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外資買房都成國家安全威脅！美歐外資審查不斷加碼

“美國外資投資委員會（CFIUS）仍將完全聚焦於國家安全問題。”這是在外國投資風險審查現代化法案（FIRRMA）正式生效後，美國財政部近日對CFIUS的授權給出的澄清。

醞釀了近兩年後，美國終於完成了十余年來針對CFIUS的首次現代化改革。美方認為，在對美外資投資性質和美國國家安全範疇均有顯著變化的今天，急需對CFIUS的執法範圍和程序進行一系列更新。

偉凱律師事務所（White&Case）在發給第一財經記者的最新報告中指出，FIRRMA法案擴大了須經CFIUS審查的交易範圍，四種新的受限交易類型包括特定房地產領域交易與涉及關鍵基礎設施、關鍵技術或敏感數據的特定“其他投資”；同時，FIRRMA延長了CFIUS審查流程的時間，也限制了預審流程的時間。

值得註意的是，在美國以“國家安全”受到新威脅為名升級其外資審查立法行為的帶動下，歐盟委員會（下稱“歐盟”）及德、法、意等核心歐盟成員國亦隨潮流而動。

歐盟層面除了有可能在2019年生效的審查法律之外，在其核心成員國中，以德國為例，它近期正擬加強立法，將審查外資的門檻降低至15%，且更加密切地審查在軍工、關鍵基礎設施等領域的潛在外資投資行為。

第一財經記者采訪的數位在歐洲進行投行以及法律業務工作的人士則均對此表示不解，其主要原因在於：第一，上述可替代產業仍可以在其他投資審查較少的國家獲得，比如以色列；第二，歐盟及其成員國加強立法，恐會造成交易審批時間延長，將給企業和各交易相關方帶來更多成本。

在美國以“國家安全”受到新威脅為名升級其外資審查立法行為的帶動下，歐盟委員會及德、法、意等核心歐盟成員國亦隨潮流而動。

授權CFIUS審查外國人在美投資房地產

美國國會為了協調眾議院和參議院版本的《國防授權法案》（NDAA）而成立了會議委員會，該會議委員會在2018年7月23日的一份會議報告中發布了NDAA的最終版本，該版本包括了FIRRMA。

需要註意的是，NDAA中還包含了最新版本的《2018年出口管制法案》（ECA），同時還引入了由美國商務部牽頭實施的新程序，以定義和保護“新興和基礎技術”。

偉凱律師事務所在其最新報告中指出，該新程序被設計為解決技術轉讓問題的替代辦法：FIRRMA最初版本包含了部分條款以擴大CFIUS審查涉及技術轉讓交易的範圍，這些條款最終被上述ECA中的規定所替代。

而在美國總統特朗普8月中旬正式簽署NDAA後，FIRRMA和ECA已經成為了正式法律。當然，美國財政部也已經做出聲明，其中有些條款需要在頒布滿18個月之日才會正式實施。

目前，CFIUS只能審查可導致外國人控制美國公司的兼並、收購或並購。鑒於其他類型的跨境交易也可能帶來國家安全風險，且交易各方越來越多地利用其他交易類型來規避美國外國投資委員會的審查，FIRRMA擴大了前述四種新的“適用審查的交易”。

在房地產領域的交易方面，上述報告指出，近年來，CFIUS對一些交易表現出了擔憂：該類型交易中的美國企業所擁有的設施或資產，非常靠近敏感的政府設施。

然而，CFIUS目前的審查權並不允許其審查某些房地產交易，比如，短期租賃交易或不涉及“美國商業活動”的交易，即使該等交易存在上述風險。為應對這一問題，FIRRMA擴大了美國外國投資委員會的審查權，使其能夠審查房地產交易，同時也設定了一些限制，使該審查權僅針對可能存在國家安全問題的交易。

具體而言，FIRRMA授權CFIUS審查外國人在美國購買或租賃私人或公共不動產或獲得與不動產相關的權益，如果該不動產位於美國的航空港或海運港內，或涉及對航空港或海運港的運營；或接近美國軍事場所或涉及國家安全的政府的其他敏感場所或不動產（外國人能夠對在該等設施、場所或不動產內進行的活動搜集情報，或在該等設施、場所或不動產內進行的國家安全活動存在遭遇外國監視的風險）。

特別值得一提的是，CFIUS須進一步界定“外國人”一詞，並制定標準，將適用審查的不動產交易限定為“特定類別的外國人的投資”。該等標準“應考慮到外國人與其國家或政府的聯系，以及該聯系是否會影響美國的國家安全”。

在涉及關鍵基礎設施、關鍵技術或敏感數據的某些“其他投資”方面，上述報告指出，近年來，CFIUS也對某些少數股權投資表達了擔憂，雖然該等投資未使外國投資者得以“控制”美國企業（因而不受美國外國投資委員會目前的審查），但是，該等投資仍可能引起國家安全問題，因為外國投資者可能影響或接觸美國企業的敏感設施、系統、信息或技術。

