8月24日，證監會在南京召開了證券投資者民事損害賠償救濟法律制度完善座談會。此次會議研究提出，圍繞投資者損害賠償救濟這一核心，下一步應當加強六個方面的工作。
首先，會議提出加快推進證券法修訂、期貨法制定等法律法規制定修改工作，進一步完善投資者損害賠償救濟的專門法律制度；其次，進一步完善證券市場虛假陳述、操縱市場、內幕交易民事損害賠償司法解釋，加強對投資者損害的司法救濟保護；三是探索完善適應投資者保護特點需要的訴訟機制，研究開展支持訴訟、示範訴訟、公益訴訟等試點工作；四是在總結經驗基礎上，進一步完善先行賠付、行政和解金補償、專業仲裁、小額糾紛調解等制度機制，深化實踐探索；五是深入研究境外市場的經驗做法，包括責令回購股權、通過公平基金賠償投資者等，為我國建立相關制度提供參考借鑒；六是進一步加強投資者教育工作力度，增強投資者的理性投資與維權意識。
全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、江蘇省高級人民法院、上海市高級人民法院、南京市中級人民法院等部門的負責人，有關專家學者，證券經營機構、律師事務所等行業代表，證監會主席助理黃煒、證監會法律部及其他部門相關負責人均出席了此次會，對目前的投資者損害賠償救濟工作進行了分析及建議。
會議圍繞三個方面進行了深入討論：一是監管機構如何支持投資者維護自身民事權益，包括支持訴訟，和解金賠償制度，先行賠付制度，責令回購制度，責令公開承諾強制履行制度等；二是如何進一步完善證券領域的民事訴訟制度機制，包括訴訟機制環節的示範訴訟制度，公益訴訟制度，責任分配環節的舉證責任制度，懲罰性賠償制度等；三是如何發揮仲裁、調解等社會機制在投資者損害賠償方面的功能作用，包括專業仲裁制度，小額糾紛調解制度，訴調對接制度等。
期間，黃煒發表講話指出，證券市場投資者損害賠償制度完善是資本市場的一項基礎性、根本性工作，是實現對投資者保護的關鍵環節。而投資者損害賠償救濟面臨的實際問題，根源於證券市場公眾交易方式的特殊性、專業性和複雜性。
他認為，證券市場投資者損害賠償救濟制度需要監管權力的適度介入，這是一個重要的制度理念。而在監管權力介入私權救濟方面，如何防止和限制公權力濫用是一個必須回答的問題，“我們理解的監管權力支持投資者獲得民事損害救濟，是在法律框架內的介入，是有限度的、必要的介入，並非完全替代性的救濟，必須體系化地構建出一整套符合資本市場特殊性的制度規則。”
除了此次會議，證監會近日還於深圳召開了第三次投資者保護工作聯席會議，就如何發揮協同作用、推動落實投保重點工作進行了研究部署，證監會黨委委員、副主席閻慶民在會議上表示，投資者保護工作是資本市場重要基礎性工作，習近平總書記和劉鶴副總理在多個場合強調過保護投資者合法權益、加強投資者教育的重要性。
此內容為第一財經原創。未經第一財經授權，不得以任何方式加以使用，包括轉載、摘編、複制或建立鏡像。第一財經將追究侵權者的法律責任。 如需獲得授權請聯系第一財經版權部：證監會主席助理黃煒8月24日表示，目前中國證券市場超過1億的開戶投資者中，自然人投資者占比超過99%，其中絕大部分都是持股市值不足50萬元的中小投資者。他們的合法權益能否得到充分保護，特別是因違法侵權行為受到損害的投資者是否能夠便捷、及時地獲得經濟賠償或補償，直接關系上億投資者及其家庭的切身利益，是資本市場監管工作貫徹“堅持以人民為中心”的發展思想的根本方向和要求。
黃煒表示，我們在監管實踐中深刻體會到，能不能有效保護投資者合法權益，能不能讓違法者付出違法成本，事關規範公正的市場秩序，事關市場恒久信心，是市場功能作用發揮的基礎性、根本性制度機制。
