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養老缺口如何填補?

http://magazine.caixin.com/2012-08-31/100431294_all.html#page2

 遼寧所代表的中國基本養老保險「統賬結合」模式將何去何從?中國學界對此已有充分討論,制度改革只差打破利益割據的決心。

方案一:提高統籌層次

  背景:所謂社會統籌,即在一定範圍內,參保人統一繳費用於統一待遇發放,以大數法則實現養老風險的共擔、共濟。統籌層次越高,則資金池規模越大,抵禦風險能力越強。

  當前,中國的基本養老保險統籌層次普遍較低。儘管各省市均宣稱實現了制度上的「省級統籌」,但包括遼寧在內,資金事實上仍在地市一級管理。所謂省級統籌,更多是一個制度統一、省級提取調劑資金的概念。

  中國社科院學者鄭秉文指出,低統籌層次弊病重重。中國養老保險基金確實還有超過2萬億元的結餘,但都沉澱在少數發達省份。這些省份的結餘沒法轉移給遼寧這樣的虧損省市,缺口只能由財政轉移支付。而財政補貼資金也必須隨著做實賬戶規模的擴大、退休人數的增加而不斷擴大。由此帶來的,是基金結餘在少數富裕省份的絕對增長。在缺乏好的投資體制的情況下,基金的絕對增長,便意味著絕對貶值。

  遼寧省人社廳的有關負責人表示,建立全國統籌的第一步,至少能保障地方基礎養老金支出;第二步,可研究將養老保險基金列支納入國民經濟發展總體規劃,進而形成中央和地方對養老保險基金的投入機制,保障各級政府列支來源,建立全國預決算制度。

方案二:雙軌制「並軌」

  背景:中國養老保險的雙軌制飽受詬病。相比企業退休人員高達28%的繳費費率和不足50%的養老金替代率,機關、事業單位人員的養老金由國家財政和單位按退休前工資70%-90%的高比例支付,且任職期間不需交納任何費用。再加上退休後仍可繼續享受一些在職時的補貼待遇,企業退休人員和機關事業單位退休人員的退休待遇差距日益加大。

  加速機關事業單位的養老保險改革早已是業內共識。將機關事業單位人員納入社會統籌,也是政策明確的改革目標。但2008年從廣東、山西、重慶、浙江、上海五省市起步的事業單位養老保險改革試點,卻至今未有實質性動作。體制內人員對待遇下降的擔憂,乃是最直接的阻力。

  「如果將機關事業單位人員納入社會統籌,對基金的補充效果會非常明顯。」瀋陽航空航天大學經濟與管理學院學者劉海寧表示,這些單位都是穩定就業和持續繳費的機構。一旦將其納入社會統籌,相當於財政支出的一部分直接放進了養老保險基金的池子裡。

  遼寧省勞動和社會保障學會副會長趙文祥也持同樣的觀點。將機關事業單位人員與企業職工相「並軌」,首先可以解決基金不足問題,利用大數法則,充分分擔老齡風險;與此同時,更解決了長期為人所詬病的公平性問題。

方案三:降費擴面

  背景:中國基本養老保險的總費率在28%,在國際上實屬「高水平」,甚至高於發展中國家智利20%的繳費標準。由於費率過高,大量收入低下的靈活就業人員無法進入保障體系,企業也因此背負極高福利負擔。有限的參保面,又將反過來威脅現收現付制度的可持續性。

  但由於中國養老保險體系單一,企業年金、商業保險等層次的保障發展滯後,要保障退休一代的基本生活水平,保費一直缺乏下調空間。

  上海社會科學院常務副院長左學金認為,養老保險的統籌基金部分,可考慮降低其強制繳費率,如降低到工資總額的12%左右。這樣城鎮基本社會養老保險才能切實擴大覆蓋面,尤其是擴大對農民工和城鎮非正規就業的覆蓋,才能提高統籌基金繳費職工與退休人員的比率(支持比)和降低基金的支付壓力,並為發展多層次的養老保險留出空間。

  遼寧省社科院學者王慧娟建議將此種「全覆蓋、低費率」的模式向社保稅轉型,既降低管理成本、擴大社會保障覆蓋面,又有利於社會財富再分配,並培養納稅人意識。

  清華大學學者楊燕綏同樣支持「費改稅」,並提出合理的稅率水平應在8%到10%。在她看來,通過稅收建立基金現收現付,制度上清晰明了。

  劉海寧亦認為「費改稅」在理論上是理想模式。它可以提高社會養老保險的徵繳率;可以進一步推動國民年金制度的建立;同時還可以為建立多層次的養老保障制度留有餘地,提高最終的保障標準。

  但從實踐上看,劉海寧認為由於中國地區收入差距較大,「費改稅」不僅可能引發資金的逆向流動,而且,鑑於稅收的剛性,當前不少企業難以承擔。

方案四:個人賬戶市場化運營

  背景:中國的基本養老保險制度採取「統賬結合」的模式。企業按上月工資總額20%繳費的部分進入統籌基金,實行現收現付;個人按工資額度8%繳費的部分則進入個人賬戶,進行長期積累,通過投資運營保值增值,滿足未來發放。但由於制度建立之初,地方政府為了確保當期統籌基金發放,普遍挪用個人賬戶,由此形成個人賬戶空賬。自2001年起,13省市試點做實個人賬戶,因地方財政補貼壓力巨大,試點困難重重,至今賬戶中實有資金2703億元。這部分資金並沒有市場化運營,而是用於存銀行、買國債,收益率難敵通脹風險。

