吳曉波：從李經緯獲刑看健力寶產權改革敗局

松江樣本：重塑集體產權

2014-10-13 NCW

將資產權屬徹底追根溯源，厘清鎮、村、組三級集體資產，折股量化，評估確權，股份固化，在全國絕無僅有◎ 財新記者汪蘇文每至夜幕降臨，上海漕河涇松江高科技園區便燈火閃爍，形成一道帶有現代化都市風貌的夜景。這裡是距離虹橋機場和虹橋火車站約20公里的郊區，以往更是寧靜的田園。2006年以來，松江區在這塊臨近徐家匯商圈和虹橋商圈的土地引入與上海國家級開發區漕河涇合作開發的重點項目，面貌徹底改觀。

對於多年生息在這片土地上的新橋鎮農村集體經濟聯合社的社員而言，漕河涇變化的不止是風景，更在於他們也搭上了城鎮化快車，其中的集體資產明確有“自己的一份” 。

如今，原來的村民們成了“集體”的股東。50歲的周春芳是原潘家浜村村民。她告訴財新記者，村民們原來不知道漕河涇有集體資產，現在資產透明瞭，關心分紅成了習慣。今年4月，周春芳等67名社員代表審議通過了2013年收益分配方案——每份分紅18.50元，人均分紅近1200元。

所謂集體，曾是中國農村最主要的經濟組織形態。最早的集體經濟組織產生于上世紀50年代初的農業合作化運動。最初，農民以土地、勞動工具等生產資料入股，組成初級農業生產合作社，實行按勞分配和按資分配相結合，隨著社會主義改造推進，至高級社階段，社員的大型牲畜、農具、耕地、自留地等一切與農業生產相關的生產資料已全部歸集體所有，土地報酬也被取消。農村經濟集體所有制由此確定。隨後，合作社很快走向“一大二公” ，標誌性的人民公社成立。1958年底全國基本上實現了一鄉一社，它既是生產組織，也是基層政權，下設生產大隊及生產隊。1962 年頒佈的“人民公社60條”則確立生產資料“三級所有、以生產隊為基礎”的基本框架。然而，當時以集體勞動、按勞分配等為特點的集體經濟因產權模糊導致效率低下，最終走向失敗。

基層“包產到戶”的自發改革于上世紀70年代末應運而生，並獲得上層認可，由此拉開對中國經濟帶來深遠影響的“改革開放”序幕。

之後，中國農村改革的核心議題之一即圍繞如何處理集體產權、找到其有效實現形式展開。然而，集體產權改革仍然滯後。集體資產包括土地等資源性資產、物業廠房等經營性資產以及辦公樓道路等非經營性資產。農村土地制度改革也可看作集體產權改革核心內容之一。但在全國大部分農村，除農地、宅基地、林權外，其餘集體資產尚沒有確權到戶（人），廣泛存在資產不清、產權不清等問題，其中的大頭多為集體建設用地等土地及相關資產。1982年《憲法》修正案決定實行政社分離後，人民公社體系解體。對應于原公社、生產大隊和生產隊，各地分別設立了鄉政府、村委會和村民小組三個層級的組織。一些地方，三級集體經濟組織並沒有建立起來，而由鄉政府、村委會等代行權利。

即便一些村莊建立起如經濟合作社等集體經濟組織，也多流於形式。

“小官巨腐”觸目驚心的今天，深化集體產權改革，已成共識。許多學者都指出，在傳統集體所有制度下，所有權被虛置，農民所有者地位難以體現，“誰”真正擁有集體資產，是不明晰的，包括集體成員“生增死減” ，不斷變動，權利主體的邊界模糊，集體資產處分權事實上掌握在“集體領導人”手里，也由此催生了大量社會矛盾。

在松江，一場以破解這一問題為取向的自發改革正在收官。變化始于2008 年。在已然成為上海新城的松江，務過農、當過大隊幹部、上過農學院的盛亞飛啓動了一場旨在實現集體資產“農民所有、農民做主、農民收益”的產權改革。改革率先在新橋落地，村民們至今已實現四年分紅。

2013年12月30日，隨著松江區最後一家鎮級農村集體經濟聯合社——方松街道農民集體經濟聯合社成立，松江集體產權第一層次的改革宣告完成。

596803名農民或原農民拿到了自己的股權證。松江花五年時間摸清了全區14個涉農街鎮鎮級集體和129個村級集體包括土地在內的資產家底，將其量化，並歷史性地宣佈，股份今後不再變動。自此，松江區以往“人人所有”卻“人人無份”的集體資產都有了主人。現年58 歲的松江區委書記盛亞飛稱，集體資產終於成了農民“看得見摸得著”的“蛋糕” 。股份合作制也由此成為集體經濟的組織形態。

