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30年國企產權改革路 國企改革從哪里來，到哪里去

30年來，國企產權改革從無人敢提到激進實施再到陷於停滯，始終在收與放、進與退的兩難之間苦苦摸索。

中國國企改革啟動至今已30年，其中產權改革的進與退是其中的一條主線。

30年間，第一個10年里政府嘗試了除產權改革（或稱所有權改革）以外的各種探索，如兩權分離、承包制等；第二個10年，是被動實施激進產權改革的國退民進的十年；第三個10年，產權改革限於停滯，國企效益轉好，逐漸做大。

梳理產權改革的歷史，有助於看清楚國企改革從哪里來，到哪里去。

從要有好廠長到要有好制度

1984年，中國開始國有企業改革的探索。

此前，國營企業是附屬於政府的一個個生產機構，企業內部花2萬元翻修廁所都要請示上級主管單位。1984年3月，福建省召開一次“廠長經理研究會”，與會的55位廠長、經理聯名給時任福建省委書記項南、省長胡平上了一封呼籲書，要求為企業家“松綁”。隨後人民日報、經濟日報等轉載這封呼籲書。

1984年10月十二屆三中全會，提出搞活國營大中型企業，思路是“兩權分離”，即所有權與經營權相分離。全會提出探索國營大中型企業的多種經營方式，包括承包制、租賃制、破產制度、經營責任制、股份制等。

這年，國企改革啟動“利改稅”，即把企業原來的利潤上繳改成稅收。但當時征收的企業所得稅、調節稅等稅率過高，僅給企業留利9.8%，用作設備更新、大修基金、福利基金和工資獎勵基金。這實際上是竭澤而漁，結果造成財政連續22個月大滑坡，企業利潤連續20個月下降。

這種背景下，1986年初，一些地方的國企經營不下去，就模仿農村家庭聯產承包責任制，搞起了承包。

承包制在短期內調動了積極性，短短半年就扭轉了財政收入下降的趨勢，但也逐漸暴露出弊端，比如承包基數需要一對一談判，造成企業之間苦樂不均，“會哭的孩子有奶吃”。

另一方面，承包制賦予了企業廠長經理過大的權力，出現一些問題。

據當時在國家體改委的賈小梁回憶，當時有一種觀念，一家企業能否搞好，關鍵看有沒有一個好的廠長。因此很多企業建立了廠長負責制，“一個人說了算”。但後來暴露出很多問題，如中國長江動力集團公司黨委書記、董事長兼總經理於誌安卷款出逃菲律賓。於是理論界又反思，人靠不住，搞好一個企業得靠制度，要把裁判員和運動員分開。

承包制未見明顯成效後，1987年黨的十三大提出，改革中出現的股份制形式，是社會主義企業財產的一種組織形式，可繼續試行。由於不是所有制形式，所以股份制不涉及“姓社姓資”的問題。

最早提出對國有大中型企業進行公司制改造的，是1985年出版的《股份化：進一步改革的一種思路》一書。經濟學家董輔礽1987年則在《所有制改革與經濟運行機制改革》一文中提出，“兩權分離”無法真正解決國有企業的問題，應該用股份制取代國有制。而北大教授厲以寧則因大力倡導國有企業實行股份制改造而被稱為“厲股份”。

1984年11月，上海首家股份制企業飛樂音響公司成立，隨後公開發行新中國成立後第一張規範化股票。

十三大對股份制加以肯定後，北京、上海、四川、浙江、廣東等地推行了國企的股份制改造。但1989年之後，股份制改革受到質疑而被擱置。

初探產權改革

1980年代後期，國企虧損面達到了30%，這迫使政府意識到必須轉換國企的經營機制。

1991年底，時任上海市委書記朱镕基調任國務院副總理兼生產辦主任。生產辦是當時國務院為清理三角債、限產壓庫、扭虧為盈而成立的跨部門單位，賈小梁所在的體改委企業司在生產辦里負責企業改革的工作。賈小梁回憶，當時朱镕基大概主持了十多次總理辦公會議，討論起草《全民所有制工業企業轉換經營機制的條例》（以下簡稱《轉機條例》）。

