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中央密集發文,土改“漸進”邏輯凸顯

改革進入攻堅階段,疾風驟雨變為靜水深流。“牽一發而動全身”的土地改革更是如此。

關於新一輪土改,梳理中央深改組審議通過的意見和最近中辦、國辦印發的文件可以管窺其政策邏輯。

具體來說,在現行農村土地集體所有的制度格局不發生改變的基礎上,順應社會現實創新性地提出承包地“三權分置”放活經營權,宅基地、集體經營性建設用地落實用益物權,運用金融手段介入並盤活農村“三資”,以及探索建立進城落戶農民對農村土地權益依法自願有償退出機制等。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶近日接受第一財經專訪時稱,當前中國探索的農業現代化道路,是在保留農村土地集體所有權能基礎之上進行的,這既可謂帶有中國特色,恐怕也是在東亞文化背景下小規模農戶最終實現適度規模經營的關鍵。

經營權分離與規模化經營

越來越普遍的土地承包權主體與經營權主體分離現象,是“三權分置”的現實基礎。此前中辦、國辦專門印發文件提到“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願”,將承包經營權分為承包權和經營權,與所有權分置並行,並將之視為“繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新”。

這是改革開放38年來的第二次土地權利分離。從人民公社到分田到戶、大包幹,是將土地承包經營權從土地集體所有權上分離出來,實現“一權變兩權”;近年來,隨著土地流轉的增多,土地的承包權與經營權分離,又實現“兩權變三權”。

葉興慶認為,兩次權利的分離在農地制度變遷史、農業現代化的歷史上,具有等量齊觀的意義。不過,前一次分離的政策效果非常明顯,過程也迅猛異常,短時間內即推向全國,而這一次靜水深流的權利分離,沒有明確的時間節點,是一個緩慢漸進的過程,但對農業現代化的意義卻是至關重要的。

分離出來的土地經營權,盡管仍需法律層面的配套完善,但至少廓清了規模經營的制度障礙。於是圍繞經營權,就有了“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式,探索更多放活土地經營權的有效途徑”的政策話語表述。

這樣的制度設計不可避免地會出現“新型地主”,第一產業也會一定程度上變為“佃農經濟”。業內形象地稱之為“小地主、大佃農”,即承包戶雖然承包地的規模小,但有承包權,流轉給規模經營的大戶後,新型農戶雖然經營規模大,卻只有經營權。

在葉興慶看來,這樣的農業很難成功,“因為‘地主’很多,地租太高,農業根本難以承受。”不過,他認為,當前以人為核心的新型城鎮化任務並沒有完成,進城農民的市民化道路並不平坦,還沒有在城市里真正地紮下根,這就需要在一段時間內保護他們的承包權,穩定其心理預期。等到進城農民長遠生計有保障了,自然會根據自身情況,考慮是選擇繼續保留,還是有償退出承包權,拿到一筆補償。

三項權利的邊界

同時,為了保障新型農業經營主體有穩定的經營預期,中央也明確提出“平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權”。因此,葉興慶說,承包權的權能不會無限放大,更不會將承包權演變為所有權。

他認為,在當前強化集體所有權的背景下,承包權今後更多的應該是一種集體成員的身份、資格。當然這種資格也是一種財產權益,可以帶來一定的租金收入。不過,隨著這部分逐步市民化的群體收入水平不斷提高,這部分權益對他們的重要性會下降,他們會淡化並考慮退出的問題。

如何退出,建立退出通道和機制,是當前土地改革正在試點的內容之一。葉興慶提到,由於承包地、宅基地將來要面臨退出,而且是要退回到集體經濟組織中,考慮到目前集體並沒有資金可以贖買,下一步國家應該考慮成立帶有公益性的農村土地收儲機構來做這件事情,然後將土地整理之後,按照規模經營的要求,將成片地比如兩三百畝耕地,重新進行發包。

“三權分置”的制度設計中固然有強化所有權的色彩,但這也是制度改革者所埋下的伏筆。前述文件中提到,“不能虛置”集體所有權,“要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能”,並列舉了除收回以外發揮三項權能對應的情況。

葉興慶說,現在還不能提“收回”,還是要強調保護農民的承包權。但是“監督”權能的發揮,就是為了防止出現長期拋荒,耕地得不到有效利用的情況,對於長期生活在城市里面的承包戶來說,耕地至少要托管或流轉起來,否則集體應該采取相應措施。

針對土地私有化的論調,他認為,持論者的邏輯是私有,然後流轉,最後實現農業現代化,但不能忽略的是,在東亞對土地存在故土情結的文化背景下,小農戶的土地私有之後,有可能固化,根本流轉不起來,也集中不起來,此時的土地市場是失靈的。當然,這也跟東亞的城市房地產發展道路有關,比如日本、韓國、中國臺灣地區經歷過地價、房價大幅度上漲的階段,無形中也給了農民預期,以為手中的土地還在增值,輕易是不會出手的。

