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深圳新土改：城中村“更新”博弈

城中村改造牽扯到村民、租客、開發商等多重利益，又混雜著複雜的土地權屬問題，每往前一步都困難重重。但倘若能就此探出一條新路，深圳將開辟一片全新的“土地”。

2014年8月8日中午，深圳白石洲，高溫下的空氣白茫茫的。一名箱包店老板正百無聊賴看著街上的人。他住在這里7年了，不知道什麽時候拆遷，也不知道租客是否會有補償，“是快拆了嗎？”他追問南方周末記者。

白石洲是深圳最大的城中村之一，2700余棟村民的自建樓里，住著近15萬人，幾乎都是外來人口。

在7月初公布的《2014年第二批深圳市城市更新單元計劃》中，白石洲所在的沙河五村改造項目備受關註，擬拆除面積達45.9萬平方米，遠超其他項目，被稱作“舊改航母”。

2014年深圳市已陸續推出三批城市更新計劃，有工業地塊，也有商業、居住地塊。城中村改造是其中的重要部分。

不同於工業用地，城中村的改造更加直接地牽扯到村民、租客、開發商的利益，又混雜著複雜的土地權屬問題，使得城中村改造在整個城市更新項目中顯得尤為困難。

8月，南方周末記者走訪了深圳的白石洲、上步村、湖貝村等地，它們在城市更新中牽扯出的土地歷史問題、村民利益交鋒、租客生活變遷，縮影出一個高速現代化進程中的“人與城市”。

解決歷史遺留問題

白石洲的房子租金最高的一棟，月收入可達24萬。當地人有個說法：有本事的做生意，沒本事的給人家打工，再沒本事的就靠收租過生活。

深圳的中心城區由地鐵一、二號線圍成，白石洲距中心僅隔一站路。沙河路串聯起了白石洲的大部分住宅區，地鐵站就在沙河路口。

便捷的交通條件、還算低廉的租金成本，使得這里成為“漂”在深圳的打工族、創業者們首選的出租地。除去2000名左右的村民，這里居住著近15萬外來人口。

比起現代化的商業小區，這里的生活條件不算宜居：“拉手樓”密布，巷道狹窄，幾乎透不進光，還簇擁著各種餐飲小店、夜間燒烤攤。白石洲股份公司一位負責人說，居民區太窄，連救火車都開不進來，一旦失火，很容易“火燒連營”。“一條300米長的路，因為商販、車流堆積，至少要走半小時。”

年輕的原住民幾乎都住到了別處的商品房小區中，只有老人們還因留戀鄰里關系居住於此。如今走在白石洲的街道上，能見到的基本都是租客。對於拆遷，他們沒有話語權。

一位祖輩居住於此的村民告訴南方周末記者，自改革開放以後，白石洲經歷了三輪建樓熱潮。

第一輪建樓潮起始於上世紀70年代末。當時，一批村民前往對岸的香港掘金，港商則在“三來一補”政策的吸引下來到白石洲建廠。白石洲屬於廣東與香港的交界處，電影《羊城暗哨》講述的就是1950年代國民黨特務由香港偷渡深圳、在白石洲靠岸的故事。

一出一入間，空了祖屋，來了租客。赴港淘金者回鄉後，原有的瓦房出租，自己蓋起了二層小樓。

深圳高速城市化的步伐自此開啟。從1979年到2011年，深圳市建成區規模從3平方公里擴大到934平方公里，增長了300多倍；城鎮人口從3萬增加到1500多萬，增長500多倍；GDP從1.96億元突破到11000億元，增長5000多倍。北京大學國家發展研究院在剛剛發布的深圳城市更新研究報告中寫道，“這在城市發展史上，是難以被超越的紀錄”。

城市化急劇擴張的用地需求，使得地價與房價都越來越高。原住民的生活狀態和城市面貌也發生了巨大的變化，村民自建的小樓越來越高，出租給湧入深圳的外來務工人員，村集體也開始在空余的村集體建設用地上籌建廠房，租給外來企業。

這些自建住宅和廠房究竟是“合法”還是“違章”，上步村一位從村幹部崗位退休多年的老人覺得很難說清楚，“三十多年前，政府劃了紅線給我們自己建，那時候當然是合法的。現在又說我們不合法，房產證也不給發。政府也說這是歷史遺留問題。”

他補充說，當年特區政府建立時用的就是上步的地，“當時還是我同意給他們建的”。上步村緊鄰深圳市政府，也是深圳市城中村一個典型所在。1992年，上步實業股份公司成立，作為深圳市首家集體股份公司，拉開了農村城市化的序幕。

開始於2009年的深圳市城市更新方案，其重要的革新之處即在於一並處理這些歷史遺留的土地權屬問題。這位上步的老人說，“改了以後當然就是國有的地，發房產證給我們，就能交易了，現在還不行。”2013年，上步被列入城市更新計劃序列之中。

上步包括埔尾、玉田、沙埔頭、舊墟、赤尾五個原自然村。原籍村民僅約2000人，而轄區居住人口約10萬人。除了赤尾較遠以外，其余四村由南園路串聯起來，排在一起。上步的居民區，房屋密集，普遍有10層左右。

