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有群人，代替你我決定了很多事，
從搭車要不要繫安全帶，到數千億預算能不能花，都是他們開會討論的結果。 立法院的113名立委、台灣2300萬人的縮影，
大多數人，對他們並不滿意，卻忘了立委表現好壞，選民應該負最大責任。 四年一次的選舉季節即將到來，這座民主殿堂生態也將出現翻轉。
這是用選票做出改變的最好時機。 但在做出決定前，你至少該好好了解，我們的立法院，究竟出了什麼問題。 「創造人民最安定的生活環境，追求人民最大的幸福指數，是所有立法委員的本職及責任……。」搭配慷慨激昂的交響樂，襯著議場畫面，在立法院官網的自我介紹影片裡，院長王金平語氣堅定地說著。 二○一五年九月十五日，立法院新會期開議，這是本屆立委的最後一個會期，許多人期待各項攸關經濟安定與民生幸福的法案，能在這個會期順利完成。 諷刺的是，這些法案之所以成為「問題」，也和這群以「創造人民安定、追求人民幸福」為本職的立法委員們，脫不了干係。 事件：勞保年金替代率提高代價：三十年後，勞保基金虧損將增一兆元時間是二○○八年五月八日，立法院群賢樓八樓，社福及衛環委員會正在審查《勞工保險條例》修正草案；會中討論的內容，也就是如今正在加速勞保基金破產的濫觴：勞保年金的替代率該給多少？
起初，精算學者建議一．一％所得替代率（繳費三十年，替代率為三三％），勞委會的版本拉高到了一．三％（編按：所得替代率指退休後平均每月可支配金額與退
休當時的每月薪資的比率。替代率越高，退休後的生活水準也越高，但相對的，也會加重勞保基金的負擔），那麼，當時立委們怎麼說？
立委侯彩鳳：「如果現在提高所得替代率到二％，主計處可能就要抓狂了……，但讓勞工朋友的老年生活沒有後顧之憂，這是重點所在。」立委賴清德：「全力支持
侯委員等提案所得替代率二％……。」立委田秋堇：「勞委會同仁不斷表示，替代率若提高到二％，勞保基金馬上就會倒……，為什麼公教人員的退休撫卹基金就不
怕倒？」結果，立法院三讀通過所得替代率一．五五％。 根據當時的精算報告，學者從未考慮過一．五五％，因為他們計算，光是把替代率從一．一％加到一．五％，三十年後就會讓勞保基金累積虧損多出一兆元。 然而，立委們無視專業計算的結果，漫天喊價；七年後的今天，勞保年金破產危機已然成為社會動盪、年輕人對未來大感不安的重要因子。 事件：課徵證所稅
代價：三十個月後，股市交易量大減另一個場景，是在二○一二年六月四日，立法院群賢樓九樓，財政委員會正在審查《所得稅法》修正草案，總統府與行政院高舉
「租稅正義」大旗，要求立法院修法課徵證所稅；立法院外，各界則不斷示警，草案內容若實施，勢將造成嚴重衝擊。
立委賴士葆：「我提醒並拜託張（盛和）部長能做到現在大家都掛在嘴邊的、你的至理名言：『先求有，再求好』。」立委費鴻泰：「我們應該追求最大的社會正
義，但又不影響經濟發展，也不要讓資本市場造成混亂。」結果，立法院在當年七月三讀修法，隔年開始課徵證所稅；三十個月後的今天，因股市交易量大幅萎縮、
證交稅大幅減少、企業籌資意願驟降等因素，立法院又以「救市」為由，研議刪除證所稅。 兩場會議，一個是以「照顧勞工」為訴求，推翻行政部門專業評估；另一個，則是立委輕易屈從行政部門意志，通過爭議性極大的法案。兩個立場截然不同的立法討論，結果都是讓國家付出沉重代價。
立法院，我國最高民意機關；在亞洲第一個實施民主制度的中華民國，這裡就是最高民主象徵。但這座神聖殿堂的功能與地位，如今早已扭曲變形，甚至失去人民信
