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人大代表蔡繼明:請不要一再給專車扣上“非法營運”的帽子

來源: http://newshtml.iheima.com/2015/0311/149318.html

\黑馬說:在牌照管制下,現有的出租車運營模式在損害著國家、司機和乘客的利益。移動互聯網叫車平臺把社會的力量動員起來,正在改變這種局面,它甚至是一種更有效率的生活方式的革命。人大代表蔡繼明要為新技術正名。

文 | 蔡繼明  全國人大代表,清華大學政治經濟學研究中心主任
編輯 | 鄒蔚 



長期以來,出租車行業有目共睹的現狀是:富了老板、肥了官員、虧了國家、苦了司機、坑了百姓。從2002年著名記者王克勤深度調查揭露北京出租車行業黑幕,到朱镕基、溫家寶兩任總理承諾進行出租車行業改革,至今十余年出租車問題不但沒有得到解決,反而愈演愈烈,同時全國各大城市出行難、打車難問題日益成為城市居民日常工作和生活的常態,嚴重影響了居民幸福指數和社會生產效率。

自2013年起,一場由移動互聯網技術掀起的城市出行方式變革在全國悄然興起:2014年的打車軟件補貼大戰深度改變了上百萬出租車司機運營和上億城市居民的打車方式,也給一直以來鐵板一塊、始終未能邁出實質性改革步伐的出租車行業吹來了一陣清風。2014年下半年,繼快的打車、滴滴打車之後推出的互聯網專車業務,以遠高於傳統出租車的硬件設備和服務水平快速被廣大城市居民所接受,也給傳統出租車行業的改革打了一劑強心針。

建議政府借助當下移動互聯網技術的發展,快速實現城市出行領域的互聯網化和市場化,徹底解決長期困擾城市發展的出租車行業壟斷問題和出行難問題,從而為未來智慧城市、智慧交通打下夯實的基礎,使城市交通和居民出行發生實質性改善。

一、  打破出租車行業壟斷性特許經營制度迫在眉睫

2015年新年伊始,遼寧省沈陽市發生嚴重的出租車停運事件。在剛剛過去的2014年,類似的停運事件先後在內蒙古包頭、廣東清遠、陜西寶雞、安徽黃山等地接連上演。在過去的數年、十幾年間,同樣的出租車罷運事件層出不窮,已成為影響社會穩定的重要因素之一。

與此同時,一方面,出租車司機收入微薄,不滿從業現狀,另一方面,老百姓“打車難”的抱怨與日俱增。這充分表明出租車行業存在著嚴重的問題,亟待政府著力解決。作為與老百姓的美好生活息息相關的出租車行業和城市出行領域,在全面深化改革的號角聲中,沒有理由成為最後堅冰一塊的“特區”。



二、對專車等互聯網出行模式創新的鼓勵應當落實到具體政策上


隨著互聯網智能手機與各種應用的使用、普及,互聯網打車軟件的橫空出世、“專車服務”等全新的出行理念和技術手段的革新,新的技術手段在為廣大乘客帶來重大利好的同時,也刮起了顛覆傳統出行方式的旋風。作為新生事物,互聯網打車軟件契合了當前人們日漸更新的生活、出行、消費方式,類似快的一號專車、滴滴專車等新興互聯網專車服務在車輛硬件、司機服務水平、安全技術監控條件以及保險理賠制度上都遠遠高於傳統出租車。

然而,這樣受到廣大人民群眾歡迎的服務卻屢屢遭到各地方交通執法部門的“嚴打”,被扣上非法營運的帽子。一方面地方交通執法部門對出租車行業因壟斷造成的供給不足、服務低劣、黑車橫行(據統計全國黑車超過200萬輛,接近出租車的兩倍)等問題長期視而不見,卻對車輛、服務、技術和安全性更高的互聯網專車進行針對性執法,阻撓人民群眾選擇更加符合自身出行便利的服務,強迫大家去忍受出租車惡劣的服務或乘坐毫無組織和管理的黑車,這恰恰是李克強總理在2015年政府工作報告中所批評的“為官不為、懶政怠政”行為。

因此,為互聯網專車等技術驅動下的新興出行方式正名,並創造有利的制度環境,使其在陽光下健康發展,不僅能為解決廣大人民群眾的出行難問題提供可能,同時也將為其他領域的改革提供新的樣版。

三、具體建議

針對當前我國城市出行現狀,為了廣大人民群眾能享受到更舒適、便捷、安全、實惠的出行體驗,特提出如下建議:

