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漸進改革不如血腥革命？

肖鋼：堅定推行股票發行註冊制改革 當循序漸進

IPO註冊制首次寫入中央文件引起業界的廣泛關注。11月19日，中國證監會主席肖鋼出席活動時稱，要堅定不移地推動註冊制改革，但不能誤解註冊制就是登記生效制，也不等於說證監會就不管了，證監會仍然要加強對信息披露的監管。

講話中，肖鋼表示，要堅定不移的推行註冊制的改革，這是一個重大的改變，真正的還權於市場，還權於投資者。

肖鋼稱，股票發行的註冊制改革是發行體制的一次重大改革，也是資本市場改革當中「牽一髮而動全身」的改革。這次改革的意義就是尊重市場的規律。各個國家和地區，實行註冊制改革做法都不完全一樣，有一個基本的特點，就是說股票的發行一定要以信息披露為中心，證監會要以投資者需求為導向，對發行人信息披露的準確性、全面性進行審核，但是，不對這個公司的投資價值和持續盈利能力做出判斷，而交由市場、由投資者自主判斷，真正還權於市場，還權於投資者。

不過，肖鋼也特別強調，不能誤解註冊制就是登記生效制，也不等於說證監會就不管了，證監會仍然要加強對信息披露的監管。「不等於證監會就不管了，垃圾股份多了，那不是這樣的，證監會仍然要加強對信息披露的監管」，「不要理解為註冊制就是不管了，就是登記、備案、生效，這個肯定是不對的。」

肖鋼還強調，實行註冊制是一個循序漸進的過程，需要一系列的配套條件：要實行註冊制，必須要修改現行的《證券法》；要加強券商、會計師事務所、律師事務所的責任和能力，讓他們真正歸位盡責；在司法層面要進行民事賠償制度的改革，構建資本市場保護中小投資者的法律政策體系。

由於十八屆三中全會剛剛將「推進股票發行註冊制改革」寫入《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，註冊制近期成為市場關注的焦點。

據《京華時報》報導，目前A股市場新股發行實行的是審核制（「核准制」），發行人在發行股票時，不僅要充分公開企業的真實狀況，而且還必須符合有關法律和證券管理機構規定的必備條件，審核機構必須對發行人是否符合發行條件進行實質審核。

而註冊制是指發行人申請發行股票時，只需要依法將公開的各種資料完全準確地向證券監管機構申報，證券監管機構的職責是對申報文件的全面性、準確性、真實性和及時性作形式審查，而將發行公司股票的良莠留給市場來判斷。因此，審核制與註冊制的區別在於，一個是實質審核，一個是形式審核。審核機關是否對公司的價值作出判斷，構成二者的根本區別。

此前，據一財網報導，在肖鋼的前任郭樹清執掌證監會期間，證監會在新股發行制度改革中明顯加強了對發行定價的監管，這一舉措曾引發市場人士的熱議。

在2012年4月28日公佈的《關於進一步深化新股發行體制改革的指導意見》中，證監會提出「在綜合考慮補充披露信息等相關情況後，可要求發行人及承銷商重新詢價。」

在此後公佈的《關於新股發行定價相關問題的通知》中，也有「發行市盈率高於同行業上市公司平均市盈率25%的，如果存在以下情形之一，發行監管部門將按照會後重大事項的監管規定，將發行人的首發申請重新提交發審會審核。」的表述，事實上直接插手了新股的發行定價。

而此次新股發行註冊制改革具體措施尚未出台。不過，據證券時報網報導，有業內人士指出，從此次講話判斷，肖鋼對資本市場未來發展藍圖已有了清晰規劃。未來，股票發行註冊制改革、證監會職能轉變、多渠道股權融資體系建設、資本市場的雙向開放等一系列改革舉措都將成為證監會今後幾年內的工作重點。

推行註冊制當循序漸進

據《經濟參考報》報導，海通證券副總裁、首席經濟學家李迅雷表示，新股發行註冊制改革的大方向是正確的，但並不意味著一蹴而就。他估計，目前IPO仍然處於暫停狀態，已經通過發審會的80餘家企業不太可能再走註冊制的通道，因此，明年推行註冊制的可能性也不大。李迅雷說，註冊制改革需要多方面的配套改革，包括保薦人制度的改革，保薦人將擔負起更多的責任，監管部門則需要進行監管模式的轉變，加大執法力度，投資者也將面臨新的考驗。他預計，即使是實施註冊制，前期的口子也不會開得太大。

「關鍵是門檻的設計。」燕京華僑大學校長華生表示，當徹底改革發行制度、新股發行市場化的大方向確立以後，進入門檻的問題就被擺到了桌面上。華生說，中國夠上市資格的企業有幾萬家，都上市的話市場肯定無法承受。他認為，一個從審批制過渡到註冊制的可行路徑是在一開始將門檻設置得高一些，增加企業造假上市的難度，然後根據動態逐步降低，這樣能夠從審批制平穩地過渡到註冊制。

