形式在全國推廣，但至今並未真正執行。
而在遼寧這樣重工業集中、退休工人數量龐大的省份，即便以28%的基金收入全額付諸當期支出，缺口仍存。
除了正常退休的「老人」和「中人」，在國企改制的下崗高潮，遼寧還有大量提前退休人員，退休時平均年齡僅47歲。遼寧省人社廳有關負責人介紹， 上世紀90年代開始的國企改制、減員增效、政策性破產後，由於當時的特殊政策，大量職工「提前退休」，進入到養老金的「池子」裡。據介紹，遼寧當前有相當 數量的提前退休人員在領取養老金待遇。他們普遍繳費年限較短，領取待遇時間卻超長，加劇了養老金的支付壓力。
不少當地人還清晰記得，2000年前後因為養老金的拖欠、扣發，遼寧不少老工人拉著橫幅上街，一時間群體性事件頻發。
正是在這樣的背景下，2001年，國務院確定將遼寧作為全國第一個基本養老保險改革省份，開啟了做小做實個人賬戶的試點，由中央和地方政府各自 拿出財政補貼向「缺血」的統籌基金注資，停止對個人賬戶的挪用，將其做成實賬。鑑於財政補貼吃緊，做實賬戶一律比當初按工資11%比例繳費的規模更小，遼 寧將個人賬戶規模首先縮為8%。
按照試點方案，自做實之日起，遼寧省的個人賬戶與統籌基金將徹底分開管理。個人賬戶強調賬人對應，並與基金總數嚴格對應；統籌基金則不得再借支個人賬戶用於當期發放。但是如此一來，統籌基金的當期支付壓力立即顯現，財政補貼壓力更甚於前。
「借支」個人賬戶
地方政府可借支的個人賬戶比例為三個點，即每年做實額度的總計八個點中取三個點
對於遼寧做實個人賬戶後、統籌基金出現的缺口，當時政策確定以「確保發放」為紅線，由中央、地方財政給予補貼。
其中，中央的補貼額，是按照改革前一年的繳費參數定額補貼。從2001年開始，為每年14.4億元。這一資金的持續注入，一度讓地方財政壓力大為緩解。
但形勢很快發生變化。中央是固定補貼額，統籌基金的缺口卻不斷膨脹。
從2006年到2011年，遼寧的退休人員數量猛增100萬。儘管遼寧省的參保人數也在迅速增加，但退休人員的增幅仍然略高。王慧娟介紹，在上 個世紀五六十年代鼓勵「英雄母親」時，遼寧20年間人口增長1200萬，人口出生率最高時達到44.5%。也正是這部分人造就的人口紅利，支撐起遼寧多年 來經濟的快速發展。目前，這部分人正陸續退休，離開工作崗位，開始領取待遇。遼寧省人社廳有關負責人分析，退休人員數量的迅速增長，對養老金的支付形成巨 大壓力。
與此同時，由於「老人」「中人」在職時工資普遍不高，退休後的養老金待遇也明顯偏低，與機關事業單位相比尤為如此。原遼寧省人大代表馮有為舉 例，同樣是上個世紀50年代的大學畢業生，按同樣的工齡分別從工廠和事業單位退休，前者的退休工資不過1800元，而後者普遍可以達到3800元。針對 此，從2004年至今，中國政府已經連續八年承諾提高各地企業退休人員養老金待遇水平，每次調整幅度均在10%左右。儘管針對待遇調整，中央向地方提供了 一定的財政補貼，但最主要的壓力仍然落在養老保險基金上。
地方財政要補足的、與養老相關的漏洞不僅是簡單的收支差額。還有大量的困難企業欠費，事實上最後也轉化成財政負擔。例如在撫順市，到2010年 末，有24.8萬集體職工和退休人員，因企業長期停產，有的集體企業實際斷繳15年以上。到2011年9月，僅撫順礦務局所屬集體企業，累計欠繳保費就達 到10.2億元，涉及3.6萬人。
據瞭解，不少地方針對破產企業的欠費，按破產前的上級主管單位和地方財政各支付一半來處理；一些地區為了確保退休職工能如期領取待遇，最終由地方財政出面化解債務。
為了確保當期發放，地方政府苦不堪言。例如在2008年經濟危機時，地方財政遭到重創的撫順市，自認已「積極調整財政支出結構」，投入近 7000萬元以應對缺口。而在當年，撫順市的統籌基金收入13億元，個人賬戶徵收4.2億元。上級財政補助11.1億元，地方財政補助6800萬元。將做 實的個人賬戶全額上繳省級後，當年的收入與29.5億元的支出相抵，還有4.7億元的缺口。為解決這個缺口，地方政府串借其他基金，向銀行貸款。撫順市社 保局副局長楊家倫撰文痛陳，單純依靠地方財政，在今後的幾年中每年再增加近4億元的補助來彌補缺口「顯然是不現實的」。