黃煒稱，證券市場投資者損害賠償救濟制度需要監管權力的適度介入，這是一個重要的制度理念。監管權力介入私權救濟，一個必須回答的問題是如何防止和限制公權力濫用。我們理解的監管權力支持投資者獲得民事損害救濟，是在法律框架內的介入，是有限度的、必要的介入，並非完全替代性的救濟，必須體系化地構建出一整套符合資本市場特殊性的制度規則。這是一項十分艱巨的任務，需要我們堅持不懈的努力，需要我們大家本著為投資者著想，對投資者負責的態度，立足於現行法律制度和文化，用創新的理念與思維，在形成市場廣泛共識基礎上，通過立法、行政、司法以及法律理論界和實務界等社會各方面共同努力，實實在在，久久為功，一步一個腳印推動完善有中國特色的資本市場投資者損害賠償救濟制度。
加快健全完善證券投資者損害賠償救濟制度——黃煒主席助理在證券投資者民事損害賠償救濟法律制度完善座談會上的發言
尊敬的各位來賓，同誌們：
大家上午好！
今天，我們在這里召開證券市場投資者侵權損害賠償救濟制度完善工作座談會。很高興能夠邀請到全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部的領導和同誌，部分長期關註研究投資者損害賠償問題的專家、學者，近幾年積極探索實踐投資者損害賠償的市場機構和律師事務所代表，以及部分新聞媒體的朋友參加今天的座談會。我代表中國證監會黨委對各位來賓表示熱烈歡迎，對大家長期以來關心資本市場法制建設，推動投資者權益保護所做的工作和努力，表示衷心的感謝！
黨的十八大以來，習近平總書記多次、反複強調要做好投資者權益保護工作，明確提出“盡快形成融資功能完備、基礎制度紮實、市場監管有效、投資者合法權益得到有效保護的多層次資本市場體系”的工作要求。目前中國證券市場超過1億的開戶投資者中，自然人投資者占比超過99%，其中絕大部分都是持股市值不足50萬元的中小投資者。他們的合法權益能否得到充分保護，特別是因違法侵權行為受到損害的投資者是否能夠便捷、及時地獲得經濟賠償或補償，直接關系上億投資者及其家庭的切身利益，是資本市場監管工作貫徹“堅持以人民為中心”的發展思想的根本方向和要求。
我曾經看到香港研究資本市場的學者的一則研究報告信息，在眾多監管機制的環節和因素中，較高的披露要求和較低的民事訴訟舉證標準是決定金融發展效率和資本市場功能作用發揮的重要和關鍵因素。認為民事賠償舉證標準制度對於市場功能和效率有如此重要的影響，這個結論確實值得我們深入思考。我們大家都會講，資本市場是一個信心市場，維護市場信心涉及經濟宏觀和企業微觀方方面面，但投資者在受到違法侵權損害後，獲得救濟如果困難重重，所受經濟損失遲遲得不到彌補，不可能不對投資者信心造成重大負面影響。
各國資本市場普遍重視投資者損害賠償制度機制建設。我國資本市場在近三十年的發展歷程中，投資者損害賠償救濟制度從無到有，從一般的民事侵權保護到逐步形成特殊、系統化的制度安排。這方面最為重要的立法成果是現行《證券法》系統規定了虛假陳述、內幕交易、操縱市場的民事法律責任。最高人民法院在2002年、2003年針對虛假陳述民事訴訟出臺的專門司法解釋，作為中國資本市場投資者損害賠償救濟的重大制度創新，為人民法院審理複雜的虛假陳述民事賠償案件提供了重要制度遵循。以上述法律制度為基礎，人民法院站到了資本市場投資者保護的最前線，開始了令人尊敬的審理證券侵權民事賠償案件的實踐探索。15年來，人民法院審理了大量投資者民事賠償案件，大量投資者通過民事訴訟獲得了損害賠償。與此同時，中國證監會積極回應實踐需要和投資者呼聲，在立法、司法機關的指導和支持下，近年來創新推出了行政和解、訴調對接、先行賠付、公益機構支持訴訟等多種新型投資者賠償救濟機制，實踐中成功辦理了萬福生科、海聯訊、欣泰電氣等先行賠付案件和“匹凸匹”等10余起投服機構支持訴訟案件，形成了積極、正面的示範意義。
在看到我國證券市場投資者損害賠償制度和實踐進步的同時，我們更應當理性看待存在的不足和差距。有關的實證比較和深入分析，我今天還不能給大家一個系統有說服力的結論，有待在座的專家和學者去作專門的分析。我這里從我們觀察、思考問題的幾個角度跟大家作一交流和討論：
一是查處認定的證券市場欺詐案件與投資者提起民事訴訟案件的對應關系角度。2003年-2015年，證監會共查處欺詐發行和信息披露違法案件400余起,同期查處的內幕交易和操縱市場的案件700余起，理論上對這些違法行為，投資者都可以提起民事訴訟，但實際提起民事賠償訴訟的情況值得關註研究。
