政府當保人高鐵ＢＯＴ案最大錯誤這場荒謬實驗 20年前就注定失敗

2015-01-19 TWM

這是一場瘋狂大膽的實驗，每個參與者都是新手，玩的卻是全世界最大的案子，實驗失敗的結局，從一開始幾乎就已注定。

撰文‧楊紹華

台灣高鐵公司財務改革方案在立法院遭到否決，破產危機進入倒數階段。一月十二日，立法院緊急初審通過《獎勵民間參與投資交通條例》修正草案，規定「民間機構應配合政府接管交通建設」，提供政府接管高鐵、終結民營的法源。

諷刺的是，二十年前的一九九四年十一月十八日，《獎參條例》正式立法上路，目的是要為高鐵採行ＢＯＴ(民間興建、經營、移轉)方式，提供法源依據。

起點變成終點，我們的高鐵ＢＯＴ，的確也像是在一開始就注定了走向終結的命運。

甄審會議草率沒有考量財務計畫可行性「財務計畫是致勝關鍵！」時間回到一九九七年九月二十五日，交通部高鐵計畫甄審委員會以此為主要理由，宣布「台灣高鐵聯盟」贏得興建營運高鐵「最優申請人」資格。從這天起，一場華麗卻瘋狂的大膽實驗，就在台灣轟轟烈烈地上演了。

華麗，因為這是全世界最大的一樁ＢＯＴ案，總額超過新台幣五千億元。

瘋狂，因為從一開始，這場實驗的基本假設就錯得離譜；而每一位參與者，幾乎也都是摸著石子過河的生嫩新手。

既華麗又瘋狂的實驗，為台灣留下了一條縱貫南北、承載著弭平城鄉落差夢想的高速鐵道；但在政商、金融與社會的經緯上，二十年來它所刻畫的卻是一道撕裂傷痕，過程中，政府破壞體制與專業，業者彷彿無視道德風險，輿論熱中揣測種種權謀與圖利。

這條恐怕將以破產、政府接管為盡頭的傷痕，第一刀，則得回一九九七年九月二十五日，高鐵甄審委員會召開第二階段評選會議。會中，台灣高鐵聯盟以「政府零出資」的報價，毫無懸念打敗了競爭者中華開發的「政府總出資二五五二億元」規畫。「財務計畫是致勝關鍵！」在價格標的原則下，這句評語喊得理直氣壯。

「但，這是台灣第一個ＢＯＴ案，也是全世界金額最高的案子，且牽涉極度複雜的土木工程與財務工程，最後竟然是以喊價來決定。」曾任交通部高鐵財務顧問的業界人士認為，甄審會議的粗糙結論，是台灣高鐵一路顛簸的根本原因。

二○○九年至一一年，台北地檢署主動偵查台灣高鐵興建營運過程中是否存在不法，結果雖未發現違法情節，但也留下了這些調查紀錄：「甄審委員會評選最優申請人，開會次數極少。」「並未考量財務計畫是否務實可行……，執意僅以政府出資最少、最有利於政府為考量重點，當場決標，容有率斷之議。」而這個被評為致勝關鍵的漂亮財務規畫，正是未來種種爭議的核心。一位熟悉台灣高鐵投資計畫的人士表示，當年的財務規畫，其實是基於「政府嚴重失準的運量預估」，他攤開政府在甄審前一共五度的運量預估線圖，對比高鐵實際上路後的數字，「五條曲線中，即使是最低、最保守的那一條，實際運量也僅有它的三分之二左右。」政府出面擔保成為三千億債務保證人除了離譜的基本假設造成過度樂觀，台灣高鐵整套財務計畫的最大問題，是沒有在提案之前，先一步完成融資規畫。早在○三年行政院工程會對高鐵ＢＯＴ案進行的專案研究中即已指出，由於ＢＯＴ案的融資屬無擔保借款，且授信期長，業者順利取得融資的難度、利率均不低，因此「一般而言，執行者應該在與政府議約前即完成融資。」這個關於「錢」的大問題，台灣高鐵當初沒有想到，甄審委員當時沒有考慮，結果為了事後彌補所採取的每一步，幾乎都成了今天高鐵面臨破產的源起。

一九九八年七月二十三日，台灣高鐵與交通部正式簽約；二十天後，第一個為了「補洞」的動作就出現了。八月十三日，交通部、高鐵與融資銀行團簽定「三方契約備忘錄」，其中，政府向高鐵承諾將協助融資的進行，同時，政府也向銀行團承諾，會扛下高鐵積欠的借款本金、利息等。換言之，政府不但要負責高鐵的融資，更成了高鐵債務的保證人。

對此，監察院在○九年針對高鐵的報告中這麼寫到，專案融資的基本精神是：「借不到錢就不做(Bankable or Terminate, BOT)」，只要融資機構沒有融資意願即毋須執行，不必勉強，政府更不應積極介入，讓步過多，終將損及公共利益。