迫於壓力，遼寧人社廳一次又一次向中央申請加大補貼支持力度。2009年，中央政府終於同意提高對遼寧做實個人賬戶「補缺口」的補貼額度，從每年14.4億元增加到16.3億元。同年國務院也批准了遼寧省再次借支個人賬戶。
到2009年，遼寧做實的個人賬戶資金量達到500億元左右。按照規定，這筆資金除了存銀行、買國債，沒有其他保值增值渠道。遼寧省曾一度尋求利率較高的協議存款，但絕大多數時候，資金都被存放於當地銀行，難敵通脹壓力。
一方面是統籌基金大幅缺口，一方面是個人賬戶沉澱貶值。遼寧基本養老保險的此種運營狀態，被中國社科院學者鄭秉文形容為「枕著面包挨餓」。
對於遼寧的借支，人社部副部長胡曉義多次對媒體作出解釋：「這種政策是經國務院特許的，不會向其他地區擴展。」他表示，遼寧的做法是根據其實際情況，經國務院同意採取的特殊政策，目的是「確保養老金按時足額發放」。借支的資金，要「按每年度個人賬戶運營收益率計息」。
到現在，此種「借支」仍在繼續。據瞭解，地方政府可借支的個人賬戶比例為三個點。即每年做實額度的八個點中取三，剩餘五個點仍按規定保管。每年 地方政府徵收的個人賬戶資金仍需全額繳至省級，省級政府部門再根據地方養老保險基金的收支情況和財政補貼情況，審批地方政府的借支請求。各地獲得資金不 一，但上限不得超過三個點。
「借支」個人賬戶的款項何時歸還，下一步制度是否面臨調整，目前有關決策者仍無定論。在一些學者眼中，遼寧的這一「借支」，意味著統賬結合的制度模式在中國的破產。
最後的買單者
作為國家戰略儲備基金，全國社保基金截至2011年的自有資金規模為7727億元，甚至遠低於個人賬戶空賬數字
在遼寧之後，全國還有12個省市開展了做實個人賬戶的試點，但模式與遼寧有所不同。
簡單而言，其他省市的個人賬戶規模更小，僅按繳費3%-5%規模做實。注入資金仍先填補當期統籌賬戶的發放缺口，而後再用政府財政資金補貼，形成一個與空轉的個人賬戶遙相對應的「儲備基金」。
這種模式被稱為「補賬戶」。相較遼寧的「補缺口」，前者執行層面的優勢顯而易見。當期發放的缺口被掩蓋，財政投入壓力明顯要小。不過，「補賬 戶」模式在最初幾年也頻頻受到學界批評，認為扭曲了制度設計的本意，將個人賬戶在某種程度上變成了一個賬實不符的名義賬戶，難以應付未來的支付所需。
即便如此，做實目標也難完全達成。在2010年養老基金虧損的14個省份和新疆生產建設兵團，有七個省市同時屬於通過「補賬戶」來做實個人賬戶 的試點省份。換句話說，在這些省份，即便先用個人賬戶填補統籌基金，仍有缺口。財政既要補當期支出缺口，又要補賬戶，苦不堪言。上海市人力資源和社會保障 廳有關負責人即坦言，依靠財政「補」個人賬戶的比例遠未達到預計的3%。
2009年以後，國家未再新批做實個人賬戶的試點省份。隨著遼寧個人賬戶被「借支」，做實個人賬戶的工作事實上已陷入膠著。
根據世界銀行測算，做實個人賬戶後，未來50年內財政補助增長速度平穩，且佔GDP比重逐年下降，由0.5%降低到0.22%左右；若按空賬運行，則財政補助將從2034年開始驟然增加，財政負擔更加沉重，未來支付風險難以控制。
不少學者認為，當前遼寧大規模的擴面，進入保障制度的人越多，也就預示著未來的支付壓力越大。個人賬戶空轉運行的情況下，未來養老風險潛伏，現在繳費負擔沉重。
北京大學財政學系副教授蔣云贇指出，由於政府沒有辦法拿出足夠的錢去補償隱性債務，而讓企業基本養老保險的參保者承擔過多責任——既要給自己積 累，又要支付已經退休人退休金。這套沒有實現代際平衡的養老保險體系雖然可以減輕財政負擔，但卻是以加重現在參保人員負擔為代價的，這也影響了企業人員參 與基本養老保險的積極性。
自統賬結合的職工養老保險制度建立至今，14年過去了，遼寧為了彌補日漸擴大的缺口，多種補償方法紛紛用盡。曾經為擴大基金池子立下汗馬功勞的 「擴面」如今日益艱難。在年年擴面的指標壓力下，社區的工作人員開展各種宣傳攻勢，從擺展台、發傳單，到入戶遊說，但還是明顯感覺到，居民對養老保險的參 保熱情明顯不如醫療保險。「還是在於養老保險太貴。」 一位社區的工作人員說。事實上，瀋陽方面曾有一份未對外公開的調研數據——41%的當地居民自認為買不起養老保險。