據前述證券時報網報導，北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐認為，推行註冊制的關鍵就是擬上市公司和中介機構要準備好，但是，目前他們尚未準備好。市場中介機構未來要更加嚴格審核擬上市公司，如果發現擬上市公司有問題，作為中介機構，包括券商、律所、會計師事務所等，都有責任。如果擬上市公司不公開不公正，虛假陳述，要受到處罰，客觀上是保護投資者的權益。

曹鳳岐指出，除了上面提到的以外，制度建設、權利明細上都需要劃分清楚。他建議證券交易所和證監會的權限分開，未來由證券交易所承接發審權，然後再逐步從投資價值的實質審核向信息披露的形式審查過渡，推動核准制向註冊制過渡。

曹鳳岐預計，要2-3年時間，才能實行註冊制。

而中國社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立指出，在註冊制實施的過渡期，可以將退市制度納入新股發行的制度框架之中，完成相關制度建設並嚴格執行。之前監管層雖然多次強調嚴格執行退市制度，但最終還是雷聲大雨點小。

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循序漸進推進註冊制

歐洲大戲漸進高潮：過去24小時希臘發生了什麽？

以希臘請求將金融援助的協議延長六個月為起點，過去24小時歐盟主要援助國紛紛表態，在今日歐盟財長會議前劃清立場：德國拒絕接受希臘請求，稱其施“特洛伊木馬計”；意大利財長說，必須發出加入歐元區不可取消的信號；比利時財長認為，希臘的提案未能解除其他歐元區國家的擔憂；法國總理稱希臘可能很快找到解決方案；希臘總理在與德國總理默克爾會晤後透露了積極的信號。

  · 希臘

希臘財長致歐元集團的信函提出將希臘的金融救助協議延長六個月，以便根據希臘和多家機構的提議評估當前的貸款安排。信函稱，請求延續六個月旨在：

與歐盟和IMF重啟有關新長期協議的談判；
重新協商希臘政府基本預算盈余的目標（目前預算盈余與GDP之比為3%，明年為4.5%）；
讓歐洲央行再次接受希臘債券作為該國銀行業換取流動性的抵押品；
進一步商討減免債務的措施。

希臘政府還承諾未來六個月“克制會影響財政目標、經濟複蘇和金融穩定的單邊行動”。

希臘副總理Yannis Dragasakis此後在Twitter上發帖稱，相信今天的歐元區財長會議將達成“互惠的過渡協議”，“所有條件都具備”。

華爾街見聞今日稍早援引彭博報道稱，一名希臘官員稱，德國總理默克爾和希臘總理齊普拉斯（Alexis Tsipras）昨日下午會談約50分鐘。齊普拉斯在Twitter發帖稱，這次電話會談有“積極的語氣”，讓大家“有意尋找希臘和整個歐元區均受益的解決方案”。

  · 德國

德國拒絕希臘上述延長金融救助的請求，認為希臘的提案空洞無物。德國財長的發言人Martin Jäger稱：

“希臘的這封信並非解決問題的實質性提案。事實上，它的目的是（讓希臘）無需滿足救助方案的要求就可獲得融資。”

德國《圖片報》（Bild）網站主頁亮出了“德國說不”的標題。德國周刊《亮點》（Stern）的頭條是：（德國財長）朔伊布勒摧毀希臘的請求。德國反歐元黨派Alternative für Deutschland（AfD）的領導人Bernd Lucke建議希臘起用德拉馬克貨幣，說：“歐元區必須立即采取具體措施，為希臘有序退出歐元區做準備，避免希臘金融系統崩潰並傷害其他歐洲國家。”

德國副總理兼經濟部長Sigmar Gabriel對希臘的態度卻較為溫和。Gabriel是德國聯合執政黨社會民主黨（SPD）的領導人，他說希臘政府提出協商延續改革方案是往正確的方向邁出第一步，“應將希臘政府的新態度視為一些談判的出發點，不能事先就公開否決它們”。

上述華爾街見聞文章提到，德國拒絕希臘延長救助請求的原因在於，德國認為，希臘的新提案表面上是請求延長救助協議，實質上是為了獲得渡過難關的融資改變了貸款的條件。德國方面將提案的部分條款斥為“特洛伊木馬計”。路透報道援引德國官員評價稱，希臘的“特洛伊木馬計”根本沒有明確承諾會遵守獲得當前貸款的約定條件，留下了“巨大的解讀空間”。

