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許成鋼:改革分權式威權制

http://magazine.caixin.com/2012-05-18/100391528.html

對話人

  許成鋼 香港大學經濟學教授、財新《中國改革》首席經濟學家

  吳素萍 特約記者、《比較》副主編

[對話背景]

  香港大學經濟學教授許成鋼小時候的夢想是當一名工程師。「文革」爆發後,16歲的他去了北大荒,在農村思考為什麼社會主義會產生新階級。

  被關進牛棚之後,他開始自學數學、無線電和英語,後來以初中學歷直接考上清華大學研究生。

  1984年,許成鋼受哈佛燕京學社資助前往哈佛大學,先是作為訪問學者,後轉為博士研究生。他的博士論文導師是轉軌經濟學國際權威科爾奈(Janos Kornai)和後來的諾貝爾獎得主馬斯金(Eric Maskin)。

  與自身經歷緊密相關,許成鋼出國後早期研究工作的核心問題集中在經濟體制改革上。他研究了中央計劃經濟為什麼會失敗、為什麼會有鄉鎮企業奇蹟、中國改革的機制及制度原因,以及蘇聯和東歐轉軌失利的制度原因,等等。許成鋼的許多研究已成為轉軌經濟學中的重要文獻。他還研究金融與司法制度及其對經濟發展的影響。他提出的不完備法律的概念為深刻認識司法制度提供了分析框架,代表了用經濟學分析方法研究法律問題的一個重要方向。

  1991年從哈佛大學畢業之後,許成鋼一直在倫敦經濟學院經濟系任教,並於1998年獲終身教職。為了更深入地研究中國經濟改革,他回到香港大學任教。在此前研究的基礎上,許成鋼又開始關注最基本的體制問題,比如憲政、法治。許成鋼的特殊經歷,使得他對於社會主義的經濟制度和中國的經濟改革有著深刻的認識,對很多問題往往有獨到的見解。

  2011年,許成鋼受聘成為財新《中國改革》首席經濟學家。在中國經濟前景未明之時,在許多人開始擔憂中國陷入「中等收入陷阱」之際,《比較》副主編吳素萍與許成鋼共同探討中國經濟與社會的基本問題與可能出路。

[對話摘登]

  吳素萍:30多年中國經濟經歷了持續的高增長,成為世界第二大經濟體。這個成就被大家驚呼為「奇蹟」,國人也備受鼓舞,甚至沾沾自喜。但是也有識者對此提出不同看法,比如清華大學經管學院院長錢穎一就說,從國際上來看,當年的日本和韓國都曾經歷過這樣的增長,中國並不獨特。你怎麼看?

  許成鋼:中國改革開放後的經濟增長,放到世界近100年的歷史中看,非常了不起。從對全球中長期經濟增長的貢獻看,由於人口眾多,中國近30年經濟增長的影響可與美國19世紀末的狀態相媲美。但是我們必須看到,當時的美國,依靠其體制的優越性,依靠其第二次產業革命的領導地位,在總值和人均水平上都超過當時世界第一的大英帝國。相比之下,今天中國的人均GDP只相當於美國的十一分之一(按照市場匯率計算),或六分之一(按照購買力計算)。在全世界只名列第94位(IMF,2011),還不及泰國。如果把歷史時間拉長一點,根據最近十幾年國際經濟史界整理核算的世界各國的歷史數據,就會清楚地看到,即使只看GDP總值,最近30年中國取得的成就也只是一個中等水平的歷史地位的恢復,而且才只恢復到了中國歷史上衰落時期的水平。從歷史和比較的角度進行反思,能讓我們實事求是地認識到中國還差得很遠,還有很遠的路要走;同時也能告訴我們,經濟的持續發展依賴體制和技術進步。

  吳素萍:的確,經歷了數十年的高速增長之後,中國經濟不可避免地出現了減速。這種減速固然有主觀的意願,但更主要的是受客觀條件的制約。在制約因素當中,國際經濟衰退所導致的外需長期不振是一個重要原因,但許多學者認為,當前決定中國經濟能否持續高增長最為關鍵的因素是自身的結構問題。對此,你有什麼看法?

  許成鋼:對經濟的可持續發展來說,結構問題的確非常重要。最近有兩位經濟學家謝長泰和克列諾的研究很好地從宏觀角度概括了中國的經濟結構問題。他們的估算表明,由於資本和其他資源的錯誤配置導致中國的生產率比美國低約50%。也就是說,不需要增加投資,只要糾正結構性問題,改善一下資源配置,中國的經濟就能增長很多。這證明結構問題浪費了中國大量的資源。

  我更強調的是,中國當前最重要的幾個結構問題,如出口比例過高、內需不足、收入分配不平等、製造業升級換代以及環境問題等,都產生於同一個體制。如不解決體制問題,結構問題就解決不了。中國歷史表明,體制問題是落後的根源,而貧窮落後本身並不能保證持續發展。中國的經濟發展能不能走遠,能走多遠,歸根結底取決於體制改革。

  吳素萍:說到體制問題,我注意到最近你在《經濟文獻雜誌》(Journal of Economic Literature)上發表的一篇文章,題為「中國改革和發展的制度基礎」。其中就提到無論是中國突飛猛進的發展,還是它所面臨的諸多嚴峻問題,都源於一個體制,你把它稱為「分權式威權制」。應該怎麼認識這個體制?

