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全國人大代表蔡繼明:建議賦予農民宅基地使用權完整物權

日前,在做客中國經濟網2017兩會特別報道節目時,全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授稱,應該允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉。

宅基地使用權應擴大流轉範圍

中國農村集體建設用地分成三塊,一塊用於鄉鎮村企業建設用地,鄉鎮企業或者村辦企業。第二塊是公益性用於公共設施的建設用地,比如村公所、村委會、衛生院或衛生站,還有學校。最大的一塊是宅基地。

根據國土資源部最新數據,我國城鎮用地合計91612平方公里,村莊用地為191158平方公里,農村集體建設用地是城鎮國有建設用地2倍以上,其中70%以上是宅基地,而全國總人口中56.1%的常住人口在城鎮,只有43.9%的常住人口在農村。

特別是隨著大量農民進城務工落戶,大量農村住宅和宅基地閑置,一些村已成為空心村。

不久前,蔡繼明到珠海調研發現,有一個村有300多戶,其中250戶的居民均把房子租出去了。“出租給誰呢?肯定不是出租給本村人,本村人都有房子,實際上都出租給周邊外來的務工人員。”他認為,農村閑置的大量宅基地只限定在集體所有制成員內部流轉,是不符合市場在土地資源配置中起決定性作用的原則的。

2016年9月,考慮到農村土地制度改革的聯動性,經中央批準,全國33個縣統籌協調推進三項試點任務。具體來說,把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區。

蔡繼明評價稱,相對於此前彼此孤立的“三塊地”改革試點來說,這無疑是一個很大的改進,但宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。而“三塊地”改革試點,關鍵是在縮小征地範圍的同時允許農村宅基地入市。

蔡繼明認為,構建競爭有序的城鄉統一的建設用地市場需要農村宅基地入市。但是,目前的“三塊地”改革試點,只允許農村集體經營性建設用地入市,農村宅基地只能在集體所有制成員內部流轉,而農村集體建設用地中真正屬於經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地只占10%,僅靠這些土地入市還不足以構建“競爭有序的城鄉統一的建設用地市場”。

在他的建議中提到,如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉,至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入市場,那麽城鎮建設用地就可以增加70%以上,從而不僅會拓寬農民財產收入的渠道,促進農村集體建設用地節約集約使用,而且會有效地遏制城鎮房價的增長,有助於農民工進城落戶,加快農民工市民化進程。

賦予農民宅基地使用權完整物權

此前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關於完善保護產權制度依法保護產權的意見》落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權,賦予農民更多財產權利,增加農民財產收益。

蔡繼明稱,國有建設用地使用權作為一種用益物權,不論是誰均可以出租、抵押、繼承和轉讓。同樣被我國《物權法》認定為用益物權的農民宅基地使用權,理應具有與城市國有宅基地同等的權能,應允許農村居民的住房連同集體宅基地使用權出租、抵押並轉讓給城市居民。

由此,既然我國城市除了公共利益用地和劃撥的保障房用地,其他土地均可視為經營性建設用地,那麽,農村除了公共利益用地外,其他建設用地(包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地)均可視為經營性建設用地,而只要符合規劃和用途管制,農村集體經營性建設用地就可以用於商業和房地產開發。蔡繼明認為,按照這種劃分標準,所謂城鄉統一的建設用地市場,就是城鄉統一的經營性建設用地市場,農村集體經營性建設用地應該與城市國有經營性建設用地同等入市、同權同價。

蔡繼明表示,因為農村宅基地所有權是集體的,但使用權是農民個人的,作為我國《物權法》所保護的用益物權,農民有權出租、抵押、繼承和轉讓,城鎮居民到農村買房或租用宅基地建房,是有償有期、兩廂情願、共享共贏的。

他認為,賦予農民宅基地使用權完整物權是農民土地權益在經濟上的實現形式,是農民獲得財產收入的渠道,不僅對農村集體土地所有權沒有任何侵害,反而有利於改善城鄉居民收入分配關系,促進城鄉融合。

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宅地使用權屆滿續期收費?孫憲忠:不能從物權法規定往後退

8月30日和31日,十三屆全國人大常委會五次會議分組審議了民法典各分編草案,其中物權編草案關於住宅建設用地使用權期間屆滿續期問題,引發多位與會人員熱議。

2016年11月,《中共中央國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》提出,要研究住宅建設用地等土地使用權到期後續期的法律安排,推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。