  · 意大利

意大利雜誌L’Espresso昨日發布，意大利財長Pier Carlo Padoan接受該雜誌采訪時表示，應該認真對待希臘政府提出的要求：讓希臘擺脫長期危機。Padoan說：

“意大利支持這種需求，但要滿足這種要求需要判斷怎樣對待此前的承諾、怎樣設計新的承諾。必須發出加入歐元不可取消的信號。如果一個國家退出，不僅是歐元區少了一個成員國，而且顯示歐元會變成可以解除的機制。這個機制和單一貨幣不同。”

  · 斯洛伐克

斯洛伐克總理Robert Fico接受英國《金融時報》采訪時稱，不可能接受希臘一方面要求削減債務或者延長貸款，一方面讓希臘國民免費享受住房和能源，不可能向“貧窮”的斯洛伐克民眾解釋，應該用他們的薪金和養老金去補償希臘。

對於希臘可能離開歐元區，Fico說：

“歐洲做好了這類沖擊的準備，大家都知道我們有解決方法，即使希臘退出歐元區，也不會像兩年、三年或者四年前那麽危險。”

  · 比利時

比利時財長Johan Van Overtveldt的發言人指出，希臘延長救助的請求是唯一可能采取的步驟，是被迫如此。希臘政府並未完全解除其他歐元區國家的擔憂。德新社援引比利時通訊社報道稱，該發言人認為，希臘的請求“非但沒有回答疑問，反而產生了更多的問題”，希臘改革的承諾“不確定性太多”。

  · 法國

據法國《費加羅報》報道，法國總理Manuel Valls向國內議員表示，法國正在行動，會這樣直到希臘可以留在歐元區為止。他說：

“我將希臘總理向歐洲（其他國家）最新的宣告和決定視為非常鼓舞人心的跡象，解決方案是可能（出現）的，而且很快。”

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地方“激進版”vs“漸進版” 萬億PPP里的誘惑與陷阱

“PPP以前是一條小道，現在大家都一下子湧到這條道上。”

PPP元年

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，地方政府亟須尋找新的融資模式。

“從項目落地看，2015年才是真正的PPP元年。”研究PPP模式十多年的清華大學建設管理系教授王守清對南方周末記者說。

PPP火了，王守清也火了，自2014年開始，他一直在路上。1月26日，王守清在微信朋友圈中寫道，“一周之內，從西北邊陲烏魯木齊經北京、杭州到東南沿海深圳，從零下19度到零上19度，從國企到大民企……不變的還是俺講PPP。”

2013年7月31日，國務院總理李克強提出，利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。作為新一輪城鎮化建設中的重大改革舉措，這被認為是PPP模式開啟的信號。

PPP模式Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作），簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。

2014年以來，國務院、財政部、發改委接連發文倡導PPP模式。目前，從各省公布的地方政府報告來看，全國有19個省市自治區將PPP寫進了政府工作報告，“探索”、“鼓勵”、“積極推廣”PPP模式。

根據南方周末記者不完全統計，截至目前，2015年省級地方政府披露的PPP項目計劃投資總額達1.1萬多億。

一時間，各級地方政府忙著推出PPP項目，國企央企、民營企業、銀行、律師紛紛解讀政策、進行PPP培訓。

忙碌的不只是王守清。律師、咨詢機構、大學教授、離退休官員都加入到PPP授課隊伍中。

張燎是濟邦咨詢的董事總經理，2002年他創立了這家專門為基礎設施和公用事業提供投融資咨詢服務的公司。“從去年5月份開始，我去過十多個省級財政部門給政府和企業講PPP模式。”

作為PPP項目咨詢機構總經理，張燎用一種專門的APP統計了自己近三年的飛行記錄，2012年到2014年，他的飛行次數分別為55次、73次、120次，“朋友開玩笑說這個數可以作為指示中國PPP熱度的指針”。

2014年，國務院一紙“43號文”，結束了地方政府傳統的融資平臺和融資模式。但地方政府的償債壓力仍然巨大。審計署數據顯示，2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務約為20.7萬億。

與此同時，中國的城鎮化進程並未完成，財政部網站刊登的財政部副部長王保安的講話稱，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，地方政府亟須尋找新的融資模式。而“43號文”的出臺為地方政府指明了路徑：發行政府債券和政府與社會資本合作（PPP）模式。

今後，以PPP模式由政府和社會資本合作提供公共產品，這意味著像高速公路、城市交通、汙水處理、供水、供熱等跟大眾密切相關的公共服務，在將來都可能由社會資本提供並運營，而服務的價格究竟如何變化，取決於政府和社會資本的合同設計。

