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擴大規範範疇，應對金融混業創新；為新股發行鋪路；解決虛假陳述、內幕交易、市場操縱案件的民事賠償問題 ◎ 本刊記者 蔣飛 文jiangfei.blog.caixin.com 在全國人大今年立法計劃中，《證券法》 修訂備受市場關注。

距2005年前次修法已過去九年，快跑的市場已用盡現有《證券法》所有可能的預留空間，進一步改革和創新的法律基礎捉襟見肘。市場參與者和監管者，都對此次修法寄予厚望。

三年前，中國證監會就啟動了對2005年版《證券法》的實施評估，對需要修訂的部分專題研究。 2013年下半年，各項研究成文上報。年底，全國人大正式將《證券法》修訂納入立法計劃。

《證券法》的修訂將繼續《基金法》修法做「大」的思路。曾負責《基金法》修訂工作的全國人大財政經濟委員會副主任委員吳曉靈，不久前提出《證券法》修訂的三個需要注意的問題，其中就包括拓展「證券」的定義範疇。如果修訂後的《證券法》規範範圍擴大，勢必觸碰現有的分業監管格局，進而促進規則 趨於統一的「功能監管」 。

公開發行的審核體制如何演變是市場關注度最高的議題。股票發行中不合時宜的持續盈利能力要求將被取消，但是變核准為註冊並不那麼簡單。法律界認為，即使實行註冊制，證監會對於公開發行仍然負有相當大的權限和相應的責任。經過修法，證監會可能更多向交易所授權，從而提高發行與上市審核的彈性，更加貼近市場。

其他具有現實意義的改動主要體現在投資者權益保護，以及減少不必要的管制。現有《證券法》雖然規定了內幕交易和市場操縱行為的民事賠償責任，但是由於缺乏司法解釋和經典判例，實踐中相關的民事案件很難立案。而多年的管制抑制了證券市場的活力，整個行業亟待降低准入門檻引入新鮮血液。

《證券法》的修訂必然牽涉到多個行政部門的協調工作，能否通過修訂成就一部既能協調各方訴求，又能在立法高度上有所突破的好法律，將在接下來的九個月時間裡見分曉。

轉向功能監管

擴大《證券法》規範的範疇，與反思分業監管的缺陷密切相關。

1999年《證券法》脫胎於國務院1993年頒發的《股票發行與交易管理暫行條例》 （下稱《條例》 ） 。中國人民大學法學教授葉林告訴財新記者， 《證券法》在結構上與《條例》很像，因此在本質上也只是一部侷限於規範股票發行的法律。此外，受到亞洲金融危機的影響，這部法律另一個突出特點是「分業設立、分業經營和分業監管」 ，奠定了今天證券行業和證券監管的基本格局。

「總算把孩子生下來了，這是一個突破， 」葉林說， 「到了2005年， 《證券法》做了一些系統性的修改，大部分的條文都有重寫，還增添了很多東西。特別是把一些應急性的東西拿掉了，比如在分業經營的基礎上，為金融控股集團打開口子； 取消了對公司債利息的管制；解決了1999年版《證券法》在投資者保護、交易場所、交易規則、併購等方面的一系列技術性問題。

現在回過頭看，2005年的修訂仍有不少缺憾。 「我們現在談論的問題，在當時尚未出現，功能監管就是一個近幾年才越來越受到關注的話題。 」葉林說。

事實上國務院特許的金融控股牌照已經略顯過時，無孔不入的金融創新，特別是互聯網企業向金融領域的滲透，越來越激烈地衝擊著現有的分業監管格局。但是《證券法》 《銀行法》和《保險法》都是從機構分業監管出發制定的法律，面對當前的金融市場的活躍創新顯得力不從心。部門利益的考量以及彼此為壑，也造成宏觀審慎監管難以統一協調，投資者保護顧此失彼。

法律界人士認為，單純修訂《證券法》無法從根本上解決監管協調問題，但是合併監管職能並非問題核心。

「早年間央行就集合了各類金融機構的監管功能，後來才分出了證監會和銀監會。美國證券領域的監管事實上並不全在 SEC（證券交易委員會） ，美聯儲、各州也承擔了部分職能。 」北京大學法學院教授郭靂說。在他看來，基礎規則的統一可能更重要。在此基礎上，監管部門之間有一定的相互博弈和競爭，未必是壞事。