“曾經這里也只是村屋，改革開放之後流動人口增多，對房屋的需求旺盛，村民才從三四層，逐漸加蓋到如今的樣子。最早是自己建，而後花錢找施工隊建。”那位曾做過村領導的老人向南方周末記者回憶。

三十多年後，一層層加蓋起來的房屋最終固化成了巨大的既得利益。在白石洲，房子租金最高的一棟，月收入可達24萬。當地人有個說法：有本事的做生意，沒本事的給人家打工，再沒本事的就靠收租過生活。

“一塊土地，各自表述”

“種房子”種出來的面貌是，如今上步、白石洲等城中村，每戶村民所擁有的房產是用“棟”來計量的。

7月初公布的城市更新計劃中，白石洲的沙河五村項目並不是第一次上榜。早在3月公布的第一批計劃草案中，它就在列，然而在5月正式公布的名單中卻消失了，直到7月再度出現。

在公布與撤回之間，牽扯的是白石洲複雜難辨的土地產權糾紛。

新中國成立初期，白石洲屬於廣東省軍區農場，村民們白天種地，晚上扛槍放哨。後來，這塊地數度易主，改革開放後由省里轉回市里，變為沙河農場。

1992年，農村城市化改革，深圳六十余個城中村統一由集體股份公司進行管理。然而白石洲的股份公司沒有成立，代替它的是一家國有企業。白石洲的土地幾經轉手，變為國有土地。在國有土地與集體土地的性質變換之間，是一筆難以清理的歷史舊賬。

與這些糾纏同步的，是後來的兩輪建房潮。

第一輪建房潮及其後的十余年間，深圳政府一直置身事外，對原住民的級差地租收益“分文不取”。

“九二南巡”之後，當地政府的態度為之一變。彼時，深圳這個新興城市平均每年新增建成區的面積，相當於東部沿海地帶一個中等縣級市的市區面積。大量新增城市建設用地的要求，開始受到土地管制政策逐年收緊的掣肘。

1992年，深圳市出臺《關於深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，對原特區關內的農村土地實行“統征”，也就是用一紙公文把全部農村土地轉為城市國有土地。這意味著，之前尚算“合法”的城中村，在一夜之間變成了“不合法”，因為沒人有在國有土地上“自建房”的權利。

第二輪建房潮隨之而起。白石洲村民開始拆掉原來的建築，蓋起了四五層樓高的房子。

2004年，深圳市又在特區關外實施“統轉”，即把全部關外農民轉為城鎮居民，以此實現全域土地的國有化。

“統轉”沿用了“統征”時的土地補償標準，其間深圳地價早已翻番。結果，“統轉”廣受抵制，出現了關外地區“違建”和“搶建”的第三輪高潮。

白石洲投資發展股份有限公司董事長鐘玉明（在當地的農村城市化進程中，從前的村莊轉化為集體股份公司，村民變為股民，村主任成為董事長）對南方周末記者回憶，2000年左右，在土地被外來的企業交易、村民被迫下崗以後，白石洲人開始瘋狂地“種房子”。“就是拼命地種，管它是誰的地呢，房子建好就是我的。造得白石洲的房子密密麻麻的，就是今天這個樣子。”

這一次村民蓋起了十五六層樓之高的電梯房。“種房子”種出來的面貌是，如今上步、白石洲等城中村，每戶村民所擁有的房產是用“棟”來計量的。

與此同時，大量湧入的新增城市人口和商品房價格的急劇上漲，使得2005年之後在原特區邊緣迅速膨脹起來的“小產權房”，成為了容納深圳市第二次大規模人口增長的“緩沖區”。

在1996年完成的深圳城市總體規劃中，預計2010年深圳人口總量僅為480萬人，可是才到2000年，人口已經突破了1100萬。龐大的新增人口中，很大一部分被遍布特區內外的城中村吸納。

與早期城中村建築以租為主的形態不同的是，2004年之後出現了“亦租亦售”的形態，從而形成了外界所稱的“小產權房”。

一位在深圳多年從事“小產權房”的銷售代理人士告訴南方周末記者，深圳的小產權房市場出現於2000年左右，但由於當時商品房和小產權房的銷售差價不大，因此交易規模極小。直到2005年之後商品房價格急劇上漲，小產權房才被納入中低收入者的購房考慮範圍。“目前深圳的小產權房每年成交量在2萬套左右（農民房3000-5000元/平方米，村委建社區房6000-8000元/平方米）。”

一個由原村民、“原農村集體經濟組織繼受單位”（“統轉”之後，理論上不再存在集體經濟組織）以及生活在違建里的龐大外來人口組成的“非正規深圳”，開始與“正規深圳”並駕齊驅。

北京大學國家發展研究院教授周其仁和他的課題組發現了“一塊土地，各自表述”的現象：“正規深圳”認為“應轉未轉”，“非正規深圳”則認為“應補未補”！鬧來鬧去，政府宣布“全部關外土地屬於國有”，原村民及其“集體經濟繼受單位”卻爭分奪秒起樓、建房——課題組的張惠強給這類行為命名為“種房保地”。

