截至2015年底，全國還有14個集中連片特殊困難地區、832個貧困縣、12.8萬個建檔立卡貧困村，貧困人口還有5575萬人。國務院扶貧辦主任劉永富表示，我國貧困人口不僅規模大、分布廣，而且致貧原因複雜，脫貧難度大，是難啃的硬骨頭。
“精準扶貧”政策提出已近3年，如何“扶真貧、真扶貧”?到2020年，要確保當前貧困標準下的貧困人口全部脫貧，如何防止個別地方政府的短期行為?貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點，放權的同時如何加強監管?
圍繞上述問題，中國人民大學中國扶貧研究院汪三貴教授接受了第一財經1℃記者的專訪。
區域扶貧難再奏效
第一財經1℃：
提出“精確扶貧”政策的背景是什麽?精準扶貧如何做到“扶真貧、真扶貧”?
汪三貴：
過去扶貧政策采取的是區域瞄準的方式，通過推動貧困地區經濟發展，使得該地區的主要經濟和社會發展快於全國農村平均水平，從而間接帶動貧困人口脫貧;過去貧困人口比較多，相對較集中，因此針對區域的扶貧措施是有效的;與此同時，在過去很長時間里，也沒有能力針對貧困家庭和貧困人口進行精準扶貧。
當下，宏觀經濟環境在發生變化，扶貧策略也需要相應做出調整。
首先，前30多年來我國減貧規模很大。按照國際標準來看，我國已經減少了7億貧困人口，其中大多數是靠經濟增長實現減貧。
但當下經濟發展進入新常態，經濟增速在下降，意味著其帶動減貧作用也將隨之下降。另一個更加嚴重的問題是，相較過去，我國的收入分配更不平等了，也就是說，窮人從經濟發展中得到的好處更少。
上世紀80年代，農村基尼系數是0.21，現在全國的基尼系數是0.46，農村的基尼系數0.4，增加了約一倍。
經濟發展的增速在下降，同時收入分配制度的不平等程度在加劇。在這一情況下，依靠經濟增長帶動減貧的效用亦在降低，如果未來繼續依靠推動區域經濟增長來帶動脫貧可能將事倍功半。
此外值得註意的是：區域扶貧政策的確推動了地區經濟的整體發展，但是我們長期跟蹤調研的結果顯示，這種方式導致了在貧困地區內部，非貧困人口受益程度遠遠高於貧困人口，貧困人口受益反而相對較少。原因在於：以區域為目標的扶貧開發，主要針對基礎設施、公共服務等方面，基礎設施得以改善之後，經濟條件比較好的人能夠迅速加以利用提高收入，而貧困家庭往往缺乏這種能力。
因此，以區域開發為重點的扶貧政策針對性不強，過去我們稱之為“大水漫灌”。這也是提出精準扶貧的基礎。改變這一方式，聚焦到真正的貧困戶和貧困家庭，用綜合性措施進行幫扶，因戶施策，這樣才能繼續產生積極的減貧效果。
“精準扶貧”是一項艱巨任務
1℃：
精準扶貧的核心在於瞄準到戶、到人，但我們知道，貧困人口往往具有分散性、動態性、不確定性，會不會導致精準扶貧的行政成本比較高、工作難度比較大?在實踐中，農民收入的具體數字也難以統計，這給精準扶貧提出了哪些挑戰?
汪三貴：
進行精準扶貧，組織成本和行政成本要比區域扶貧的方式高很多，這也是過去在地方很難推進精準扶貧的原因之一。
精準識別是精準扶貧的基礎和前提，把貧困人口識別出來需要動員大量的人力、物力，逐一登記造冊、建檔立卡，的確是一項艱巨的工作。
建檔立卡是從2014年初開始的，第一次識別出 8962萬貧困人口;到2015年年底，還剩下5623萬建檔的貧困人口。此外，2014年和2015年有3000多萬貧困人口脫貧。
根據精準扶貧“回頭看”的要求，這一數字也在不斷進行動態調整：之前有900多萬不符合條件的，被從建檔數據庫中剔除，同時也有800多萬貧困人口應在冊卻不在冊的情況，又補充到數據庫中去。比如，廣西自治區組織了一次“回頭看”，就動員20多萬人做這項工作。
精準識別之後，再分析每一戶的致貧原因，找出有針對性的措施，這是細致、複雜的工作。
實際要幫扶對象遠超統計數
1℃：
按照統計部門的標準，到2105年底我國仍有5575萬貧困人口，這一數量是按照什麽標準計算得出的?如何保證這一數字的準確性?