規則統一是《基金法》修訂的核心思路。銀行理財產品是一個跨界的典型。

銀行歸口銀監會監管，但是面對公眾按照份額發行的銀行理財產品，在本質上已經是一種公募基金。但是相比受到嚴格監管的公募基金產品，前者在銷售適當性、賬戶管理和投資管理上都有瑕疵。

2013年初，吳曉靈就批評理財市場缺乏統一監管標準，缺乏整體風險分析、監測和預警機制，缺乏統一的投資者合法權益保護機制，部分理財產品游離於監管之外。她建議，採用功能監管與機構監管相結合的方式規範財富管理市場。吳曉靈認為，份額持有人如果超過200人即為公募基金，應按公募基金的信息披露要求公佈信息。銀行、信託公司和保險公司發行200份以下的私募產品仍歸目前的監管部門監管，但應將 產品信息與證監會共享。

從《證券法》的角度看，推進功能監管的辦法是適當擴大「證券」的範圍。

這不僅僅是一個劃定監管機構之間的邊界問題，更關係到提高企業融資的便利性，激發市場活力。

目前《證券法》規定的證券定義採用列舉的方式，範圍十分有限，公司企業採用股票與債券以外的實質性證券融資，因缺乏證券法律調整，往往涉嫌「非法集資」或「非法證券活動」 。但哪些是有現實需求的金融創新，哪些是需要打擊的違法行為，邊界並不清晰。

一些學者主張借鑑美國《證券法》 ，用「投資合同」來描述一切帶有證券屬性的融資行為和產品。證監會主席肖鋼2013年11月在參加上證法治論壇時也提到美國的這一做法，認為我國《證券法》修訂的總趨勢也是外延越來越寬廣， 「這是由證券市場的特性所決定的」 。

但葉林認為， 「投資合同」這個定義在國內還沒有共識。 「我和其他一些法律學者支持用類似投資合同的定義，然後再豁免一些來把口子縮小。但是參與《證券法》修訂工作的經濟學者比較傾向於一事一議，成熟一個推出一個。 」

為註冊制鋪路

作為註冊制的一個基本條件， 《證券法》可能取消有關持續盈利的要求。在這一點上市場已有相當高的共識。但是註冊制下還需要審核哪些合規性內容，如何審核，仍不明確。

在今年年初的年度證券監管工作會議上，肖鋼表示將按照註冊制改革必須以《證券法》的修訂為前提。證監會將依法設定和核准股票發行上市的條件，統一註冊審核的規則 ；同時推動《證券法》修改，授權交易所對股票發行的註冊和上市申請進行審核、做出決定，證監會依法進行全程的監管。

這段話是迄今為止肖鋼關於如何推進註冊制改革最精確的描述。他在此次會議上還明確表示，即使實行註冊制，股票發行仍然需要由證監會審核，並不是垃圾股都能上市。

按照肖鋼的講話，一種新的審核模式將在《證券法》修訂過程中付諸討 論——證監會並不直接審核股票發行和上市，而是作為一個規則制定者和仲裁者； 具體的審核工作則由交易所來承擔。

從一個附庸到具體審核的執行者，這一步跨越看似很大，但有跡可循。接近監管部門的人士告訴財新記者，證監 會有意借鑑成熟市場的雙層監管模式，不再以發行審核與上市審核來區分證監 會和交易所的審核職責，而是二者彼此有互動和交叉。

在美國市場，SEC 直接負責股票發行註冊的審核工作，但是註冊正式生效前，發行人需要拿到交易所的上市許可文件。香港的IPO 文件遞交港交所的同時，還需要抄報香港證監會，香港證監 會認為有必要時，可以對交易所的審核發表意見。阿里巴巴上市受阻，即源於港交所與香港證監會之間的分歧。

葉林認為，美國和香港市場的審核方式，有各自的歷史淵源，符合特定的市場環境。比如香港證監會並不是從一開始就插手IPO 審核，但是港交所自身上市之後，其獨立性遇到挑戰，才產生了現在的雙重審核架構。

「目前中國的交易所雖然是會員制，但是在人事、行政上仍然受證監會影響很大。授權給交易所審核從法律上講沒 有問題，但是看起來只是把交易所作為一道防線擋在證監會前面。 」葉林說。

熟悉監管實踐的人士也表示，證監 會常年從交易所借調大量人員充實到發行部和創業板發行部，擔任預審工作。

授權交易所審核，無非是把同一批人還給交易所， 「看不出有很大的實際意義」 。

也有交易所內部人士表示，審核方式如何調整，證監會和交易所層面都有很多不同意見。授權給交易所去審核，可能相比單純由證監會審核彈性更大一些。比如滬深交易所在遵守基本法定條件的原則之下，可以有一些特殊的標準或者尺度，從而促進兩個市場的差異化競爭，最終會有利於增強市場的活力。