對於集體資產，實踐中找到折股量化搞股份合作的辦法，松江並不是第一個吃螃蟹的。

上世紀80年代末，廣東、浙江、江蘇等多地都有實踐。所不同的是，廣東等地改革多只針對村隊集體資產，松江則將鎮級集體資產也納入改革，實現了不留“死角” 。除北京朝陽區等零星實踐，全國範圍內，鎮級集體資產產權改革尚未起步。而松江從鎮到村隊，把1956年以來的資產權屬全部追根溯源，評估確權。在多年關注中國農村改革的經濟學者周其仁看來，這在全國是絕無僅有的。

據有關統計，至2011年，全國有2.32萬個村開展了集體資產產權制度改革，占全國總村數的3.8%。但此前國家層面一直未有整體佈置。

據財新記者瞭解，隨著市場經濟和城市化等帶來的矛盾深化，以及十八屆三中全會賦予農民多項財產權利，新一輪農村集體產權改革將全面拉開序幕。

中央及有關部門正在根據十八屆三中全會精神制定相關指導意見，既包括繼續完善承包地、宅基地、集體建設用地“三塊地”的產權建設，也包括對集體控制的如集體建設用地、物業等集體資產進行折股量化改造，日前召開的全面深化改革領導小組第五次會議已經審議了試點方案，將在修改完善後報批實施。

核心即要還權于民，界定集體經濟組織成員資格，摸清家底量化資產，明晰權屬，完善產權權能，探索集體產權有效實現形態。

今年以來，中農辦、國研中心、農業部等相關部門人士頻頻在包括松江在內的全國各地調研，意圖在梳理總結地方實踐基礎上，做出頂層設計。

先行者的經驗值得借鑒。他們漸入深水區的實踐也要求決策者對如何改造傳統集體所有製作出更系統的回應。若改革推開，中國農村有望跨出歷史性的一步——明晰產權，終結“模糊的集體” 。

膨脹的集體資產

在這十餘年間，一度因鄉鎮企業改製大幅縮減的集體資產又隨著土地和物業增值膨脹起來。這也使得集體產權不清的弊病在城市化地區全面暴露。松江改革先行一步，與其得天獨厚的地理位置不無關係。這個位於上海西南的郊區，曾為江南著名魚米之鄉。2001年，松江被納入上海率先建設的新城規劃，搭上了城市化的快車。

至2013年，松江出口產品總額在九個郊區（縣）中位列第一，工業總產值排第三。近年來，房地產價格迅速上漲，房地產用地出讓價格則已經從“十一五”初期的每畝百萬元左右升至2008 年的200萬元，有的甚至上千萬元。集體資產亦升值很快。盛亞飛告訴財新記者，根據此次產權改革評估，至2013年底，松江已經形成近328.2億元集體資產。據財新記者瞭解，資產價值其實還被大幅低估——所有已開發和未開發集體土地，都未計價。由於土地換鎮保、撤村撤隊等政策，松江許多城鎮化地區殘存的承包地、農民搬遷後的宅基地複又歸為鎮集體。各類存量土地資源共有57.57萬畝。

集體資產升值本是好事，盛亞飛卻說感覺像坐在火山口。 “這麼多的集體資產是誰的？怎麼管理、使用？收益怎麼分配？必須要有一個說法。 ”他對現狀感到擔憂。據財新記者瞭解，當年松江鄉鎮企業改製時，集體資產處置不透明，被賤賣給關係戶，老百姓至今意見很大。

松江集體資產主要分為三部分。很重要的一部分是1992年後的城市土地批租興起後，伴隨政府不斷向農民徵地而形成的補償收益。

據財新記者瞭解，上海徵地的土地補償款，按“四三三”比例分別歸隊、村和鎮集體經濟組織所有，隨著城市化規模擴大，一些地方撤村時村里又把一半補償金交給鎮。這種方式並不被學者們認可。但結果是，45% 左右補償款沉澱在鎮集體。松江這兩年還實行了一項有利於農民的土地出讓金分成政策。上海各區在鄉鎮土地徵收中多採用一種以鎮集體經濟組織（集體公司）為平台操作的模式，動遷及一級開發成本都由鎮集體經濟組織支出，待土地完成出讓後，再從土地出讓金中支取開支。但這一做法有爭議。過去，在做工業項目時土地出讓金常常不足以彌補成本，集體幾乎鐵定虧本。不過，盛亞飛告訴財新記者，近年房地產、商業用地等地價大幅上漲。松江之後又制定政策，土地出讓金收入中，市、區兩級財政按19.25% 和14.25% 的比例分成，餘下65% 中的20% 用于全區統籌，剩餘部分則主要返還至鎮集體經濟組織。至今集體經濟組織資產增值很快。