1. 將政府職能由出租車行業管制和審批者轉向服務和監督者,改變對出租車行業的行政計劃管理模式

當前,我國出租車行業的傳統管理方式是通過出租車公司對司機進行組織、調度和日常管理,政府相關部門並不直接面對車輛和司機。這種以審批為關鍵的管控方式,有著極為明顯的計劃經濟時代色彩。隨著我國社會經濟的快速發展、社會主義市場經濟的建立和不斷完善,計劃經濟色彩明顯的傳統出租車行業管理機制暴露出越來越多的體制弊端和危害,其造成的結果是老百姓抱怨打車難、出租車司機抱怨收入底,且所有怨氣最終都指向了政府,而出租車公司卻成為了暴利行業。

傳統的出租車運營管理機制有效簡化了交通行政管理部門的工作,僅是審批給出租車公司運營執照,而管理司機、車輛,以及為老百姓提供更優質、滿意的出行服務的責任也相應推給了出租車公司,有著明顯的“惰政”嫌疑。因此,改革出租車行業首先應從改革政府角色入手,徹底改變單純審批牌照的單一管理模式,而更多轉向監管出租車從業者和經營企業,並為之提供相應的政策環境。

2. 打破出租車特許經營的行業壟斷,實行真正的市場化運營機制

長期以來,我國出租車行業的政府管制行為主要包括出租車的質量管制、數量管制與價格管制。這導致的直接結果是某些出租車企業的行業壟斷,因為在總量控制和出租車特許經營制度下,出租車行業沒有實現充分的市場化。憑借總量控制和出租車特許經營制度,出租車特許經營權成了出租車公司手中的稀缺資源,出租車司機和消費者都處於弱勢。這其中,運營牌照的審批是現行出租車運營機制的核心,我國幾乎每個城市都由政府部門控制出租車運營牌照的總量控制。因此,這帶來的必然結果是,出租車運營牌照的價格高企。據媒體報道,上海出租車牌照轉讓價格一度被炒到50萬元以上,沈陽的出租車車標價格上漲到80萬元,仍供不應求。

此外,出租車價格也實行政府管制,政府定價,沒有遵循市場經濟的一般規律。推動出租車行業的市場化改革,就是根據車型、駕駛員素質與服務水平、上下班高峰期、油價浮動等多方面因素,由市場競爭形成出租車數量的有效供給和均衡價格。

3. 利用互聯網思維與技術的優勢,實現城市出行領域的互聯網化和市場化

僅僅在2012年才成立的快的打車、滴滴打車等互聯網打車軟件,憑借革命性的互聯網思維、借助移動互聯技術,以高效、快捷的特點精準對接老百姓的出行需求,為老百姓提供了快速、便捷、舒適、安全的出行體驗。據媒體報道,截至2014年12月,我國打車軟件累計賬戶數量達1.72億。

打車軟件的一個特色服務是“專車”。在2014年10月開始,互聯網“專車服務”快速發展,極大地沖擊了傳統的城市出行方式。在這背後,體現的正是城市公共出行的旺盛需求和差異化發展趨勢。根據媒體報道,互聯網專車具備以下功能:

 1)能夠根據市場需求變化提供動態的運能供給,解決人民群眾打車難、出行難問題;

 2)能夠為不同群體提供多元化、個性化、差異化的出行服務,例如為有孩子的乘客提供兒童安全座椅、為殘疾人提供專業設備、為商務人士提供高端商務車型等等;

 3)能夠將大量閑置的交通資源利用起來,包括租賃車輛和社會車輛,同時避免道路資源和停車資源的浪費,提高整個社會資源的使用效率;

 4)能夠促進就業和環保,據統計未來專車可以創造2000萬工作崗位,同時大大減少公車、私家車的購置和使用;

 5)能夠從根本上擠壓黑車的生存空間,同時促進出租車行業服務水平的提升。

 6)能夠通過技術手段為城市交通部門的決策和日常工作提供龐大精準的數據支持和分析依據。

“專車服務”的異軍突起生動地表明,現在公眾的出行需求遠未被滿足,尤其是差異化個性化的需求還存在巨大的缺口。當前,圍繞各類“專車服務”還存在不少爭議,但簡單的禁止、取締、打擊無助於我國出租車行業的改革。“專車服務”帶來的主要啟示是,如何把“出行的人”與“有車的人”通過合理方式連接起來。政府作為監管部門,應建立打車軟件、“專車服務”的市場規範,整合閑置運營資源,在合理的政策監管規範下,完全可以嘗試開放社會車輛資源(前期可以嘗試在部分城市進行試點),讓社會車輛通過交管備案、考核等審核機制,加入到城市出行體系中。