投資者保護更進一步

相比1999年版《證券法》 ，2005年版的修訂在投資者保護上做出了巨大貢獻，規定了上市公司控股股東和董、監、高的違法責任，增加了內幕交易和操縱市場的民事賠償責任，提出了股東代表訴訟制度。

在這次修訂中，如何讓違法失信行為對投資者造成的損害降至最低，是實踐中最突出的問題。為此，監管部門提出的意見包括欺詐發行的強制購回制度，完善民事賠償制度和公益訴訟等。

最高人民法院很早就對虛假陳述的民事賠償案件出台了司法解釋，產生了較好的效果。萬福生科欺詐發行案件中，證監會嘗試了中介機構先行賠付制度，讓投資者能夠避免漫長的司法程序，儘快得到賠償。

強制購回可能是對投資者更好的保護，即欺詐發行或者非法銷售的主體，應將股票認購款或銷售所得退還投資者，從而「恢復原狀」 。

葉林告訴財新記者，當前最突出的問題事實上已經不是虛假陳述，更迫切的是內幕交易案和市場操縱案件。

「這些案件更易發，雖然《證券法》規定了違法者的民事賠償責任，但是像內幕交易的民事賠償訴訟，經常被法院退回。因為違法行為和投資者受損之間的因果關係，很難證明。 」葉林說。

證監會正在協調最高人民法院出台針對上述兩類民事賠償案件的司法解釋。郭靂表示，司法解釋出台需要很長時間，而各級法院如果沒有司法解釋指導，很難操作此類民事訴訟。

「這次《證券法》修改，能不能系統總結民事賠償的實踐經驗，將一些成熟可行的制度規則和認定原則，如原告的確認、歸責原則的要求、因果關係的認定、證明責任的分配、賠償損失的計算等，上升為法律的規範。 」肖鋼在上證法治論壇上提出這樣的建議，希望借此降低訴訟成本。

在成熟市場，集團訴訟等工具經常讓違法失信者付出巨大代價。但是由於中國法律環境的現實障礙，很難實施。

葉林表示，不能簡單的借鑑海外的做法，而是要著眼於中國市場的特點，不斷試 探問題癥結所在，對症下藥。

一個解決辦法是引入公益訴訟制度，即由專門的組織機構為投資者提起公益訴訟，改變訴訟雙方力量不對等的情況。吳曉靈為財新年刊撰文「建設法治中國可有所為」 ，指出公益訴訟是參與機構有限的訴訟，可以將政府擔心的社會事件問題納入法制軌道；通過公益訴訟還可以逐漸培育公民維護自身權利的意識，解決多數人的維權問題。

從目前涉及《證券法》的眾多議題 看來， 《證券法》的「法理和邏輯」或許能在此次修訂中第一次得到重視。 「我一直覺得現在的《證券法》都是立足於解決問題，沒有靈魂。它應該有一些能產生廣泛共識的東西。 」葉林說。

郭靂表示 ： 「我們的法律基礎沒有歐美發達國家那麼紮實，如果規定得不細緻一點兒，不能保證大家使用法律的時候都能作善意合理的解讀，容易出現意想不到的情況。 」

修法者在重典之外，還希望實現食品安全的「社會共治」◎ 財新記者 任重遠 文renzhongyuan.blog.caixin.com 十八屆三中全會提出「建立最嚴格的食品安全監管制度」的目標後，施行不足五年的《食品安全法》迎來了首次修訂。

6月23日， 《食品安全法（修訂草案） 》被提交十二屆全國人大常委會第九次會議首次討論。草案共一百五十九條，較現行法律的一百零四條增幅超過一半，卻依然保留了十章的現有框架，可謂「中修」為主。

亂世用重典。修訂草案設立了嚴格的全過程監管法律制度，首次在立法上明確了食品生產經營者是「食品安全第一責任人」 ，進一步強化了地方政府食品安全屬地管理責任，並提出了地方政府和監管部門的食品安全責任。

在法律責任方面，草案也達到了史上最嚴，針對生產經營者的民事賠償和行政罰款額度都有明顯提升，並增加了政府相關負責人應引咎辭職的情形。

更為重要的，草案還致力於正確處理個人、企業、市場、社會和政府五方在監管中的關係和作用，實現食品安全的「社會共治」 。在學者們看來，這無疑把握住了監管的現代理念，只是在具體制度設計上，支撐尚顯不足。