《轉機條例》在當時是國企改革的頭等大事，其制定過程中曾經討論過產權問題，有次辦公會議上還有領導舉例說，有個老農民進城，在公交車上扁擔把車窗玻璃給杵碎了，售票員說這是全民所有的財產，打破了就要賠。老農說，既然是全民所有，我那份我不要了行嗎？

這個玩笑的意思是全民所有制落實到某項國有財產時，責任主體往往是缺位的。

但1990年代初期，產權改革是被視為資產階級自由化思想來批判的，“誰要提產權改革，就是大逆不道。”賈小梁說。

因此《轉機條例》只提賦予企業經營自主權。1992年7月國務院發布該條例，賦予企業生產經營決策權、產品勞務定價權、產品銷售權、物資采購權、進出口權、投資決策權、留用資金支配權、資產處置權、聯營兼並權、勞動用工權、人事管理權、工資獎金分配權、內部機構設置權和拒絕攤派權等十四項權利。

在國家發展研究中心企業研究所副所長張文魁看來，當時的改革非常激進甚至過於激進，“剩余分配權、投資決策權、資產處置權這些權利肯定應該由股東行使，而不應該放給企業”。

1992年初，鄧小平南巡時肯定了股份制。《轉機條例》在肯定企業承包經營責任制的同時，也提出要創造條件試行股份制。當年國務院13個部門還共同制訂了《股份制企業試點辦法》、《股份有限公司規範意見》等11個法規。

到1993年，國企改革在產權問題上取得重大突破。是年11月，十四屆三中全會通過《關於建立社會主義市場經濟的若幹問題的決定》，指出國有企業改革的方向是建立現代企業制度，其對現代企業制度的16字概括——產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學，第一句就觸及產權問題。

這份決議里有關的不止這16個字，還有一段是關於國有企業的進退，“企業經營不善難以為繼時，可通過破產、被兼並等方式尋求資產和其他生產要素的再配置”。

當是時，國企改革已刻不容緩。1994年初，國家經貿委等9個部門成立聯合調查組，對上海、天津、沈陽等16個重要工業城市的國企財務狀況做調查，結果顯示虧損面已達52.2%。

調查後，9部門聯合推出“優化資本結構”試點，主要思路是充實資本金、處理不良債務、剝離企業辦社會職能以及政策性破產，重點是增資、改造、分流、破產。至1997年，這項政策基本覆蓋全國所有中等以上城市。

1994年，國務院還確定了100家企業建立現代企業制度試點，這100家企業分布於二十多個行業，其中盈利、虧損和微利的各占三分之一。“好的搞成股份制，最後上市。微利的可能調整，可能淘汰。差的企業首先扭虧、減虧，相當部分要關停並轉退出市場。”賈小梁介紹。

進與退的兩難

1995年初，由國家經貿委和國家體改委牽頭，各部委在北京京西賓館召開動員大會，開始制定國企改制方案的12個配套文件。

當時有很多人擔心搞現代企業制度會把公有制改成私有制。比如1995年黨的十四屆五中全會上提出了“三改一加強”的國有企業改革總體方案，“三改一加強”是指改組、改革、改造和加強管理。但最初的“三改”是改組、改制和改造，其中改組是將不同的國有企業進行優化組合，做大做強；改制是成為多元股東持股的股份制或有限責任公司；改造是進行經營機制改造和技術改造。

知情人士告訴南方周末記者，當時“三改”的初始目標是對確定要發展的國企進行改制，成立股份公司吸收非國有資本進入，對不符合國家產業政策的國企進行關停並轉的淘汰。但後來有領導提出，改制的爭議太大，能否改成“改革”。於是改成了後來的版本。

十四屆五中全會後，重慶、山東等地率先實施“抓大放小”戰略，1996年前後，山東省諸城市委書記陳光因為力推當地國企改制為股份合作制而被稱為“陳賣光”。時任副總理朱镕基派了兩個調查組去調查，又親自前往聽取匯報，最後批示繼續觀察。

時任國有資產管理局企業集團處處長周放生當年是抓大放小的親歷者，“當時中央叫抓大放小，其實就是把中小企業市場化、民營化，搞產權制度改革。”他向南方周末記者回憶，那時候請各地經貿委領導開會，一律不準記者參加，不能公開報道，“因為我們也沒有把握，只是堅定了這個探索的方向。”