細節里的博弈

沒有人知道，這樣的“反複”，還要持續多久。

困局難破之際，一個新思路開始進入政府的視野：“法外土地加違建”繳付一個代價，政府就讓原住民分享合法開發的部分收益。

2013年1月，深圳市政府下達關於優化空間資源促進產業升級的文件，率先“解放”工業用地。按此政策設計，原村民及其經濟實際控制的工業用地，如果願意拿出來以國有土地拍賣的，收益可與政府分成。

當年年底，一幅該類土地照此設計成功拍賣，媒體在報道中稱之為“深圳打開利益死結”、“新土改破冰，首宗農地入市”、“小產權落地”等等。

該拍賣土地1.46萬平米，成交價1.16億人民幣，地價款“70%歸深圳市政府”、“30%外加建成後物業的20%，歸深圳寶安區街道鳳凰社區”。

鳳凰社區案例的成功，並未削減深圳原住民們的博弈心態。

在白石洲，絕大多數村民是同意拆建的。前述白石洲股份公司的負責人介紹稱，在五個原自然村做調研，“最差的一個村都有82%同意”。意見的交鋒集中於怎麽拆、怎麽賠的問題。

在股份公司的一樓大廳，陳列著供參考的改造後建築沙盤和大小兩套房屋模型。鐘玉明說這個沙盤是供參觀、提意見的，“大家來看，會涉及很多問題：朝向、位置、采光、通風、樓層……我以前是一樓的鋪面，你現在把我弄到60樓去？沒那麽簡單的。”

誰來建造，也是問題。拆建的投入成本約為七八百億。在深圳的羅湖區田貝村，曾有村民自拆、自籌、自建的先例，不引進開發商，全村村民自籌資金5億元，每戶出資350萬元，不足部分向銀行貸款。

這種方案，鐘玉明認為在白石洲很難實現。“集資？我本來收租的，現在你來拆我房子，還要讓我出錢？還要貸款？我才不幹呢。”

拆建的過渡期，村民的租金損失如何計算也要考慮。以年租金收入每戶10萬計，拆遷至少五年，就是每戶至少50萬，是一筆不小的補償數目。

撇除這些瑣碎計量，最關鍵的是賠率。鐘玉明說，白石洲的底線是“不低於大沖村當年的標準”。

在白石洲，房屋的主人分為三類：本地村民；去香港掘金、獲得港籍的原村民；出資幫助當地人建房、享有房屋所有權的外地人。

按照大沖村的標準：前兩類人群的房屋面積拆賠是1∶1，如果要貨幣補償就是每平米1.1萬元；第三類人群的拆賠比為1∶0.88。

“很複雜的呀，這些年我的頭發白了一次又一次，染了一次又一次。”白石洲的“村主任”鐘玉明撓撓頭。

在上步村，區政府和股份公司希望完全由村民拿主意。他們請來了一家公眾咨詢公司，為村民做城市更新的咨詢和培訓，開討論會、辦講座、組織村民去改造成功的城中村參觀。

作為參與公眾咨詢的嘉賓之一，深圳市規劃國土發展研究中心規劃設計所所長顧新說，“對城市規劃來說，上步非常不好改，要改的話全部都是插些幾百米的高樓在那兒，村民得到什麽呢？因為它的樓已經很密集了，拆建比做到一比二都不可能。拆了才建那麽一點，那麽賠給村民多少？”

在8月8日名為《社區有機更新》的講座中，嘉賓為臺下的六十余名上步村民講述了一線城市一些藝術園區的改造案例，希望城市多元化發展，不要都是高樓林立、千篇一律的商業片區。

對於是否希望將上步改造為有特色的藝術園區，南方周末記者隨機問了三位村民，答案都是否定的。

一位來自赤尾村的村民說，“我們現在的容積率有4.1那麽高，拆建以後容積率至少是8，才有得賺，藝術園區能達到嗎？根本沒可能。”

在深圳的城中村改造中，羅湖區的田貝村和南山區的田廈村都是村民自己改建的成功案例。田廈新村的800名村民，用宅基地入股、參與項目利潤分配的方式來進行城中村改造，放棄了開發商介入的拆遷補償模式。

但一位來自埔尾的村民說，如果自己建不僅要籌資、貸款，還要自己負擔拆建期的巨大損失：目前平均每棟房的年租金收入為五六十萬，拆建期以最快的五年計算，每家在此期間的損失就多達近300萬。“如果開發商來了，先賠，就沒這個問題。如果是自己建，建好以後房子賣不好、沒人買怎麽辦？”

采訪中，村民們對於拆建的時間普遍做了“打持久戰”的準備。一位村民說，“現在搞講座，其實可能十年以後都動不了，這個很難的。”

上步村旁邊已改造好的崗廈村，當年僅規劃階段就反複修改了10年之久。

沒有人知道，這樣的“反複”，還要持續多久。