合理界定土地征收的公共利益範圍

在土地征收方面,國內多地多次曾爆發過征地矛盾,矛盾核心是一直存在的對農民的補償不合理。如何化解矛盾沖突,破解這一難題,是新一輪土改過程中不可回避的。

十八大報告中明確提出要“改革征地制度,提高農民在土地增值收益中的分配比例”,十八屆三中全會決定也明確要求“縮小征地範圍,規範征地程序……合理提高個人收益”。

日前,在中共中央、國務院印發的《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》中重提公共利益征地範圍界定問題,要求“不將公共利益擴大化”。業內也多次呼籲要正視這一問題,而且這也比“單純糾結於征地補償到底要提高多少倍才合適”的意義要重大得多。

《憲法》規定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地和公民私有財產實行征收或者征用並給予補償。葉興慶稱,這是征地的法律起點,但是存在公共利益過寬的制度缺陷,導致個別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地。那麽今後的改革要做的就是收縮公共利益的範圍。

如何收縮?針對有學者建議的建立公共利益的征地目錄,在目錄中的就征地,否則就通過談判進行市場化定價,葉興慶稱,這種思路很理想化,在現實中無法操作。因為當前國內還處於城市化快速擴張的階段,而且是整片擴張,幾平方公里、十幾平方公里,甚至幾十平方公里的土地變成城市建設用地,這其中既有經營性建設項目,還有公益性建設項目,以及生態用地,該如何按照征地目錄來做呢?

他主張借鑒我國臺灣地區區片征收的方法,統籌考慮。這一片土地30%~40%的開發權益留給原來的土地所有者共享,再拿出30%~40%來作為基礎設施用地,剩下的20%可以拿出來進行溢價拍賣,所得溢價可用於公共建設,最終做到整個片區的收支平衡。不過,大陸土地財政的特點,讓城市政府在城市化擴張過程中,不會滿足於某一片區整個區域開發的收支平衡。因為老城區也需要更新改造,以及其它方面的投入,都需要仰賴土地財政。

不過,這一塊在一些地方正處於萌芽狀態,有些地方探索的“留地安置”措施帶有區片征收的色彩。比如,2013年,深圳歷史上第一塊原農村集體用地成功入市,土地拍賣所得收益70%歸政府,30%歸村集體鳳凰社區股份有限公司所有,另外,村里再持有20%的物業面積。鳳凰社區主任文永昌稱,這種方式為社區長遠發展提供了來源。

三產融合下的土地制度創新

返鄉下鄉創業群體的規模,據農業部的統計,累計達到570多萬人,湧現的群體既有過去的農民工、大學生、退役士兵等人員,還有有意願、有能力的城鎮科技人員、中高等院校畢業生等人員。這些群體到農村創業,有利於建立城鄉要素平等交換的關系,進一步拓展資金、技術、人才流向農村的渠道。

不過,現行的土地制度是一個重要的制約因素。

針對用地難,日前國辦印發的《關於支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》提到:“在符合土地利用總體規劃的前提下,通過調整存量土地資源,緩解返鄉下鄉人員創業創新用地難問題。”

梳理這些政策,葉興慶稱,有些跟法律上並不存在沖突。

比如,縣級單列建設用地指標用於返鄉下鄉人員建設農業配套輔助設施,城鄉建設用地增減掛鉤政策騰退出的建設用地指標,以及通過農村閑置宅基地整理新增的耕地和建設用地,重點支持返鄉下鄉人員創業創新等。再比如,依托自有或租賃農房院落發展農家樂、民宿等,跟宅基地制度沒有沖突。

不過,他也提到打擦邊球的一種情況,比如有地方成立合作社,實際上就是旅遊公司,農戶以農房入股,公司由合作社統一經營,要是理解成以住房財產權入股公司,那麽跟現行的法律沒有沖突,但要是合作社投資在宅基地上建設新房屋,那麽政策的邊界就被模糊了。

葉興慶解釋說,宅基地上的房屋入股公司,雖然不涉及到宅基地的所有權,只涉及宅基地的使用權,但是宅基地跟承包地不同,承包地的使用權可以流轉,宅基地的使用權是不可以流轉的,這就出現了政策的模糊地帶。

事實上,在當前堅持集體所有的制度前提下,改革猶如在制度的罅隙中輾轉騰挪。不斷分化出來的權屬,也勢必將使問題越來越複雜化。葉興慶對此予以肯定,他認為,中國制度變遷的特點是漸進式的,土地制度改革尤其如此。當前的土地制度並非一無是處,尚能正常運轉。但至於未來什麽時候要改、怎麽改,都需要時間。處在當今歷史階段,也許現實的各種條件還不成熟,包括思想也未完全解放。

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