二是投資者實現損害賠償的路徑選擇的單一性和多元性的關系角度。我國市場的主渠道仍然是訴訟救濟，境外市場通過責令回購、行政和解、公平基金、甚至證監會直接提起民事訴訟等實現損害賠償救濟途徑和方式，要不因為缺少制度規範，要不因為實踐的具體難題或者看法爭議，而僅僅只能是個案探索。
三是通過訴訟方式實現損害賠償制度機制的針對性和適應性角度。面對原告人數眾多和中小投資者訴訟能力不足的現實問題，我國民事訴訟法規定的代表人訴訟機制如何進一步完善,能不能借鑒境外市場集團訴訟、示範訴訟等訴訟機制的合理因素進行制度優化，仍然是一個待解的理論和實踐難題。
有效的投資者損害賠償制度，不僅具有彌補投資者因違法行為遭受損失的救濟功能，而且具有讓違法者付出成本代價的懲罰功能。有數據表明，美國證券市場的責任主體因被提起集團訴訟平均每年會產生超過千億美元的經濟負擔，在實現對投資者的損害賠償的同時，極大的實現了對違法者的懲戒。如果考慮行政和解、公平基金、證監會提起民事訴訟等方式實現的投資者賠償救濟和違法者成本付出則更為可觀。
我們在監管實踐中深刻體會到，能不能有效保護投資者合法權益，能不能讓違法者付出違法成本，事關規範公正的市場秩序，事關市場恒久信心，是市場功能作用發揮的基礎性、根本性制度機制。要實現這樣的監管目標，既要通過嚴格的行政和刑事執法，制裁市場違法，實現對市場的整體保護，又要及時賠償投資者因違法侵權造成的經濟損失，實現對投資者個體民事權利的保護，相應實現對違法者的經濟懲罰。
要實現好對投資者的個體保護，僅僅依靠提起民事訴訟的方式，存在著一系列特殊的難題，市場各方有關的討論非常深入。我在去年召開的國際證券投資者保護研討會上，就此作了專門闡述，大體歸納了五個方面的問題：一是如何解決由於投資者人數眾多帶來的訴訟方式問題；二是如何解決中小投資者主張賠償的專業能力不足問題；三是如何解決證券違法多元主體的責任分配問題；四是如何解決及時穩定市場預期需要的民事賠償實現時效問題；五是如何定位和明確行政監管支持投資者獲得救濟的職責和方式問題。
投資者損害賠償救濟面臨的實際問題，根源於證券市場公眾交易方式的特殊性、專業性和複雜性。在適格原告的確認、歸責原則的要求、因果關系的認定、證明責任的分配、賠償損失的計算、糾紛解決方式的安排等方面，都不同於一般的民事侵權。資本市場交易關系本質上是買賣關系，但與普通商品買賣雙方面對面的協商、一對一的談判不同，一級市場證券化的過程，是發行人與廣大不特定投資者完成交易的過程，二級市場證券交易更是背靠背下單，多對多撮合的過程，是公眾投資者不斷換手、收益和風險不斷轉換的過程。買方不知道賣方，賣方也不知道買方。做出買賣決定，投資者依賴的是決定證券價格的有效信息。這就產生了信息對稱與公平的客觀需要，沒有信息公平，也就不可能有交易公平。而在複雜的市場環境中，公眾投資者往往處於信息劣勢地位，只是依靠投資者自己的註意和努力，單純通過合同法、侵權法等一般的民商事法律制度，顯然難以解決公眾化交易條件下可能產生的虛假披露、信息誤導、內幕交易、操縱市場等各類市場欺詐。這時候，基於強制信息披露需要的專門法律制度和公共權力的介入，就成為市場公共利益的需要。這種規制和介入不僅僅體現在事先的準入規範、事中的監督管理和事後的違法追責，也體現在因違法侵權而導致的損失填補、賠償救濟等私法責任追究方面。
因此，尋找解決問題的有效途徑，如果只是考慮私法自治的一般規則，只是依靠私力救濟的單一方法，實踐的效果並不理想。同樣是面對證券投資者損害賠償救濟的實際問題，境外市場的法律制度除了在訴訟方式和機制方面作出有針對性的創新安排外，更為重要的是賦予監管機關介入私權救濟的必要空間，美國的行政和解、公平基金方式，我國臺灣地區的支持訴訟方式，我國香港地區的證監會直接起訴、責令回購股份方式等，都體現了監管權力介入投資者私權救濟的重要理念。當然，我們有自己的國情，我們的市場有自身的特點，證券投資者保護的制度機制安排不能簡單照抄照搬其他市場的做法，還是要從我們的市場發展實際考慮，從我們的法律制度理念出發來考慮和安排。