2006年，中央政策將靈活就業人員的繳費費率從18%上調至20%。其後儘管費率未漲，繳費基數卻不斷上揚。2006年，瀋陽市靈活就業人員 的全額繳費基數是1658元；而到2012年，已經隨在崗職工月平均工資漲至3813元。儘管瀋陽已對全國政策作出變通，允許靈活就業者最低按繳費基數的 60%繳納，但仍有大量下崗生活困難者無力參保。
「在連續擴面的情況下，還有這麼多人沒有保險，那麼未來必然會面臨老無所養的問題。」趙文祥指出。
畸高的費率也讓企業苦不堪言。瀋陽市個體私營企業協會工作人員介紹，當前一些員工流動過大的行業，如餐飲行業，確實仍有不少工人不簽勞動合同、 沒有社會保險。但近年來稅收強制徵繳力度加大，加之新生代工人權利意識增強，私營企業普遍都為員工繳納社保。不過，在今年經濟形勢明顯惡化，人工、原材料 成本連續上漲的情況下，企業利潤大幅度壓縮，社保負擔明顯過重。
面對此，不少企業在為員工繳足15年保險後，開始想各種辦法停繳、斷保。根據相關政策，參保人只要繳費年限累計滿15年，退休時即可享受待遇。 無論是企業，還是靈活就業人員，均選擇以15年為限繳費。瀋陽方面的測算數據顯示，2009年瀋陽市有近30萬人選擇暫不參保或中斷繳費。例如其中靈活就 業的大學生，瞭解到繳費15年就可享受待遇，都認為年輕時不必著急參保。2009年6000名有瀋陽戶籍的靈活就業畢業生中，參加養老保險者寥寥無幾。
斷保意味著繳費不足，這直接威脅到現收現付制度的可持續性。蔣云贇一度呼籲盡快做實個人賬戶，並通過提高養老基金保值率來激勵單位和個人參加養 老保險改革，緩和基本養老保險的代際不平衡狀況。但現在，她開始質疑做實個人賬戶的可行性。在她看來，現在並沒有這麼大的資本市場能夠吸納個人賬戶中的大 量資金，尤其是在1997年以後，資本市場已經經過了兩次大的動盪，能否平穩實現保值增值存疑。
改革決心
在人口紅利窗口關閉前，是中國養老保險制度彌合舊賬、整合體系的最後機會
在不少學者看來，是否繼續做實個人賬戶，無非是遠憂與近慮的平衡。維持現收現付，意味著老齡高峰真正到來時的支付風險；做實個人賬戶，則意味著當期財政更大力度的投入。而目前，人們尚未看到政府決心。
公眾對個人賬戶空賬的憂慮，人社部也頻頻回應，表示全國層面當期發放不僅無缺口，還有高達2萬億元基金結餘；同時要應對未來支付風險，政府也以社會保障基金等制度做好充足準備。
全國社保基金成立於2000年9月。其成立初衷，是作為國家戰略儲備基金，達到一定規模後，憑自身運營收入，逐年填補未來養老金支付缺口。根據政策，全國社保基金的資金來源應包括中央財政預算撥款、國有股減持或轉持所獲資金和股票、投資收益以及股權資產等。
截至2011年度，全國社保基金自有資金規模為7727億元。而鄭秉文近日對財新記者透露，據有關測算，1.7萬億元的個人賬戶空賬數據又有刷新。截至2011年，城鎮基本養老保險個人賬戶空賬已經超過2.2萬億元，較2010年的1.7萬億規模增加約5000億元。
「中國社保基金的缺口不是一個社保基金理事會就能解決的。社保基金理事會管理的資產規模，與全國養老基金的隱性債務規模相比可謂杯水車薪。」上海社科院副院長左學金表示。
不少學者認為，包括遼寧在內，諸省所面臨的基本養老保險的缺口問題，並不是「錢」的問題。由於全國層面仍存的人口紅利，從制度積累的基金總量 上，個人賬戶的缺口並非不能彌補。即便以國資償還歷史舊賬的計劃不能迅速實現，絕對優勢的勞動人口繳費餘額亦能緩解眼前的燃眉之急。
但這筆錢也是遠水解不了近渴。中國的基本養老保險統籌層次普遍較低。儘管各省市均宣稱實現了制度上的「省級統籌」，但包括遼寧在內，資金事實上 仍在地市一級管理，更多的是一個制度統一、省級提取調劑資金的概念。鄭秉文認為，低統籌層次弊病重重。中國養老保險基金確實還有超過2萬億元的結餘，但都 沉澱在少數發達省份。碎片化的制度加劇了養老保險體系內部的利益分化，這些省份的結餘沒法轉移給遼寧這樣的虧損省市，缺口只能由財政轉移支付。而財政補貼 資金也必須隨著做實賬戶規模的擴大、退休人數的增加而不斷擴大。由此帶來的，是基金結餘在少數富裕省份的絕對增長。在缺乏好的投資體制的情況下，基金的絕 對增長，便意味著絕對貶值。
