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50億“央”字頭扶貧基金年內進村入戶 支持精準脫貧

約50億元“央”字頭扶貧基金今年將支持貧困地區產業發展，帶動貧困人口精準脫貧。

1月6日，第一財經記者從當日召開的中央企業貧困地區產業投資基金股份有限公司(下稱央企扶貧基金)第一屆第二次董事會、第一屆第二次監事會上了解到，截至目前，央企扶貧基金首批122.03億元已全部到位，完成6個項目的投資決策，投資額14.35億元，項目涉及股權、子基金等投資方式，合作夥伴包括中央企業、省屬國有企業和大型民營產業集團。

2015年12月，《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，其中明確要求，“引導中央企業、民營企業分別設立貧困地區產業投資基金，采取市場化運作方式，主要用於吸引企業到貧困地區從事資源開發、產業園區建設、新型城鎮化發展等”。

2016年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《貫徹實施〈中共中央、國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定〉重要政策措施分工方案》，要求由國資委牽頭，財政部參與，“引導中央企業設立貧困地區產業投資基金”。

據第一財經記者了解，這之後，國資委會同財政部、國務院扶貧辦，第一時間組建了由國務院國資委副主任徐福順任組長，財政部、國務院扶貧辦等部門有關人員參加的中央企業貧困地區產業投資基金籌備領導小組。2016年10月13日，國務院批複同意中央企業貧困地區產業投資基金設立方案。

國家開發投資公司總會計師張華介紹，該基金主要投資於貧困地區的資源開發、產業園區建設、新型城鎮化發展等，適當投資養老、醫療、健康等民生產業。優先考慮吸納就業人數多、帶動力強、脫貧效果好的項目;重點支持貧困人口多、貧困發生率高的省區、革命老區、少數民族地區和邊疆地區。

張華介紹，央企扶貧基金首期規模122.03億元，共51家中央企業出資，出資一次到位。基金與財政部會同國家開發投資公司、中國煙草總公司共同發起出資28億元設立的貧困地區產業發展基金形成合力，共同推動貧困地區產業發展。未來逐步整合全口徑中央企業的市場化扶貧基金或資金，與中央企業的公益性基金組成基金聯盟，基金聯盟規模逐步達到500-1000億元，統一品牌，最大限度地幫扶貧困地區經濟發展。

在運作模式上，相關規定明確，基金存續期15年，項目投資期5-7年。委托國投創益產業基金管理有限公司負責具體運營管理;基金公司按照法人治理結構有效運作，日常運營由基金管理公司承擔，不設專職管理團隊。基金公司投資及投資形成的股權參照合夥制企業進行管理。

張華介紹，央企扶貧基金首批6個投資項目涉及農產品流通、畜牧業、林業及木材加工行業等多個行業，扶貧效果明顯，具有較強的示範意義。

其中，中國供銷農產品批發市場項目由央企扶貧基金、控股股東中國供銷集團及現代種業發展基金共同增資，實際控制人為中華全國供銷合作總社，央企扶貧基金投資額為3億元。據介紹，該項目發展有利於打造貧困地區特色農產品的流通渠道和定價體系，提升貧困地區農產品的流通效率和附加值，部分項目位於延安、贛南、金寨等革命老區縣，項目可複制性強，對帶動貧困地區的產業脫貧具有深遠的意義。

江西省鄱陽縣正邦生態農業有限公司項目為央企扶貧基金與大股東正邦科技(深圳交易所上市，代碼002157)合作，央企扶貧基金投資額為2億元。項目主營種豬、商品豬養殖與銷售，芳樟種植，有機肥加工等，依托當地良好的糧食資源稟賦和養殖產業基礎，形成“豬-沼-香樟”的循環經濟模式，把養殖業和種植業有機結合起來，可產生較好的經濟與生態效益。項目采用“公司+貧困戶”的合作模式，帶動當地貧困人口增收。

貴州劍河園方林業投資開發有限公司項目實際控制人為貴州省屬國有企業貴州產業投資(集團)有限責任公司，央企扶貧基金投資額為7500萬元。項目屬於林業項目，10萬畝級別速生豐產短周期原料林基地建成投產後，產出比傳統的營林生產方式提高了6倍，生態效益明顯，可為當地林業走可持續高效的現代林業發展之路提供有效的示範。

此外，貴天下健康食品股份有限公司項目央企扶貧基金投資額為6000萬元;河南子基金與貴州子基金項目，央企扶貧基金投資額均為4億元。合作選取的合作夥伴分別為河南省農業綜合開發公司和貴州產業投資(集團)有限責任公司，前者為河南省政府的基金管理平臺，後者為貴州省最大的國有投融資主體，均熟悉當地市場，具有較強的資源整合能力。

張華介紹，二期募資工作方案已基本形成，總體思路是國資委主導，以未出資央企為主進行二期募資。以財政部為主、國資委配合，啟動金融、文化等其他央企的二期募資，盡可能提高央企參與度，進一步擴大基金在脫貧攻堅中的推動力、影響力。

“預計2017年4月底二期募資工作完成。2017年開始逐步整合央企的市場化扶貧基金或資金，與中央企業的公益性基金組成基金聯盟，統一央企扶貧品牌。”張華說。

聚力脫貧 統一戰線統一行動發力扶貧“短板”

脫貧扶貧抓“精準”、工作重點找“短板”。2016年以來，統一戰線已經在聚力脫貧的攻堅戰中統一行動、做出特色。

對於各民主黨派如何參與扶貧，九三學社中央有關人士表示，民主黨派參與脫貧攻堅，就是要發揮自身優勢，履行職能，切切實實關註民生公益事業，找到這樣的“短板”去做。

脫貧攻堅首戰選擇貴州

貴州是全國貧困人口最多、脫貧攻堅任務最重的省份，統一戰線聚力脫貧攻堅戰首先選擇了這里。

2016年3月23日，統一戰線聚力脫貧攻堅暨多黨合作參與畢節試驗區建設座談會在畢節市召開，中共中央政治局委員、中央統戰部部長孫春蘭在會上指出，各民主黨派、工商聯和無黨派人士等統一戰線成員是扶貧工作的一支重要力量。

據了解，這是十八大以來孫春蘭出席的、第一次在京外召開的統一戰線高規格的專題會議。而選擇貴州，也是因為統一戰線的脫貧扶貧“星火”早與貴州結緣。

28年前，當時的畢節地區是貴州省水土流失最為嚴重的地區，也是全國最為貧困的片區之一：315萬人未解決溫飽問題，年人均糧食不足200公斤、人均工農業總產值只有288.9元。

在國家脫貧、扶貧政策春風下，從1988年畢節試驗區的創辦開始，畢節試驗區發生了翻天覆地的變化。到2014年，畢節試驗區生產總值較1988年增加44倍，累計減少貧困人口460多萬人。其中，統一戰線充分發揮人才優勢、智力優勢、資源優勢，為畢節試驗區及貴州省提供了長期不懈的傾力幫扶。

據統計，28年來，各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士傾力支持畢節試驗區建設，歷任主席、副主席到畢節調研指導工作達165人次之多，從出主意到辦實事，為試驗區經濟社會發展和扶貧開發做出了重要貢獻。

對於統一戰線聚力脫貧攻堅戰，孫春蘭在會上強調，要深入學習貫徹習近平總書記關於精準脫貧、精準脫貧的重要戰略思想，認真總結參與畢節試驗區建設的經驗，發揮智力優勢，出好主意；發揮民主監督在脫貧攻堅中的作用；做好定點縣的幫扶工作；實施好“萬企幫萬村”行動；進一步整合和優化資源，形成強大合力，努力為貧困地區全面建成小康社會闖出新路子，在多黨合作服務改革發展實踐中探索新經驗。

由此，新一輪更集中的統一戰線聚力脫貧攻堅戰統一行動拉開帷幕。

民革中央先後組織16個省級組織赴貴州省納雍縣開展“同心博愛行”活動。

在農工黨中央2016年1月份實地調研貴州省大方縣後，全國人大常委會副委員長、農工黨中央主席陳竺在6月份出席在貴陽召開的“農工黨東部十省（市）組織支持大方縣精準扶貧座談會”。

3月24日～26日，九三學社就專門派隊前往貴州威寧自治縣，調研脫貧攻堅。其後，十二屆全國政協副主席、九三學社中央主席韓啟德率隊赴威寧調研，在進一步落實草海綜合治理項目、中藥材種植產業發展、教育醫療幫扶等方面制定工作計劃。

臺盟中央則連續七年實施赴貴州省赫章縣“六一”慰問活動，協調多地臺盟組織籌集資金35萬元，為畢節市赫章縣建立現代化的網絡教室，推動當地教育水平升級換代。

全國工商聯在對貴州織金縣開展進精準脫貧專項調研後，對織金縣283個建檔立卡貧困村進行了摸底排查，詳細了解地情地貌、人口組成、貧困狀況、農民專業組織合作組織情況、產業發展情況等，分析貧困致病原因。

無黨派人士發揮自身優勢，以產業扶貧和智力扶貧也對接了貴州晴隆、望謨、赫章等地。

健康扶貧送溫暖

脫貧攻堅，找準病因是關鍵，對癥下藥是良方。

根據國務院扶貧辦的數據，全國7000多萬貧困人口，絕大多數是農民，有42%是因病致貧，涉及到1200多萬個家庭。因此，健康扶貧是脫貧工作中的重點，是精準脫貧的重要組成部分。各民主黨派對此也有著深入的了解，並發揮各自優勢切實開展健康扶貧。

九三學社作為以科學技術界高、中級知識分子為主的致力於中國特色社會主義事業的參政黨，將“資助就醫、幫助就學、扶助就業”為主要內容的“同心康福”行動作為工作抓手。

在貴州省威寧縣，九三學社在最近六年的脫貧幫扶中，通過開展“亮康行動”，已經在貴州省威寧縣建立了眼科基地。2016年，九三學社繼續開展“同心.康福行動”，以“大健康”助力精準脫貧。

其中，九三學社組織的腦癱患者免費救治行動，組織了威寧96名患者分6批次赴石家莊實行手術治療；組織的優德行動，免費為威寧縣61名農村貧困下肢殘疾人安裝假肢63具，捐贈價值1000萬元康福設備。

在河南濮陽，在九三學社中央和中共濮陽市委的支持下，2016年5月，一場“髖關節骨性關節炎病例普查”活動在濮陽市臺前縣展開。

由九三學社牽頭，縣鄉幹部配合，醫衛專家和衛校學生共同參與，150余人的普查隊伍深入基層；協調組、統計組、調查組、後勤組，分工明確，統籌合作，14天連續作戰；每天工作超過15個小時，排查人口32萬余人。

“說它是場戰役一點也不誇張，”率隊指揮這場活動的九三學社河南省委專職副主委陳誌民感慨地說。

教育扶貧強根基

扶貧先扶智。除了醫療扶貧，教育扶貧也是脫貧攻堅的重頭戲。

百業教為大，教育師在先。助推貧困地區教育發展，補足貧困地區教育師資“短板”成為民主黨派的脫貧攻堅的發力點之一。

民革中央有關人士表示，扶貧不能僅僅停留在經濟層面，精神和文化層面的更加重要。要引導教育青少年熱愛家鄉、改變陋習、養成文明的社會生活方式。

去年7月份，民革中央在畢節地區舉辦全國辦學工作經驗交流會並組織部分校長赴納雍縣考察交流，為當地教育發展建言獻策。民革黨員創辦的深圳海雲天集團與畢節市教育局簽署了為期五年的《精準教育扶貧資助協議》，為畢節市提供了價值1000萬元的“基礎教育質量監測評價”服務。

通過開展“民盟名師大講堂”，在教育領域有深厚根基的民盟中央讓來自北京、天津、上海的民盟教育專家及名師匯聚黔西南，開展教育論壇和名師大講堂活動，為黔西南州1100多名基層骨幹教師分別進行了英語、語文、物理等學科的專題講座，助力黔西南州教育事業的發展。

實施對口幫扶，民盟中央又攜手北京四中網校開展了民盟遠程教育“燭光行動”的千校計劃，向貴州省望謨民族中學、興仁一中、興義八中、興義一中捐贈價值126萬元的教學資源和平臺，把先進的教學資源和理念帶進貴州學校。民盟重慶市委還協調教育專家對彭水縣中小學教師實行全員培訓，並協調贈送價值100萬元的網絡教育資源。

產業扶貧補短板

授人以魚更要授人以漁，產業扶貧也是脫貧扶貧工作的核心之一。

但在精準脫貧要求的指引下，新一輪的產業扶貧不搞“大水漫灌”，而是因地施策、系統規劃。

既要指導貧困縣落實好產業精準脫貧規劃、科學選擇產業，又要發揮新型經營主體帶動作用，落實資金整合、金融扶持、保險服務等政策舉措，民主黨派發揮優勢走出了產業扶貧新思路。