由於長期激進的控制權改革，1990年代後期國企出現了較為嚴重的“內部人控制”。

這種情況下，職工和管理層搞變相私有化層出不窮。出售國企熱潮中，也出現了不少假買真送、半賣半送、權錢交易等現象。地方不少告狀信寫到北京，國家經貿委不得不於1998年7月緊急下發《關於制止出售國有小企業成風有關問題的通知》。

1997年，國有大中型企業虧損面達39.11%，那年秋天，黨的十五大和十五屆一中全會提出國有大中型企業改革攻堅和扭虧脫困的三年目標。為實現此目標，國務院提出堅決走“鼓勵兼並、規範破產、下崗分流、減員增效、實施再就業工程”，據說當年主管經濟工作的官員被要求要把這幾句話一字不差的背下來。

不巧的是，三年目標剛一提出，就遇到了亞洲金融危機和國內特大洪澇災害，據財政部數據，1998年國有虧損企業虧損額為3066.5億元，比上年增虧30.9%，成為歷史上國有企業虧損最高的年份。

在極為困難的情況下，通過剝離不良貸款、抓大放小、戰略性改組和上市融資等手段，1999年出現了轉折性變化，國有及國有控股工業實現利潤達到967億元，比1998年增長84.2%。2000年，國企利潤達2392億元，比上年猛增了140%，國有大中型工業企業的虧損面下降到20%左右。

業績改善的代價之一是職工下崗和企業關閉破產。據陳清泰所著的《國企改革：過關》一書，三年脫困時期，全國下崗分流的職工共有2100萬，1997年底6599戶虧損的國有大中型企業中，通過兼並聯合和破產註銷等方式退出市場的約2000戶。

1999年，陳清泰、吳敬璉等在《國企改革攻堅15題》一書中提出，國企應該有進有退、有所為有所不為。

是年9月，黨的十五屆四中全會提出，國有資本控制的領域主要包括：涉及國家安全，自然壟斷，提供重要公共產品和服務，以及支柱產業和高新技術產業這四大領域的重要骨幹企業。

2000年以後，各地國有企業改制不斷加速。但正如1997年後那一輪出售國企熱潮中出現的問題一樣，國企出售程序不規範、價格不合理等問題再次出現。

2004年夏，香港中文大學教授郎鹹平指責格林柯爾董事長顧雛軍收購國企時侵吞國有資產，引發轟動一時的“郎顧之爭”。一場全社會的大爭論由此引發，政策法規日趨嚴格，國企產權改革實際上陷入停滯。

國資委“一龍治水”

表面上，“郎顧之爭”是產權改革停滯的原因，但實際上，2003年之後國企尤其是央企的效益好轉，政府也失去了改革的動力。

國企經營效益好轉的原因有多種解釋，比如2001年中國入世，中國經濟搭上“全球化紅利”快車，國企也是“乘客”；2000年之後，中國啟動重化工業發展戰略，大量的資金、資源向國企傾斜，典型的情形是2009年“4萬億”經濟刺激計劃，國企是直接的財政資金流向地；全國人民承擔了國企改制甩掉的歷史包袱，比如“三年脫困”時數千萬職工下崗，以及銀行業改革時數萬億不良貸款的剝離、核銷，和資本金註入。

除以上原因外，還有一個不容忽視的重要因素，即2003年國資委的成立。

在國資委成立之前，國資管理體系改革已經爭論了十多年。1993年，吳敬璉等人在《大中型企業改革：建立現代企業制度》一書中提出，由人民代表大會下設的公有資本經營委員會直接組建和擁有的持股公司和投資公司，作為一級持股機構；其下是二級持股機構以及直接從事經營的國企。公有資本經營委員向人大及其常委會負責。