  許成鋼:「分權式威權制」是我以古今中外許多研究為基礎,加上自己長期研究抽象概括出來的概念,忽略了相對次要的因素。其主要特點是中央對政治、人事權的高度集權與在行政、經濟控制權方面向地方高度放權相結合。這二者的緊密結合使中國的體制在世界上獨一無二,超出政治學和政治經濟學已有的理論範疇。該體制決定了中國改革與發展的軌跡,同時也製造了我們所面臨的嚴重的結構性問題。

  吳素萍:對於中國的經濟奇蹟已經有許多不同的解釋。基於你的理論框架,請具體解釋一下,這個體制是如何發揮作用,成就了中國經濟的持續高增長?為什麼又說,當前最重要的經濟結構問題,乃至社會問題都根源於這個體制?

  許成鋼:分權式威權制主要通過地方競爭GDP增速來發揮作用。分權式威權制是創造中國地區間競爭的最基本的體制結構,是地區競爭和地區實驗的制度基礎。這個體制幫助解決了地方政府的激勵機制問題和信息問題。由於解決了這些最核心的激勵機制問題,地區競爭和地區實驗使中國經濟在向市場經濟轉軌的過程中,在市場經濟還沒有很好發展的階段就能產生強勁的驅動力,從而造就了30多年的快速增長。

  地方競爭是一個極其強有力的推動經濟增長的工具,但是它也可以成為一個威力巨大的摧毀工具。在分權式威權制下,地方競爭做什麼,取決於中央或上級規定的競爭目標是什麼。在中國很窮的時候,所有人都認為經濟增長最重要。所以各地方競爭GDP增長速度自然成為過去改革30年的競爭目標。但是當中國的經濟已經脫離貧困,進入低中等收入水平後,大量超出GDP範圍的社會經濟問題變得越來越重要。各地方競爭GDP增長速度不僅不能滿足民眾的意願,甚至產生出大量社會經濟問題,比如地方保護和忽略環境保護等不能直接促進增長的任務等。

  吳素萍:你的意思是說,如果放棄GDP指標,地區競爭的機制就不能解決收入分配、社會穩定、環境保護等問題?

  許成鋼:分權式威權制沒有辦法解決GDP增長之外的問題。只要面對的問題和GDP增長不直接或間接相關,這個體制就沒有辦法解決。這些不能解決的問題中包括大量的社會問題:不平等、不正義、環境污染等。

  為了說明這一點,我們先要解釋,為什麼地方競爭GDP增速,能有效解決地方政府的信息和激勵機制問題。實際上,這是事關經濟改革的最基本問題。如果地方競爭能獨立於市場解決社會經濟定量指標的問題,我們30年前就不需要推動經濟體制改革。分權式威權制並不是新的體制,地方競爭也並不是改革才有的新機制。市場才是中國體制裡新的東西,GDP才是新的東西,而且是一個特別好的東西,它是市場活動的總體指標。

  地方政府競爭GDP增速是決定中國經濟改革不同於計劃經濟的關鍵點,也是決定中國經濟改革不同於前蘇聯、東歐改革的一個關鍵點。地方政府競爭GDP增速的時候,競爭的既不是計劃體制下的單項定量指標,也不是千百萬定量指標,而是市場的整體活動。當行政與市場有矛盾時,這一競爭可以大大削弱改革的阻力。

  由於市場向所有人開放,GDP是市場活動的總體指標,無需授權,任何獨立的機構都可以獨立地從任何地區的市場收集信息,從而驗證各地區的GDP統計數字。這使得經濟數據難以造假,在很大程度上幫助解決了考核地方政府的信息問題。當地方競爭GDP之外的東西時,信息和激勵機制方面的基本問題無法解決。

  吳素萍:隨著中國進入中等收入國家行列,大量社會經濟問題超出GDP範圍,如你所說,分權式威權制不能解決這些問題,已到了必須改革的階段。其實,改革已成為整個社會的共識。問題在於,改革從何入手?

  許成鋼:改革分權式威權體制,首先,通過重新分配部委和省級政府的任務可以緩解多任務的問題。地方政府承擔的任務範圍應該縮減。比如,帶有很強跨區外部性的活動應該由部委來集中管理。而且,為了減少中央層面的多任務問題,中央政府擔負的任務應該交給專門的部委、專門的法院和專門的監管機構來完成。

  其次,很多監督、執法和管理功能都可以從地方政府剝離,比如由媒體和司法來完成。這不僅將有效緩解地方政府的多任務問題,而且還能極大提升監督和執法的中立性、客觀性、公正性和有效性。

  第三,大部分市場活動應該由企業開展,地方政府應從市場中抽出身來,這還能進一步鞏固改革。此舉不僅能縮減地方政府的任務,而且在即便地方政府激勵減少的情況下,也使企業有推動經濟發展的強烈動力。

  最後,也是最重要的,是向法治轉化。這要求以法律為基礎的治理機制逐漸代替大量的行政機制,要求憲法保護民眾的私有財產,包括土地私有權,要求各級司法獨立於各級地方政府,要求各級政府必須服從憲法。

  根據以往改革的經驗,中國應該開始在最基層的縣級建立獨立的司法體系,然後由下而上推進改革。

  如果沒有相當程度的法制改革,法治的缺乏將使利益團體(尤其是腐敗官員)阻礙改革、拖後發展,甚至威脅國家的政治穩定。■


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