與涉及不動產的條款一樣，FIRRMA擴大了CFIUS審查該類敏感交易的權限，同時也要求CFIUS將其管轄範圍縮小至僅針對最有可能產生國家安全問題的交易。

具體而言，FIRRMA授權CFIUS審查外國人對任何獨立的美國企業的任何“其他投資”，如果該等美國企業擁有、經營、制造、供應或服務“關鍵基礎設施”；生產、設計、測試、制造、構建或開發一項或多項“關鍵技術”；或持有或收集美國公民的敏感個人資料，該等資料可能以威脅國家安全的方式被利用。

FIRRMA還規定，受限於美國外國投資委員會隨後頒布的行政法規，“關鍵基礎設施”是指“對美國至關重要的系統和資產，無論是有形的或是虛擬的，如果使該等系統或資產喪失功能或破壞該等系統或資產將會削弱國家安全”。

其中，“關鍵技術”將包括根據ECA項下新的出口管制程序確定的新興和基礎技術。

同時，與不動產交易一樣，FIRRMA以幾種方式限制了該項新權限的範圍,其中，FIRRMA將“其他投資”定義為沒有獲得控制權的投資，但排除了被動性投資。需要說明的是，這一條也是此前基金類遊說團體集中抗議的內容。

不僅如此，FIRRMA還對涉及投資基金的問題做了具體規定，這些規定可能將大量私募基金的投資排除在CFIUS的審查權外。

比如，FIRRMA規定，如果某一基金由美國普通合夥人、管理成員或具有同等職權的人士或機構獨家管理；其咨詢委員會或委員會沒有能力控制該基金的投資決定，也沒有能力控制由普通合夥人、管理成員或獲得該基金投資的具有同等職權的相關實體作出的決定；外國人未通過其他方式控制該基金；且外國人無法通過參加咨詢委員會或委員會而獲得重大非公開技術信息，則“其他投資”不包括此類外國人通過投資基金進行的間接投資——不論該外國人是否為基金咨詢委員會或基金委員會的成員。

與此同時，此次FIRRMA還延長了CFIUS的期限，將其首輪審查的期限從30個工作日延長到45個工作日。上述報告指出，這為美國相關機構提供了額外的時間，為每筆交易制備《國家安全威脅評估》（下稱《評估》），《評估》目前應於第20天完成，但根據FIRRMA，將於第30天完成。

對於美國外資國家安全審查，中國商務部新聞發言人表示，當前經濟全球化深入發展，跨國投資方興未艾。中美企業在深化投資合作方面有強烈的意願、巨大的潛力。兩國政府應順應企業呼聲，提供良好的環境和穩定的預期。美方應客觀、公正對待中國投資者，避免國家安全審查成為中美企業開展投資合作的障礙。

第一財經記者查閱CFIUS在2001至2016年的年度報告，自2007年以來，中企收購美企的被審查案例和失敗案例均逐年遞增，而中企被審查交易的比例也從2005年的1.56%上升至2013年的21.6%。2012年和2013年，中資受審查案件急劇增加，位列各國之首。

清華大學中美關系研究中心高級研究員周世儉對第一財經記者表示，特朗普政府在外資審查方面的縮進也不能堵住中國企業以及在科技方面的進一步探索，比如在某些關鍵技術方面，以色列等國也都擁有技術，並願意同中國進行合作。

圖片來源：普華永道報告

德國領頭收緊外資審查

兩年來，與CFIUS改革同期進行的，是歐盟內部對於加強對外資審查的討論，以及其隨後的實際行動。

一位不願透露姓名的德國精品投行律師對第一財經記者表示，歐盟有一些人想搞一個歐洲版CFIUS，不過可能性不大，因為歐盟是一個政府間機構，歐盟成員國並不願意將外資審查權讓渡給歐盟，如果想讓渡早就讓渡了。

在德國、法國和意大利的推動之下，自2017年起，歐盟就在醞釀對進入歐盟的外國直接投資的審查框架（下稱“框架”），現在該框架草案已經進入了立法程序，並有望在2019年正式生效，其重要內容包括，非歐盟類企業未來在歐盟投資能源和電信等重要基礎建設領域，以及人工智能、機器人、半導體、網絡安全等關鍵技術領域時，恐怕會面臨更多的監管程序。

不過，目前歐盟層面立法最大的意義，在於同歐盟國家展開在外資投資方面的信息交流，並希望其決策對成員國產生一定的參考影響。上述投行律師表示，真正要關註的還是成員國內部的外資審查立法程序。

根據第一財經記者統計，在28個歐盟成員國中，目前有對外資審查法律的有12個，分別是奧地利、丹麥、德國、芬蘭、法國、拉脫維亞、立陶宛、意大利、波蘭、葡萄牙、西班牙以及英國，而近年來，德、法等國都在醞釀加強對外資審查立法。

其中，德國最為迅速，也恐對中國的影響最大。根據安永的一項數據研究，2017年中期，中資在歐洲投資額為576億美元，其中對德投資占到了最大份額，為137億美元，且投資率在2018年上半年仍有所增長：德國公司是中國買家的主要選擇。