九三學社將特色農業作為產業扶貧的突破口，引入優勢企業扶助貧困地區的經濟。

九三學社為威寧地區引入的雪榕集團在2016年又投資近8億元，建成占地980畝的1000個香菇種植連片大棚和7.9萬平方米的高檔養菌廠房，增加當地就業1400人。幫助引進的中農發集團在威寧建設面積968畝的馬鈴薯種源基地，年產脫毒馬鈴薯組培種苗1.5億株。幫助引進的大北農集團下屬養豬企業、華統集團和金華金貿火腿有限公司，為威寧發展生豬養殖全產業鏈項目。

在中藥材種植產業上，九三學社還幫助威寧規劃七大集中連片中藥材專業化種植區；以北京大學藥學院為依托，成立專家顧問組為威寧的中藥材專業化種植和產業發展提供智力支持。

民營企業家聚集的全國工商聯，則在2016年6月，組織京、津、滬、黔四省市及全國工商聯部分直屬行業商會的80多家企業，赴貴州省織金縣實地考察對接，促成11家民營企業與織金縣30個建檔立卡貧困村簽訂結對幫扶協議，簽約27個扶貧投資項目，協議投資總額達39.3億元。

針對扶貧痛點、補齊農企融資短板，全國工商聯扶貧工作委員會還向織金縣同心.光彩助農融資擔保公司註資將其擔保額度從3000萬元擴大到9000萬元。到目前為止，該公司已累計為織金縣42戶企業提供擔保貸款3030萬元。按照每貸款10萬元須幫扶一名貧困人口的標準，已累計幫扶貧困人口300余人。

發力戰略性新興產業、協力脫貧扶貧攻堅，致公黨中央通過舉辦“光電企業畢節行”的招商引資推介活動，吸引72家光電企業參與，促成畢節“致福光谷”園區和三星電子等簽訂LED產業合作協議。

據第一財經了解，“致福光谷”目前投產企業增至4家，完成投資2億元，年創稅收2000萬元，招收工人400余人，帶動2000余人脫貧致富，企業員工年均收入達3萬元以上。其中，該園區已為30名留守兒童父母提供回鄉就業崗位，讓這些家庭的孩子免受與父母的別離之苦。

創新扶貧方式、實施電商扶貧，民建中央積極支持黔西縣智能扶貧雲平臺與中央網站對接；還與商務部聯系，通過京東等電商企業，幫助黔西縣開展電商扶貧。

推進東西部產業銜接、走出扶貧幫扶長效機制，由深圳統一戰線組織聯系、協調推動建設的產業協作項目——畢節深圳智慧產業園，也於2016年6月投入使用。旨在引導深圳企業將制造基地、生產車間落戶畢節，在促進深企優化資源配置的同時實現產業幫扶。目前已引進深圳企業18家，解決當地就業1200多人，成為貴州省委、省政府關註的“亮點”項目。

對於民主黨派積極參與當前統一戰線的脫貧攻堅工作，民進中央有關人士說，民進是中國特色的社會主義事業的參與者、建設者，不是旁觀者、評價者，將貫徹落實中共中央、國務院關於脫貧攻堅工作的重要決策部署，提高認識、聚焦問題，堅定不移地履行好參與者的職責。

該人士稱，眾人拾柴火焰高，民進的傳統是“求實”，做實事、做好事需要有為民的宗旨和理念，還要有不忘初心、堅持不懈的恒心。脫貧攻堅在路上，統一戰線將繼續共同努力。

藍皮書：精英教育不適合教育扶貧 應註重本土化教育

被很多人看好和推崇西方“精英式教育”，只能止步於城市。12日上午發布的教育扶貧藍皮書《中國教育扶貧報告(2016)》稱，實用、本土化的教育形式比精英教育更適應貧困人口需要。

該報告由北京師範大學中國教育扶貧研究中心、社會科學文獻出版社聯合發布。

藍皮書課題組表示，教育扶貧的目的是讓貧困地區和貧困人口獲得自我發展、自主脫貧的能力，是一種內生式的扶貧脫貧方式。然而，貧困地區和貧困人口所處的社會環境和自然條件千差萬別，文化傳統和氛圍各不相同，教育基礎和條件也不完全相同，因此，不能用一個方案、一種辦法解決所有問題。

某省貧困地區的一名小學生在課堂上準備舉手發言。攝影/章軻

課題組調查發現，我國貧困家庭子女在義務教育階段的輟學率比較高，高中之後教育水平比較低，整體文化素質較低。一方面是由於他們的教育水平和教育條件落後，但另一方面也說明他們並沒有感受到教育帶來的收益，並沒有從接受教育中獲得他們想要的東西，因此，讀書無用、讀書不如外出打工實惠的觀點還很有市場。

“這應當引起人們的深思：到底什麽樣的教育才是貧困地區和貧困人口所需要的教育?精英教育顯然不能適應廣大貧困人口的需要，而那些更實用、更富於本土化的教育形式和內容，可能更能滿足他們的需要，給他們帶來實實在在的收益。

“因此，保障貧困地區和貧困人口的教育收益，切實保障社會公平正義的結果公平，才能充分體現教育扶貧的實際價值。”課題組說。

課題組稱，盡管我國的扶貧開發取得了舉世矚目的巨大成就，但目前貧困人口數量仍然很大，脫貧攻堅的任務依然艱巨。在教育扶貧上當前面臨六大問題：基礎教育投入仍然不足，且不均衡，效益不高;學校辦學條件較差，辦學質量相對較低;師資投入不足，數量缺額，結構不盡合理，素質亟待提升;部分貧困家庭無力使子女接受更多教育，教育受重視的程度不夠;貧困地區教育管理水平相對落後;九年義務教育的完成度還有待繼續提高。

藍皮書稱，我國基礎教育投入仍然不足，且不均衡，效益不高。貧困地區經濟基礎薄弱，財政拮據，且大多為“吃飯”財政。財政對教育的撥款主要用於人頭經費，教育經費很難實現“三個增長”、達到“三個比例”，對於教育事業費中的公用經費，有的地方幾乎為零，教育費附加征而不返或隨意挪用現象較為常見。

由於義務教育經費嚴重不足，20世紀末全國中小學危房面積約1300萬平方米，集中在中西部農村。雖然危房占全國中小學總校舍的比例不足1%，但在中西部經濟欠發達地區的農村，這一比例較高。寧夏中學危房面積達5.32%，小學危房面積達4.6%;新疆中學危房面積達4.05%，小學危房面積占3%;青海中學危房面積占3.16%，小學危房面積占4.33%。有的貧困縣危房面積高達10%~15%。

截止到2014年，全國共有危房125.5萬平方米，相比於20世紀末的1300萬平方米，減少了90%。危房占全國中小學總校舍面積的比例降低到0.16%。但是在經濟欠發達的中西部貧困地區，這一比例仍然較高，雲南省中小學危房比例為0.94%，海南省中小學危房比例為0.62%，新疆中小學危房比例為0.59%。

根據2013年審計署公布的數據，在1155所樣本學校里，輟學人數由2006年的3963人上升到2011年的8352人。2013年底，全國人大常委會執法檢查組檢查《義務教育法》實施情況的報告表明，在中西部欠發達地區，尤其是邊遠、貧困及少數民族地區，農村初中輟學率較高，有的地區超過10%。

藍皮書稱，義務教育階段“兩免一補”政策的實施，對貧困家庭子女接受教育提供了積極的幫助，在較大程度上解決了絕大多數貧困家庭子女“上不起學”的問題，也極大程度地提高了我國義務教育的入學率。然而，“兩免一補”政策並沒有免除貧困家庭子女其他必要的求學費用，貧困家庭為子女求學所付出的必要費用仍然占家庭收入相當大的比例，為了避免“因學致貧”現象發生，建議國家對符合一定條件的貧困家庭(或最貧困家庭)子女免除各求學階段全部費用，並為他們提供一切必要的學習用品，直到他們離開學校走向工作崗位。

課題組表示，將教育扶貧對象的甄別與國家貧困標準直接對應，瞄準性雖好，但會導致教育扶貧制度的設計部分地偏離教育規律和教學改革的自身需求。目前在教育扶貧任務政策設計中，教育扶貧對象的標準都完全對應到國家確定的貧困縣和“建檔立卡貧困人口”。

課題組說，事實上，還有一部分需要幫扶的人口未列入 “教育支持”的範圍。如城市貧困家庭子女、農村留守兒童和流動兒童。因此，需要在推進國家教育公平的整體進程中，兼顧國家扶貧的教育目標，而非單一的將國家扶貧目標直接對應為教育扶貧目標。因為教育扶貧標準與單一的經濟維度確立的“貧困標準”內涵是不同的。

網絡扶貧要解決產品標準化＋貧困戶組織化

在江西省寧都縣小布鎮大土樓村，熊紅秀經營著一家名為“郵樂購電商服務站”的站點。在熊紅秀的朋友圈里，可以看到，她不時要去山里走訪村民、收購時令山貨，然後通過電商平臺在網上銷售。

國務院扶貧辦於2014年將“電商扶貧”正式納入扶貧的政策體系，並作為“精準扶貧十大工程”之一從2015年開始實施。熊紅秀的站點便是在這一政策下發展起來的。

“到2020年，建立起網絡扶貧信息服務體系，實現網絡覆蓋、信息覆蓋、服務覆蓋。寬帶網絡覆蓋90%以上的貧困村，電商服務通達鄉鎮。”中央網信辦、國務院扶貧辦等機構聯合發布的《網絡扶貧行動計劃》提出了這樣的目標。伴隨政策扶持加碼和阿里巴巴、京東等眾多互聯網公司在農業產業的布局，電子商務已成為眾多貧困縣發展經濟的“標配”。

在參與市場競爭中，貧困戶、貧困縣如何揚長避短，解決產品標準化、貧困農戶組織化，實現與各類平臺的精準對接，是電商扶貧成敗的關鍵。

山貨怎麽賣出去？

熊紅秀的公公、婆婆在山里養了一輩子的蜜蜂。

“那時候老人養了130多箱蜜蜂，一個花期就能產2000多斤蜂蜜，10多個大水缸盛滿了蜂蜜，放在那里也賣不出去，感觸太深了，誰會走這麽遠的路到山里來買東西呢?”熊紅秀對第一財經1℃記者回憶。

熊紅秀原本陪小孩在贛州讀書，聽說小布鎮上建了電商服務站點並在尋找管理員，回鄉後經過簡單面試之後，她便成為站主。記者在現場看到，站點內不僅配有貨物展示架，還有書架和閱讀區域。在江西寧都，像這樣的“農家書屋+電商”的服務站點有77個，分布在24個鄉鎮上。

在這些站點的管理員手中，通常都有一個表格，標註著每個季節、每個農戶家里會有什麽產品出來。管理員按照每天接單的情況，在同等質量的前提下優先收購貧困戶家里的農產品。“我們通常會高於市場價從農戶手中收購土特產，然後在郵樂購、微信等平臺上出售。”熊紅秀說。

2015年10月，中共中央、國務院發布《關於打贏脫貧攻堅戰的決定》，要求實施電商扶貧工程。這一工程包括加快貧困地區物流配送體系建設，支持郵政、供銷合作等系統在貧困鄉村建立服務網點;支持電商企業拓展農村業務，加強貧困地區農產品網上銷售平臺建設;加強貧困地區農村電商人才培訓，對貧困家庭開設網店給予網絡資費補助、小額信貸等支持;開展互聯網為農便民服務，提升貧困地區農村互聯網金融服務水平，擴大信息進村入戶覆蓋面。

以江西為例，2015年12月，江西省扶貧和移民辦、商務廳與江西郵政達成戰略合作，共同推進電商脫貧工程。這一工程計劃用三年時間，在江西全省“十三五”規劃扶持的2900個貧困村，全部建立電商脫貧站;打造100個電商脫貧示範點;帶動10萬戶以上貧困家庭增收脫貧。

江西郵政在全省已建成12185個電商服務站，其中建在“十三五”規劃扶持的貧困村電商脫貧站有1336個，主要為村民提供農產品返城、工業品下鄉、快遞下鄉等服務。

熊紅秀說：“自己所經營的站點，目前享受著當地政府給予的補貼，全額補貼房租和水電費，同時因為這家站點還承擔了圖書管理等便民服務，對站主也有一定的工資補貼;郵政方面主要提供技術幫助、搭建平臺、提供物流、統一的包裝設計、產品上架、組織培訓等。

現在熊紅秀的小店對接了15戶當地建檔立卡的貧困戶。

“如果可以多賣，當然希望能收購更多的農產品。賣不動的話我們收了也沒用，主要看站主的銷售能力了。”熊紅秀介紹，對於站主而言，主要的收入來源也是靠銷售產品而來，而非補貼。當基礎設施、物流和電商渠道構建起來之後，如何將產品持續地賣出去是站主面臨的最大問題。

“郵政只是引路人，最終目的還是希望每個人能自己把產品銷售出去，而且銷售不受限制，只要能把產品賣出去，什麽平臺都可以。”熊紅秀表示，“以自己的站點為例，目前一年的銷售額大約是二三十萬，但是薄利多銷，利潤只有10%多點，成本主要是采購成本、人工、物流、包裝等。短期來說，效益不是特別明顯。但是路正在越走越順。”