第二部分是徵地後留下的一些多屬於“邊角料”的集體建設用地。據統計有68287畝，價值已大幅看漲。第三部分則由集體投資形成，如漕河涇松江高科技園區便是新橋鎮集體2006年投資4000萬元，與漕河涇合作開發的項目，集體占股40%，已累計收到投資分紅1.08 億元。

農村工作出身的盛亞飛對集體的歷史演變有自己的理解。他認為，最初搞合作制時，集體經濟組織內部，每戶農民的產權份額是清晰的，是後來人為地模糊了產權，現在每人佔有多少集體資產不再明晰。松江目前產權結構下的資產運營模式風險很大。

“未來，集體資產將進入一個暴漲期。 ”盛亞飛稱，產權再搞不清楚就“不好辦了” 。

啓動產權改革

人民公社解體後，松江鎮、村兩級沒有建立起正式的集體經濟組織，只逐步形成一些集體企業，集體資產直接由鎮村幹部經營。

盛亞飛並不諱言，集體資產使用中貓膩很多，操作中有很多不規範甚至違法現象。尤其是鎮一級資產， “農民從來不認為是自己的，很多幹部也不認為是農民的， ”改革的另一位主要參與者松江農委主任封堅強說。

和全國其他快速城鎮化地區一樣，松江人員結構越來越複雜。盛亞飛等人感到改革很急迫，不可拖延，要儘快“讓集體資產管理好、經營好，收益妥善地分配好” 。

啓動新城建設後，松江農民身份者已從40萬降至目前的10萬左右。外來人口同時大量湧入。至2013年底，松江外來常住人口約108萬，本市戶籍人口約60萬，形成倒掛。盛亞飛等人認為，今後隨著村里老人去世，就更說不清楚集體資產是誰的。並且，與廣東等地類似，松江有的街鎮、農村是以集體經濟收入為常住人口提供公共服務，矛盾已經顯現。

松江十餘年快速城鎮化過程中，還產生大量失地農民，他們的生活保障和收入增長問題並未完全解決。泗涇鎮曾測算，2011年11月出讓的某地塊：出讓金654萬元 /畝，去除成本中分攤的動遷費43萬元 / 畝，真正的支農支出鎮保經費為7.4萬元 / 畝，占總出讓金的1.13%，農民直接得到的實惠不多。

多重矛盾交織下，2008年，在就任松江區委書記的第二年，盛亞飛首選農民已經全部農轉非且集體經濟較為發達的新橋鎮為改革試點。2009年底，新橋鎮農村集體經濟聯社成立。取得初步成功後，盛亞飛將試點擴大至同樣位於城市化地區的中山街道以及純農區新浜鎮。

在三個街鎮試點經驗基礎上，松江于2011年、2012年先後在全區召開改革推進會，拉開全區集體產權改革大幕。

但和全國其他地方一樣，推進集體產權改革必然碰到來自基層的阻力。盛亞飛告訴財新記者，在上海，鎮裡面有兩本賬，一本是財政的賬，每年要向社會公示，並由國家審計部門審計；一本是集體的賬，由黨委書記、鎮長等掌握，有關資金去向不透明，和財政資金混用。

“裡面門路很多，風險很大。 ”盛亞飛透露，上世紀90年代以來，市區領導出國考察最喜歡帶著鄉鎮領導。

近年松江和周邊閔行區等地多個村鎮幹部“落馬” 。2011年上海松江區原副區長陳猛受賄案中披露，新橋鎮原鎮長梁愛軍和副鎮長沈英動用250萬元鎮集體資金為陳猛買別墅。靠近市區、村級集體資產更為發達的閔行還發生大案，梅隴鎮黨委原副書記吳順弟曾在任隴興村黨支書期間，收受賄賂、侵吞和挪用集體資產共計2800萬余元。

盛亞飛稱，基層幹部有“三怕” ：一怕失去財權不肯改，二怕惹麻煩不願改，三怕財務漏洞不敢改。與此有關，上海市農村經營管理站站長方志權用“起步早，進展慢”來總結全國產改。

