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◎ 本刊記者 霍侃?邢昀 文今年的地方政府債券發行即將啓動。5月中旬開始，一些省份陸續公佈2013年地方政府債券的發行規模及資金安排計劃。

這已經是第五年發行地方政府債券。從最初兩年全部由財政部代理髮行，到2011年部分省市試點自行發債，地方政府債券的發行規模逐漸增加，期限品種更加多元化。如今，地方政府債券的定位，應該不再是2009年推出之時為應對國際金融危機而採取的“特殊政策措施” ，在推進新型城鎮化的背景下，應當成為地方政府透明、規範舉債融資的常規途徑。

問題在於，由於分歧較大， 《預算法》修訂中有關地方政府發債的條款遲遲未能達成共識。4月底的中央政治局常務會議強調，將抓緊建立規範的地方政府舉債融資機制，令各方對取得突破有更多期待。

財政部財政科學研究所所長賈康在接受財新記者採訪時說，建立規範的陽光融資機制，首先 《預算法》修訂應 該體現這方面規則的建設；其次，每年中央代發的地方政府債券規模提升應更快一些，在推行自行發債的試點的基礎上，漸進式走向自主發債。

發債收入與去向

近期財政部已經下發 《關於做好發行2013年地方政府債券有關工作的通知》 ，核定了各地的發債額度。5月中旬以來，各地陸續召開省級人大常委會審議預算調整方案。

2013年由財政部代理髮行的地方政府債券為3500億元，較去年增加40%。

因此，財政部核定的各省（市、區）地方政府債券發行規模，均比去年有不同程度的增加。

從目前已公佈的信息看，江蘇將發行地方債153億元，比去年增39%；新疆將發行95億元，同比增32%；重慶的發債規模為88億元，同比增40%；海南將發行60億元債券，同比增50%；湖北發債規模為137億元，同比增33%；廣西將發行95億元，同比增33.8%。

山東、海南等省將在5月底召開省人大常委會，審議預算調整方案。

從各地公佈的地方政府債券用途看，今年強調加大對保障改善民生和經濟結構調整的支持力度，確保續建和收尾項目，審慎篩選新建項目。與過去兩年相比，投向保障房建設的資金規模有所下降，資金投向更偏重公路、軌道交通等交通基礎設施項目，和難以吸引社會投資的民生工程等公益性項目。

5月21日湖南省十二屆人大常委會第八次主任會議指出，今年地方政府債券資金安排將嚴格控制安排能夠通過市場化方式籌資的投資項目，不得用于政府性樓堂館所建設和經常性支出。江蘇省十二屆人大常委會批准通過的 《江蘇省2013年地方政府債券收支安排及省級預算調整方案》顯示，今年發行的153 億元地方政府債券中，98億元轉貸市縣，省級直接使用55億元。省級直接使用的55億元中，有51億元用于交通運輸基礎建設，包括鐵路、水運和農村公路等項目建設。

重慶市將發行的88億元地方政府債券中，市本級使用的64.5億元主要用于鐵路、軌道交通和農林水等項目。今年重慶市本級的資金投向中沒有提到保障性住房建設，而2010年、2011年、2012年重慶投向保障房的資金分別占當年發債總額的24.5%、30%和15.9%。

投向保障性安居工程的資金，更多強調地方政府債券對市場化資金的引導和撬動作用。例如，江蘇省住房保障支出增加的4億元全部用于安排省級保障性住房建設引導資金。

企業債、銀行貸款等市場化融資方式將是保障房資金來源的主要渠道。發改委4月19日發佈的《關於進一步改進企業債券發行工作的通知》 ，將保障性住房項目列入 “加快和簡化審核類” 。4月和5月發行的城投債絕大多數投向棚戶區改造、公租房、廉租房、安置小區等保障性安居工程。

新型城鎮化也是各地強調的資金投向之一。四川5月10日發佈的 《關於2013年加快推進新型城鎮化的意見》指出，國土收益和地方政府債券資金要重點向城鎮化建設傾斜。

今年2月，青島市財政局申報201 年地方政府債券發行規模時提出，擬申報的46億元中，用于新型農村社區服務中心建設項目的是20億元，其目的是“進一步加大城鄉統籌發展力度 ,加速提升城鎮化水平” 。

此外，不少省市都安排部分新發行債券用于償還到期債務，包括即將到期的地方政府債券和其他債務。今年2010年中央代發的三年期地方政府債券將陸續到期，累計1384億元。