當時的改革親歷者、世界銀行經濟學家張春霖告訴南方周末，這一方案因國情原因在1994年之後被放棄。

經過漫長的多種方案的博弈，2002年底，時任國務院總理領導下的一個國資管理體系設計小組終於決定建立國資委，解決產權不清、多龍治水問題。

1990年代，跟國企產權相關的部門有9個，隨著44個中央部委合並精簡為29個，“九龍治水”變成了“五龍治水”：計委、經貿委、財政部、組織部和勞動部。

多龍治水實際上把出資人的三大基本權利——重大投融資決策權、收益分配權和經營者任免權——進行了分解。其結果就是當企業效益好時，大家都伸手，企業搞得不好大家都不管。

當時一個典型案例是1998年山東濟南重汽集團被發現虧損29個億，國務院領導很生氣，一查原因發現找不到責任人。有人說是組織部門選人不當，組織部門說是重複建設投資的問題，管投資的部門又說是企業辦社會包袱太重。最後只好把企業一分成三，分成山東、陜西和重慶三家汽車廠了事。

類似案例越來越多，國企改革逐漸聚焦到國有資產管理體制上。

“改來改去，後來發現我們一個很重要的繞不過去的問題，就是產權問題。”賈小梁說，“產權關系不理清楚，出了問題就找不到責任人。”

2003年，十六屆三中全會在理論層面實現突破，提出產權是所有制的核心，完善產權保護制度，並把現代產權制度概括為16個字：歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢。

同年，國務院特設機構國資委成立，實行管人、管事與管資產相結合，權責利相統一。

知情人士透露，當初制定“定崗定員定責”的三定方案時，中央機構編制委員會辦公室曾要求，所有部門只要涉及國企改革的職權一律劃轉到國資委，但在實際運作中，國資委權責打了一定折扣：比如“管人”，央企一把手的任免權仍由中組部掌握；“管事”，國企的重大投資事項仍須發改委審批；“管資產”，國有資本金預算仍由財政部編制。

國資委成立後，先後出臺了《企業國有資產監管條例》（2003年）、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（2003年）等重要文件，產權改革客觀上劃上了句號。

未來的懸念

2003年之後，國企尤其是央企徹底告別了“經營不下去”的困境。

據國資委數據，2003年至2006年，央企利潤由3000億增加到7500億，凈資產收益率由5%提高到10%，2007年更提高到12.3%。2008年金融危機之後，由於央企資產規模快速膨脹等原因，凈資產收益率下降到7.5%左右。

從2008年至2012年，國企資產規模飆升了90%。

但對其真實效益，一直存有爭議。比如天則研究所的分析報告認為，2001-2008年，國有及國有控股企業的利潤扣除同期少繳納的利息、地租、資源租和獲得財政補貼，真實凈資產收益率為-6.2%。

一位前國資委人士認為，國企由國資委一元化管理之後，確實導致國企利潤絕對額的短期增長，但同時也留下了弊端。他說，國資委一開始按營業收入和資產利潤總額來排序，排不進行業前三名的即可能被合並，這使得央企拼命擴張，負債率急劇上升。直到2010年，國資委才引入EVA（經濟增加值）指標考核體系，“但趨勢已經很難扭轉了。”

國資委受到的另一詬病，則是本作為去行政化目標而設的“特設機構”，卻變得越來越行政化。“有的央企老總說，國資委跟過去的機械部差不多了。”該人士說，“行政化管理與產權管理不同，產權管理你就只是股東，跟企業是平等的關系。現在國資委是央企的領導，是行政上下級關系。”

按照十八屆三中全會的部署，本輪國資改革的內容也包括國資管理體系的調整，其中國資委的未來定位，與財政部、發改委以及國有資本運營公司之間的關系，還有待揭曉。

但在張文魁看來，無論國資管理體系如何調整，都只是控制權體系的改革。“歷史上我們曾經試圖通過控制權改革，來回避所有權改革，但繞來繞去才接受了一個鐵的事實：不進行所有權改革只進行激進的控制權改革，還是無法實現市場化。”

對於是否應該重啟產權改革，周放生的看法是，“我肯定不贊成國進民退，但是現階段也不可能把大國企私有化。”他說，“國企改革不是賣古董，成千上萬活生生的人在里面，饅頭得一口一口吃，急了要翻車的。”

他主張現階段先放開充分競爭行業的國企，對其國有股占比不設限，從而“解放”大多數國企。但對於壟斷行業的國企改革，可以分四步走：先放產權，後放市場；先放下遊，再放上遊。比如中石化銷售公司，即是先放開下遊的產權，接下來可再放開下遊的市場準入，再放開上遊（石油開采）的產權，最後放開上遊的市場。