賴，根據《今周刊》今年八月委託台灣指標民調公司的調查顯示，僅不到一五％的民眾滿意立院表現，不滿意者高達六七．四％。 我們的立法院，怎麼了？ 扭曲的工作內容 一個中午跑十一場喜酒 立委：幾乎喘不過氣「立法院有議決法律案、預算案，以及國家其他重要事項等職權。凡是法、律、條例、通則均須經立法院通過。」這是立法院的職權簡介，討論法案與國家大事，該是立法委員的工作重點。但，立委們真的專注於這些事情嗎？ 「曾有立委把我找到他的辦公室，談的是某位選民想承租一塊港務局土地，卻嫌租金太貴，希望我能打些折扣。」交通部前部長葉匡時說。 一位卸任外交部長也透露，曾有立委突然提案刪除外交部一億元預算，他緊急了解情況，才知道有選民替外籍配偶辦理簽證不順利，找上立委陳情；該名立委則以提案刪預算替選民出頭。最後是部長協調專案處理，才救回險些被刪除的一億元。
部長只因這類選民陳情，就被立委叫到辦公室的情況，在立法院屢見不鮮，甚至有人私下抱怨這讓他感到「尊嚴掃地」。姑且不論這類行為究竟是「討論」或「關
說」，但當一位立委對政務官施壓的出發點是「選民個案」，也只因「個案問題解決」就停止施壓，就已凸顯一個事實：這些立委做的不是立法、修法、監督政府的
工作，而是單純的選民服務，一種類似於「里長」或「地方議員」的工作。 不僅行政官員不滿，立委對這些雞毛蒜皮的選民服務也滿腹苦水。「我不希望每天花很多時間在解決議員層級的小事，但選民總認為，『如果連你立委都沒辦法，找議員有用嗎？』所以我還是得繼續幫忙選民遷基地台、調解買賣房屋的糾紛。」立委李俊俋說。 ○八年，立委人數減半，從二二五席減到目前的一一三席，選制改革後每區僅有一席立委。 改制的後遺症之一，就是他們要扛下的「里長工作」更多了。 「政治很現實，選民服務和紅白帖就是選票來源，尤其中南部人特別講究『見面三分情』。如果立委不跑，每天在地方的議員、鄉鎮長個個搶著取代你。」一位資深國會助理的觀察，道盡立委分身乏術的無奈。 「過去一個選區有十席立委，我只需要出席支持者的活動；現在北投只有我一個立委，所有婚喪喜慶都非去不可。我曾經一個中午跑十一場喜酒，最後一場是三點趕到，陪主人送客。」立委丁守中直言，國會減半後的跑攤行程，多得幾乎喘不過氣來。 一張一張的選票背後，代表的是選民的期待，而當選民對一位立法委員的期待是里長、議員的角色，立委表現出來的樣貌也就自然而然的跟著扭曲。 扭曲的，還有立委的時間配置。
為兼顧問政與服務，多數「區域立委」都是一早到立法院簽到開會，中午過後匆匆返回選區；只花十幾分鐘到委員會質詢官員就離開的情況也不時發生。因此立法院
各委員會，常出現上午簽到全員到齊，下午審查法案預算，在場立委竟未達法定開會人數的怪現象。這時若助理無法即時「邀請」立委到場，會議就得被迫結束。
如果你以為這是身負選票壓力的區域立委才有的怪象，那就錯了，「不分區立委也有類似情況，有時開會找不到委員，結果抬頭一看電視，發現他根本就在上節
目。」一位國會助理無奈分析，立委審查法案一下午，曝光率遠不及政論節目上的一小時，「區域立委跑選區、不分區立委上節目」的現象早已見怪不怪。 嚴格來說，民意代表的權力原本就來自選民的託付，將精力花在選民服務上，不能算不務正業；但當立委把大多數經營重點放在選區和曝光率，立法院的監督政府功能與立法品質自然遭到排擠。 扭曲的權力配置
國會席次減半，一人掌六一九億預算大刀在這裡，必須提到○八年立委減半之後的另一個後遺症：每位立委的權力變大。請看以下幾個數字：一三年，包含中央政府
總預算、國營事業預算與各種營利及非營利基金，廣義的「公部門」，共有超過七兆元支出必須通過國會審查，每位立委平均掌握國家六一九億元預算生殺大權。這
數字大概可以讓全台北市的國小學童免費吃三十四年的營養午餐。 預算審查，是立法院監督行政機關的重要手段，當立委「無暇細心研究預算，手裡卻能拿著一把六一九億元的大刀，腦子裡在意的是特定選民的個案」，對政府監督的品質與合理性，自然令人存疑。
再者，國會席次減半，行政機關卻沒有縮減。○八年之後，立法院將原有的十二個常設委員會合併為八個，意味每個委員會要負責的範圍更廣；此外，每個委員會的