對地方政府而言，這種模式不僅減輕了財政壓力，更重要的是，PPP模式實際上是對地方政府轉變職能、改革創新、依法行政的“倒逼”。

南方周末記者了解到，許多省份都選出了一批PPP試點項目，力爭在短時間之內上馬。

面對這一熱潮，不少專家和實務界人士也表示出了擔心。“感覺PPP這個彎轉得太大了，以前是一條小道，現在大家都一下子湧到這條道上了。”大嶽咨詢的董事長金永祥說。

30年運行經驗

“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個二十幾年的項目”。

實際上，在中國，PPP模式並不是一個新名詞，也曾經遍地開花。

這種模式最早起源於1980年代的英國，此後傳入中國，最初在公路、水務、城市軌道交通建設中被部分采用，當時的社會資本方大多為國外資本，主要采用BOT（建設-運營-轉讓）模式。

從1990年到2000年，一批港商進入了中國高速公路建設領域，以合資企業的形式，與多個省市政府合作，在中國建造了至少80個合資高速公路項目。

2000年以後，全國各主要城市掀起了市政公用事業市場化的高潮，PPP被大規模運用到了汙水處理行業中。此外，采用PPP模式的還有自來水、地鐵、新城開發、開發區建設、燃氣、路橋等若幹項目。

雖然有成功的案例，但失敗的例子更多。其中的重要原因，就是公共利益和企業收益之間經常產生矛盾，在引入私人資本之初，由於缺乏相關的行業經驗，政府缺少跟私營企業簽訂公平合理合同的能力，也沒有一整套的制度設計，政府違約的情況屢見不鮮。

相比而言，歐美會根據當地經濟發展水平合理定價，同時又會隨時間等因素進行調整，有一個“利益分割帶”。另一方面，國外在設計一個項目時，會請專門的咨詢機構進行評估設計。

上海財經大學助理教授王茵介紹，在國外，由於項目周期長，中間變數多，從立項之初，就要充分考慮到各種問題，“招投標過程中企業的一份企劃書由設計方、施工方、金融機構、律師等專業團隊打磨幾輪完成，光是企劃書的造價就高達500萬-1000萬美金”。

國內則是先做了再說，問題都是在過程中才慢慢出現，並沒有一個合同能夠約定責任主體，這也是造成很多PPP項目最終“流產”的原因之一。“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個二十幾年的項目。”張燎說。

2007年左右，中央要求清理此類項目。2008年推出“四萬億”後，地方政府“不差錢”了，PPP模式受了“冷遇”。但不久後，強刺激弊端開始顯現，PPP重回中央和地方政府的視線。

地方政府很著急

“如果報人大進行決議，半天就能搞定。”

2014年，全國各地紛紛推出PPP項目。據南方周末記者不完全統計，截至目前，已有四川、河南、福建等八省份共推出了469個PPP試點項目，總投資額共計8223億元。

2014年8月到9月，就有安徽、重慶、江蘇、福建、青海五省份推出共計175個項目，而在去年12月，四川公布了264個項目，總投資額達到2534億人民幣，是目前項目最多的省份，但已簽約的合作項目協議僅28個，總投資額約404億元。

“這一輪的參與方大大拓展了，行業也拓展了，不再局限於供水、垃圾處理等市政工程，拓展到幾乎所有公共產品和服務，養老、醫療、教育、旅遊、水利建設等。”君合律師事務所律師劉世堅透露。

“PPP成了目前地方政府重要的抓手。”君合的客戶中除了政府和行業投資人，還擴展到了財務投資人，券商、信托、基金。“我個人比較樂觀，估計高潮要持續5-10年左右。”

“地方政府對PPP這種模式非常熱情，如果報人大進行決議，半天就能搞定。”一位股份制銀行公司部老總對南方周末記者說。

但在張燎看來，“和BOT如火如荼地推進的形勢相比，地方政府對PPP的認識程度很讓人擔心，他們不知道PPP的關鍵點是什麽，采購流程怎麽搞，合同如何起草……”

國際上的PPP項目，一般根據不同的項目需要，設計成不同的方式，千差萬別，但企業都會參與PPP項目運營。

企業一旦參與運營，意味著企業和政府之間就形成一個長期的契約關系。多位專家都強調，這輪PPP模式和過去還有一個重大的差異，即企業和政府是平等的關系，需要利益共享，風險共擔，如果地方政府能力不強、水平不高，不能妥善設計和實施，可能導致項目失敗，帶來風險。

此外，社會資本的投資選擇非常敏銳，如果一個地方沒有良好的發展環境和發展潛力，沒有法治、高效的政府支撐體系，PPP項目無法落地，更無法生根。

“政府很難適應跟企業平起平坐，以前是由政府拍板，而今後政府說了還不算。”常年跟地方政府打交道的中信銀行機構業務部總經理張春中說。

但不管適不適應，行動已經開始了。地方政府出文件、上項目、成立專門的工作小組、培訓、開推介會……“政府目前很急，希望能夠盡快推進PPP項目的落實。”一位基層政府工作人員說。