4. 大力支持專車等新生事物的發展,並為其創造健康的發展環境

盡管各地交通部門紛紛給互聯網專車扣上“非法營運”的帽子,但是廣大人民群眾並不買賬,輿論也堅決地站在了市場和創新企業的一邊,這說明地方交通部門的做法是不得人心的,在2015年1月由於全國多個城市粗暴地打擊專車,引起了社會各界的強烈不滿,引發了一場持續半個月之久的出租車改革和專車合法化的全民大討論。最終,國家交通運輸部公開表示,“專車”對滿足運輸市場高品質、多樣化、差異化需求有積極作用,並明確承認由租賃公司提供具備租賃資質的車輛、由勞務公司提供駕駛員代駕服務,由互聯網信息平臺進行信息撮合提供給消費者的專車服務是合法的。

然而,專車問題並未因此而得到根本解決,首先,由於交通運輸部只是做了一個聲明性的表態,並未下發具體文件和政策條令,各地方交通執法部門仍然可以以現有法律政策沒有更新為理由繼續打壓符合交通運輸部聲明中標準的“合法專車”;其次,由於租賃行業長期和出租車行業一樣存在嚴重的計劃經濟痕跡,同樣是一個牌照數量高度管制的行業,許多租賃公司因為拿不到牌照,為了生存和發展只能采取社會車輛掛靠的形式獲得車源,隨著專車的逐漸發展,合法的運能必然無法滿足市場的需求,如果不破除租賃行業的牌照數量管制,使其從審批制轉向備案制,讓符合安全標準的社會車輛可以合法租賃,其結果必然會重蹈出租車行業的覆轍,而專車也將一直被扣著“非法營運”的帽子,無法在陽光下健康發展。

政府的作用在於為廣大人民群眾創造一個可以提供質量最優、價格最合理的服務市場,而不是以自己便於管理為出發點,甚至人為地提高社會的交易成本、限制技術和市場的發展,為既得利益者提供保護傘,從而損害廣大人民群眾的利益。出租車公司的整體性盈利、無淘汰機制的現狀和租賃行業的管理混亂的根本原因都是由於政府的角色發生了錯位,不合理的管理體制扭曲了出租車資源的合理有效的配置。真正放開城市出行的市場,在互聯網技術下實現“共享經濟”,讓社會車輛和更多的社會資源可以光明正大地參與到城市出行服務當中,這既是全球各個國家和地區城市交通的發展方向,也是切實解決目前國內各大中型城市交通資源匱乏、出行日益困難的根本路徑。


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人大 代表 蔡繼明 不要 一再 專車 扣上 非法 營運 帽子
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全國人大代表蔡繼明建議建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制

隨著農地“三權分置”的制度設計出現,我國現行的《農村土地承包法》(以下簡稱《承包法》)正面臨修法的挑戰。

3月2日,全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授做客中國經濟網2017兩會特別報道節目稱,《承包法》需要通過總結農地“三權分置”的經驗加以修改。政府應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制,從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。

“三權分置”的效應

2015年,全國耕地20億畝,農民戶均8.7畝,約為世界平均水平的1/6,約為美國的1/360。目前,我國農地經營規模達到50畝以上的農戶大概有350萬,共經營了3. 5億畝土地。我國2.3億農戶中大概只有6800萬農戶或多或少流轉了土地,流轉面積只占全部承包土地的三分之一。

蔡繼明稱,我國目前的農地經營規模異常狹小,嚴重地制約了農業現代化的進程,若全國農村達到每戶100畝的規模經營水平,需要把現有90%農戶的土地轉移到10%的農戶手里,這無疑是一個極其艱巨又必須完成的戰略轉移。

此前,中共中央和國務院《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)提出,在農村集體土地所有權與農戶承包經營權兩權分離的基礎上,進一步將土地承包權與經營權分離,實行集體土地所有權、土地承包權與土地經營權“三權分置”。

他評價稱,這一舉措順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願,和繼續務農的家庭以及下鄉的工商資本實現農地適度規模經營的要求,從而有利於加快新型城鎮化和農業現代化步伐。

不過,《意見》在強調放活“經營權”的同時,又將分離後的農地承包權認定為集體所有制成員權,非本集體經濟組織成員不得承包本集體的土地,農戶已獲得的承包權又只能在本集體經濟組織內轉讓並經農民集體同意;流轉其土地經營權的,須向農民集體書面備案,經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押,也須經承包農戶或其委托代理人書面同意,並向農民集體書面備案。