也有觀點認為，打破利益割據並非沒有可能，同時在制度上也並非沒有出路——多位接受採訪的學者均談到，建立全國統籌的「基本國民年金」其實具有 可行性。大幅度降低繳費費率及養老金替代率，在充分擴面的基礎上向全體國民提供低標準但均等的養老保障；在此基礎上建立多層次的補充保險，包括讓帶有強制 儲蓄意味的個人賬戶充分市場化運營，建立普遍性的職業年金，充分發展商業保險。
這樣的方案，需要對現行制度進行大刀闊斧的改革，關鍵在於能否拿出統合制度的魄力和決心。
隨著人口紅利逐漸消弭，真正的挑戰才拉開序幕。學界有所共識的是，在人口紅利窗口關閉前，是中國養老保險制度彌合舊賬、整合體系的最後機會。構 建一個可持續的養老保險體系，乃是從人口政策到央地財政的博弈，牽一髮動全身的改革。而以遼寧為代表的中國統賬結合的養老保險模式，已經走到必改不可的關 口。
中國企業職工養老保險改革大事記
▲企業退休費由單位負責轉向社會統籌
1986年7月，國務院發佈《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，提出國家對勞動合同制工人的退休養老保險實行社會統籌，所需資金來源於企業和勞動合同制工人共同繳納的費用。
1991年6月，國務院發佈《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，退休費社會統籌正式在全國推廣。
▲現收現付制轉向部分積累制
1993年11月，中共十四屆三中全會作出企業養老保險體系建立統籌賬戶和個人賬戶相結合的「部分積累制」的重大決定。
1995年3月，國務院發佈《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，這是第一次以國務院文件的形式，要求各地建立個人賬戶,逐步提高個人繳費比例。
1997年7月國務院頒佈《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（26號文），統一了各地「統賬結合」的實施方案，規定了統一的繳費比例和管理辦法。成為正式確立中國養老保障制度框架的綱領性文件，延續至今。
▲個人賬戶從空賬轉向做實
2000年7月國務院發佈《關於完善城鎮社會保險體系的試點方案》（42號文），規定個人賬戶基金不再用於支付當期養老金，而是採取積累制，存入銀行或購買國債，以實現保價增值
2001年7月，國務院決定在遼寧省開始做實基本養老保險個人賬戶的試點。
▲擴大養老保險參保面
2001年12月原勞動和社會保障部頒佈《關於完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，規定參加養老保險的城鎮個體工商戶等自謀職業者以及採取各種靈活方式就業的人員按照省級政府規定的繳費基數和比例參保。
▲擴大做小做實個人賬戶試點
2004年做實個人賬戶由試點範圍到整個東北三省（遼寧、吉林、黑龍江）。
2006年9月，做實個人賬戶試點範圍擴大到天津、山西、上海、山東、河南、湖北、湖南、新疆等8個省、市、自治區。到2009年末全國有13個省區市開展了試點，至2012年初，全國做實的個人賬戶資金達到2700多億元。
▲部分個人賬戶基金交理事會運營
2006年12月，黑龍江、吉林、天津、山東、湖南、湖北、山西、山東、新疆等九個省（區、市）與全國社會保障基金理事會簽約，將做實個人賬戶中央補充部分的資金交其運營管理。
▲養老保險關係可異地轉移
2009年12月人社部出台《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》，允許養老保險跨省接續。該《辦法》於2010年1月起實行。
▲社會保險立法
2010年10月，全國人大常委會通過《社會保險法》，明確了國家財政有為社會保險提供資金支持的責任。
本刊見習記者王箐豐根據公開資料整理