報告中並且以著名的英法海底隧道ＢＯＴ案為例，即使專案執行期間遭遇興建成本大幅提高等困難，但兩國政府始終堅守「三不政策」：不出資、不保證、不收拾善後。不幸的，這三不政策，我們的政府不但都做了，而且一路以來做得徹底。

高鐵局總工程司鍾維力曾在訪談間回憶當時，「國內銀行界多半傾向承作低風險的放款，不願放下身段了解專案融資的精神，以至於在高鐵專案融資部分須由政府出面簽訂三方協約，作為保證。」他的說法，點出了在整樁高鐵ＢＯＴ案中，不僅政府、業者是新手，扮演資金供輸重要角色的銀行，也因為缺乏經驗而成為阻力。

經過一年半的運作，二○○○年，總統大選年，高鐵第一次聯貸案在二月二日簽約，當時的交通部長林豐正、高鐵董事長殷琪與融資銀行團代表，也正式簽定三方契約，政府允諾為高鐵承擔保證的債務總額達到三○八三億元，銀行借款利率則在七％至八％。

關於這個利率水準，各界有不同看法，熟悉專案融資的學者認為，「比對國際案例，算是合理，畢竟這種案子的未來現金流量難以確定，即使有政府擔保，利率也低不了太多。」但另一位曾在○七、○八年間協助台灣高鐵規畫財務重整的投行業者則直言，「有政府擔保還要七％利息，銀行簡直吃定高鐵！」特別股猛注資撤去保護傘竟成破產引信就把時間快轉到○八年吧！這一年的半年報，台灣高鐵負債比率達到九○○％，此時，公司拋出訊息，雷曼兄弟願意籌資三千億元，一次讓高鐵還清舊債，新借款的前三年利率都壓在○．五％以下，若此案成立，高鐵每月立刻省下十億元，財務結構也將脫胎換骨。

但是，絆腳石很快就出現了，根據二○○○年二月的三方契約，只要台灣高鐵結束現有聯貸案、另啟新案，都必須政府同意，並且另訂新約，在這其中，原來的銀行業者自然跳腳，作為保證人的政府也立場尷尬，廢約談何容易？至此，八年前讓高鐵順利取得聯貸資金的這份合約，不但成了在監察院眼中「政府違反專業精神、損及公共利益」的象徵，反倒也成了八年後讓高鐵難逃債壓宿命的緊箍咒。

除了提供擔保外，政府為了補台灣高鐵的財務黑洞，也不斷以參與增資方式注資，二○○○年五月及○一年九月，台糖及國發基金分別參與普通股增資五十及三十億元；但隨著原始股東持股比率不斷下降，接近合約規定的最低二五％持股下限，政府必須另開一道方便之門，○二年十二月十二日這天，財政部修正通過「商業銀行投資有價證券種類及限額規定」，這次修法，讓商業銀行自此可以投資「固定收益特別股」。

隔年一月起，各公股行庫及公私合營行庫「狂買」高鐵特別股，總額達一七三億元。不只如此，中鋼自○三年九月至○五年四月間陸續投資高鐵特別股共五十七億元；再來，航發會在○五年九月二十六日下午七時召開第六屆董事會第七次臨時會議，決定投資高鐵特別股四十五億元。

之所以能夠投資高鐵特別股，是因為一小時之前、下午六時召開的第六次臨時董事會通過修改公司章程，增列了「協助國家重大交通建設」項目，也刪除了召開董事會須在十日前通知的規定。從修改章程到搞定重大投資案，執行力之高，令人印象深刻。

至於在這次高鐵破產事件中開第一槍的中技社，則是在○五年九月通過投資特別股三十億元，事後並傳當時中技社董事長黃輝珍為此辭職。

這些特別股，分別已在○九年九月及一○年二月到期，原本高鐵引用《公司法》第一五八條的保護，公告「特別股無法收回」，但在一一年六月立法院通過《公司法》修正案後，保護傘驟然撤去，本來是為高鐵續命注資的特別股，回頭變成了引爆高鐵走向破產的關鍵引信。

不出資、不保證、不收拾善後，一路走來，我們的政府踩盡了ＢＯＴ案的每條紅線，勉力而為所換來的，終究還是一個瀕臨破產、政府接管的結局。回頭檢討，業者要為過度樂觀的財務、營運計畫負責，政府要為離譜的預估、粗糙的甄審及一路違反專業精神負責。

高鐵的下一步該怎麼走？其中重點之一，就是要讓這場實驗的每個角色，都能付出該付的代價，記取實驗失敗的教訓，否則，台灣的ＢＯＴ案永遠都是一場瘋狂大膽的高風險實驗。

審查粗糙、政府介入搞垮高鐵

── 高鐵大事紀

通過

高鐵案

1993.07

立法院刪除高鐵興建預算，並建議改採開放民間參與方式辦理。