而在實際操作中，則是五花八門，無奇不有。

“目前是省一級政府想得比較明白，但到了縣市級就不一定了！”張春中說，“哪負責的都有，不見得就是財政部門負責，有的甚至是政協、統戰部門！”

“有一次我問一個企業家，我說，你談成啦？他說，早就談成了，這已經是第三次簽約了！”王守清說，“好多項目的細節並沒談好，很多只是簽一個框架協議。”

“戴著PPP帽子做BT”

使用者付費項目普遍集中在高速公路、供水、燃氣等領域。

“很多地方政府宣傳的項目並不是PPP模式，只是戴著PPP的帽子做BT（建造－移交）。”常年在一線調研咨詢的張燎告訴南方周末記者。

在一個由專家、媒體等人組成的PPP微信群里，一條消息蹦出來得到很多人認同，“新建基礎設施市場如今充斥著滿腦子BT思維的工程承包商，面對如山洪般爆發奔湧的PPP項目，承包商不改變BT思維，將在新一輪PPP卡位戰中頻頻失分！”

王守清說，“2014年10月份，各省政府向財政部報了六七十個PPP示範項目，但是不少都是打著PPP旗號的BT項目，第一輪就刷掉近一半。”

張燎說，“我曾接到一個中部省份官員的電話，當地一個用BT模式做的商貿市場，現在做不下去了，想設計成PPP模式。這根本就不能做啊，商貿市場根本就不屬於公共服務產品。”

過去幾年，地方政府往往采用BT方式建造基礎設施，政府根據與企業簽訂的回購協議分期向其支付資金。

實際上，從廣義上來講，BT也屬於PPP模式的一種。但此輪重提PPP則排除了BT。

從中國城市基礎設施投資的運作情況來看，BT項目很多是由政府所屬融資平臺或其控股國有企業承擔；這種項目往往造成政府大量的債務問題，而且項目本身的質量也難以得到保證。

PPP和BT的主要區別是，第一，時間長短，BT項目時間一般在三到五年，而PPP項目時間一般都在10年以上；第二，也是很關鍵的一點就是企業有沒有參與到這個項目的運營維護中。

參與運營維護目的是要讓企業真正提供服務，提高效率。吸引社會資本來做項目是政府最迫切的願望。財政部力推的是“使用者付費”的項目。

從項目收入來源上劃分，PPP項目主要包括使用者付費、使用者付費與政府補貼相結合、政府付費購買服務三種方式。

相比之下，有固定現金流的“使用者付費”模式更能吸引企業。但一位東部省份的地方官員對南方周末記者說，“這類項目並不多，比較多的還是一些政府補貼的項目。”

使用者付費項目普遍集中在高速公路、供水、燃氣等領域，“這種項目就像是肉，需要政府補貼或付費的項目就像是骨頭，誰願意把肉扔出來，肯定是先把骨頭扔出來啊。”張燎說。

從目前各地推出的一些項目來看，主要涉及交通設施、市政基礎設施、生態環境治理、城鎮生活垃圾汙水處理、網管改造等領域。

目前推出的多數項目為準經營性項目和公益性項目，即政府補貼與使用者付費相結合、完全由政府補貼的方式。

但對企業來講，他們“優先選有現金流的項目，無論是百姓還是政府付費，另外還要選守信用的地方政府”。

根據目前財政部的文件，可以參與PPP項目的社會資本包括，除本級地方政府融資平臺和控股國企之外的所有企業。

當前，不管是國企、央企還是民企，都特別想參與到PPP這股大潮中。但是，“投資者因PPP項目時間太長、地方政府信用不好、融資成本高、對回報期望也高等因素，還比較謹慎。”王守清說。

一個正在負責PPP項目的地方政府官員對南方周末記者說，“我們目前還是考慮央企、國企為主。”

王守清告訴南方周末記者，“目前民營企業還有一些問題，與央企/大國企相比，一是融資能力不行，二是信用不行，第三是技術可能還不行，其中第一和第二是最重要的且相互關聯。但是不能永遠都讓它不行，要扶持它。真正讓民營企業動起來才是PPP本來的內涵，即政府（公）與民企（私）長期合作。”

張燎則擔心，“從經濟結構的調整上不會有太大的改變，無非是央企和地方國企之間利益格局重新洗牌而已。”

戴著枷鎖前行

全世界做得最好的國家，PPP項目在所有公共物品提供里面只占到10％-20%。

“千萬不要把PPP模式當成地方政府解決地方債務的靈丹妙藥，不要作為地方政府推卸其提供公共產品/服務責任的借口，很多項目是不適合PPP的，而且如果PPP模式做砸了，後果比傳統模式更糟糕。全世界做得最好的國家，PPP項目在所有公共產品項目里也只占到10％-20%。”王守清說。