汪三貴：
我國的貧困線要根據每年的物價水平進行調整。2015年國家扶貧標準為2855元，這是我國絕對貧困標準。
國家統計局每年都會進行全國農戶抽樣調查，共調查7萬戶樣本。以人均消費支出為第一指標，同時參考人均收入，統計哪些家庭的人均消費支出低於2855元。這些家庭中的人就認定為貧困人口。
其次，用上述貧困人口除以7萬戶樣本的總人口，得到一個比例，再乘以全國農村總人口，最終測算出目前全國還有5575萬貧困人口。
下一步就需要地方政府逐一精準識別了。識別的方法是，首先分配指標。因為統計局的抽樣調查數據具有省級代表性，可以相對準確地估算出每個省有多少貧困人口，以此分配各省名額。其後，這一名額再從省一級分配到縣一級。由於國家統計局的抽樣調查不具有縣級代表性，因此這一階段只能依靠一定的數據基礎加上主觀判斷來實施。
越到基層，數據基礎越差。國家統計局的7萬戶農戶抽樣調查是由專職人員在全國800多個調查縣進行的，不可能對所有農戶進行這樣的調查，也沒有這樣的技術力量。
從縣一級分配到鄉鎮或者村一級，就更沒有好的數據基礎了，更多還是靠經驗和主觀判斷。比如，到村一級後，如果按照統計局的做法，應該知道每一戶的人均消費支出，同時了解人均收入。但農民支出和收入數據非常難以統計，不可能依靠地方政府作簡單統計。因此，在這個過程中，各地從下而上的統計數據跟國家統計局的數據之間，就會出現偏差。
1℃：
建檔立卡的名額是如何產生的呢?到村一級，用民主評議的方式精準識別出貧困戶的誤差有多大?您提到建檔立卡和國家統計部門的數據有偏差，應該如何減少這種偏差，使所有應扶之人得到幫扶?
汪三貴：
我國正在做的建檔立卡，到村一級就是按照民主評議來進行的。而民主評議的標準不是按照消費或收入這樣的單一指標。《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》提出，“穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房”(下稱“兩不愁、三保障”)。這一標準是綜合性標準，不是單一標準。
因此，村一級的民主評議是按照綜合性標準來進行的，當然全國不同的地方在采用不同的辦法來做。比如貴州威寧、寧夏等地方把住房情況、產業和務工情況、家中病人情況等各項標準量化出來，打分排名;還有一種普遍的方式是民主評議：即村民小組和行政村開會討論、公示、有意見的情況下再進行投票。
基層識別和統計部門的識別標準和過程不一樣，因此出現了兩個貧困人口的統計數字脫節。按照我們的估算，基層民主評議的方式所識別的貧困戶和統計部門統計得出的貧困戶能對應起來的情況，大約只有50%。
這一情況給扶貧帶來了疑問，究竟精準扶貧要扶哪些人?
國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任洪天雲在2015年10月答記者問時表示：“不論是統計局的7000萬(註：國家統計局2014年底的監測公報數為7017萬)規模，還是建檔立卡的8000萬人口，都要脫貧。”
統計局是按照單一指標來統計，但是現在“兩不愁、三保障”是綜合指標，顯然以後者為標準所篩選出來的貧困人口要比統計部門的數字更大，這也就意味著，實際上要扶貧的人，比5557萬要高。針對這一問題，中央采取的辦法是維持比較大的建檔立卡扶持群體。2013年建檔立卡約9000萬人、2800萬戶，“回頭看”也進行了調整。
這兩年有些人標註為“脫貧”了，但是依然在這個數據庫中，需要繼續觀察、繼續扶持，因為要讓農民可持續脫貧，不是簡單的事情。同時，這一數字還要不斷進行調整，返貧的人群要立即補進來，如此一來，就會維持一個比較大的建檔立卡群體，從而使應扶的人得到扶持，沒有別的辦法。
不能簡單化理解脫貧
1℃：
“確保到2020年當前貧困標準下的貧困人口全部脫貧”。對於這個一目標，地方政府往往被要求提前完成，比如省一級要求2019年完成，層層下推，到市、縣一級的任務就更加艱巨了。這樣一來，是否可能導致政府的一些短期行為，甚至又出現數字扶貧或者面子工程的情況?