成員數則由平均十九人降為十三到十五人。整體來說，這些變革代表每位立委必須搞懂的事情更多、每個決定的影響力也更大。 「這樣的分工，與先進民主國家鼓勵國會議員資深制、精進專業能力的潮流互相違背。」公督盟理事長、東吳大學政治系教授黃秀端指出，美國國會議員講究專業分工，台灣國會則相對淺碟，甚至有新科立委連議事規則都還不清楚，就當選召委擔任委員會主席。
按照現狀，立委就算只選擇一個委員會，要具備的知識就已經夠多了，但偏偏還是有人喜歡每年蜻蜓點水式地四處遊走。本屆立委含補選與中途離職者一共有一二四
人次，其中六十八位立委四年來從未轉換委員會，比率僅略高於一半；有十名立委「跳槽」兩次以上，他們若非天縱英才，問政恐怕難有深度可言。
「每位立委都認為自己很認真，但努力方向完全錯了。」台北大學公行系助理教授陳耀祥直言，立法運作機制中的重要環節──委員會，如今已經近乎「失能」，許
多法案中，原本應該詳細解釋的立法理由，竟只有籠統的「黨團協商」四字，一九九九年上路的黨團協商機制，甚至能推翻委員會決議，本末倒置地成為立法活動核
心。
學者對委員會失能的憂慮其來有自。過去幾年，立法院經手的重大法案，無論是否三讀完成，多數條文的審查過程確實是在「黨團協商」，而非委員會，前面提到的
勞保年金與證所稅，都是朝野協商的結果。攸關年金改革的幾項法案，也都在兩年前就完成形式上的委員會審查，實際上卻離完成修法相當遙遠。 十二年國教的法源依據《高級中等教育法》，則是另一個具體事例。
早在一一年元旦，馬英九總統就宣布十二年國教將於一四年實施，但攸關招生名額、學費入學方式的母法《高級中等教育法》必須提前一年上路；負責審查該案的立
法院教育文化委員會在一二年五月完成初審，一旦保留協商條文達成共識後，即可完成三讀，立法進度看似相當順利。 但實際上，初審通過且不須協商的條文，只有法案名稱、採「免試入學」、各校可辦理「特色招生」等大方向，具體內容則莫衷一是；最後，這項法案是由院長王金平邀集教育部官員與朝野各黨立委，連續三天進行馬拉松式的朝野協商，才趕在立法院臨時會結束前完成三讀。 不可思議！一項攸關百年大計的重要教育改革法案，在原本該是專業討論核心的委員會中毫無進展，反而要在夾雜政黨妥協與交換的「黨團協商」場域裡趕工完成。 不僅法案如此，每年度的中央政府總預算，在委員會初審時也常保留大量預算科目或刪減預算提案，接著轉進朝野協商階段「喊價」。 在這過程當中，另一個問題也隨之產生：失能的委員會，進一步拖累了行政部門的效率；長遠的影響，更牽制了優秀人才擔任政務官的意願。 每年五月底，總能看見次長級官員率領著大批公務員，站在立法院長會客室外排隊等候「搶救」預算，「若委員會審查能有效率一點，同仁們就不用花這麼多時間在立法院枯等。」葉匡時說。 一位國立大學前校長也私下埋怨，每當立法院教育及文化委員會審查國立大學預算時，總會把所有校長一古腦地叫到立法院群賢樓大禮堂開會，但多數與會校長從來不會被立委點上台解釋預算項目，只是在台下枯坐一天再離開，不知列席的意義何在。 回過頭來，再看委員會失能之下，台灣立法程序僅可仰賴的最後一關：黨團協商制度。 在許多人眼中，王金平與黨團協商，是阻礙立法效率的兩塊大石頭。外界研判，二○一三年的「馬王政爭」，起因正是馬英九總統不滿王金平主導黨團協商，使《兩岸服貿協議》、核四公投等重大議案毫無進展，才不顧一切試圖拔除王金平職務。
立法院副院長洪秀柱在企業家批評立法院時回應，「立法院內規非改不可。協商制度下，只要有三人小黨團不簽字，法案就沒辦法過；硬要表決，就有人罷占主席台
或變更數百項議程拖延時間。」然而，無論是去年的太陽花學運，以及今年的反課綱微調示威行動，也都是在黨團協商的折衝下才暫時平息衝突。黨團協商究竟是凝