全國各地都在著急上項目，但真正如何運作，如何避免走過去的彎路，地方政府難說真正想清楚。

在王守清看來，當前面臨的主要問題是法制、地方政府信用、金融體系和公眾參與決策與監管（包括透明）機制等問題。2011年亞洲開發銀行對亞太地區15個國家及英國的PPP成熟度進行評估，結果顯示，雖然中國PPP操作成熟度排名首位，但法律環境和機構設置得分較低。

當前對於規範政府和社會資本雙方的權利，到底是究竟是用行政法來管還是合同法來管，目前在法律層面並無界定。

但常年在一線運作具體項目的金永祥認為，目前來看，在實踐過程中出現的問題，沒有哪個是找不到法律的。“目前的法律規章就已經足夠了，重要的是要去踐行。”

踐行過程中缺乏公開透明的機制，更缺少公眾和社會的監督。王守清說，“這次財政部的第一個示範項目——池州項目，合同、成本等什麽都不公布，這樣做PPP，公眾心里踏實嗎？”

加息“漸進式”：耶倫稱今年稍晚時候或加息

漸進式延遲退休·基金收大於支·增強支撐能力 人社部回應養老三大焦點問題

新華網北京11月20日電（記者徐博）近日，一些媒體對漸進式延遲退休年齡和部分省份養老金發放問題非常關註，網民也有一些反映。為此，記者采訪了人社部新聞發言人李忠。

漸進式延遲退休年齡

李忠稱，黨的十八屆三中全會決定提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策，五中全會進一步提出出臺漸進式延遲退休年齡政策，這是立足我國國情，深入分析經濟社會發展趨勢，借鑒國際經驗，推動建立更加公平、可持續的社會保障制度的重大舉措。

人力資源社會保障部正在按照中央要求，對漸進式延遲退休年齡問題進行深入研究。在制定延遲退休年齡方案過程中，會充分考慮社會各界的意見和看法，綜合平衡。

總的考慮是，根據人口老齡化的趨勢和勞動力狀況，把握調整的節點和節奏，“小步慢走，漸進到位”，即每年只會延長幾個月的退休年齡，同時提前向社會預告，給公眾以心理預期。

“目前，我們正在抓緊制定這個方案，將適時向社會公開征求意見，報黨中央和國務院決策。”李忠說。

養老保險基金收大於支

李忠稱，1997年國家建立統一的企業職工基本養老保險制度以來，職工養老保險制度不斷完善，基金規模不斷擴大，受益群體持續增多，在推動建立更加公平可持續的社會保障制度進程中邁出了堅實的一步。

2014年以來，受多重因素影響，當期養老金支出大於基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養老金待遇水平連續上調，基金支出增加；人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高於繳費人數；部分地區撫養比較高，負擔較重。

從養老保險基金收入支出情況看，今年前10個月，全國基金總收入超過總支出2100多億元，絕大多數省份基金累計結余額都超過8個月以上的基金支付額，基金運行總體平穩，能夠確保當期養老保險待遇支付。目前養老保險基金籌資渠道中，財政補助是一個重要的方面。

對於少數歷史欠賬較多、基金支付能力較弱的老工業基地省份，國家將繼續加大中央財政補助力度。

增強基金支撐能力

李忠稱，人力資源和社會保障部將按照十八屆五中全會建立更加公平更可持續社會保障制度的要求，多措並舉增強基金的支撐能力。一是繼續加大社會保險擴面征繳力度，實施全民參保計劃，強化基金稽核征繳，不斷提高參保繳費率；二是提高統籌層次，實行基礎養老金全國統籌，按照社會保險大數法則，在全國範圍內調劑余缺、分散風險，增強基金的共濟能力；三是進一步拓寬基金籌資渠道。啟動實施養老保險基金投資運營，推動基金市場化、多元化、專業化投資。還將采取加大財政補助力度、劃撥國有資產充實社保基金等方式增強籌資能力；四是實施漸進式延遲退休年齡政策；五是加快發展多層次養老保險體系，推動企業年金和職業年金發展。

“我們將通過這一系列政策措施，促進養老保險制度的可持續發展。”李忠說。

這位發言人稱，養老保險基金是群眾的養命錢，確保養老保險基金和其他各項社會保險基金的絕對安全始終是第一位要考慮的問題。國家對各項社會保險基金實行嚴格監管，將社會保險基金存入財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，任何組織和個人不得侵占和挪用。