身為區委書記的盛亞飛，決定拿出強硬態度推動松江自發產權改革試點。他在松江區委書記任上一干八年，盯著此事落了地。

封堅強對財新記者說，有了書記支持，就有了“尚方寶劍” 。改革也得到了一些基層幹部的響應。 “我們拆了農民那麼多房子動了那麼多地。這樣心裡才踏實。 ”中山街道黨委書記陳小鋒說。

三級資產歸一

在人民公社時期形成的“三級所有、隊為基礎”的集體所有權框架下，如今相對應的是鎮、村、村民小組三級都各擁有集體資產，這無疑加劇了改革複雜性。

改革籌備期，封堅強曾去浙江寧波、江蘇等地考察。他認為，這些地方的改革仍不徹底， “只到村隊。鎮一級還留了一塊資產” 。曾去多地調研的國務院發展研究中心農村部研究員伍振軍也告訴財新記者，廣東東莞、中山等地的鎮級集體資產比重雖不像上海、北京如此之高，但集體資產流失現象也很嚴重，一些集體資產沒有確權，而且廣泛存在和財政資金不分問題。

上海鎮級集體資產占比高達七成。

不同于被上海市定為試點從村級開始操作的閔行區，盛亞飛一開始就定意把三級資產納入，把改革做徹底。盛亞飛、封堅強二人對此亦有共識。

盛亞飛設計了一種以街鎮為基礎、通過回購把資產理到一個平台的方案，以此整合三級資產的關係。這引發學者們態度不一的討論。他認為， “三級所有”到今天沒有必要再堅持，管理層級多，成本高，力量分散，不利於參與市場競爭，老百姓監督起來也困難。城鎮化意味著中心向鎮集中，機會在鎮。他決定化“三級所有”為“一級所有” ，通過資產回購，推進撤村撤隊，使資產集中在鎮一級。這樣有利於資產壯大，也更利於管理規範， “鄉長壞的到底不多，真正出事多的是村幹部” 。

盛亞飛還認為，必須在鎮範圍內統籌各村收入。土地規劃用途不同，地租差別很大。作為一次分配的撤村撤隊回購資產注重效率，二次分配則注重公平。

不過，目前要在松江全區都實現“三級所有”的資產並為一級，條件並不完全具備。松江14個涉農街鎮在實際操作中採用兩種模式。

浦北城市化地區的街鎮，包括新橋鎮、洞涇鎮、中山街道、永豐街道等，由鎮級集體經濟組織出資回購村、隊集體資產，量化兌現給村、隊集體經濟組織成員，然後成立統一的鎮級集體經濟聯合社，產權歸全體社員所有，以份額形式持有。

第二種，則是針對浦南農業地區，包括新浜、泖港、石湖蕩、葉榭等，或者還未完成撤村撤隊的佘山、小昆山，或者村級資產較大一時難以回購的九亭、泗涇，分別成立鎮級聯合社和村級合作社，社員同時持有鎮級和村級份額，隊級則一概撤銷，由村級回購。但村級經營性資產要委托給鎮級聯合社管理。

盛亞飛要求，繼續推進撤村撤隊和資產回購，朝一級化努力。這也被有的幹部認為是一種穩妥路徑， “小心翼翼地開創了一種不容易出大事的模式” 。

回購中的資產評估，由資產評估公司統一操作。回購資金來自于鎮集體經濟的積累及以其持有的國有土地上物業等資產向銀行貸款。如新橋鎮六年共支出5.775億元。至2012年底，松江區鎮級集體資產已占農村集體總資產的83.7%。

在松江，出于對“集體”之弊的深切認識，盛亞飛等人最終決定，將所有集體控制的包括集體建設用地以及耕地等在內的資源性資產土地、地上物業等經營性資產以及辦公樓等非經營性資產全部裝進籃子，納入產權改革，確權到人，不留集體股。

全國大部分已實行集體產權改革的地方，多只涵蓋地上物業等經營性資產。

伍振軍認為，松江的做法更為徹底。

土地是最重要的資產。非經營性資產在一定條件下，也可以轉化為經營性資產。

如此，改革絕不僅僅是東部農村的事情。

“應該做到沒有一塊無主的資產。 ”中國社會科學院研究員張曉山稱。

產權平台爭議

對松江的產權歸集模式並非沒有不同意見。據財新記者瞭解，目前中央並不主張打破現有集體經濟組織界限做產權改革。陳小鋒也曾和盛亞飛討論，是否將以村級為基礎更合適。對於各村級差地租，亦有意見認為今後可以通過稅收實現調節。