從更深層次的法理邏輯分析，隨著經濟市場化的深入發展，法律社會化趨勢也越發明顯。主體權利的平等保障已經從形式意義上的平等向實質平等轉變。如果僅僅立足於對人格的抽象化處理，而不考慮個體在經濟地位、權利行使的可能性、文化程度等方面的差異，必然會損害處於弱勢地位當事人的利益。因此，對投資者權利的保護必須充分關註千千萬萬投資者因地位、能力和條件的差異而帶來的事實上的不平等。
證券市場投資者損害賠償救濟制度需要監管權力的適度介入，這是一個重要的制度理念。監管權力介入私權救濟，一個必須回答的問題是如何防止和限制公權力濫用。我們理解的監管權力支持投資者獲得民事損害救濟，是在法律框架內的介入，是有限度的、必要的介入，並非完全替代性的救濟，必須體系化地構建出一整套符合資本市場特殊性的制度規則。這是一項十分艱巨的任務，需要我們堅持不懈的努力，需要我們大家本著為投資者著想，對投資者負責的態度，立足於現行法律制度和文化，用創新的理念與思維，在形成市場廣泛共識基礎上，通過立法、行政、司法以及法律理論界和實務界等社會各方面共同努力，實實在在，久久為功，一步一個腳印推動完善有中國特色的資本市場投資者損害賠償救濟制度。基於這樣的定位，我們這次會議的討論，是不是可以考慮重點圍繞三個方面來進行：
一是監管支持方面，包括支持訴訟制度、和解金賠償制度、先行賠付制度、責令回購制度、責令公開承諾強制履行制度等；
二是司法救濟方面，包括訴訟機制環節的示範訴訟制度、公益訴訟制度，責任配置環節的舉證責任制度、懲罰性賠償制度等；
三是社會機制方面，包括專業仲裁制度、小額糾紛調解制度、訴調對接制度等。
接下來的會議中，證監會系統相關單位將介紹支持訴訟、示範判決、專業調解、行政和解、先行賠付、專業仲裁等方面的實踐做法。但由於受制度依據和實踐經驗的限制，這些探索還處於比較初期的階段，我們迫切希望得到來自各方的指導和支持，這也是證監會召開本次座談會的目的和初衷。希望在座的各位領導、專家、學者站在資本市場改革發展和投資者保護工作全局的角度，統籌謀劃、建言獻策，貢獻大家的寶貴思想和智慧。衷心期望通過我們大家的共同努力，能夠讓廣大的投資者真切感受到具體而又實在的支持和幫助。
謝謝大家。
隨著期貨市場各項創新以及國際化業務的深入推進，需要的法律支持也越來越多，“盡快出臺《期貨法》”的呼聲越來越高。
目前證監會也在推動《期貨法》的制定。今年3月30日，證監會發布2018年度立法工作計劃，制定《期貨法》是其中立法工作計劃之一。
證監會副主席方星海今年6月份在金融監管研討會上也表示，“當前，中國證監會正在積極配合中國的立法部門修改完善《證券法》，制定《期貨法》，我們非常希望能夠得到來自不同方面的指導和幫助。”
近日，中國人民大學教授葉林就我國期貨市場立法的探索、困境及出臺《期貨法》的重要意義，進行了深入解讀。
“目前初步形成了以《期貨交易管理條例》、最高人民法院司法解釋為支撐，以部門規章和規範性文件為配套，以期貨交易所、期貨業協會自律規則為補充的期貨市場法規體系。”葉林認為，這一制度體系對於規範期貨市場的穩定運行起到了積極作用，但是相較域外期貨市場法制而言，存在法律位階較低、民事規範不完整、跨境監管與協作規範缺失等問題，法律制度並不完備。
2007年3月，國務院頒布了《期貨交易管理條例》，2012年10月、2013年7月、2016年2月和2017年3月進行了四次修訂。
目前，主要發達國家基本都有關於期貨交易的基本立法。比如，美國《商品交易法》雖然在名字中沒有“期貨”，實際上卻主要是以規範期貨為主要內容的；英國《金融服務法》則將期貨公司作為金融服務提供者的角色來看待，強調期貨市場的自律監管；此外，韓國頒布《資本市場統一法》，日本頒布《金融商品交易法》，都是位階較高的期貨市場立法。