汪三貴：
的確在不同程度上已經出現了這個問題，因為中央要求在2020年實現現有標準的貧困人口全部脫貧，多地又簽署了軍令狀，責任大、任務重;在組織保障上，要求貧困縣不脫貧、“一把手”不挪位。因此地方政府有很大的動力盡早摘帽。
但另一方面，脫貧不是一件易事，經過30多年扶貧工作，現存的貧困人口很多都是綜合性因素致貧，剩下的都是“硬骨頭”，脫貧難度很大。
有的地方政府對脫貧的理解簡單化了。比如，有的地方說要脫貧就發低保和補貼，發到貧困線以上去。現在的貧困縣完全有能力這樣做，20多項涉農資金整合到縣級政府之後，平均一個貧困縣一年有好幾億的資金。但很顯然，這種做法違背了“精準扶貧”的精神。
首先脫貧的標準不僅僅是收入標準，“兩不愁、三保障”全部完成才算脫貧。其次，扶貧要具有可持續性。如果今年貧困戶靠補貼將收入提高，明年政策一撤依然貧困，這也不叫脫貧。
“五個一批”中的確講到“要靠社會保障兜底一批”，這是指所有的發展性措施都已經實施，但短期內依然無法實現脫貧的情況下，再由社會保障來兜底。也就是說，兜底只針對一小部分群體，更大部分人是要增強其自身的發展能力，可持續地增加收入和消費支出，系統性地解決醫療、教育、住房問題，才是真正脫貧，不能政策一脫手就返貧。如果地方政府靠補貼去完成脫貧的任務，就是嚴重走偏了。扶貧的本質，是穩定地實現“兩不愁、三保障”。
要防止數字脫貧，需要加強第三方科學、全面評估。不是地方政府說脫貧就脫貧了，也不是說把收入補上來就脫貧了。第三方評估還會評估到底采取了什麽樣的措施、這些措施是否和貧困戶的需求對接上、貧困戶的滿意度等。這是一套綜合性的評估方式，目的就是防止地方政府的短期行為。
現在中央對第三方評估的支持力度很大。同時，很多省里也在進行預評估，其評估標準就是“兩不愁、三保障”的綜合性措施，而不是單一的收入或者支出標準。
監管機制要適應形勢
1℃：
目前我國扶貧資金管理模式是怎樣的?過去在基層，關於挪用扶貧資金的案例屢見不鮮，現在“精準扶貧”應該如何規避這些問題?
汪三貴：
為了實現“精準扶貧”，2016年中央下了很大決心改革資金管理體制。
過去，資金跟著項目走，而具體的項目都是上級政府決定的，項目不可能對接每家貧困戶的具體需求，很難做到精準;另外，原來的扶貧資金往往通過各部門下發，資金到達地方後也只能在部門內部使用，比如修路的錢只能修路，挪為他用就過不了“審計關”。
因此，原來的資金管理模式已經不適應現在精準扶貧的要求。精準扶貧要求因戶施策，而貧困戶的情況千差萬別，不可能像過去一樣從上而下確定資金的使用途徑。
為了解決這個問題，2016年在全國三分之一的貧困縣試點，將20多項涉農資金在縣級政府整合，2017年將在所有貧困縣推開。不管資金從何而來，到達了縣一級後實現大整合，縣級政府擁有資金用途的決定權。這是一項重大改革，涉及好幾千億資金。
資金使用的權力賦予了縣級政府，使得地方權責統一。但從現在的實踐看，有的地方不敢整合，也不知道如何有效使用整合資金。
原來對扶貧資金管得嚴主要是防止地方政府亂用，現在資金大整合之後，縣級政府的權力更大了。這就要求在放權的同時加強監管。扶貧資金管理體制改革的同時，監管機制也應進行調整。
第一，要公示，所有的扶貧資金要對社會和貧困戶公示，公開是監督的基礎;第二，動員更多的人參與監督，比如駐村工作隊、第一書記、村兩委等都要清楚資金的來源和用途;第三，審計部門和財政部門的監督重點是看資金是否都用到了扶貧領域，結合第三方評估，重點考核效果，以結果為導向進行評估和考察，改變過去監督資金使用過程的方式。
產業扶貧
1℃：
在所有的扶貧措施上，產業扶貧是不是最有效的方式?如何看待很多大企業在個別縣“重金”扶貧的做法?
汪三貴：
從措施層面，扶貧措施主要還是移民扶貧、產業扶貧、勞動力輸出、教育扶貧、健康扶貧和社會保障等。不同的措施針對不同的人群，是否有效取決於是否對接了貧困戶的需求。
其中，產業扶貧是必須要做的，而且相當大的貧困人口都要靠產業扶貧的來脫貧。“五個一批”之一就是要通過發展產業和扶持就業脫貧一批。依靠產業帶動實現脫貧的比例是最高的，7000多萬貧困人口中3000多萬要依靠產業發展來帶動脫貧。
產業扶貧是一項根本性的扶貧措施，但難度很大。貧困人口在市場化情況下，單家獨戶參與市場競爭非常困難。比如，有的地方給貧困戶發兔子、雞、羊等來發展養殖，但很快就賣掉或死掉了，這種例子很多。
產業扶貧的核心在於，如何把貧困家庭納入到現代產業鏈體系中去。各地都在圍繞這一問題進行創新，通過合作社、企業、大戶來帶動，其中要有很多機制安排，如何把貧困戶帶動起來。
企業參與扶貧有兩個層面：第一是做一個扶貧樣本，標準較高，效果突出，但推廣的可能性比較小;第二是在面上發展可持續、可推廣的模式，這就需要大量企業參與，幫助貧困戶進入現代產業鏈或實現穩定就業，建立互利共贏的利益聯結機制。