不過，周其仁對此持肯定態度。他認為，不打破原有格局的好處是不會大動干戈，但歷史形成的“三級所有” ，產權主體太多，不能形成農村資產有效運作的基礎。人民公社時期“平調”固然不好，但此次松江找到了基於市場規則的回購，有借鑒意義。 “以鎮為本位，雖然離隊遠了，農民不好駕馭，但集體資產有可能在市場化城市化中發揮更大作用。 ”但他也表示， “如果現實不支持，就要承認現實，不能通過行政命令操作。 ”國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶等專家則認為，松江選擇街鎮本位有其現實基礎，體現了路徑依賴。這亦與上海政府統治力強、重視集體的經濟文化有關係。

除土地補償金、土地出讓收入鎮集體外，上海為助推城鎮化實施“鎮保”和“撤村撤隊” ，亦在強化鎮集體控制力。2004年，最初為解決失地農民社會保障問題，上海自創“鎮保” ，由集體經濟組織出資，給農民買社保。當地幹部稱，一些未被徵地農民也積極要求加入，故在很多城市化地區農村整建制推進。據財新記者瞭解，鎮保以“土地換鎮保”模式操作，農民上鎮保轉居後，承包土地經營權即收歸鎮集體經濟組織，也不再享受流轉收入。2004年，浦北城市化地區農民基本都上了鎮保。松江一些街鎮推進鎮保、撤村撤隊、資產處理三聯動，明顯有將土地先行收歸政府實際控制之意。如新橋鎮于2004年、2008年和2010年，分三步完成了撤村撤隊工作，由鎮集體經濟組織回購村級包括土地在內的資產。產權改革正式啓動前，部分村級集體資產已經向鎮級集中。

如何厘清三級所有的產權歸屬，這是一個普遍性的問題。全國其他地方亦有些嘗試。如在已經城市化的北京朝陽區大屯鄉和奧運村鄉，也在撤村撤隊基礎上，完成了鄉級集體資產量化，但資產採取劃撥方式。蘇州市吳中區探索村經濟合作社（社區資產股份合作社）參股鎮級集體資產經營公司。上海閔行區虹橋鎮則將鎮級集體經營性淨資產的70%，平均量化到10個村，鎮資產公司暫時保留30%。

“誰收誰，以誰為平台，農民和市場有一個選擇過程。 ”周其仁稱。伍振軍則認為，關鍵是要將三級集體資產都明晰產權。

明晰成員權

更核心的問題是，如何將資產確權到人，這也是改革最大的難點。 “不把每個成員在集體經濟組織中的份額搞清楚，就沒辦法體現權益，沒辦法實施分配。 ”這亦是盛亞飛發動產權改革的初衷。

集體經濟組織的成員權卻一直是個模糊的概念。成員身份如何取得及變更，沒有明確的法律和政策界定。雖然中央曾提出探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法，但此辦法仍未出台。此外，業界爭論不休的一個重要問題是，能否將集體“生增死減”等敞開的“大門”關上。否則，集體經濟組織成員權和農民財產權是相互衝突的，成員資格不固定，則財產權不穩固。

中國的農村改革領導者們有意鎖定集體成員資格，由此厘清農村集體經濟的產權制度。2008年的十七屆三中全會提出，現有承包關係長久不變。中農辦主任陳錫文此後在接受記者專訪時表示，要把成員權說清楚， “可否確定在一個時間點把成員資格確定下來” ，不再調整。

但法律依據的缺失為實踐增加了難度，松江在“摸著石頭過河” 。 “政策性很強，又缺乏政策指導。 ”封堅強說。

他們最終明確原則：有法律的按照法律，沒法律的按照政策，沒有政策的，既然是集體的事，就由集體民主表決。

經過“三上三下”反複討論，產權改革的指導方案最終擬定了。多年來，“社員”們的身份和集體的資產有著複雜的演變史，要徹底梳理清楚，只能從1956年農民以私人財產投入高級農業合作社成立時開始回溯。

松江把鎮級集體資產形成的兩個主要要素，即土地和勞力作為確定產權分配的依據。由此，原村集體經濟組織存續期間（1956年起，以全鎮實現鎮保日或村整建制撤村撤隊日，尚未實現鎮保和撤村撤隊的以2010年12月31日為截止日），只要年滿16周歲，戶口在村、在隊，在村隊有三年以上勞動年份的原集體經濟組織成員，都享有社員資格。各村隊經過民主決策，或略有調整，如未滿16周歲也享有土地份額分配資格。