用什麽把山貨運出去？

要把農產品賣到城里去，光有站點並不夠，物流配送體系是農村電商的重要一環。

阿里巴巴旗下菜鳥網絡的做法是，通過整合社會化物流合作夥伴，建設農村基礎設施配送服務平臺，目前已經形成了覆蓋2萬多個村的農產品上行、工業品下行的雙向流通網絡。

至2016年上半年，阿里巴巴通過農村淘寶項目已經在29個省400個縣建立起了縣級營運中心和2萬多個村級服務站，包括近100余個國家級貧困縣。

菜鳥網絡在各地擁有20多個合作夥伴和1300余輛運輸車，他們以此來解決最後一公里的物流問題，過去只送到縣城或鄉鎮的物流，如今已經送到了村子里。

重慶市江津區政府和菜鳥網絡簽署了“縣域智慧物流+”合作協議，由菜鳥網絡聯合重慶郵管局、江津縣政府及本地物流企業，共同推出國內首個鄉村末端物流線路共享系統。本來，過去幾家快遞公司都要安排快遞員把包裹送到農村家家戶戶手中，但菜鳥在江津縣建立60余個村鎮服務點後，江津運營中心會先把各地的包裹全部分揀，以村鎮為單位，分發給各個快遞公司。各快遞公司只需要把包裹送至村鎮服務點，屆時服務點的村小二和農村淘寶合夥人會把包裹送至村民手中，有時候村民也會順路到服務點取包裹。這種做法極大降低了物流成本。

郵政在農村則擁有點多面廣的服務網絡，但利用率較低;快遞公司下行農村郵件較多，但自建農村服務網絡成本高、運營難。

為此，江西郵政推動實施了農村快遞服務體系建設“1+N”(郵政主導、社會快遞公司參與)戰略，與順豐、“四通一達”等8家快遞公司簽訂戰略合作協議，共同推進農村快遞服務體系建設。

這一平臺的運作模式是，在縣城建立快件集散處理中心。快遞公司下行到鄉鎮的快件，原則上當日配送到鄉鎮。鄉鎮代收快遞公司的快件每日運回縣級集散處理中心分揀，由快遞公司領回處理。在鄉鎮建立電商快遞服務中心，開辦“快遞超市”，為快遞公司代辦快遞收寄業務。

在這一平臺上，快遞公司自主確定收費標準，並向郵政支付代運、代收、代投服務費用;用戶可自主選擇任何快遞公司寄遞快件。目前，江西全省已有11個市分公司、32個縣分公司簽訂“1+N”戰略合作協議。

像熊紅秀這樣的站主，發一份快件只有正常價格的一半。她說：“如果貨多郵車會直接來店里拉貨，如果發貨不多我們就送到附近的郵政所發。而且快遞有統一印制包裝箱，以成本價提供給站主。”

提高貧困農戶的組織化程度是關鍵

“在2105年底全國全面啟動電商扶貧之後，各地作出了自己的特色，但是目前電商扶貧有些短板還沒有完全解決，需要全力以赴。”國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任洪天雲在全國網絡扶貧工作現場推進會上表示。

洪天雲說，全國有的貧困地區的基礎設施建設、電信網絡、郵政網絡、道路交通網絡、物流網絡，按照電商的要求看還有差距;其次，鄉村操作型電商人才還存在缺口。

打造品牌，是貧困縣發展特色農產品的短板。

“生鮮農產品的品牌、標準和原產地的追溯機制還沒有完全建立起來。這件事情做起來很難，但是不建立起來，增收就不可持續。”洪天雲強調，“另外，還要提高貧困村農民的組織化程度，大力發展農民專業合作社，如何與電商平臺實現有效對接，才是真的電商精準扶貧，否則做的都是線上和面上的東西。”

以小布鎮為例，目前，小布鎮已經有了自己的茶葉品牌，正在規劃把其他特色產品形成產業，首先考慮結合當地的采摘業和旅遊資源做蜂蜜基地，提供參觀，現場取蜜等服務，帶動蜂蜜銷售。

在阿里平臺上，來自農村地區的創業就業主要包括“農民網商”和“農村淘寶合夥人”兩種形態。

石阡縣是國家級貧困縣，該縣三分之二的人口從事茶葉的種植、加工、銷售。“石阡苔茶”在 2009年先後榮獲“貴州三大名茶”“中國馳名商標”和“國家地理標誌產品保護”等殊榮。石阡苔茶雖然美譽度較高，但市場知名度低、銷路不廣，是該縣尚未完全脫貧的原因之一，而電子商務的興起為石阡縣脫貧致富帶來了新途徑。

2016年4月，石阡縣與阿里巴巴集團簽訂了農村電子商務合作意向協議。這一舉措將幫助石阡實現農特產品雙向流通;解決銷售環節上農村市場信息滯後、高附加值農產品的銷售渠道不通暢、農產品電商存在“散、低、少”等問題。2015年該縣共實現交易單量50萬余單。而2016年的1月—9月份，交易單量猛增到108.35萬單。

中國人民大學商法研究所所長劉俊海對1℃記者表示，要實現農產品的標準化，僅依靠個體農戶是不現實的。農業生產專業合作社可以把分散的農戶組織起來，共同完成產品質量的檢測、標簽包裝的統一印制、廣告營銷戰略、售後服務等等，這種方式也是國際慣例。

“提升貧困地區農戶的專業化、組織化程度，要堅持三個原則：自願、依法和多元，”劉俊海表示，“比如采取農村專業合作社、股份制公司化經營、合同型契約型思路和信托經營的方式都可以考慮，關鍵是避免農戶單兵作戰帶來的經營成本高、收益低。”

易地扶貧兩大關鍵點： 不該為建房犯愁，無需對後續發展擔憂

望著新建成的房子，湖南省通道侗族自治縣坪坦鄉中步村的易地扶貧安置戶楊和海卻為另一件事發愁：房子到底要不要再加蓋第二層甚至第三層。他的鄰居則還在考慮“房子建起來了，欠了一身的債，後面怎麽辦?”村民所有的考慮都與資金有關，他們的出路要麽是向親朋好友借錢，要麽是向銀行貸款。

而2015年6月，在雲南省迪慶藏族自治州德欽縣霞若鄉奪松村，被建檔立卡的精準扶貧戶阿茸定主一家也在為建房犯愁。他家的房子屬於危房，當地政府給其安排了一萬元的危房補助款，同時，又安排了5萬元的貸款。但這些錢並不足以蓋起新房。阿茸定主選擇進山伐木，卻沒想到，最終因濫伐林木罪被法院判刑。據第一財經1℃記者調查，與阿茸定主類似的情況，在全國已有多起。

如何才能真正讓貧困人群脫貧?精準扶貧中易地扶貧政策，是為了解決貧苦人群的居住環境和居住安全問題，但總不能一搬了之，更不能讓這些人群因搬遷建房而加大貧困度，甚至身陷囹圄。更核心的問題是，搬完之後呢?

“騙貸者”

通道縣被稱為“九山半水半分田”，這一點在中步村體現得尤為明顯。

中步村離縣城差不多30公里，四周被山包圍，一條兩車道的公路連接著村子與外面的世界。村子中心是一片樣式古老的侗寨，已經被納入中國世界文化遺產預備名單，由此往山深處約一公里的山坡上，是一處被稱為“中步新村”的集中安置點。

“中步新村”被周邊的村民稱為“新農村”，就是政府專門劃出一片地，允許部分村民在此按一定標準統一建房居住。一些從古侗寨景區里搬遷出來的村民此前已經落戶於此，新被安置者是19戶按照易地扶貧政策搬遷而來的村民。

楊和海原來居住地在中步村4組，他描述那里是“山里很深的地方”。他家里原來只有兩間破舊木屋，人均只有幾分地，每年種一季水稻，基本能保障自家口糧。

除了自然環境惡劣，自己和老伴長年生病是楊和海家致貧的一個重要原因，並且，他的新鄰居們里也有很多家是這種情況。中步村黨支部書記楊宗誼說，因病致貧、因病返貧是當地貧困戶中一個十分明顯的特點，“如果不是生病或者家里沒勞動力，隨便出去打點工都不會成貧困戶。”

盡管有一些村民提出這些被安置的對象並非全部是真正的貧困戶，但這些被安置戶都堅稱自家多年的貧困成色十分純正，他們還對之前從來沒有得到過任何救濟和扶助表示不解。按正常邏輯，這樣一個多年的貧困村，扶貧政策理應早已輻射到此。

楊宗誼認為可能貧困戶對過去扶貧求助的理解有偏差，也可能有些人“不記得了”。按他的描述，往年是由縣里幹部自掏腰包直接給貧困戶送現金。“從2014年以來，縣里要求每個幹部幫扶四戶(貧困戶)，每個幹部從自己的工資中向每戶拿出300元進行幫扶。(除此之外)就沒有其他的資金來源。”

被安置至此的19戶家庭共90人，屬於按政策建檔立卡的貧困戶。目前他們每家都已經在“中步新村”建成了一棟約100平方米的磚體平房，不少人已經又按照侗族傳統以純木材在磚墻上另加蓋了一層或兩層。楊和海家一直還是一層平房，他也想加蓋，但沒有錢。

易地扶貧更多是讓貧困戶從惡劣的環境中搬遷出來。1℃記者在多地看到，普遍的搬遷原因都是“限制開發”、“深山”、“生存條件惡劣”、“地質災害”等。政府為符合安置條件的對象集中建房，並提供一定的優惠政策，但被安置家庭需要自籌大部分建房資金。

“中步新村”的扶貧安置戶都稱為建房已經負債累累。“我們本來就是貧困戶，哪來的錢建房子?”楊和海的鄰居說，各家為建新房借款幾萬到十余萬元不等，大多是找親戚朋友借的。

“為什麽不找銀行貸款?不是有扶貧的政策性貸款嗎?”1℃記者問他們。他們的解釋是，銀行對建房不提供貸款，但如果是搞種養業，會提供一些的低息貸款，不過如果之前有過貸款未還的，也貸不到款。

有人“鉆空子”搞到了銀行的貸款，就是謊稱搞種植業騙取銀行的低息貸款。“也不好搞，銀行要來拍照，我就帶著他們在山里到處轉，指給他們看，生怕被揭穿。”有人很神秘地跟記者說。

楊宗誼確認，“金融部門的確是不給建房貸款，要求必須有產業——要有產業，一般也就不會是貧困戶了。”但他解釋，政府還是對易地扶貧建房提供貼息支持，即先由村民自己向銀行申請貸款，並自己先支付利息，到年終，扶貧辦再將利息部分補發給村民。

但根據湖南省出臺的《金融精準扶貧規劃(2016-2020)》，對建檔立卡貧困戶需要實施易地搬遷的，其建設或購買安置房，可獲金融機構貸款支持，貸款期限最長為20年，且由中央財政給予90%的貸款貼息。

據《湖南日報》報道， 按照《湖南省“十三五”時期易地扶貧搬遷實施意見》，該省未來5年將對約80萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷。按照“保障基本”的原則，中央和省補助的建檔立卡貧困戶人均住房建設面積不超過25平方米、搬入地在縣城及縣城以下鄉鎮和農村的，每戶在人均25平方米的基礎上，可增加不超過25平方米的住房，增加面積部分按實際建設成本由農戶自行承擔費用。2016年年初，湖南省已確定建檔立卡貧困人口住房建設最低補助標準為800元/平方米。

但在1℃記者采訪時，已經到了2016年年末，上述政策依然似乎並未輻射到這里。

涉罪者

德欽縣的阿茸定主與中步村的村民一樣，都屬於沒錢蓋房卻需要安置的群體。但顯然，阿茸定主選擇了另外一條建房之路。

2015年6月15日，阿茸定主辦理了蓄積30.76立方米的林木采伐許可證。同年6月20日左右，阿茸定主攜帶油鋸、斧頭到山上砍伐了74株樹木，共造材219根，這些木材原本準備用於建房。2016年3月17日，德欽縣森林公安局民警到被告人家中對被告人進行了調查詢問，後將其逮捕。經鑒定，219根原木共計77.848立方米，材積超出近58立方米，活立木蓄積超出99立方米。

知情人表示，阿茸定主文化水平低，根本不會算采伐樹木的立方米數。他只知道辦理許可證，要砍樹砍到夠建房為止。

案件審理過程中，法院也認為，按照審批的采伐許可證上的指標數，遠不夠建蓋一幢新房子，阿茸定主的行為從情理上講是客觀的。最終，法院以濫伐林木判決阿茸定主緩刑。但他超采的林木被沒收，同時，除了罰金3000元需要交納之外，還要在濫伐區域補種高山松及冷杉共220株，並確保成活，管護三年。

在四川的會東縣，被判決書描述為“文盲”的村民安定祥，是精準扶貧戶，被確定扶貧建新房。為此，他在沒有辦理許可證的情況下，在自家附近山上盜伐原木材積6立方米左右。因此，安定祥被以濫伐林木罪判處緩刑。

在湖北省丹江口市，精準扶貧戶徐某和陳某，亦因建房所需盜伐林木而被判刑。在湖北省竹山縣，精準扶貧戶楊某，因發展養殖業蓋牛舍需要樹木，申請辦理了林木采伐許可證。但因許可證過期後采伐林木同樣被以濫伐林木罪判處緩刑。

“要扶就要扶到底”

不管是想辦法“騙”銀行貸款還是盜伐林木建房，絕大多數精準扶貧戶都是因為無法支付建房所需的自籌資金。但即使把房子建起來了、住進去了，就是脫貧了嗎?