近年來，人力資源社會保障部門加大對社保基金的監督檢查力度，對於侵占和挪用社保基金行為，發現一起，查處一起，確保各項社會保險基金的安全完整。

中央密集發文，土改“漸進”邏輯凸顯

改革進入攻堅階段，疾風驟雨變為靜水深流。“牽一發而動全身”的土地改革更是如此。

關於新一輪土改，梳理中央深改組審議通過的意見和最近中辦、國辦印發的文件可以管窺其政策邏輯。

具體來說，在現行農村土地集體所有的制度格局不發生改變的基礎上，順應社會現實創新性地提出承包地“三權分置”放活經營權，宅基地、集體經營性建設用地落實用益物權，運用金融手段介入並盤活農村“三資”，以及探索建立進城落戶農民對農村土地權益依法自願有償退出機制等。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶近日接受第一財經專訪時稱，當前中國探索的農業現代化道路，是在保留農村土地集體所有權能基礎之上進行的，這既可謂帶有中國特色，恐怕也是在東亞文化背景下小規模農戶最終實現適度規模經營的關鍵。

經營權分離與規模化經營

越來越普遍的土地承包權主體與經營權主體分離現象，是“三權分置”的現實基礎。此前中辦、國辦專門印發文件提到“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願”，將承包經營權分為承包權和經營權，與所有權分置並行，並將之視為“繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新”。

這是改革開放38年來的第二次土地權利分離。從人民公社到分田到戶、大包幹，是將土地承包經營權從土地集體所有權上分離出來，實現“一權變兩權”；近年來，隨著土地流轉的增多，土地的承包權與經營權分離，又實現“兩權變三權”。

葉興慶認為，兩次權利的分離在農地制度變遷史、農業現代化的歷史上，具有等量齊觀的意義。不過，前一次分離的政策效果非常明顯，過程也迅猛異常，短時間內即推向全國，而這一次靜水深流的權利分離，沒有明確的時間節點，是一個緩慢漸進的過程，但對農業現代化的意義卻是至關重要的。

分離出來的土地經營權，盡管仍需法律層面的配套完善，但至少廓清了規模經營的制度障礙。於是圍繞經營權，就有了“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑”的政策話語表述。

這樣的制度設計不可避免地會出現“新型地主”，第一產業也會一定程度上變為“佃農經濟”。業內形象地稱之為“小地主、大佃農”，即承包戶雖然承包地的規模小，但有承包權，流轉給規模經營的大戶後，新型農戶雖然經營規模大，卻只有經營權。

在葉興慶看來，這樣的農業很難成功，“因為‘地主’很多，地租太高，農業根本難以承受。”不過，他認為，當前以人為核心的新型城鎮化任務並沒有完成，進城農民的市民化道路並不平坦，還沒有在城市里真正地紮下根，這就需要在一段時間內保護他們的承包權，穩定其心理預期。等到進城農民長遠生計有保障了，自然會根據自身情況，考慮是選擇繼續保留，還是有償退出承包權，拿到一筆補償。

三項權利的邊界

同時，為了保障新型農業經營主體有穩定的經營預期，中央也明確提出“平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權”。因此，葉興慶說，承包權的權能不會無限放大，更不會將承包權演變為所有權。

他認為，在當前強化集體所有權的背景下，承包權今後更多的應該是一種集體成員的身份、資格。當然這種資格也是一種財產權益，可以帶來一定的租金收入。不過，隨著這部分逐步市民化的群體收入水平不斷提高，這部分權益對他們的重要性會下降，他們會淡化並考慮退出的問題。

如何退出，建立退出通道和機制，是當前土地改革正在試點的內容之一。葉興慶提到，由於承包地、宅基地將來要面臨退出，而且是要退回到集體經濟組織中，考慮到目前集體並沒有資金可以贖買，下一步國家應該考慮成立帶有公益性的農村土地收儲機構來做這件事情，然後將土地整理之後，按照規模經營的要求，將成片地比如兩三百畝耕地，重新進行發包。

“三權分置”的制度設計中固然有強化所有權的色彩，但這也是制度改革者所埋下的伏筆。前述文件中提到，“不能虛置”集體所有權，“要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能”，並列舉了除收回以外發揮三項權能對應的情況。

葉興慶說，現在還不能提“收回”，還是要強調保護農民的承包權。但是“監督”權能的發揮，就是為了防止出現長期拋荒，耕地得不到有效利用的情況，對於長期生活在城市里面的承包戶來說，耕地至少要托管或流轉起來，否則集體應該采取相應措施。

針對土地私有化的論調，他認為，持論者的邏輯是私有，然後流轉，最後實現農業現代化，但不能忽略的是，在東亞對土地存在故土情結的文化背景下，小農戶的土地私有之後，有可能固化，根本流轉不起來，也集中不起來，此時的土地市場是失靈的。當然，這也跟東亞的城市房地產發展道路有關，比如日本、韓國、中國臺灣地區經歷過地價、房價大幅度上漲的階段，無形中也給了農民預期，以為手中的土地還在增值，輕易是不會出手的。