“以民事規範為例，從上個世紀60年代至今，中央對手方等制度在國外期貨法律中都已毫無爭議地被確立下來，構建了相對完整的規則體系。另外，域外司法體系也有助於推動期貨市場糾紛的解決，絕大多數期貨糾紛是通過調解和仲裁等非訴訟方式加以解決的，極少部分糾紛是通過訴訟方式解決的。所以我覺得，無論是司法還是立法，我國與這些發達國家相比相比，還存在不小差距。”葉林分析稱。
對於中國期貨市場現有的法律法規存在的主要問題，葉林認為有三個方面的不足：
一是法律層級太低。在國外市場中，法律的穩定性強，而行政法規類似總統令，穩定性差，甚至可以朝令夕改。以行政法規形式規定期貨市場法律制度，難免會影響境外交易者的信心，如果交易者對我國期貨市場不放心、沒信心，將會嚴重阻礙我國期貨市場的國際化進程。
二是現有法律規則有欠缺、不完善。一些特別重要的規則在現有《期貨交易管理條例》中沒有規定。如中央對手方已是國際金融市場的一個標準概念和通行做法，並成為評價一個市場信用狀況和風險管理能力的客觀指標。國際證監會組織（IOSCO）要求成員國針對中央對手方機制做出相應安排，並提出了關於中央對手方的國際準則，但我國期貨市場法律中並無此概念。再如，有關期貨交易部分司法解釋和規範性文件是基於十余年前我國期貨市場建設初期的歷史環境而制定的，這些司法解釋和規定的形成雖有一定的歷史原因和邏輯，卻不能適應當前期貨市場發展的客觀需求。比如，上述司法解釋和規則都沒有提到境外設立交割倉庫的問題，這不僅制約了我國期貨市場的國際化發展，也與國際市場做法不很吻合，有待在法律層面上予以補充、修正和完善。
三是現有期貨市場法律體系規定的範圍太窄。《期貨交易管理條例》主要規範的是期貨交易，而且是場內期貨，是“小期貨”的概念，這只能適用於初級的衍生品市場。隨著我國衍生品市場的不斷發展，期權等工具日益豐富，場外市場建設步伐加快，當前的法律規範已嚴重滯後。
那麽，盡快出臺《期貨法》對中國期貨市場發展有何重要的意義？葉林認為，期貨市場服務實體經濟的核心是發現價格，一個合理、有效的市場價格才能正確發揮資源配置、幫助產業對沖風險等作用。上一屆全國人大財經委在起草《期貨法》時特別強調了“服務實體經濟”的定位。
“沒有法律保障，境外交易者對參與我國期貨市場的信心就會不足，沒有境外交易者的參與，我國期貨市場就很難形成國內外均認可的、具有國際影響力的價格。在國際化的大背景下，加強期貨市場立法建設，是提高我國期貨市場對外開放的質量和核心競爭力的重要抓手。 ”葉林同時稱。
目前中國已有很多企業參與境外的期貨交易，而我國現行規定缺少與國際化相匹配的跨境監管執法安排。
葉林指出，“引入境外參與者涉及跨境監管，為了保護“走出去”的本國投資者，我們也需要遵循國際慣例對有我國交易者參與他國市場而實施跨境監管。因此，應當站在保護交易者利益的基礎上，按照對等原則構建跨境監管規則，為有效參與國際間跨境監管合作與協調提供法律支撐。”
關於當前《期貨法》的落地主要面臨的障礙，葉林認為，一是觀念方面的障礙。法律是大多數人的共識，由於期貨市場是個小眾的市場，知道和真正了解的人較少，這使得《期貨法》在制定中容易產生觀念上的分歧，客觀上很難求得“多數”一致的意見，即求得所謂的充分的共識。
二是爭議是否應該實現衍生品立法的統一性。不同衍生品之間的規則和監管思路有一定差異，即不同衍生品對應的基礎產品可以是商品、期貨合約、外匯、利率等不同類型，但不同衍生品交易是存在一套相對統一的邏輯和原則。在立法中，若過於關註不同衍生品之間的產品特點、監管思路及交易規則的差異，就會對《期貨法》設置哪些內容產生不同看法。
如何解決上述兩大障礙，葉林認為，對於觀念上的障礙，除了需要期貨交易所等不斷向公眾推廣解釋外，在立法上，應當盡力吸收專家意見，尊重專家的科研成果，減少觀念差異，盡力達成共識。
“對於不同衍生品之間的差異，《期貨法》完全可以將行業內認可的最重要的主要規則予以整合和規定，盡量擴大《期貨法》的適用範圍，提供規範場外市場交易的基礎規範，這樣，可以抓大放小，拽住牛鼻子，其他內容可以更多地交給市場去解決。”葉林稱。
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