“昨天，省里、市里、縣里的住建部門來驗收(易地扶貧安置房)了。”2016年12月16日，楊宗誼在電話里對1℃記者說。這意味著這個村這一輪的易地扶貧工作告一段落。

但“中步新村”里被安置戶們很多人都各有心事：有些人擔心年關被親戚朋友催債，有些人說新房的門窗等材料的款子還欠著，不知怎麽還，諸如此類，大多都與錢有關。其中有一個共同的擔憂，就是房子建成了，後面的發展沒著落。

“說是易地扶貧，現在地是易了，但後面貧怎麽扶，沒人跟我們說。”從中步村6組搬遷至此的一位年輕人說。這並非一個人的擔心，記者在通道縣坪坦鄉、獨坡鎮等鄉鎮的多個易地扶貧安置點都聽到了類似的聲音。

但楊宗誼告訴記者，對於貧困戶的後續發展問題，“村里和‘上面’都有安排”，其中的一個做法，就是由村民根據自己的實際情況上報，比如自己有什麽特長，有什麽困難，能做什麽不能做什麽，扶貧辦根據不同情況，安排這些人就業，或者通過一定的政策扶持，幫助其發展產業。比如，去年縣里引進了一家公司在村里種植中藥材金錢柳，將一部分貧困戶納入其中，這些人可以獲得分紅;另外，有幾戶養魚的貧困戶，獲得了政策性扶貧資金的扶持，“只要(種養殖)形成規模，扶貧辦來照相(核實)後就把錢發下來。”

對於楊宗誼說的這些，“中步新村”的安置戶表示並不知曉。楊宗誼說村民們可能對有些事“忘記了”。但他也承認目前的扶貧存在不足。

“要長久地解決貧困問題，還是應進行產業開發。”楊宗誼說。他還特別強調“一個地方一定要有一個特色產業”，但“一定要真正到地方上去看，要因地制宜，不能這里種柑橘，那里種獼猴桃，沒有規劃。”

楊宗誼描述，2010年，他剛剛擔任村支書不久，就向林業部門申請在中步村采用合作社的形式建立500畝連片的茶油基地。這一想法獲得了批準，20多戶貧困戶納入了這個項目中，相關部門當年向村民免費提供了樹苗，並補助了工錢。但補貼只發放了一年，就沒有再持續。結果是，500畝茶油基地現在大部分都荒廢了，因為補貼沒有持續發放，村民喪失了積極性，“我們這里的人都沒什麽錢，補貼沒有了，大家也不會繼續種下去。”

“500畝油茶林，你算算，(掛果後)每年就是幾十萬元(收入)，但現在基本上廢了。”對這個項目，楊宗誼覺得十分可惜。

“我跟上面報告：不要這里補(貼)一下，那里補(貼)一下，那樣根本形成不了規模，錢也花掉了，完全沒效果，(貧困戶)也不知道到底該往哪個方向發展。要扶持，就要扶持到底。”他說。

“沒錢，想幹的事幹不了”

楊宗誼說他原來有很多想法，比如要往山的深處修一條路，方便運輸;還有就是建一個榨油廠，向進村的遊客賣油。但這些想法目前都沒實現，根本原因就是“沒錢”。

在當中步村黨支部書記前，楊宗誼在廣東打工多年，後來想回鄉創業，於2010年回到了中步村，被選為村支書。他說最初的想法就是一方面自己創業，同時成為村民致富的帶頭人，“扶貧就要扶持真正有能力有熱情的人，帶頭起來搞產業，要讓貧困戶看到明確的方向”。

他覺得中步村適合種植油茶林，於是提出500畝油茶林基地計劃，並將自家種植的80畝油茶林納入到了這個項目當中。但油茶林一般需要6年左右才能掛果，這個漫長的過程需要資金支持。

在政府補貼中止後，多數村民也任由已經種植的油茶林荒廢，但楊宗誼一直在堅持。“上面要求村幹部起帶頭作用，我總共投入了幾十萬——打工的一二十萬全部投進去了——現在家里還欠了一堆債。”

他認為，“最大的問題就是金融對很多方面不開放。”比如，農村的房屋不能貸款，用林權證貸款的話，最多就是貸1萬～2萬元，貸款要求當年就還，但根本不可能。

“貧困戶有很多是想發展產業的，但自己沒錢，又貸不到款。”楊宗誼說，他的80畝油茶林，也只能貸款5萬元，“像我這樣的(既是村幹部，又有種植產業)都很難貸到款，貧困戶就更難了。”

不過，1℃記者了解到，根據湖南省出臺的《金融精準扶貧規劃(2016-2020)》，金融精準扶貧對有勞動能力、有致富願望、講信譽的建檔立卡貧困戶，給予5萬元以內、無抵押、無擔保的扶貧小額貸款。積極支持貧困地區特色產業發展，對帶動貧困人口就業創業人數多、發展前景好的新型農業經營主體，提高貸款額度;林業、果業等回收周期長的種植業，貸款期限最長可放寬至15年。

遏制扶貧腐敗：四年查處四千人

扶貧工作進入到最後幾年的攻堅階段，摘掉貧困帽子的地方越來越多。但在成績背後，扶貧中出現的腐敗問題也開始顯現。

最高檢察院1月5日通報的數據顯示，2016年前十個月，全國檢察機關依法立案偵查扶貧開發領域職務犯罪案件1623人，同比上升94.6%。其中，立案偵查貪汙賄賂犯罪案件1351人，同比上升94.9%;立案偵查瀆職侵權犯罪案件267人，同比上升102.3%。2013年到2015年，全國檢察機關共依法查辦扶貧開發領域職務犯罪2295人，占全部職務犯罪案件人數的1.4%，其中2013年為579人，2014年783人，2015年933人。

綜合上述數據，2013年至2016年的四年間，全國檢察機關查處的扶貧領域違法犯罪人數近四千人。扶貧領域發生的腐敗不僅導致扶貧資金大量流失，也導致扶貧項目的弱化和虛化。如何最大程度遏制扶貧中的腐敗問題，應當成為扶貧制度設計中的重要一環。

一個縣級扶貧辦的集體“淪陷”

如果湖南通道侗族自治縣扶貧開發辦公室(下稱“扶貧辦”)是一個自然人的話，他肯定不會想到自己竟然會犯罪。而這個單位的三名當事官員，最初可能也沒料到這一嚴重結果。他們也許並不知道這是一個縣級扶貧機構的法律和道義上的淪陷。

這是一個具有索要扶貧款回扣慣例的機構。

在當前的扶貧要求下，作為行政事業性單位的扶貧辦，越是基層，工作越辛苦，而且容易出現經費緊張的情況。通道扶貧辦就是這樣，單位不僅沒有任何物質補貼，很多人工作上發生的電話費都要自掏腰包。於是扶貧辦的幾位負責人決定，讓分管項目的吳江(化名)向發放補貼多的貧困村張口，以扶貧款回扣來解決經費緊張難題。

2011年年末，該縣江口鄉古沖村的一個金銀花種植扶貧項目到了驗收季。吳江便找到村黨支部書記粟某，向其承諾會將種植款8萬元全部撥付該村，但要求返還一部分錢給扶貧辦。粟某滿口答應，不久後便將8萬元中的2.8萬元給了吳江。

一招得逞便不可收拾。

2012年下半年，吳江告訴時任黃土鄉盤寨村委會主任石某，扶貧辦經費緊張，希望該村拿出幾萬元資金給縣扶貧辦彌補開支。2012年春節前，石某個人拿出5萬元以盤寨村的名義交給吳江，並要求吳江今後幫助盤寨村多爭取一些扶貧項目資金，以解決該村修路欠款的問題。

同樣在2012年下半年，坪陽鄉橫溪村稻田養魚項目和油茶林撫育項目需要驗收時，吳江也以同樣理由找到時任村委會主任的吳某，要求該村拿出幾萬元資金給縣扶貧辦彌補開支。2013年1月，橫溪村得到20萬元的種養殖資金後，經村委同意，吳某從中拿出5萬元交給了吳江。

作為扶貧辦不法行為的延伸，古沖村收到金銀花種植款後，粟某將扶貧款中的8000元與另外兩名村幹部私分。8萬元的扶貧款，由此變成了4.4萬元。

後經司法機關判決，通道縣扶貧辦這一機構與扶貧辦主任和吳江一起犯單位受賄罪，被免於刑事處分。

而從國家審計署歷年公布的信息來看，基層扶貧辦為解決自身經費問題打扶貧款主意的案例並不罕見。

“蠅貪”成為主要問題

2016年6月和2017年1月，最高檢2次共公布21起扶貧開發職務犯罪案件。21名被追究刑事責任的或是村“兩委”負責人等基層幹部，或是市、縣兩級扶貧辦負責人。涉及的罪名包括了貪汙罪、受賄罪、挪用公款罪等。

通過梳理紀檢監察機關、檢察機關的相關通報，以及法院公布的相關判決書，第一財經1℃記者發現，扶貧開發職務犯罪案件多發生在基層，涉案人員多為基層“小官”，如村黨支部書記、村委會主任、村會計等“兩委”成員和村民組長等村組幹部，以及鄉鎮站所工作人員和部分縣級職能部門工作人員。“蠅貪”“蟻貪”問題突出。

2016年6月，最高檢反貪汙賄賂總局四局局長宋寒松在通報中曾提到，一些省份村“兩委”負責人案件超過了整個涉農扶貧領域職務犯罪的半數，有的市縣更高達70%至80%。

在所涉及的案情中，貪汙侵吞類型的犯罪最為常見和突出。不少此類案件涉案金額並不大，但都是關乎貧困群眾切身利益的資金，如危房改造補助金、扶貧救助資金、低保金等。案件多發生在扶貧資金的最後分配發放環節，涉案人員多采取弄虛作假或隱瞞政策的方式，冒領侵吞扶貧資金。

貪汙、套取扶貧資金是最常見的犯罪手段，具體手段包括：對上虛報冒領，對下隱瞞實情，直接或變相冒領、騙取、套取各項涉農扶貧補助款;利用代領、代發補助金的便利，直接克扣、截留、私分扶貧資金;虛列戶頭、重複報賬以及收入不入賬等方式侵吞各類扶貧補貼資金。

除直接侵吞資金外，扶貧物資也成為貪占的對象。2014年10月，時任寧夏回族自治區平羅縣紅崖子鄉紅翔新村黨支部書記王明海，利用職務便利，在協助政府分發扶貧羊只過程中，偽造發放名冊，私自截留扶貧羊139只，後將上述羊只變賣7.784萬元留作私用。這類現象並非少數。

首個省級扶貧辦主任涉罪

除了“蠅貪”，新疆維吾爾自治區扶貧辦(下稱“自治區扶貧辦”)原主任趙國明成為近年來扶貧開發領域落馬的最高級別官員之一。

2015年8月，趙國明在自治區扶貧辦位置上被查。他在2002年出任自治區扶貧辦副主任，在扶貧系統任職長達13年。

落馬前，曾有關於趙國明的大量舉報。舉報人反映趙國明“扶貧先扶親、吃飯必喝酒”。中紀委網站曾發文，證實了這些舉報屬實。文章提到，趙國明喜歡喝酒。有一天臨近中午，他帶一名處長到某企業去吃飯，看到沒有上酒，就對企業老板說：“我們這個處長，沒有酒，不吃飯!”還有一次，趙國明到某地檢查工作，吃飯時該地主要領導沒有陪同，喝的又是當地產的酒，趙國明很不高興，當場表示要調整該地的扶貧資金安排計劃。趙國明的親家韓某從事農業項目，在趙國明安排下，大量扶貧資金優先進入韓某企業囊中，韓某成為趙國明執掌下的扶貧龍頭企業項目的最大受益者。

2016年12月7日，烏魯木齊中級法院對趙國明受賄案作出一審判決。判決認定，2004年至2015年期間，趙國明利用擔任自治區扶貧辦主任的職務便利，為他人或單位在認定扶貧龍頭企業、發放扶貧貸款貼息等方面提供幫助，先後多次收受財物價值共計539萬余元。趙國明一審被判處有期徒刑6年。趙國明的最大一筆受賄金額為184萬余元，來自哈密長河工貿集團有限公司。趙國明為這家公司在獲取扶貧龍頭企業貸款貼息時提供了幫助。