份額的多少則主要採取“土地 + 勞齡”方式確定，按六四分成，考慮到幹部貢獻，兼顧“幹齡” （村正職一年一份，級別以下分別折0.8份、0.5份），在全部份額中約占1%。據財新記者瞭解，勞動貢獻年絕大多數地方從1956年起計，一年得一份。按勞齡總份額倒推出土地總份額。在此基礎上，為便於有據可查及統一標準，以該鎮1984年核定的納稅耕地面積為基數，計算出單位土地面積的土地股數量。如新橋鎮最終測算，土地一畝得35份。最後，再以隊為基礎，按照人均土地面積來確定每個成員的土地股數量。土地份額和勞齡份額加總，得到個人擁有鎮級集體資產的總份額。

撤村撤隊時村級資產分配則按照上海市指導意見，以勞齡為據。

1961年出生的新橋鎮潘家浜居委會（原潘家浜村）書記吳見新給財新記者算了他的份額來源：勞動份額從1976年算起，至2008年撤村撤隊，共計32份。

他所在的生產小隊人均土地約1.3畝，得土地份額46份。從1978年開始擔任小隊長的他還獲得15份幹齡份額，總計分到93份。最終，經繼承和合併，新橋鎮確定鎮聯合社社員27012人，持有份額1735062份，人均64份。

按照封堅強的意見，理想方案是允許各地土地份額比例可以再擴大一些，提到九成。依據在於，現在集體資產主要是由土地增值和積累形成，而勞動積累已被農民當年分紅與國家農產品剪刀差用盡。

對於外遷戶、知青、服兵役人員、外來入遷戶等特殊人群，由各街鎮根據實際情況分類處理。相比于廣東南海許多地方對戶口外遷戶完全取消社員資格和分紅，松江對外遷戶的政策更具彈性，計算在村期間勞動份額，但不享有土地份額。有知青跑回來要求社員資格，松江最後明確，只考慮其勞動貢獻，但不予其社員資格，而是採取一次性貨幣分配兌現。

確權頒證

根據總體方案，松江各鎮再落實到村，各村制定方案後，經由村民代表大會表決後執行。改革啓動後，每個村成立了由村幹部和一些老幹部組成的工作小組，專門負責產權改革。

工作量龐大的確權工作由此開始。

一村幹部向財新記者回憶說，有台賬的翻台賬，沒台賬的要求找村里老人確定。

在新橋鎮經濟管理事務所所長桑衛國的辦公室里，至今放著當時確權時耕地、勞動份額、幹齡調查表等資料。在一份民益村三家橋的調查表中，以戶為單位，標明家庭內各成員耕地和勞動份額，由戶主簽字確認。據介紹，份額分配的結果進行公示，最後頒發社員證，上載社員所持份額數，由社員人手一冊，實名持有。

2009年12月，周春芳領到了新橋鎮人民政府頒發的紅本“上海松江區新橋鎮農村集體經濟聯合社社員證” ，在份額一欄寫著67份。他們夫婦以及已去世的婆婆共分得236份。按她的理解，這就是從此確定了自己家庭跟集體的財產關係。

盛亞飛告訴財新記者，將農民財產關係回歸到1956年已經不現實了，只能通過民主表決，選擇大家能夠認可的方式，沒有絕對的公平， “改革是由現有人決定的” 。據財新記者瞭解，松江各村方案並沒有經過村民大會表決，只經由村民代表大會表決。

比較全國其他地方的產權改革方案，確權時採取“人頭 + 農齡” “人頭+ 勞齡” “人頭”等方式不一。一些地方，由於分紅收益已經充分顯現等原因，在集體成員資格確認上矛盾較為激烈。

廣東南海、北京大興等地都提出，希望中央部門加強頂層設計，提供上位法和政策支持。據財新記者瞭解，有關方面也在考慮，在此次產改中制定指導意見，同時留出地方因地制宜空間。

松江明確，此次改革後，資產份額一經確認，不再變動，目前可繼承，不可退出，不可流轉。周其仁指出，這便徹底結束了集體成員權的模糊性。 “不然永遠沒完沒了。 ”盛亞飛說。

目前，松江並未遭遇先行者廣東南海在股份固化上久推不下的難題。原因被認為相對複雜，或是由於分紅收益未充分體現，或是成員資格和份額確定方式更被接受，或是農村傳統和地域文化不同。而這一步，在周其仁看來，對於傳統集體所有制改造的成敗，是至關重要的。