蔡繼明認為,這些規定在很大程度上限制了農村土地的流轉以及農民土地財產權益的實現,從而不利於農地適度規模經營的實現和農民工的市民化。

進一步深化農地承包制改革

蔡繼明稱,我國農地承包經營制改革應在原有合理的法律基礎上推進。

比如,我國現行的《農村土地承包法》是允許集體土地發包和轉包給非集體經濟組織成員的。現行的《物權法》規定,農村土地承包經營權屬於《物權法》保護的用益物權,而用益物權人有權對他人所有的不動產或者動產,依法享有占有、使用和收益的權利,農村集體亦有權將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包,集體經濟成員也可以將土地承包權轉讓給非集體經濟成員。

此外,《承包法》還規定,承包期內,承包方全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的,發包方可以收回承包的耕地和草地。

蔡繼明提醒說,農村剩余勞動力轉移和農民工進城,首選的是設區(地級)以上的大城市,要求全家遷入地級以上城市的農民無償放棄原有承包地,不利於城市人口向大中城市集中,與《全國主體功能區規劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰略相悖。

在今年的兩會建議中,蔡繼明提到,應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制,從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。《承包法》中的這一條款正是需要通過總結農地“三權分置”的經驗而加以修改的。

另外,他提到,政府應按照《承包法》所強調的土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自願、有償的原則,任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。

蔡繼明認為,隨著越來越多的農民進城務工落戶和遷徙定居,傳統的村落有的興盛,有的衰亡,彼此之間的合並重組已經不可避免,由此必然要求農地承包權的流轉跨越原集體經濟組織的界限,甚至不同村落的集體土地所有權也難免會發生相應的轉移和重組。農地制度的安排應該順應這一城鄉關系變革和農村傳統社會變革的歷史潮流。

最後,隨著工業化、城市化和農業現代化的推進,他說,城鄉之間、城市之間、鄉村之間的人口流動會愈加頻繁,規模也會越來越大,農村集體經濟組織的改革和發展方向應該是開放的,既要允許原有的成員進城落戶之後通過轉讓土地承包權而放棄其成員權,也要允許外來的人口通過接入承包權獲得集體經濟組織成員權。特別是在農村集體資產(包括土地)股份化之後,農民初始獲得的集體資產的股份完全可以自由轉讓給任何單位和個人。

全國 人大 代表 蔡繼明 建議 建立 進城 農民 承包地 承包 宅基地 宅基 有償 退出 機制
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全國人大代表蔡繼明:應允許符合條件的農村集體土地入市交易

醞釀修訂多年的《土地管理法》,經歷過此前立法程序中止後,近期又被列入十二屆全國人大常委會立法規劃。今年2月,據《法制日報》報道,國土資源部已研究形成了《土地管理法》修正草案初稿。

對於現行《土地管理法》存在諸多需要完善的問題,關註土地問題的全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明在今年的兩會議案中提到,比如取消了集體土地的建設用地使用權,禁止集體土地進入建設用地市場,造成集體土地與國有土地產權制度不平等,使集體土地不能參與工業化、城市化建設,分享工業化、城市化利益。

十八大以來,有關土地制度改革,中共中央、國務院多次下發決定和意見,這為《土地管理法》的修改提供依據。蔡繼明稱,修法應堅持以下原則:其一,城市國有與農村集體所有的土地同地同權同價,對兩種土地產權應給予同等保護;其二,國家只有出於公共利益的需要才能依法征收或征用農村集體的土地並給予合理補償;其三,出於非公共利益的建設需要,可以使用農村集體土地; 其四,在符合規劃和用途管制的前提下,允許農村集體土地使用權(包括農地和宅基地)進入市場。

此前,在接受媒體采訪表示,蔡繼明稱,從法理上考慮,《土地管理法》的修訂,最重要的一條應該是確定公共利益征地的範圍。因為法律規定,公共利益、合法程序、合理補償都是征地的前提。在今年兩會的議案中,他認為,根據憲法的上述原則,政府征地行為唯一的法理基礎是“公共利益”,出於非公共利益的需要而占用農民集體土地就不能采取征收的方式,而應該允許農村集體土地在符合城鄉統一規劃的前提下進入市場並依照法律規定轉讓。