趙國明的受賄事實共26項，其中有21項涉及扶貧龍頭企業認定、發放扶貧貸款貼息，這兩項都是扶貧辦直接掌握的權力。紀檢監察機關的通報稱，趙國明隨意插手幹預扶貧資金分配，挖空心思把自治區的扶貧重點，向與自己有親屬關系和特定關系的私人企業主傾斜，肆意輸送利益造成政府財政貼息資金重大損失。

根據《新疆維吾爾自治區扶貧龍頭企業認定和運行監測管理暫行辦法》，新疆扶貧龍頭企業的認定標準為：在貧困地區采取公司加基地加農戶形式直接帶動貧困農戶的龍頭企業;以貧困地區為原材料基地的龍頭企業;大批量吸納扶貧開發工作重點縣勞動力就業的企業。認定程序是由縣市州的扶貧辦提出申請，經自治區扶貧辦審核，最終由自治區扶貧工作領導小組綜合認定。自治區扶貧辦主任擁有很大的話語權。

被認定為扶貧龍頭企業所獲取的直接利益便是可以享受銀行的貸款貼息。所謂貸款貼息，是指銀行確定優惠的貸款利率後，由政府財政安排資金對企業所發生的貸款利息進行補貼。貸款人只需要規劃本金或少部分利息。

2015年，新疆對金融機構最終落實推薦項目貸款實行年利率3%的據實貼息結算。該自治區確定扶貧貼息結算項目202個，貼息結算總規模達20億元。由此可見，扶貧辦手中掌握著多大之權力。

“非典型犯罪”

2016年9月，山東蒙陰縣法院對蒙陰縣扶貧辦原副主任劉某涉嫌濫用職權、受賄罪進行了審理。

根據法院的判決書，2013年至2014年，劉某在擔任蒙陰縣扶貧辦副主任期間，在分管實施省級、市級重點貧困村扶貧開發項目暨“整村推進”項目過程中，違反規定將專項資金中購置苗木的777784.16元資金挪用於建設基礎設施，並通過偽造驗收材料的手段達到項目驗收合格，給國家造成重大經濟損失。

法院在審理過程中弄清了劉某“違規操作”的原因：

按上級要求，“整村推進”扶貧開發項目資金主要用於主導產業建設，基礎建設資金不能高於30%。蒙陰縣在實施該項目時，主導產業確定為果品種植，但是該縣果樹發展較早，果樹種植面積大，供應苗木沒有土地種植，村里積極性也不高，紛紛要求提高基礎設施建設的比例，所以主導產業達不到70%，部分用於了基礎建設。

蒙陰縣扶貧辦主任在作證時說：這一情況我們也向上級扶貧辦匯報過，上級意思是原則上按規定辦，實在不行可以根據實際情況進行調劑，但扶貧資金不能挪用，要用在扶貧村和扶貧項目上，但是沒有書面文件規定。“整村推進”項目在開始的時候，我們按實施方案制訂的內容進行招標，也就是70%的主導產業，30%的基礎設施。中標後我們要求供苗木的盡量供苗木，實在供不了的，我們聯合鎮上、村里對實際供應的苗木數量進行統計，確定剩余資金，按照剩余資金數量再和村里商量建些什麽工程。

劉某自己稱，為了驗收時不出問題，在驗收手續上是按水利工程30%，苗木工程70%準備的驗收材料。

最終，法院認定劉某濫用職權罪不成立，但其犯受賄罪，免於刑事處罰。

1℃記者接觸的部分基層幹部里，有一些人在評價劉某案時對其抱有同情，認為其根據實際情況對資金使用進行調整的出發點是好的，但也的確突破了相關規定的紅線。

這樣的案例並不少見，比如湖南省永州市新田縣某貧困原村黨支部書記譚某，因擅自將相關專項資金挪用於本村公路建設，受到留黨察看處分，而他自己私下的看法則是：修路是當地脫貧的頭等大事。

此類非典型性的扶貧領域腐敗案件說明，扶貧政策的具體化千頭萬緒，但在實施過程中如何把握因地制宜、因事制宜的度，需要在頂層設計上及時發現並扭轉。

監管任重道遠

2016年3月，最高檢和國務院扶貧辦聯合下發工作方案，決定從2016年1月至2020年12月，在全國範圍內共同開展為期5年的集中整治，以及加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作。

最高檢公布的信息顯示，檢察機關將重點查辦發生在特色產業脫貧、勞務輸出脫貧、易地搬遷脫貧、生態保護脫貧、教育脫貧、醫療保險和醫療救助脫貧、農村最低生活保障制度兜底脫貧、資產收益扶貧、關愛服務體系中的職務犯罪，以及交通、水利、電力建設，“互聯網+”扶貧、農村危房改造和人居環境整治中的職務犯罪案件。特別將依法嚴懲擠占挪用、層層截留、虛報冒領、揮霍浪費扶貧資金的職務犯罪。

除了查辦案件，最高檢還提出，加強與扶貧部門的協調聯動，建立健全信息共享和通報機制。特別是建立財政專項扶貧資金項目信息監管共享平臺，實現貧困人口數量、區域分布、扶貧項目清單和扶貧資金安排等扶貧開發基礎數據的有效共享，有針對性加強預防。運用檢察建議，促進建章立制。

透過諸多個案可發現，扶貧資金的來源和投入渠道較為分散，統籌管理不夠，監管措施主要是事後審計，種種原因給了一些別有用心者以可乘之機。

2016年6月29日，審計署審計長劉家義在向全國人大常委會報告2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況時稱，在審計扶貧資金分配管理使用情況過程中，重點抽查了17個省的40個縣，審計發現，1.51億元扶貧資金被虛報冒領或違規使用，8.7億元扶貧資金閑置或損失浪費。

據審計署前不久公布的《2016年第三季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果》，通過審計發現，金融扶貧等3項扶貧政策措施落實中，存在扶貧到戶貸款貼息執行進度較慢、農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生生活費補助政策執行不到位等問題;抽審10個省的部分地區扶貧資金統籌整合不到位，涉及易地扶貧搬遷、金融扶貧貸款財政貼息等資金1.47億元;28個單位和11名個人通過偽造合同、虛假票據列支、虛報工程量等方式騙取套取、侵占扶貧資金，或在扶貧工作中借機牟利，涉及金額957.02萬元;32個扶貧移民安置工程等扶貧項目效益不佳，涉及資金6371.87萬元;煙葉產業基地、公路硬化等5個扶貧項目推進緩慢，涉及財政資金1708.9萬元。

一個明顯的趨勢是國家正在加大對扶貧工作的監管，不少地方也出臺了專門針對扶貧的地方性法規。改變正帶來實際成效，但要達到精準扶貧“管好每分錢、用好每分錢”的理想效果，還任重道遠。

專家談精準扶貧： 需要穩定實現“兩不愁、三保障”

截至2015年底，全國還有14個集中連片特殊困難地區、832個貧困縣、12.8萬個建檔立卡貧困村，貧困人口還有5575萬人。國務院扶貧辦主任劉永富表示，我國貧困人口不僅規模大、分布廣，而且致貧原因複雜，脫貧難度大，是難啃的硬骨頭。

“精準扶貧”政策提出已近3年，如何“扶真貧、真扶貧”?到2020年，要確保當前貧困標準下的貧困人口全部脫貧，如何防止個別地方政府的短期行為?貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點，放權的同時如何加強監管?

圍繞上述問題，中國人民大學中國扶貧研究院汪三貴教授接受了第一財經1℃記者的專訪。

區域扶貧難再奏效

第一財經1℃：

提出“精確扶貧”政策的背景是什麽?精準扶貧如何做到“扶真貧、真扶貧”?

汪三貴：

過去扶貧政策采取的是區域瞄準的方式，通過推動貧困地區經濟發展，使得該地區的主要經濟和社會發展快於全國農村平均水平，從而間接帶動貧困人口脫貧;過去貧困人口比較多，相對較集中，因此針對區域的扶貧措施是有效的;與此同時，在過去很長時間里，也沒有能力針對貧困家庭和貧困人口進行精準扶貧。

當下，宏觀經濟環境在發生變化，扶貧策略也需要相應做出調整。

首先，前30多年來我國減貧規模很大。按照國際標準來看，我國已經減少了7億貧困人口，其中大多數是靠經濟增長實現減貧。

但當下經濟發展進入新常態，經濟增速在下降，意味著其帶動減貧作用也將隨之下降。另一個更加嚴重的問題是，相較過去，我國的收入分配更不平等了，也就是說，窮人從經濟發展中得到的好處更少。

上世紀80年代，農村基尼系數是0.21，現在全國的基尼系數是0.46，農村的基尼系數0.4，增加了約一倍。

經濟發展的增速在下降，同時收入分配制度的不平等程度在加劇。在這一情況下，依靠經濟增長帶動減貧的效用亦在降低，如果未來繼續依靠推動區域經濟增長來帶動脫貧可能將事倍功半。

此外值得註意的是：區域扶貧政策的確推動了地區經濟的整體發展，但是我們長期跟蹤調研的結果顯示，這種方式導致了在貧困地區內部，非貧困人口受益程度遠遠高於貧困人口，貧困人口受益反而相對較少。原因在於：以區域為目標的扶貧開發，主要針對基礎設施、公共服務等方面，基礎設施得以改善之後，經濟條件比較好的人能夠迅速加以利用提高收入，而貧困家庭往往缺乏這種能力。

因此，以區域開發為重點的扶貧政策針對性不強，過去我們稱之為“大水漫灌”。這也是提出精準扶貧的基礎。改變這一方式，聚焦到真正的貧困戶和貧困家庭，用綜合性措施進行幫扶，因戶施策，這樣才能繼續產生積極的減貧效果。

“精準扶貧”是一項艱巨任務

1℃：

精準扶貧的核心在於瞄準到戶、到人，但我們知道，貧困人口往往具有分散性、動態性、不確定性，會不會導致精準扶貧的行政成本比較高、工作難度比較大?在實踐中，農民收入的具體數字也難以統計，這給精準扶貧提出了哪些挑戰?

汪三貴：

進行精準扶貧，組織成本和行政成本要比區域扶貧的方式高很多，這也是過去在地方很難推進精準扶貧的原因之一。

精準識別是精準扶貧的基礎和前提，把貧困人口識別出來需要動員大量的人力、物力，逐一登記造冊、建檔立卡，的確是一項艱巨的工作。

建檔立卡是從2014年初開始的，第一次識別出 8962萬貧困人口;到2015年年底，還剩下5623萬建檔的貧困人口。此外，2014年和2015年有3000多萬貧困人口脫貧。

根據精準扶貧“回頭看”的要求，這一數字也在不斷進行動態調整：之前有900多萬不符合條件的，被從建檔數據庫中剔除，同時也有800多萬貧困人口應在冊卻不在冊的情況，又補充到數據庫中去。比如，廣西自治區組織了一次“回頭看”，就動員20多萬人做這項工作。

精準識別之後，再分析每一戶的致貧原因，找出有針對性的措施，這是細致、複雜的工作。

實際要幫扶對象遠超統計數

1℃：

按照統計部門的標準，到2105年底我國仍有5575萬貧困人口，這一數量是按照什麽標準計算得出的?如何保證這一數字的準確性?

汪三貴：

我國的貧困線要根據每年的物價水平進行調整。2015年國家扶貧標準為2855元，這是我國絕對貧困標準。

國家統計局每年都會進行全國農戶抽樣調查，共調查7萬戶樣本。以人均消費支出為第一指標，同時參考人均收入，統計哪些家庭的人均消費支出低於2855元。這些家庭中的人就認定為貧困人口。

其次，用上述貧困人口除以7萬戶樣本的總人口，得到一個比例，再乘以全國農村總人口，最終測算出目前全國還有5575萬貧困人口。

下一步就需要地方政府逐一精準識別了。識別的方法是，首先分配指標。因為統計局的抽樣調查數據具有省級代表性，可以相對準確地估算出每個省有多少貧困人口，以此分配各省名額。其後，這一名額再從省一級分配到縣一級。由於國家統計局的抽樣調查不具有縣級代表性，因此這一階段只能依靠一定的數據基礎加上主觀判斷來實施。

越到基層，數據基礎越差。國家統計局的7萬戶農戶抽樣調查是由專職人員在全國800多個調查縣進行的，不可能對所有農戶進行這樣的調查，也沒有這樣的技術力量。

從縣一級分配到鄉鎮或者村一級，就更沒有好的數據基礎了，更多還是靠經驗和主觀判斷。比如，到村一級後，如果按照統計局的做法，應該知道每一戶的人均消費支出，同時了解人均收入。但農民支出和收入數據非常難以統計，不可能依靠地方政府作簡單統計。因此，在這個過程中，各地從下而上的統計數據跟國家統計局的數據之間，就會出現偏差。

1℃：

建檔立卡的名額是如何產生的呢?到村一級，用民主評議的方式精準識別出貧困戶的誤差有多大?您提到建檔立卡和國家統計部門的數據有偏差，應該如何減少這種偏差，使所有應扶之人得到幫扶?