不過，榮鼎集團跨境投資部總監韓阿曼（Hanemann）在接受第一財經記者采訪時則坦言，在中資收購了戴姆勒約10%股份這一事件後，德國國內的輿論風向就有些變化，畢竟這是德國企業中“皇冠上的明珠”。

第一財經記者梳理了自中企成功收購庫卡到最近收購德國萊菲爾德金屬旋壓機制造公司（Leitfeld Metal Spinning）失敗的八個階段性案例後，可以清晰地看出，德國政府是如何在輿論以及各種遊說群體的壓力之下，在三年內不斷收緊對外資投資的審查限制，且其針對方向也相當明顯。

在2016年的庫卡收購案中，雖然存在著德國政府沒有充分保護德國核心企業的質疑之聲，但是，德國政府並未對庫卡收購案進行幹預。

在隨後的中企收購愛思強(Aixtron)案件中，德國政府並沒有做出最後決定，僅表示出在新的信息的基礎上，此案必須進行深入審查，不過，德國經濟部也以該收購案涉及“安全問題”為由收回了此前的收購許可。

最終，該交易由時任美國總統奧巴馬發布總統令阻止了中資對愛思強的收購，其原因是美國表示，此收購可能會對美國的國家安全構成威脅，原因在於愛思強的科技同時也應用在美國軍方設備上，存在國防安全隱患。

隨後，中國外交部發言人陸慷也表示，希望美方停止對中國企業的捕風捉影，為中國企業投資提供公平環境和便利條件。

2017年，在中企收購歐司朗(Osram)的成功案例中，德國政府開始進入了深入審查階段：最初德國政府拒絕簽發相關準許證明，在深入研究了約三月後，政府才為並購開了綠燈。

同年，在中企收購位於薩克森的航空航天（材料）供應商科特薩（Cotesa）期間，德國政府的深入審查時間加長了：在7個月之後，該並購才得以完成。

在中企收購英國企業德國子公司賽普樂(Sepura)期間，德方開始同中方企業進行談判，由於賽普樂為德國政府提供數字通信，德國方面對此相當敏感，在對收購進行幹預後，中方成功完成收購。

在戴姆勒收購案後，德國爆發了關於收購低於25%門檻的全面大討論：由於中企在2018年收購了戴姆勒約10%的股份，德國政府開始探討在收購低於25%股權的情況下，政府如何能有發言權。

其原因在於，根據德國《對外經濟法》規定，外國投資者在德國投資享受與本國企業一致的國民待遇，依法承擔同樣的義務。外國企業對涉及關鍵基礎設施領域的收購在達到25%或甚至更高時，審查才會發生。

然而最終在近期的兩個案件上，德國政府幹脆放棄了上述原則，開始主動幹預和阻止中資投資。

譬如，在7月27日，德國政府指示德國國有開發銀行——德國複興信貸銀行（KfW）收購德國高壓電網運營商50Hertz 20%的股權，以阻止中資企業的收購。德國政府辯稱，KfW的收購是出於保護德國重要能源基礎設施的安全的需要。

8月1日，德國政府則以“安全策略考量”叫停了中資企業通過旗下的法國公司間接收購德國萊菲爾德金屬旋壓機制造公司（Leitfeld Metal Spinning）的案件，在德國律師界看來，此次阻止措施是史無前例的。

前述德國精品投行律師對第一財經記者指出，德國政府實際上發出了一項預防性的命令，並聲稱這一收購對德國公共秩序或安全構成威脅，從而禁止具體的收購，這是沒有先例可循的。

德國中國商會也在聲明中指出，德國政府在此次中方收購比例不超過20%的情況下，強行進行幹預的做法不僅違背了基本的“國民待遇”原則，也幹擾了市場的公平交易。這更是對中國投資者的歧視性做法。

隨後在8月7日，德國聯邦經濟與能源部表示，目前德國正擬法案將審查門檻降低至15%，並且更加密切地審查在軍工行業、關鍵基礎設施領域和與安全相關的民用技術方面的收購行為，且該法案有可能在2018~2019年初生效。

德國中國商會並指出，在中國逐漸開放能源市場的同時，德國反其道而行之，以“安全策略考量”為由，針對中國投資者設置額外的投資壁壘。這與特朗普政府以“國家安全”為名實施針對鋼鋁的特別關稅的做法如出一轍，不禁使人對德國政府的政策走向產生擔心。

精品投資銀行離子太平洋（Ion Pacific）董事總經理兼歐洲、中東及非洲主管霍伊（Claire Hoey）在接受第一財經記者采訪時指出，德國可能在這方面是個輸家，一方面德國存在這種持續的抵抗情緒；另一方面在北歐國家，則有非常吸引人的科技企業，此外以色列也具有能成為大贏家的潛力，他們在未來有極大的機會同中國投資者進行合作。

（實習記者林然對此文亦有貢獻）

責編：楊小剛