另外,蔡繼明還提到,《土地管理法》應該專門增設一章:農村集體建設用地使用權。對照國有城市建設用地,讓農村集體建設用地與之同地同權同價。這是因為現行法律對農村集體建設用地有諸多限制。比如,農村集體建設用地不能用於房地產開發,否則視為非法的小產權房;再比如,宅基地只能在村集體內部流轉,城里人不能夠到農村購買宅基地建房。另外,農村集體建設用地要想搞建設,必須先征收為國有用地。

 

 

全國 人大 代表 蔡繼明 允許 符合 條件 農村 集體 土地 入市 交易
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全國人大代表蔡繼明:建議賦予農民宅基地使用權完整物權

日前,在做客中國經濟網2017兩會特別報道節目時,全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授稱,應該允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉。

宅基地使用權應擴大流轉範圍

中國農村集體建設用地分成三塊,一塊用於鄉鎮村企業建設用地,鄉鎮企業或者村辦企業。第二塊是公益性用於公共設施的建設用地,比如村公所、村委會、衛生院或衛生站,還有學校。最大的一塊是宅基地。

根據國土資源部最新數據,我國城鎮用地合計91612平方公里,村莊用地為191158平方公里,農村集體建設用地是城鎮國有建設用地2倍以上,其中70%以上是宅基地,而全國總人口中56.1%的常住人口在城鎮,只有43.9%的常住人口在農村。

特別是隨著大量農民進城務工落戶,大量農村住宅和宅基地閑置,一些村已成為空心村。

不久前,蔡繼明到珠海調研發現,有一個村有300多戶,其中250戶的居民均把房子租出去了。“出租給誰呢?肯定不是出租給本村人,本村人都有房子,實際上都出租給周邊外來的務工人員。”他認為,農村閑置的大量宅基地只限定在集體所有制成員內部流轉,是不符合市場在土地資源配置中起決定性作用的原則的。

2016年9月,考慮到農村土地制度改革的聯動性,經中央批準,全國33個縣統籌協調推進三項試點任務。具體來說,把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區。

蔡繼明評價稱,相對於此前彼此孤立的“三塊地”改革試點來說,這無疑是一個很大的改進,但宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。而“三塊地”改革試點,關鍵是在縮小征地範圍的同時允許農村宅基地入市。

蔡繼明認為,構建競爭有序的城鄉統一的建設用地市場需要農村宅基地入市。但是,目前的“三塊地”改革試點,只允許農村集體經營性建設用地入市,農村宅基地只能在集體所有制成員內部流轉,而農村集體建設用地中真正屬於經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地只占10%,僅靠這些土地入市還不足以構建“競爭有序的城鄉統一的建設用地市場”。

在他的建議中提到,如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉,至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入市場,那麽城鎮建設用地就可以增加70%以上,從而不僅會拓寬農民財產收入的渠道,促進農村集體建設用地節約集約使用,而且會有效地遏制城鎮房價的增長,有助於農民工進城落戶,加快農民工市民化進程。

賦予農民宅基地使用權完整物權

此前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關於完善保護產權制度依法保護產權的意見》落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權,賦予農民更多財產權利,增加農民財產收益。

蔡繼明稱,國有建設用地使用權作為一種用益物權,不論是誰均可以出租、抵押、繼承和轉讓。同樣被我國《物權法》認定為用益物權的農民宅基地使用權,理應具有與城市國有宅基地同等的權能,應允許農村居民的住房連同集體宅基地使用權出租、抵押並轉讓給城市居民。

由此,既然我國城市除了公共利益用地和劃撥的保障房用地,其他土地均可視為經營性建設用地,那麽,農村除了公共利益用地外,其他建設用地(包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地)均可視為經營性建設用地,而只要符合規劃和用途管制,農村集體經營性建設用地就可以用於商業和房地產開發。蔡繼明認為,按照這種劃分標準,所謂城鄉統一的建設用地市場,就是城鄉統一的經營性建設用地市場,農村集體經營性建設用地應該與城市國有經營性建設用地同等入市、同權同價。

蔡繼明表示,因為農村宅基地所有權是集體的,但使用權是農民個人的,作為我國《物權法》所保護的用益物權,農民有權出租、抵押、繼承和轉讓,城鎮居民到農村買房或租用宅基地建房,是有償有期、兩廂情願、共享共贏的。

他認為,賦予農民宅基地使用權完整物權是農民土地權益在經濟上的實現形式,是農民獲得財產收入的渠道,不僅對農村集體土地所有權沒有任何侵害,反而有利於改善城鄉居民收入分配關系,促進城鄉融合。

全國 人大 代表 蔡繼明 建議 賦予 農民 宅基地 宅基 使用權 使用 完整 物權
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