從實踐來看，股權固定被學者們認為是現實所趨。廣東南海1992年進行股份合作制改革，由於實行“生增死減” “進增出減” ，股權一直處於變動狀態，形成新的集體“大鍋飯” 。村民都想儘快套現，而非尋求積累。在分紅較多的情況下，部分管理區或股份合作社出現局部的人口非正常增長，一些通過各種方式遷入本社區卻並未對集體發展作出貢獻的人也一樣獲得分紅，損害了社區原住農民的利益。學者們擔心，由於產權仍然不清晰，今後流轉、抵押等權能都無法展開。

下一步是治理改革

在每個街鎮聯合社成立大會上，盛亞飛都要到場發表講話，表示對產權改革的支持。

2013年12月30日，他前往方松街道，發表了最後一次賀詞，並宣佈全區第一個層次的農村集體產權改革收官——從此，松江的集體經濟形態已經從抽象的“集體所有”轉為“按份額所有” 。

農民行使所有者權利的治理框架已在松江初步建立。

據財新記者瞭解，街鎮聯合社和村合作社成立後，松江有了集體經濟組織實體。各街鎮聯合社並建立起社員代表大會、理事會、監事會“三會”制度，制定了章程，完善治理結構。鎮級聯合社社員代表以村為單位選舉產生。社員代表大會行使選舉和罷免理事會和監事會成員、審議鎮級集體資產處置、投資等重大生產經營活動事項、審議資產收益分配方案等權利。定期會議一般每年召開一次。

盛亞飛稱，改革遠未結束，要繼續向下兩步目標——“農民做主、農民收益”邁進。松江各鎮聯合社都採用委托資產公司經營的方式，這被認為更利於市場化運作。據瞭解，新橋已操作數筆千萬元級別投資，包括開發園區、商務樓等。

完全市場化的經營性項目並未被納入。盛亞飛說，歷史已經證明搞不好，因此只發展物業經濟。

他還要求，鎮集體經濟組織資金和財政資金一定要分開，公共服務由財政負擔。松江已在新橋鎮試點建設電子平台，將集體資產明細、物業出租情況、交易合同等信息電子化，社員可在網上查詢。

在新橋鎮，四年累計分紅已達11972萬元。中山街道、泗涇鎮、洞涇鎮、九亭鎮也進行了社員分紅。分紅每年都在漲，資產公司經理感到壓力很大。

盛亞飛表示“樂見其成” 。他認為，有了分紅，就能逐漸激發社員參與管理監督的熱情，倒逼鎮集體經濟組織的運作走向規範化，提高效率。張曉山認為，農民財產權利和民主意識是相互關聯的。 “現在農民做主是表面的，以後會是根本的。 ”封堅強稱。

葉興慶等專家告訴財新記者，全國已經實施股份合作制改革的地方，集體資產透明度、管理規範性等方面，總體上有很大提升。

但在松江，有不少社員代表也告訴財新記者，老百姓關心實惠，怎麼管理是領導的事。

據財新記者瞭解，從廣東等地長期實踐來看，基於成員資格平均分配形成的“股份” ，更多是一種收益分配憑證，社員與公司制下的“股東”有很大區別，難以形成有效監督激勵機制。社員更多關心或只關心分紅收益，村幹部為獲取政治資本甚至不惜以借債滿足村民需求，這被一些學者稱為“分紅剛性” 。

專家們擔心，松江鎮級集體經濟組織管理社員參與管理監督比上述廣東地區更為困難。改革後，以街鎮為單位的基層組織其資產和股東數量都是村級集體經濟組織的倍數級。並且，只能以社員代表大會而非社員大會形式做重要決定，這可能會形成新的代理人問題。

“小國有化”憂慮

松江產權改革後，會不會鎮級集體經濟組織政企不分，形成事實上的“小國有化”？這成為一些觀察者對未來治理模式最大的擔憂。

目前，鎮聯合社理事由9人 -15人組成，其中獨立理事3人 -4人由黨政幹部擔任，鎮黨委書記多擔任理事長，程序上會經由社員代表大會通過，資產公司管理層也全部由政府人事部門任命。盛亞飛承認，暫時難以實現完全由農民做主，政府還不能脫手。

一位街鎮領導告訴財新記者，自己非常困惑，一直在思考集體公司和基層政府到底是什麼關係。現在兩者界限仍然不夠清楚。一個顯著的模糊性安排是，鎮集體經濟組織仍在作為鎮政府開發鎮區的操作平台。而鎮集體資產公司在投資拿地做項目開發時，獲得了超市場主體待遇：一方面，上海在規劃區內集體建設用地入市上未開閘，集體無法使用自己土地搞開發；另一方面，政府又在“招拍掛”時為鎮集體資產公司定向設置條件。