汪三貴：

我國正在做的建檔立卡，到村一級就是按照民主評議來進行的。而民主評議的標準不是按照消費或收入這樣的單一指標。《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》提出，“穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房”(下稱“兩不愁、三保障”)。這一標準是綜合性標準，不是單一標準。

因此，村一級的民主評議是按照綜合性標準來進行的，當然全國不同的地方在采用不同的辦法來做。比如貴州威寧、寧夏等地方把住房情況、產業和務工情況、家中病人情況等各項標準量化出來，打分排名;還有一種普遍的方式是民主評議：即村民小組和行政村開會討論、公示、有意見的情況下再進行投票。

基層識別和統計部門的識別標準和過程不一樣，因此出現了兩個貧困人口的統計數字脫節。按照我們的估算，基層民主評議的方式所識別的貧困戶和統計部門統計得出的貧困戶能對應起來的情況，大約只有50%。

這一情況給扶貧帶來了疑問，究竟精準扶貧要扶哪些人?

國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任洪天雲在2015年10月答記者問時表示：“不論是統計局的7000萬(註：國家統計局2014年底的監測公報數為7017萬)規模，還是建檔立卡的8000萬人口，都要脫貧。”

統計局是按照單一指標來統計，但是現在“兩不愁、三保障”是綜合指標，顯然以後者為標準所篩選出來的貧困人口要比統計部門的數字更大，這也就意味著，實際上要扶貧的人，比5557萬要高。針對這一問題，中央采取的辦法是維持比較大的建檔立卡扶持群體。2013年建檔立卡約9000萬人、2800萬戶，“回頭看”也進行了調整。

這兩年有些人標註為“脫貧”了，但是依然在這個數據庫中，需要繼續觀察、繼續扶持，因為要讓農民可持續脫貧，不是簡單的事情。同時，這一數字還要不斷進行調整，返貧的人群要立即補進來，如此一來，就會維持一個比較大的建檔立卡群體，從而使應扶的人得到扶持，沒有別的辦法。

不能簡單化理解脫貧

1℃：

“確保到2020年當前貧困標準下的貧困人口全部脫貧”。對於這個一目標，地方政府往往被要求提前完成，比如省一級要求2019年完成，層層下推，到市、縣一級的任務就更加艱巨了。這樣一來，是否可能導致政府的一些短期行為，甚至又出現數字扶貧或者面子工程的情況?

汪三貴：

的確在不同程度上已經出現了這個問題，因為中央要求在2020年實現現有標準的貧困人口全部脫貧，多地又簽署了軍令狀，責任大、任務重;在組織保障上，要求貧困縣不脫貧、“一把手”不挪位。因此地方政府有很大的動力盡早摘帽。

但另一方面，脫貧不是一件易事，經過30多年扶貧工作，現存的貧困人口很多都是綜合性因素致貧，剩下的都是“硬骨頭”，脫貧難度很大。

有的地方政府對脫貧的理解簡單化了。比如，有的地方說要脫貧就發低保和補貼，發到貧困線以上去。現在的貧困縣完全有能力這樣做，20多項涉農資金整合到縣級政府之後，平均一個貧困縣一年有好幾億的資金。但很顯然，這種做法違背了“精準扶貧”的精神。

首先脫貧的標準不僅僅是收入標準，“兩不愁、三保障”全部完成才算脫貧。其次，扶貧要具有可持續性。如果今年貧困戶靠補貼將收入提高，明年政策一撤依然貧困，這也不叫脫貧。

“五個一批”中的確講到“要靠社會保障兜底一批”，這是指所有的發展性措施都已經實施，但短期內依然無法實現脫貧的情況下，再由社會保障來兜底。也就是說，兜底只針對一小部分群體，更大部分人是要增強其自身的發展能力，可持續地增加收入和消費支出，系統性地解決醫療、教育、住房問題，才是真正脫貧，不能政策一脫手就返貧。如果地方政府靠補貼去完成脫貧的任務，就是嚴重走偏了。扶貧的本質，是穩定地實現“兩不愁、三保障”。

要防止數字脫貧，需要加強第三方科學、全面評估。不是地方政府說脫貧就脫貧了，也不是說把收入補上來就脫貧了。第三方評估還會評估到底采取了什麽樣的措施、這些措施是否和貧困戶的需求對接上、貧困戶的滿意度等。這是一套綜合性的評估方式，目的就是防止地方政府的短期行為。

現在中央對第三方評估的支持力度很大。同時，很多省里也在進行預評估，其評估標準就是“兩不愁、三保障”的綜合性措施，而不是單一的收入或者支出標準。

監管機制要適應形勢

1℃：

目前我國扶貧資金管理模式是怎樣的?過去在基層，關於挪用扶貧資金的案例屢見不鮮，現在“精準扶貧”應該如何規避這些問題?

汪三貴：

為了實現“精準扶貧”，2016年中央下了很大決心改革資金管理體制。

過去，資金跟著項目走，而具體的項目都是上級政府決定的，項目不可能對接每家貧困戶的具體需求，很難做到精準;另外，原來的扶貧資金往往通過各部門下發，資金到達地方後也只能在部門內部使用，比如修路的錢只能修路，挪為他用就過不了“審計關”。

因此，原來的資金管理模式已經不適應現在精準扶貧的要求。精準扶貧要求因戶施策，而貧困戶的情況千差萬別，不可能像過去一樣從上而下確定資金的使用途徑。

為了解決這個問題，2016年在全國三分之一的貧困縣試點，將20多項涉農資金在縣級政府整合，2017年將在所有貧困縣推開。不管資金從何而來，到達了縣一級後實現大整合，縣級政府擁有資金用途的決定權。這是一項重大改革，涉及好幾千億資金。

資金使用的權力賦予了縣級政府，使得地方權責統一。但從現在的實踐看，有的地方不敢整合，也不知道如何有效使用整合資金。

原來對扶貧資金管得嚴主要是防止地方政府亂用，現在資金大整合之後，縣級政府的權力更大了。這就要求在放權的同時加強監管。扶貧資金管理體制改革的同時，監管機制也應進行調整。

第一，要公示，所有的扶貧資金要對社會和貧困戶公示，公開是監督的基礎;第二，動員更多的人參與監督，比如駐村工作隊、第一書記、村兩委等都要清楚資金的來源和用途;第三，審計部門和財政部門的監督重點是看資金是否都用到了扶貧領域，結合第三方評估，重點考核效果，以結果為導向進行評估和考察，改變過去監督資金使用過程的方式。

產業扶貧

1℃：

在所有的扶貧措施上，產業扶貧是不是最有效的方式?如何看待很多大企業在個別縣“重金”扶貧的做法?

汪三貴：

從措施層面，扶貧措施主要還是移民扶貧、產業扶貧、勞動力輸出、教育扶貧、健康扶貧和社會保障等。不同的措施針對不同的人群，是否有效取決於是否對接了貧困戶的需求。

其中，產業扶貧是必須要做的，而且相當大的貧困人口都要靠產業扶貧的來脫貧。“五個一批”之一就是要通過發展產業和扶持就業脫貧一批。依靠產業帶動實現脫貧的比例是最高的，7000多萬貧困人口中3000多萬要依靠產業發展來帶動脫貧。

產業扶貧是一項根本性的扶貧措施，但難度很大。貧困人口在市場化情況下，單家獨戶參與市場競爭非常困難。比如，有的地方給貧困戶發兔子、雞、羊等來發展養殖，但很快就賣掉或死掉了，這種例子很多。

產業扶貧的核心在於，如何把貧困家庭納入到現代產業鏈體系中去。各地都在圍繞這一問題進行創新，通過合作社、企業、大戶來帶動，其中要有很多機制安排，如何把貧困戶帶動起來。

企業參與扶貧有兩個層面：第一是做一個扶貧樣本，標準較高，效果突出，但推廣的可能性比較小;第二是在面上發展可持續、可推廣的模式，這就需要大量企業參與，幫助貧困戶進入現代產業鏈或實現穩定就業，建立互利共贏的利益聯結機制。

四十年減貧扶貧路

自上世紀70年代末，中國反貧困之戰便拉開帷幕。經歷了近40年的減貧之路，扶貧對象、扶貧標準、扶貧政策進行了數次調整。從“片區”到縣、到“整村推進”，再到精準到戶，扶貧政策呈現出從面到點的變化路徑。

按照中央統一部署，到2020年，我國現行標準下農村貧困人口將全部脫貧，提前10年實現聯合國《2030年可持續發展議程》所確定的減貧目標。

脫貧最快那8年

1978年是我國農村改革開始的時間。此後到1985年的8年間，是中國貧困人口減少最快的時期。人民大學教授汪三貴認為，這一減貧現象的主要推動力來自於農村改革和農村經濟的發展。

同時，這一周期內，我國的收入分配制度比較平等。1978年，中國農村居民的基尼系數只有0.2124。到1985年，已經提升至0.3042。到2008年，該系數一度攀升至0.491。

在收入分配比較平等的前提下，當時農村改革通過聯產承包責任制，把土地分給每家每戶。1985年，糧食和棉花的統購改為合同訂購，放開了豬、牛、羊、水果、水產品及蔬菜等農副產品價格，實行市場調節，增加農戶的生產積極性。

通過一系列的綜合性農村改革推動經濟發展，這一階段里農村經濟和農民收入飛速增長，農村貧困大幅度下降。

從效果上看，1978年至1985年是高速增長階段。農村改革為農民收入增長帶來了強大動力，短短8年間農民人均純收入由1978年的133.57元增加到1985年的397.6元，增長2.98倍，年均遞增16.88%。

沒有解決溫飽問題的貧困人口由1978年的2.5億下降到1985年的1.25億，每年脫貧的人數達1786萬。

這期間，國務院還發布了一份重要文件——1984年9月，劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務院頒布了《關於幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》。

“這個階段並不講扶貧，而是講改革開放、發展生產，普遍性地實現經濟增長、收入增加，從而擺脫貧困。此後，扶貧工作從廣義的扶貧逐漸轉變為狹義的扶貧。”中國農業大學人文與發展學院教授李小雲向第一財經1℃記者表示。

“扶貧辦”來了

從1986年到1993年，是我國有針對性、大規模扶貧政策逐漸形成並實施的階段。

1986年，中國成立了專門的扶貧機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組。國辦發〔1986〕39號文顯示，上述領導小組的基本任務是：組織調查研究;擬定貧困地區經濟開發的方針、政策和規劃;協調解決開發建設中的重要問題;督促、檢查和總結交流經驗。小組下設辦公室(下稱“扶貧辦”)，負責辦理日常工作，設在當時的農牧漁業部。

1986年6月10日，國辦轉發了該領導小組第一次全體會議紀要。紀要稱，據有關部門調查統計，全國農村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農村總人口的12.2%，其中150元以下的3643萬人，占4.36%。

“對於人均年純收入150元以下的連片貧困區，由省、自治區、直轄市負責，適當集中人力、財力、物力，采取有針對性的特殊政策和措施，一片一片、一批一批地改變面貌;對於零星插花的貧困鄉、貧困村、貧困戶，由所在縣負責，加強領導，采取重點扶持、互助互濟等相應的措施。”上述領導小組第一次全體會議稱。

1986年，我國制定了國家貧困線認定標準，為農民人均純收入206元。

與此同時，中央政府還第一次確定了國家貧困縣標準：1985年年人均純收入低於150元的縣和年人均純收入低於200元的少數民族自治縣;對民主革命時期作出過重大貢獻，在海內外有較大影響的老區縣，給予重點照顧，放寬到年人均純收入300元。根據這一標準，全國確定了328個國家級和370個省級貧困縣名單。

“盡管從1978年到1985年通過改革大規模減貧，效果很好，但是一些比較偏遠地區、少數民族地區的百姓生活依然困苦。但當時國家的能力不能針對每家每戶開展脫貧工作，所以選擇以區域、以縣為單位進行重點扶持。”汪三貴告訴記者。

伴隨扶貧職能機構的建立和扶貧標準的出臺，包括以工代賑、財政扶貧資金、貼息貸款等一系列的扶貧政策在這一階段先後出臺。

這一階段，農村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%;貧困人口占農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%。

“八七”扶貧攻堅

1994年4月15日，國務院引發了一份扶貧的標誌性文件，《國家八七扶貧攻堅計劃》。

“八七”的含義是：對當時全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題，力爭用7年左右的時間(從1994年到2000年)基本解決。以該計劃的公布實施為標誌，我國的扶貧開發進入攻堅階段。“當時標準比較低，這一政策就是為了解決溫飽問題。”汪三貴說。

該計劃稱，20世紀80年代中期以來，國家在全國範圍內開展了有組織、有計劃、大規模的扶貧工作，實現了從救濟式扶貧向開發式扶貧的轉變。

總體而言，這一階段大體延續了1986年開始的扶貧政策，同時也做出了調整。比如國家級貧困縣的數量328增加到592個;出臺了東西對口扶貧的政策，並一直延續到現在;進一步完善了定點扶貧、強化扶貧的監測和評估等。