關於住宅建設用地使用權期間屆滿續期問題,全國人大常委會法工委主任沈春耀27日在向常委會會議作說明時表示,根據黨中央批準的有關工作安排,該項工作由國務院有關部門研究,提出方案後,國務院提出法律修改議案,修改城市房地產管理法或者物權法。

沈春耀稱,目前國務院有關部門尚未正式提出方案和修法議案。物權編草案根據現行物權法第一百四十九條、城市房地產管理法第二十二條規定,對此先作出一個原則性規定,即:住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。續期費用的繳納或者減免,依照法律、行政法規的規定。國務院正式提出修改有關法律的議案後,再進一步做好銜接。

在分組審議中,全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠表示,關於建築物區分所有權制度,我們不能從物權法的規定往後退。

“建築物區分所有權住宅70年到期自動順延,這是我2006年提的方案,物權法149條采納了。至少我們目前應該認識到這個條文不能往後退,再增加一些內容就麻煩了。”孫憲忠說。

2016年4月,溫州房屋20年土地使用權到期事件引發社會高度關註。當年12月23日,原國土資源部副部長王廣華在新聞發布會上表示,針對溫州當地二十年住房土地使用權到期問題,國土部和住建部會商後回複,可以采用“兩不一正常”的過渡性辦法處理,即不需要提出續期申請,不收取費用,正常辦理交易和登記手續,涉及“土地使用期限”,仍填寫該住宅建設用地使用權的原起始日期和到期日期。

孫憲忠說,2016年溫州想再收一次出讓費,老百姓意見非常大。法律規定自動續期就是無條件的,還要收費老百姓不滿意。實際上我們國家土地所有權不是封建國家或者私有制國家所有權,是社會主義所有權,歸根到底是人民的權利,現在收了一次錢,再收幾次錢從社會主義法律思想上說不過去。

他表示對目前立法方案有點不滿意,因為現在立法方案後面又加上一句話“關於收費問題有待國務院另行規定,關於是否減免再做規定。”本來物權法149條是沒有這句話的,現在加上這句話問題就來了,認為收費是應該的,至於怎麽收、如何減免由國務院規定。

“建議這句話萬萬要不得。”孫憲忠說。

歐陽昌瓊委員說,編纂民法典是為具體的法律法規提供一個基本遵循。比如城市住宅用地的問題,至少在編纂民法典的時候提出一個帶有指向性、原則性的意見。住宅用地70年使用權期滿以後如何自動續期,應該有一個基本遵循和上位法依據,而不是反過來,等住建部門提出意見,國務院作出決定以後再來修改民法典里面關於住宅用地的條款。

“比如,自動延期的提法,比物權法更進了一步,但自動延期是有償的還是無償的,也就是收不收錢,如果收錢,收的錢叫費叫稅還是叫租,至少有一個原則性、指向性的規定。”歐陽昌瓊說。

馮忠華委員說,關於住宅建設用地期限屆滿續期問題,目前的規定給大家兩個信號,第一個是自動續期,這是不能回避的。第二個是費用征繳或者免除,由有關法律規定,給大家的印象就是一定要收費了,只是征繳還是免除差別,是不是這種政策取向還要研究。另外一定要和當前正在研究的房地產稅立法工作緊密結合起來。如果這里做一個明確規定,對下一步房地產稅立法工作也會有積極意義。

全國人大憲法和法律委員會副主任委員周光權說,住宅土地使用權70年到期(問題),國務院當然要研究,現在續期的費用按照法律、行政法規來減免,按照這個考慮,把立法的很多工作推給了國務院,這不是一個好方案。按這個方案最後會發現困難還在那里,而且立法沒有往前推進,沒有進展。建議類似這樣的問題慎重研究,而且要有表態。

“住宅權70年自動到期是繞不開的問題,現在的立法還是有繞著困難走的味道。有的地方之前批出去的土地,使用權就是二、三十年,有的住宅早已到期,這在廣東、浙江已是個問題,到現在沒有一個解決方案。”周光權說。

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責編:劉展超

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