盛亞飛告訴財新記者，黨政幹部最終要退出集體經濟組織，理事全部在社員中產生。最終理想是，集體經濟組織成為完全獨立的市場主體。 “2萬人的利益會逼著集體經濟組織和政府逐漸分開，政府要管的是20萬人的利益。 ”國研中心在調研報告中建議，松江設立黨政幹部退出的時間表和過渡期職責。

不過，即便黨政幹部退出，治理仍是問題。無論鎮級還是村隊級股份合作社，從提升效率、完善治理角度，一個必然的內在要求是——股份流動。

原社科院農村發展研究所所長張曉山、國研中心農村經濟研究部副部長劉守英等長期關注集體產權改革的學者，已經從南海等地實踐中得出結論：必須打破社區封閉性，讓股權流轉起來，封閉沒有前途。

盛亞飛、封堅強也同意，長期而言，發展市場經濟，股份一定要流通。但他們認為，目前條件並不成熟，集體資產價格還沒有充分顯現，老百姓過早賣了必然後悔。這樣的例子在北京等地都發生過。

9月29日，在中央全面深化改革領導小組第五次會議審議的《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》中，將如何賦予股權權能放在試點重要位置。但同時，中共中央總書記、國家主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平也慎重表態，為防止侵吞農民利益，要求試點各項工作嚴格限制在集體經濟組織內部。

而由於涉及“集體”這一概念的法律紅線，即便條件成熟，股權流轉目前也難獲實質突破。十八屆三中全會要求賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，目前中央尚未有細化解釋。集體產權改革實踐至今，從資產量化到實踐股份固化，到下一步如何賦權，啓動全國改革，現有的集體產權理論亟須清晰的“頂層設計” 。

至今為止， “集體所有制”僅被籠統地作為“公有制”的一種形式，什麼是集體？其外延和內涵是什麼？集體成員資格如何界定？如何進入和退出？集體經濟組織怎麼定位等，理論、政策、法律上都沒有廓清。有學者認為，集體產權改革到目前為止進展慢與理論仍未理清有很大關係。比如，對於集體所有制，有人認為應是共同所有，有人認為應界定為按份共有。

不乏觀點認為，應該對傳統集體所有製做根本性改造，徹底終結前蘇聯式集體經濟。中國社科院研究員黨國英等人在多年前曾建議，將農民集體所有制明確界定為農民按份共有制，讓農村集體經濟的每一個成員都擁有按份分割的權利，可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送等。一些學者認為，集體應當回到“自願的聯合” 。

據財新記者瞭解，相關政策制定者試圖在此次集體產權改革中，對集體所有權等概念做出界定。具體方案如何，業界仍在猜想。張曉山則認為，還可以借鑒國有資產的混合所有制改革，在集體產權改革中也引入混合所有制。

據悉，農業部亦有意通過試點，探索擴大集體資產股權流轉範圍。葉興慶認為，在集體資產核算評估清楚、成員資格沒有爭議、城市化已經基本完成的地方，可以率先突破，打破社區封閉性進行股份流轉， “這些地方甚至土地都已經國有，和集體沒有太大關係了。 ”盛亞飛將此次集體產權改革理解為“回歸”——最初入社時就是股份合作制，農民財產關係是清楚的。參與此次中央有關集體產權改革方案制定的國務院發展研究中心副主任韓俊日前撰文稱，農村集體產權改革的根本出發點即是還權于民。在韓俊看來，需要還權賦能的絕不僅于集體資產。他表示，要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體產權制度。

集體產權改革也對資產中的集體建設用地入市等改革提出更迫切要求。 “為什麼符合規劃一定要讓土地轉性呢？這是最根本的。 ”封堅強質疑現有將農村集體土地徵收後變為國有土地才能上市的規定。

在上海、北京以及其他地方，當財新記者詢問農民是否願意保留土地等問題時，常常聽到“我們說了也不算”的回答。新一輪集體產權改革亦包括承包地、宅基地、集體建設用地的產權建設。

改革的市場化方向系經數十年艱難探索、付出沉重代價後始得確認。能否全面開啓中國農村還權賦能大門，考驗決策者的決心和智慧。十八屆三中全會通過的決定，應成為新一輪集體產權改革的底線和起點。

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