  當前,養老金入市已成普遍共識。但投資運營是否要以做實個人賬戶為前提,投資模式及渠道具體為何仍有爭議,相應的投資運營辦法至今尚未出台。

  左學金支持個人賬戶實賬運轉。但是如果個人賬戶只能由地方政府在銀行專戶存儲或購買國債,就很難取得較高的回報率。他認為可以將個人賬戶從屬地政府管理中剝離出來,由中央政府指定的若干家全國性基金管理公司,在全國範圍內實現市場化運作;允許參保人自主選擇基金管理公司,並允許參保人在一定範圍內(如4%-16%)選擇個人賬戶繳費率。

  中山大學社會保障研究中心主任申曙光則建議放棄個人賬戶,僅做一種全國統一的基本養老保險,實行低水平全覆蓋,同時輔之以地方、行業或企業的補充保險。

  社科院學者鄭秉文提出將個人賬戶虛擬化,實行記賬式養老保險模式(NDC)。當代參保人員仍需繳納一定百分比的個人收入,由國家為其記入個人賬戶;但資金隨即可用於支付當代養老金,個人賬戶並無真實資金存在,僅有一個繳費記錄。政府財政擔保在繳費期間,由政府根據可支付能力預先決定並公佈名義利率,並依據這一利率逐年為賬戶注入名義利息。當參保人退休時,再由政府根據一套精算程序,將賬戶中所有的賬面積累換算成真實的退休金,發放給每一名對應的退休者。

  在鄭秉文看來,依當前中國經濟發展態勢,個人賬戶沒有必要做實。「在經濟增長、社會平均工資高速增長的時候,你會攢錢嗎?」鄭秉文說,這和個人理財的道理是一樣的。只有在穩態經濟下,積累制才有意義。對照中國的經濟環境,現收現付制獲得的福利是最大化的。

方案五:延長退休年齡

  背景:中國當前的法定退休年齡,依舊延續上世紀50年代的標準:男性退休年齡為60歲,女性幹部為55歲,女性工人為50歲。相較於當前73.05歲的平均壽命,在不少學者看來,該退休年齡已明顯偏低,具有進一步提升的空間。

  按照《中國養老保險基金測算與管理》課題組的測算,中國退休年齡每延長一年,養老統籌基金可增收40億元,減支160億元,減緩基金缺口200億元。另一些學者對退休年齡的敏感性分析則顯示,退休年齡每提高1%,基金缺口縮小1.949%,如果退休年齡提高五年,那麼基金缺口將縮小22.69%。

  因而,以延長退休年齡抵禦支付風險的動議近年來被頻頻提起,最終都因公眾反應激烈而不了了之。

  諸位學者均指出,從中國人口結構的變化出發,長期來看,推遲退休年齡乃是必然。而受衝擊最大的,便是需要自行繳費的靈活就業人員。來自這個群體的反對聲巨,短期之內,要推遲退休年齡或延長繳費顯然並不現實。分人群、分階段的彈性退休制,在學界和業界被看做是可行的方案之一。

  劉海寧認為,延遲退休年齡以增加繳費年限,本質上仍是制度的吸引力的問題。當前每多繳納一年保費,退休後僅增加1%的待遇,甚至不能抵消這一年物價上漲帶來的壓力。對參保人而言,最明智的選擇自然是儘可能的少繳費乃至提前退休,一面領取養老金,一面尋找新的工作機會。

方案六:調整生育政策

  背景:隨著中國人口結構的變化,儘管當前基本養老保險基金總體上仍有結餘,但未來出現缺口乃是必然。截至2011年底,中國60歲及以上的老年人達到1.85億,約佔總人口的13.7%。有研究推算,到2020年,中國的退休人員將超過1億,在職職工對退休人員的比例低至2.5︰1。

  不少學者指出,包括遼寧在內的政府大規模擴面,使得今日進入保障體系的人越來越多,同時也意味著制度未來的支付風險越大。

  在王慧娟看來,中國的計劃生育政策應適時進行調整。

  她介紹,現在遼寧的總和生育率已經很低,如瀋陽市2010年的婦女總和生育率僅0.64,也就是說每個育齡婦女平均生育的子女不足一人。照此趨勢,老齡化形勢非常嚴峻。

  王慧娟指出,現在即便生育政策微調,由於人們的觀念變了,生育意願降低,生育年齡也不斷延後,「以後恐怕100年也就只有三代人」。此種政策、觀念因素疊加在一起,老年撫養比將持續提高,而導致養老金支付壓力加大。

  左學金亦持同樣觀點。在他看來,當前中國教育投資成本高,且職場競爭激烈,初婚、初育年齡不斷推遲。「讓大家生二胎,不會天下大亂。」他認為,根據目前和未來人口發展態勢,現在應考慮放開二胎,五年後政府可能要進一步考慮出台鼓勵生育的政策。「生育率太低的問題充分暴露出來後,生育政策的改變就會比較容易。」


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