合理界定土地征收的公共利益範圍

在土地征收方面，國內多地多次曾爆發過征地矛盾，矛盾核心是一直存在的對農民的補償不合理。如何化解矛盾沖突，破解這一難題，是新一輪土改過程中不可回避的。

十八大報告中明確提出要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，十八屆三中全會決定也明確要求“縮小征地範圍，規範征地程序……合理提高個人收益”。

日前，在中共中央、國務院印發的《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》中重提公共利益征地範圍界定問題，要求“不將公共利益擴大化”。業內也多次呼籲要正視這一問題，而且這也比“單純糾結於征地補償到底要提高多少倍才合適”的意義要重大得多。

《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地和公民私有財產實行征收或者征用並給予補償。葉興慶稱，這是征地的法律起點，但是存在公共利益過寬的制度缺陷，導致個別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地。那麽今後的改革要做的就是收縮公共利益的範圍。

如何收縮？針對有學者建議的建立公共利益的征地目錄，在目錄中的就征地，否則就通過談判進行市場化定價，葉興慶稱，這種思路很理想化，在現實中無法操作。因為當前國內還處於城市化快速擴張的階段，而且是整片擴張，幾平方公里、十幾平方公里，甚至幾十平方公里的土地變成城市建設用地，這其中既有經營性建設項目，還有公益性建設項目，以及生態用地，該如何按照征地目錄來做呢？

他主張借鑒我國臺灣地區區片征收的方法，統籌考慮。這一片土地30%~40%的開發權益留給原來的土地所有者共享，再拿出30%~40%來作為基礎設施用地，剩下的20%可以拿出來進行溢價拍賣，所得溢價可用於公共建設，最終做到整個片區的收支平衡。不過，大陸土地財政的特點，讓城市政府在城市化擴張過程中，不會滿足於某一片區整個區域開發的收支平衡。因為老城區也需要更新改造，以及其它方面的投入，都需要仰賴土地財政。

不過，這一塊在一些地方正處於萌芽狀態，有些地方探索的“留地安置”措施帶有區片征收的色彩。比如，2013年，深圳歷史上第一塊原農村集體用地成功入市，土地拍賣所得收益70%歸政府，30%歸村集體鳳凰社區股份有限公司所有，另外，村里再持有20%的物業面積。鳳凰社區主任文永昌稱，這種方式為社區長遠發展提供了來源。

三產融合下的土地制度創新

返鄉下鄉創業群體的規模，據農業部的統計，累計達到570多萬人，湧現的群體既有過去的農民工、大學生、退役士兵等人員，還有有意願、有能力的城鎮科技人員、中高等院校畢業生等人員。這些群體到農村創業，有利於建立城鄉要素平等交換的關系，進一步拓展資金、技術、人才流向農村的渠道。

不過，現行的土地制度是一個重要的制約因素。

針對用地難，日前國辦印發的《關於支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》提到：“在符合土地利用總體規劃的前提下，通過調整存量土地資源，緩解返鄉下鄉人員創業創新用地難問題。”

梳理這些政策，葉興慶稱，有些跟法律上並不存在沖突。

比如，縣級單列建設用地指標用於返鄉下鄉人員建設農業配套輔助設施，城鄉建設用地增減掛鉤政策騰退出的建設用地指標，以及通過農村閑置宅基地整理新增的耕地和建設用地，重點支持返鄉下鄉人員創業創新等。再比如，依托自有或租賃農房院落發展農家樂、民宿等，跟宅基地制度沒有沖突。

不過，他也提到打擦邊球的一種情況，比如有地方成立合作社，實際上就是旅遊公司，農戶以農房入股，公司由合作社統一經營，要是理解成以住房財產權入股公司，那麽跟現行的法律沒有沖突，但要是合作社投資在宅基地上建設新房屋，那麽政策的邊界就被模糊了。

葉興慶解釋說，宅基地上的房屋入股公司，雖然不涉及到宅基地的所有權，只涉及宅基地的使用權，但是宅基地跟承包地不同，承包地的使用權可以流轉，宅基地的使用權是不可以流轉的，這就出現了政策的模糊地帶。

事實上，在當前堅持集體所有的制度前提下，改革猶如在制度的罅隙中輾轉騰挪。不斷分化出來的權屬，也勢必將使問題越來越複雜化。葉興慶對此予以肯定，他認為，中國制度變遷的特點是漸進式的，土地制度改革尤其如此。當前的土地制度並非一無是處，尚能正常運轉。但至於未來什麽時候要改、怎麽改，都需要時間。處在當今歷史階段，也許現實的各種條件還不成熟，包括思想也未完全解放。