聚共識的必要手段，還是無謂瑣碎的拖延戰術？各方意見始終分歧。 扭曲的議事流程
委員會幾乎失能，法案多仰賴黨團協商根據《立法院職權行使法》，任何議案或爭議事項，各黨團皆可提出協商要求；協商分為兩階段，第一階段為「委員會協
商」，由議案初審委員會成員及行政官員自行協商；若委員會協商無法突破，才送往第二階段、由立法院長主持的黨團協商，經一個月「冷靜期」後，若各方仍無共
識，即可送院會表決。
問題，就出在法定的「冷凍期條款」並沒有被尊重、落實。這項設計，原本是為了讓立委做重大決策前深思熟慮，但實務上「經常法案過了一個月的冷凍期，王院長
還是不願動用表決，讓執政黨許多重大法案寸步難行。」不願具名的國民黨立委批評王金平的「公道伯」性格，嚴重拖累立法效率。
該立委舉例，《長期照護服務法》在一二年就已送進立法院，多次協商後只剩下一項條文未獲共識，若交付表決早就能完成立法，王金平卻以個人影響力勸說各黨團
持續協商，讓這項重大法案遲至今年五月才三讀通過，「盡可能凝聚共識的好處是『朝野和諧』，但等於放棄多數優勢，讓選民認為國民黨執政無能。」國民黨立委
吳育昇就主張修法，規定法案超過一個月協商冷凍期後，即「應」交付院會表決處理。
但民進黨立委李應元批評，行政部門無法順利推動的，通常是《服貿協議》、年金改革這類，在社會上有重大爭議、國民黨內自己也沒有共識的法案，黨團協商此時
反而扮演反映民意的重要角色，「過去幾年，從美牛案、十二年國教、募兵暫行條例這些中性的法案，哪一個沒有完成三讀？」第八屆立法院截至今年九月十八日，
一共通過四百八十六項法案，因此王金平也公開表示，立法院效率很好。 然而，比起冰冷的議案數字，許多人更在意的是實質影響的重大法案及其審議過程。
「不公開透明」，是黨團協商另一項重大的爭議。《立法院職權行使法》規定，協商時議事人員應全程錄影、錄音、記錄，並將協商內容及結論刊登公報；但實務
上，協商就像是潘朵拉的盒子，除了當事者，幾乎沒人知道裡面談了什麼、怎麼談？這個諱莫如深的場域，決定了一條又一條影響國家發展的法案，像是默默地為全
台灣人，畫下一道道難以扭轉的生命線。 「朝野協商，場景很像電影談判情節」，一位資深助理形容，當協商陷入膠著，任何陣營都可隨時要求休息，各自商討戰略，幾番交頭接耳後，再返回原處，進行下一波攻防。 協商過程不透明 黃國昌痛批「密室」！ 以《高級中等教育法》為例，談判主戰場是議場的立法院長休息室，國民黨團若遇上無法判斷的條件，就與教育部長及其他官員走到長廊另一端的行政院長休息室，闢室密談，並回報府院高層；民進黨團則在議場角落咬耳朵，同時與黨內同志保持聯繫。
這樣的立法過程，令不少知識精英難以接受。辭去中研院研究員職務、投入立委選舉的法律學者黃國昌，即一再強調法案公開辯論的重要性，並痛批「密室協商制
度」是腐敗政治的象徵。公督盟常務理事、政大退休教授顧忠華也強調，立法院應就法案與預算審議，建立公開辯論慣例，讓立法過程更透明。 長期研究立法制度的中研院政治所研究員邱訪義認為，黨團協商制提升了立法效率，因本身有益政黨內成員形成一致立場，也有助政黨規範其成員；少數黨有權在協商中阻擋法案，意見得以被納入考量，有助減少極化對立並促進共識。 但他也憂心，黨團協商犧牲立法過程中的透明性、公開審議與課責性（誰錯誰負責）。即使立院規定協商須有會議紀錄並公開，但修法許多關鍵性決定仍舊在幕後或枱面下進行，外界很難從紀錄中看出政黨間如何辯論與達成協議。 「黨團協商最大的問題是很可能推翻委員會決議，就算行政部門不能完全接受協商結論，但在一間房間裡，各黨鞭都簽了字，我們也不得不買單。」一位卸任政務官也說，沒有媒體在場的協商，讓行政官員在捍衛立場上處於絕對劣勢。
對此，被外界認定最善於運用協商的立委柯建銘反駁：「協商就是政治攻防，了解政治的人都清楚，不是所有事都能攤在陽光下解決。」國民黨政策會執行長賴士葆