值得註意的是，除了常規調查之外，國家統計局從1997年開始對國家級貧困縣會單獨做一項監測，每年抽樣5萬農戶，出臺中國農村貧困監測報告。

到2000年底，按當時扶貧標準，農村貧困人口已降至3209萬人，貧困發生率下降到3.7%。“八七扶貧攻堅計劃”確定的目標基本實現。根據國際經驗，當一國、一地區的貧困發生率降至3%時，即可認為已完成減貧任務。

扶貧高標準

從2000年開始，中國每10年發布一個完整的戰略——《中國農村扶貧開發綱要》。從2000到2010年的主要任務是要繼續解決八七攻堅沒有完全解決問題，鞏固脫貧的成果。

這一階段，貧困縣“國家隊”的分布和名稱發生了調整：盡管592個總數沒有變，但貧困縣指標全部調至中、西部地區，東部地區不再有名額;從2001年開始，改名為“國家扶貧工作重點縣”，並延續至今。在保留了592個扶貧重點縣之外，又確認了15萬個貧困村，成為扶貧的重點。

“長期以來扶貧以縣為單位，盡管有效，但是這一方式留下了‘缺口’：不在貧困縣內的貧困人口就無法得到扶持，因此除了貧困縣之外還確定了15萬個貧困村，其中大部分貧困村在貧困縣之中，也有一部分在非貧困縣。為了扶持貧困村，專門出臺了一項政策叫‘整村推進’。”汪三貴介紹說。

貧困是相對的，貧困線標準也在不斷調整。

被全世界普遍接受的絕對貧困線是世界銀行制定的國際貧困標準, 但各個國家也會根據自己的國情制定本國的貧困線。世界銀行在《199年世界發展報告:貧困》中公布了“1天1美元”的國際貧困線標準。到2005 年，世界銀行將這一條標準提高至每天支出 1.25 美元。

到2000年底，按當時中國的扶貧標準，農村貧困人口已降至3209萬人，貧困發生率下降到3.7%。但是這一標準遠低於世行“1天1美元”的國際貧困線標準，只針對這3209萬扶貧對象的話，存在範圍過窄，覆蓋人群不夠等問題。

到了2000年，國內首次出現了兩條貧困標準線並存：低收入線和貧困線。“1998年就出現了低收入線：880塊錢。按照這一標準低收入人群有1億多人口。但是正式統計並公布出來是從2000年才開始。”汪三貴解釋，當時既有低收入人口，又有貧困人口，兩類都是扶貧對象。

到2007年，貧困人口還剩下1400多萬。在這一情況下，政府在2008年將貧困線取消，原來的低收入線——1196元錢被劃為貧困線，相當於提高了貧困縣標準。

精準扶貧

2011年，《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》提出總體目標是，到2020年要穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。在保留592個扶貧工作重點縣和12.8萬個貧困村的基礎上，國家又確定了14個連片特困地區。

14個片區中有630個片區縣。片區縣和扶貧重點縣多有重合，去重合之後，當前的扶貧對象實際上是：14個片區+832個貧困縣(片區縣、貧困縣在內)+12.8萬個貧困村。

2013年11月，“精準扶貧”的概念首次提出，此後成為扶貧工作的核心。

李小雲認為，經過近40年年的扶貧工作，貧困本身發生了諸多轉變：“比如從普遍性貧困轉變為集中、特殊性性貧困;從收入性貧困轉化為非收入性貧困;從絕對性貧困為主轉向以不平等和收入差距為特征的相對性貧困;從深度性貧困逐漸轉向以轉型貧困為主，比如留守兒童就是農村轉型中出現的問題。”

2015年11月27日召開的中央扶貧開發工作會議，作出了到2020年全國所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會的承諾。

“發展到今天，扶貧的戰略和政策也應該發生轉變，首先應該把致富和扶貧分開。致富是發展問題，扶貧是社會道義問題。現在的扶貧政策把兩者混在一起，造成了所謂的‘瞄準偏離’的問題。”李小雲對1℃記者表示，真正的窮人應主要依靠社會政策來實現“兩不愁、三保障”的要求，而不是經濟政策。講精準扶貧，要優先考慮防止貧困的代際傳遞問題，保障貧困家庭兒童的教育、營養和健康，解決教育、健康等社會公共服務的均等化問題。

李小雲認為，“對貧困人群來講，最核心的問題是包括醫療、養老在內的社會保障問題，但我國農村社會保障分散在大病救助、低保、合作醫療等項目中，社會保障的碎片化導致單項的支持力度不夠，反而降低了托底的能力。因此，精準扶貧需要在頂層設計上做調整，真正要發揮社會保障的兜底作用，實現社會公共服務的均等化是精準扶貧的基礎。”

一個人和一家上市公司的產業扶貧探索

鄒愛華剛給自己換了新車，是一輛“真正的越野車”，這將給他長期奔走於山區的工作帶來極大的方便。他的工作有些特別——以湖南省為核心，自主發掘特色貧困區，進行有針對性地產業引導，解決農產品的終端銷售難題。鄒愛華的合作方是他昔日的東家——上市公司步步高(002251.SZ)。後者在銷售通道、物流等方面提供支持。

鄒愛華和步步高的產業扶貧探索，既受國家產業扶貧宏觀政策利好影響，又不是那種完全由政府引進推廣的項目。但他們完全市場主體地位的角色探索，為實現產業扶貧的精準布局和可持續發展，蹚出了另一條新路。

面對這樣的“新嘗試”，政府可以敞開大門、打通通道、減少行政審批，並提供稅費上的傾斜支持。

扶貧隊參謀

“今天飛馳500多公里，跨5市。扶貧之路，邁出第一步!”2016年4月20日，鄒愛華在他的微信朋友圈寫道。事實上，鄒愛華真正全身心將扶貧作為一份全職工作的時間並不長，切入也有些偶然。

鄒愛華曾是步步高一個重要板塊的主管，後來辭職下海創業，以電商模式銷售農產品。因此，他長期遊走於各地農村山野，其中不乏貧困地區。正是在這個過程中，他看到了貧困地區農業產業發展的問題：與市場脫節、產品銷售不暢、不懂因地制宜，等等。但反過來，他也看到農產品市場存在巨大商機。

他找到了之前的老板、步步高董事長王填。“當時是想跟老板聊電商怎麽在農產品這塊做出一個新模式。”但王填把話題引到了“精準扶貧”上。

王填對扶貧的關註和思考由來已久。作為全國人大代表，他在2016年的全國“兩會”上針對“精準扶貧”提出了專門議案。在此之前，步步高也每年參與扶貧，但更多是捐款捐物的方式。除此之外，王填還經常會收到來自不同政府扶貧工作隊(組)的求助信息，都是農產品滯銷的，希望步步高利用其龐大的超市終端幫忙消化。

步步高集團總裁陳誌強介紹說，這些臨時求助的農產品，幾乎都有一些共同點：量小、品雜、價高、規格不統一。“這類產品的成本都比較高，我們把它們接下來經常是要虧錢，一般就只能把它們當促銷商品或者商品來處理。”陳誌強說，這顯然不是長久之計。

很多扶貧隊很想在產業扶持上做些事，但多數都忽略了對銷售的考慮，而銷售恰恰是產品商品化中最核心的環節。這是陳誌強的一個判斷。

王填與鄒愛華越聊越深，最終決定雙方合作：鄒專門負責選擇項目，包括產品、地點、模式的選擇，基地、廠房的建設等;步步高負責銷售、倉儲、物流等，並提供資金支持。

王填給了鄒愛華一個新身份：步步高扶貧事業總經理。這個頭銜更多的實質性作用是“為了開展工作方便”，畢竟扶貧工作與政府、企業、基層的接觸很密切，但現實中如果完全是個人身份會帶來很多不便。

鄒愛華選擇了一種較為“省力”的方式切入，就是找各地的扶貧隊。“扶貧隊在扶貧點有較高的話語權，由他們協調起來要方便很多。”他往往以一種給扶貧隊當參謀的姿態出現，由於是以一種從市場終端反觀的視角去分析產業布局，因此具有較強的說服力。

雙向可持續發展

嚴格來說，步步高與鄒愛華是一種純商業合作，就是雙方以商業思維考評項目，通過項目的成功運營各自獲取一定盈利。這要求在選擇項目時必須嚴格把控兩點：一是不能與市場脫節，首先要考慮產品賣得出去，並且有利潤;二是要切實做到因地制宜，必須適合生產，並能實現可規模化、可持續發展——過於零散化、短期化，將會拖累雙方。

鄒愛華看到過不少失敗的案例。比如在湘中的一個山村，扶貧隊將種植荷花、蓮子作為產業扶貧項目，但實際上當地本來就屬於缺水、少地、山多地區，並不十分適合這類種植，而且也未形成規模效應，最終自然是失敗。他必須讓自己少犯錯。

“最好是當地有傳統，另外就是要分析環境是否合適，核心就是有市場。”鄒愛華闡述他選擇項目的主要著眼點。概括起來，就是“商業思維——找到合適的產品;科學決策——將不可能變成可能”。這樣的思路在他經手的項目中一以貫之。

邵陽縣白倉鎮塘代村是一個著名的貧困村，主要特點是缺水、田少、荒山多，只能種植極少量的水稻和玉米，扶貧工作隊一直找不到產業破解之法。鄒愛華找到這個項目後，聯合農大的專家進行了深度分析，發現紅薯是一種適合當地種植的品種，但如果只是種紅薯、賣紅薯，產值極低。最終，步步高決定投入300萬在當地捐建紅薯粉加工廠並包銷產品。同時幫助當地拿下生產許可證、註冊商標，並招募能人承包運營。貧困戶除了獲得種植收益外，還能在工廠就業，並在企業分紅。據測算，僅這一個廠，一年產值就能達到1000萬元，直接幫助塘代村及周邊村約1500人實現脫貧。

貴州省黔西南州有一個貧困村環境極端惡劣——環境惡劣是貧困地區的一種常見狀態——石漠化十分嚴重，除了荒山就是荒田荒土，多年來沒有任何產業引導。但鄒愛華在這里看到了“商機”。通過與專家研究分析，發現人工種植黑木耳對自然環境的要求較低，因此他決定在此設立專門的菌棒廠，形成規模化種植。

“我們希望形成一種雙向可持續發展模式。”在陳誌強看來，產業扶貧的一端是貧困戶，另一端是企業，要使雙方都能夠進入一個長期而穩定的發展循環之中。“過去的產業引導很多都是隨性的，現在更有計劃性，要建立循環體，找到其中的規律。”

鄒愛華的想法則更為直接，他不希望項目有過多的變更，而是將成熟項目的模式在相近環境下進行延展和複制。“如果不斷換地方，或者一個地方今年種(養)這個明年種(養)那個，項目的投入產出比就會很低。”

現實與未來

鄒愛華的項目並非一帆風順。

他曾計劃在湘南某縣的一個貧困村推行土雞養殖，向當地100多戶貧困戶每戶發放了50只雞苗。按照計劃，他們將向農戶提供技術支持，並包銷肉雞和雞蛋，養殖戶將由此獲得至少4000元的純收入。但就在他們發放雞苗後，當地鎮上立即出現了一大批人收買雞苗——三分之二的人直接將雞苗賣掉了。他後來修正了這個計劃，轉而向一家貧困戶捐建一座養雞場，前期放養2000只雞苗，提供技術支持並對肉雞、雞蛋進行包銷。

“必須讓他們(貧困戶)看到真正有錢賺，他們才會跟著走。”鄒愛華對此總結。

陳誌強也認可“賺錢效應”的重要性。他描述，目前步步高的“精準扶貧”行動共建立了20余個采購基地，采購13大類農產品。這其中有不少項目都采取兜底包銷的方式，一些產品前期的采購價實際上比市價要高出不少，但“這些都不要緊。要讓人看到希望，有希望才有未來。他希望的未來是步步高能夠建立自己穩定的產品基地，形成“一村一品”模式，“找到其中的規律，建立循環體”，從而解決農民脫貧致富的可持續發展問題。

在鄒愛華與步步高的扶貧故事中，有一點頗讓記者意外：作為傳統流通零售企業參與扶貧，盡管解決了產業流程中最重要的銷售問題，但並不享受任何政策優惠。反觀產業流程的前端，比如種養殖、投資等，則都能在稅收、補貼等方面獲得優厚的政策傾斜，而事實上，不少獲取政策紅利的項目，往往只是刻意為進入扶貧的“政策籠子”而設。

記者查閱湖南省的相關政策發現，對於“精準扶貧”，最明確最常見的優惠政策就是“金融扶貧”，即對扶貧對象、扶貧項目有條件發放低息、無息甚至貼息貸款。稅費優惠方面，也都是向產業前端傾斜。對於銷售端，其實也並不是沒有優惠政策，相反的，比如省、市、縣都有對於“電商扶貧”的特殊優惠政策，而且優惠、扶持力度還不小，各級各地標準不一。