重慶市轉貸區縣的23.5億元地方政府債券，主要用于區縣償還到期地方政府債券、二級公路還貸等，市本級使用的資金中也有部分用于二級公路還貸 重慶市2010年發行的49億地方政府債券中，有34億元將於今年6月21日到期為緩解還款壓力，江蘇省今年發行的年期債券將全部轉貸市縣使用。

青島市財政局在2月提交的申報2013年發債規模請示稱， “我市已進入政府債務還款高峰期，償債資金壓力較大。2013年市級財政需安排政府債務還款支出56.6億元，擬通過地方政府債券安排解決15億元。 ”青島擬用于償債的資金占申請發債總額的近三分之一。

融資機制懸而未決

雖然地方政府債券已經從最初的2000億元逐步擴大到2500億元、3500億元，但地方政府的舉債融資機制仍然缺位。

按照現行1995年起實施的 《預算法》 ，地方各級預算“不列赤字” 。目前發行地方政府債券是依據 《預算法》第二十八條中“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券的 “另有規定” 。地方政府債券在省級財政部門列入 “債務收入” ，在省以下財政部門列入“債務轉貸收入” 。多方寄望《預算法》修訂能對地方舉債建立更明確的規則。預算法修訂啓動于2004 年，兩度成立起草小組，至今已跨越三屆全國人大。2011年12月和2012年6月，全國人大常委會對修正案草案進行了一審和二審。

財新記者獲悉，一審稿在現行《預算法》第二十八條的基礎上，新增如下規定： “國務院對地方政府債務實行限額管理，國務院確定的地方政府舉借的債務限額，經全國人民代表大會批准。省級政府依照國務院下達的限額舉借的債務，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批准。 ”對此，全國人大委員未能達成共識。有的委員建議明確地方政府不能舉債，且認為“不列赤字”和 “作為赤字列入本級預算調整方案”的表述衝突。

最終，新增規定並未出現在2012年6月全國人大網站公佈的草案二審稿中。

財新記者從全國人大常委會官員處獲悉，預算法三審預計將在8月，關於地方政府發債，尚沒有進一步討論，目前仍是二審稿的內容。去年《預算法》修正案草案二審稿公開征求意見的情況匯總還沒有正式成形。

賈康一直建議按照 “開前門、關後門、修圍牆”的思路，發展比較規範的地方公債。他認為，預算法修訂應當體現這方面相關規則的建設，同時，財政部代發的模式應該走得更快一些。

財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚認為，建立規範的地方政府舉債融資機制，不必然意味著一定要賦予地方政府舉債權。中央代發的債券規模進一步擴大，也是規範的內容。

在目前國務院、全國人大、地方政府、地方人大的關係下，由中央政府核定發債額度，是比直接賦權地方政府完全自主發債更為現實可行的選擇，既能滿足舉債融資的需求，透明規範管理，又能對地方政府的舉債規模形成約束。

由於規範舉債的 “前門”太小，地方政府債券僅在地方政府性債務中占很低比例，地方政府更多借道融資平台舉債，而且隨著貸款准入更加嚴格，轉向信托、理財、債券、基金等渠道，融資渠道趨於隱蔽，控制風險的難度加大。

目前，存量地方政府性債務償還缺乏明晰的機制。安徽省一位市級財政局預算部門的官員告訴財新記者，預算負責安排的主要是財政部門統借統還的債務，包括地方政府債券、國債、世行貸款，這些並不多，完全在可控範圍內。

就怕融資平台公司的債務轉嫁，目前預算編制並沒有納入這部分政府性債務。

5月6日的國務院常務會議提出，下力氣推動建立公開、透明、規範、完整的預算體制，形成深化預算制度改革總體方案，完善地方政府債務風險控制措施。趙全厚認為，這意味著應該把所有政府性債務納入預算管理，編制政府性債務預算，讓地方人大審批。

對於存量債務的化解，趙全厚認為，主要是通過時間來消化，一是借新還舊，二是政府收入年景好的時候多償還。 “盈利性和現金流較好項目的債務，可以通過轉換方式，慢慢消化。 ”趙全厚說，資產證券化有前景，但規模不可能太大；成立地方資產管理公司也是可行的方式，不僅是剝離不良資產的概念，而是通過資金運作引入一些民間資本，與政府的長期投資項目匹配。

本刊記者王長勇對此文亦有貢獻