也肯定黨團協商有存在必要，他認為，合理的折衷方式是修改協商法條，明文規定「協商不得推翻委員會決議」，也就是，協商起點必須基於委員會共識。 話雖如此，讓委員會扮演更重要的角色，真能一舉導正立院此刻的扭曲模樣嗎？ 「當然不夠！」前立委林濁水篤定地說。這位當年大力反對「立委減半」卻未被採納的理論大師，至今仍認為席次減半「扭曲民意且不符憲政學理」。檢視當今立法委員「里長化」所一路衍生的專業降低、權力變大等問題，源頭的確多少與立委席次驟減有關。
此外，「若憲政體制沒有明確走向總統制或內閣制，無論誰執政，都得面對在野黨強力杯葛。」林濁水把問題拉高到憲政層級，在目前體制下，當國會多數與總統不
同黨，立法院得以不必付任何代價阻擋行政院政策；就算執政黨擁有國會多數，但總統無法直通國會，必須藉由掌控提名權力的黨機器操控黨籍立委。 立法院只是政黨意見的角力場，卻少了在衝突中尋找共識的功能；也就是，政黨惡鬥仍無化解可能。 「上電視就是問政」 你也是這樣想的嗎？
然而，想扭轉立院亂象，絕不能只從制度下手，選民更該被檢討。因為選民「看到人就是認真」的直覺，使立委重地方、輕問政；「上電視就是問政」的觀念，使立
委找「梗」比審法案還認真，最終委員會嚴重失能，只能仰賴透明度存疑的黨團協商；協商通過的法案，到選民眼裡又被認為是利益分贓……。 「選民態度，決定了立委行為。我們都該捫心自問，國家需要什麼樣的立委？」黃秀端認為，民眾只看見立委無心問政、執著政黨鬥爭，卻忘了立委是接受選票託付進入國會，若表現不稱職，選民責無旁貸。 明年二月立委任期結束前，年金改革方案因朝野缺乏共識，幾可確定無解。九月十八日，外界原以為三年前鑄下大錯的證所稅，終於能透過修法獲得停損，結果卻是再拖兩個月……。 一再重演的拖棚歹戲，你厭倦了嗎？其實，你我都有責任。 一位立院駐衛警的側面觀察立法院超沒效率 ８成公僕常被「罰站」我在立法院執勤的時間近15年，每天都在立法院各出入口、委員會門口執勤。從我的角度觀察，單就問政品質，立法院是很沒有效率的，無論國會有沒有減半，立委的素質，都不足以領導社會前進。 舉個例子，有一次教育委員會審查故宮預算，當年為了因應陸客人數大幅增加，故宮在廁所衛生紙的支出上多編了一筆預算，大概幾十萬元吧。立委們卻為了這筆錢爭執老半天，因為有人質疑「為什麼要替陸客多花錢」。 我在旁邊看了覺得非常驚訝，廁所放衛生紙不是基本需求嗎？如果立法院每天就在處理這些雞毛蒜皮的事情，效率能有多好？ 委員會的會議通知經常很籠統，部長若怕被臨時抽考回答不及，就會把所有人和資料全帶來，但就我的經驗，８成公務員根本派不上用場，有時一個上午20位立委質詢，問的都是同個問題。立委如果在開會之前把議程更聚焦一點，就不用讓公務員這麼疲於奔命。 去年的餿水油風暴就是這樣，其實開會前所有人都知道修法結果一定是「提高刑度」、「增加賠償金額」，所有立委的提案也大同小異，但會議就硬是拖到晚上，很多沒有位子坐的公務員就在立法院罰站了一整天。 （鄭閔聲） 立院6大亂象，拖垮台灣競爭力 亂象1 重地方輕中央 跑紅白帖的時間比監督政府要多；叫部長到辦公室，常常只是為了選民服務案。 亂象2 政黨惡鬥 朝野相互杯葛；政黨以黨紀控制立委表決選擇。 亂象3 虛應故事 委員會審查沒人在意，大量法案與預算都倚賴黨團協商。 亂象4 無效率拖垮行政機關 無論委員會或法案、預算協商，動輒要行政部門大量動員，經常出現官員罰站一天卻毫無建樹的情況。 亂象5 綜藝化 立法院下午開會常湊不齊人數，立委卻在政論節目上搶曝光。 亂象6 不專業 許多立委每年在各委員會間沾醬油插花。 撰文 / 楊紹華、鄭閔聲、陳前康
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