湖南省人大常委會一位對“精準扶貧”進行過深度調研的官員評價說：“對扶貧工作的參與方從政策層面進行相應的傾斜，是有必要的，但目前的政策有些錯位，這是一種普遍現象，不只是湖南。在他看來，銷售端是產業扶貧中最核心的環節之一，理應得到相關的政策支持。”

“應該把資金、(稅費)優惠投到真正有實效的地方，而不是給投機者牟利。”上述官員對於一些“已經是公開的秘密”的亂象頗為憤怒，“比如很多種油茶林的，就是以扶貧的名義套取資金和優惠;一些電商項目，根本帶動不了銷售，但享受到巨大的政策紅利，有的甚至一家公司開發好幾個平臺，專門套利。”

即使不談政策優惠，步步高的扶貧還面臨一些現實困擾。鄒愛華舉例說明：對步步高來說，每筆業務必須要有對應稅票，但在扶貧項目產品采購時，除了部分是與合作社對接外，個人或沒有合作社的地方根本無法提供稅票。“我們不知道怎麽處理，地方政府也不知道。”相關項目的工資支付也面臨同樣的問題。還有，“我們投資建廠，都是建成後無償捐贈給地方，這里面我們希望對方能夠開具捐贈發票，但似乎沒有哪里能開出來——找扶貧隊，開不出;找財政，開不出;找稅務，也開不出。”

一位扶貧“第一書記”的一天

2016年11月29日一早，陜西省定邊縣交通局副局長康文軍便駕車前往該縣楊井鎮南莊村。這個位於定邊縣南部的村子是白於山區內的一個普通村莊。康文軍除了在交通局任職，還擔任了該村黨支部第一書記，承擔起南莊村的精準扶貧任務。

定邊縣是陜北革命老區，抗日戰爭時期，曾經用豐富的湖鹽資源供養了陜甘寧邊區的經濟，屬於陜北經濟重鎮。但受地理條件所限，定邊依然有大量貧困人口。1986年，該縣被確立為國家級貧困縣。

其實，這個縣有著豐富的石油資源，超過300億的年GDP使它入圍陜西省經濟十強縣。但當地政府公布的貧困人口數字仍占全縣人口的10%。全國類似定邊的情況不止一例，這不禁讓人產生“富裕縣為何還不能脫掉貧困帽子”的質疑。

精準扶貧工作的新政策已定，不實現脫貧，地方主要官員職務不能調整。在這一背景下，不想“摘帽”已經成為過去。

第一財經1℃記者跟隨康文軍來到南莊村，記錄了他一天的扶貧工作，也借此管窺定邊這一經濟強縣開展精準扶貧工作的模式及經驗。

經濟十強縣依然是貧困縣

定邊縣委宣傳部常務副部長郭宏俊等當地幹部向1℃記者表示，定邊縣的整體經濟確實發達，但這並不代表本地就沒有扶貧任務。定邊縣的北部為灘區，接近荒漠地帶，農業完全靠天吃飯，農業種植的收益很低。該縣南部則為白於山區，地處偏遠，山高谷深，交通也極為不便，當地農民的收入同樣不高。在開展精準扶貧過程中，通過精準識別建檔立卡，全縣共確定貧困村87個，貧困戶9410戶，貧困人口3.426萬人。這樣的貧困人口比例，對定邊這一整體經濟實力強的陜北縣城來講，扶貧所面臨的壓力和承擔的任務也並不輕松。

定邊縣制定的任務目標為，用兩年時間實現脫貧摘帽。根據最新統計數據，2015年該縣已脫貧4080戶、1.58萬人，2016年精準脫貧目標是實現5330戶、1.84萬人脫貧，實現全縣整體脫貧“摘帽”。

康文軍是定邊縣工作在扶貧一線的87位第一書記之一。這87名第一書記來自全縣各個部門，有的是單位領導，有的是科室領導。他們下村扶貧期間，不再承擔原單位的工作，全年駐村工作200天以上，由縣委組織部和駐村所在鄉鎮黨委共同管理、共同考核。

康文軍在2016年2月來到南莊村，定邊縣城到南莊村70多公里的303省道，對他來說已經再熟悉不過。

根據定邊縣扶貧部門統計，南莊村共有貧困人口44戶、191人。南莊村所在的白於山區，可供種植的土地面積稀少，農民的生活、生產用水只能依靠打井，定邊的年降雨量在300毫米左右。農民收入微薄，南莊村被確定為重點扶貧村之一。

康文軍的車剛一進村，幾個貧困戶就向他招手。“康書記，苜蓿種子那200押金什麽時候能退?”幾人最為關心這一問題。村民們所說的200元押金，是指在推廣紫花苜蓿種植時，由村里向願意搞這一種植的貧困戶發放20斤種子。為了防止有人將種子賣錢後揮霍，特意向他們收取200元押金。

一年下來，加入到項目中的貧困戶都順利地種植、收割，沒有人把苜蓿種子賣錢揮霍。“這幾天你們就來村部，找會計退錢。”康文軍說，對於這幾個貧困戶來說，他們把這200元看得並不輕。

陜西省制定的貧困線為年人均收入3015元，只要超過了這個數字，就已經實現脫貧。定邊縣根據本縣實際，制定的貧困線為年人均收入3050元，高於了省里的標準。

紫花苜蓿種植，是康文軍在村里開展工作後，與村幹部一起調研確立的脫貧項目之一。康文軍說，之所以種植苜蓿，是因為這種植物既可以保持水土，成熟收割後又可以作為畜牧飼料。

扶貧移民搬遷改善居住生存

走進南莊村，馬路平坦、村民的房屋都建在路邊，雖然並不高大，但一幢幢新房錯落有致。因此很難將這個村與重點扶貧村聯系在一起。南莊村現任村支書王德誌告訴1℃記者，該村由4個自然村組成，村民原先都居住在山區的窯洞里，生活環境和條件惡劣，“連喝水都困難，更別說開展農業生產，到了雨季還存在窯洞坍塌的危險”。

2014年，定邊縣在開展扶貧工作中，專門啟動了移民搬遷工作。將居住在窯洞、荒灘等環境惡劣地區的村民，特別是貧困村民，選擇沿公路幹線等條件好的位置，相對集中就近搬遷安置。南莊村村民正是在這一集中搬遷中，走出居住了幾十年的窯洞。

定邊縣扶貧辦的數據顯示，在搬遷中，優先搬遷特困戶、貧困戶、受災戶，移民搬遷貧困戶每戶補助6萬元，非貧困戶每戶補助4萬元。目標是到2019年，全縣將完成1萬戶、3.84萬人搬遷任務。在移民搬遷扶助下，南莊村的貧困戶又通過自籌資金建起了新房。在康文軍看來，這只是扶貧工作的第一步，他剛到村里時，發現雖然居住條件改善了，但貧困戶們依然脫貧乏術。

康文軍沿著公路向前走，貧困戶白學軍、蘭海保正蹲在路邊閑談。白學軍一邊說話一邊喝著一瓶紅牛飲料。看到康文軍走過來，他們起身招呼，“康書記，到我家看看吧。”“剛剛把收了的麻子賣了，賣了4000多塊錢。”白學軍對這筆收入頗為自豪。

白學軍的家是一處4間的磚瓦房。進入屋中，既是廚房也是門廳的大開間內，僅有做飯的鍋竈、兩個櫥櫃和一些生活雜物。臥室內除了炕上的鋪蓋和一臺18寸電視以外，再看不到其他家當。由於上半身扭曲，白學軍身材矮小，沒能成家，平時和母親住在一起。康文軍說，白學軍是南莊村44個貧困戶中最困難的一戶，身體殘疾使他的勞動能力有限，帶領他脫貧是一項難度不小的工作。

白學軍不住口地告訴康文軍，他2017年準備養羊。因為他的弟弟養羊已經取得了成功，“羊圈快蓋好了，我想先養二三十只試試”。康文軍則不斷追問白學軍，剛才喝的紅牛是哪來的，白學軍頓時臉紅，解釋稱是別人給的。“剛剛掙了點錢，不敢亂花。”康文軍說，一瓶紅牛雖然也就5塊錢，但這5塊錢對於白學軍這樣的貧困戶來說，掙來也並不容易。

信貸資金保障扶貧畜牧養殖

離開白學軍家，康文軍又跟隨蘭海保查看其家中的羊圈和豬舍。蘭海保養了幾十只羊和5頭豬。購買種豬、種羊的9萬多元資金，全部來自縣里用於扶貧工作的信貸資金。

定邊縣在扶貧中也引入了信貸資金。為了保證資金安全，實行“戶申請、村授信、聯戶和幹部擔保、銀行放貸”的模式。貧困戶根據脫貧項目，自己提出貸款申請。鄉鎮幹部、貧困村的“第一書記”、村幹部及村民代表聯合組成評級授信小組，對貧困戶的信用等級進行民主評議。評議、審核通過後，貧困戶可以拿到貸款。

定邊農商行是提供此類信貸的重要金融機構之一，信貸扶貧資金采用貸款基準利率，貸款期限不超過一年。貧困戶申請的額度在1萬-10萬元之間，用於發展家庭養殖業、簡單加工業、家庭零售業及購置小型農機具等項目。

蘭海保脫貧選擇養羊和養豬，正是受益於信貸資金支持。康文軍說，蘭海保肯吃苦，之所以成為貧困戶，緣於為兒子結婚給彩禮、辦婚事花費了幾十萬元，才從一般農戶變為貧困戶。

1℃記者在南莊村走訪時發現， 蘭海保的幾個鄰居與他的境遇有著根本不同。他們同樣住著政府補貼建起的移民新居，但屋內各種家電、家具齊全，門口還停放著價值幾萬元的轎車或面包車。這樣的農家雖談不上有錢，但幾乎是達到了小康標準。

同在一個村，貧困戶與普通農戶之間有著很大差距。對此，康文軍表示，除了劃定為貧困戶的44戶，還有一些農戶其實也僅僅勉強過了貧困線，其他農戶則在不斷尋找增收途徑。基於這些情況，定邊縣確立的扶貧工作的內容涵蓋了帶領貧困戶脫貧、做好村內各項建設以及帶領農民增收致富等。

康文軍為南莊村貧困戶提出的脫貧路徑，主要是發展養羊業和種植蕎麥等粗糧。他調研發現，定邊本地的羊肉消費量很大，村民養羊的銷路不用發愁，有客商可以上門收購。

在路過一戶貧困戶時，男主人正忙著殺羊。原來是附近的一個采油隊食堂向該戶采購了一只羊，每斤肉28元，最終賣出了近600元的羊肉。

作為養羊的配套設施，康文軍爭取資金，為每個養羊戶建設了專業化羊圈。每個羊圈所需資金在2萬元左右，全部由扶貧資金扶持。只要貧困戶提出了申請，專項資金撥付後，鄉鎮、村兩級就會為貧困戶將羊圈建好。

在村內走訪時，一名非貧困戶找到康文軍，抱怨自己家的羊圈蓋小了。“康書記，我家就批下來100平方米，能不能幫忙弄大點”。康文軍說，一開始提出養羊時，不管貧困戶還是非貧困戶，更多的是觀望，看到有人嘗到了甜頭，大家也都信服，搶著要搞，“農村工作，特別是扶貧工作，示範帶頭很重要”。

定邊縣的經濟、財政狀況遠遠好於陜西省的其他貧困縣。定邊縣官方提供的數據顯示，2015年以來，僅投入到農村建設中的資金，就已經超過8億元，既有本縣的資金，也有上級撥付的扶貧資金。擔任第一書記，康文軍除了在村內工作，還要根據本村的脫貧路徑，到縣里的發改、農業、教育、電力、金融等部門奔波協調，以保證資金、政策的及時落實和到位。像康文軍一樣，87位第一書記的身影，不斷出現在縣里的各個部門。

康文軍提出的養羊業，在定邊縣的縣域經濟發展策略中有對應依據。2016年1月，定邊縣就已經向國家質檢總局提出了定邊羊肉這一國家地理標誌產品申請。此前，定邊的馬鈴薯已經獲得國家地理標誌保護產品，成為定邊縣發展農業經濟的一個重要來源。

簡單吃過午飯，康文軍回到楊井鎮政府，與同事一起整理本年度的扶貧工作驗收材料。材料的主要內容就是44戶貧困戶的脫貧情況。經過初步統計，南莊村44戶貧困戶的年人均收入超過7000元，已經實現了脫貧目標。

康文軍說，這個數字讓他感到了欣慰，但是否實現了脫貧，還將接受縣、市、省和國家的四級驗收。

下午5點30分，即將天黑後，康文軍結束一天的工作，返回南莊村。他當晚要找一些貧困戶核實脫貧數據。

去年12月9日，定邊縣政府在官網發布消息，已基本實現預定的脫貧目標。87個貧困村經過縣工作組全面核查，貧困村推出的各項指標均已達標。如果再通過了市、省和國家三級驗收，這個陜北經濟強縣將率先摘去貧困帽子。