茲事甚大

相比起《消費者權益保護法》 《環保法》《行政訴訟法》的二十多年一修， 《食品安全法》的修訂顯得非常迅速。事實上，這部2009年6月1日起才施行的法律，業內評價並不算低。食品安全風險評估和監測等制度的提出，在當時甚至稱得上先進。五年即修的背後，除2013年國務院機構改革建立國家食品藥品監督管理總局（下稱食藥總局） ，其權限需要在法律層面予以確認，也體現了實踐中食品安全問題的突出，以及國家和社會近年來對食品問題的特別關注。

2013年10月，食藥總局報送的《食品安全法（修訂草案送審稿） 》經國務院法制辦公開徵求意見後，一個月內收到有效意見即達到5600條。

另據全國人大教育科學文化衛生委員會統計，僅第十二屆全國人大以來的一年多時間，全國人大代表就提出了13件關於修改《食品安全法》的議案。對於這些訴求，官方的回應也顯得非常重視。

2013年3月，國務院啟動機構改革，對食品安全監管體製做出重大調整，由新組建的食藥總局負責食品安全統一管理，一改過去根據生產、流通、消費各環節由不同行政部門分段管理的模式。

當年5月6日，國務院總理李克強主持國務院常務會議時明確提到，要建立最嚴格的食品藥品安全監管制度。31日，又在常務會議上研究部署進一步加強嬰幼兒奶粉質量安全工作，提出開展嬰幼兒奶粉質量安全專項行動，嚴格生產經營監管。稍早一些的5月4日，最高人民法院、最高人民檢察院還聯合出台《關於辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》 （下稱《解釋》 ） 。

據最高檢法律政策研究室參與起草人員介紹， 《解釋》將生產、銷售不符合安全標準的食品的入罪門檻——「足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病」類型化，實際上降低了入罪門檻。

嚴格緩刑、免予刑事處罰的適用，加大罰金刑的適用力度，也體現了從嚴打擊危害食品安全犯罪的立法精神。

再往前追溯，全國人大常委會於2011年2月25日通過了刑法修正案（八） ，對刑法第一百四十三條「生產、銷售不符合安全標準的食品罪」和第一百四十四條「生產、銷售有毒、有害食品罪」做了修改完善，增設了第四百零八條之一的「食品監管瀆職罪」 。另外，2012 年最高法、最高檢、公安部也聯合出台《關於依法嚴懲「地溝油」犯罪活動的通知》 。

這些都體現了官方對食品安全的重視，但其精神還是「亂世用重典」 。在執法監管環節，也多呈現出一種被動性：最近什麼出了問題，就重點查什麼。

雲南省某地級市質量技術監督局的一位工作人員告訴財新記者，食藥總局統一管理之前，質監局負責著食品生產加工環節的監管。食品安全雖然只是該局的一項工作內容，佔據的精力卻超過一半。 「因為這一領域風險較高，社會又很關注，出了事就要負責，所以必須重視。 」他介紹說，至於標準化管理等宏觀方面的工作，一般就顧不太上， 「但即便如此，效果也未必能盡如人意」 。

「我們總共就那麼幾個人，就算跑斷腿，也去不了幾家企業。就算去了，能看到的也是有限的，絕大部分情況你是看不見的。偶爾抽抽樣，也是每個季度隨機選擇幾種食品，沒什麼連續性。因為範圍實在太大了，而且抽樣成本也比較高。 」上述工作人員說。

運動式嚴厲打擊的另一個問題在於涉嫌有違公正，對於同種違法行為可能會給予不同對待。就個別案件，也可能出現處罰和其危害性不相符的情況。

在此情況下，通過法律修訂，構建常態化的有效監管制度，尤其是通過社會共治，擺脫對行政機關監管的依賴，就顯得更加必要。

全過程監管

根據國家食藥總局局長張勇的介紹，修訂草案總體思路有四，分別是突出預防為主、風險防範，建立全過程監管制度，嚴格各方法律責任，實行食品安全社會共治。

在南開大學法學院教授宋華琳看來，預防為主、風險防範理念的確立非常重要，也體現了政府執政思路的變化，即從控制、管理、監管到治理的過程。

「風險和危害不一樣，是一個概率問題。對於風險要做的不是監管，是治理。這不僅是政府的責任。 」宋華琳說。

中央財經大學法學院教授高秦偉也認為，食品安全風險來源廣泛，有必要通過社會共治來破解難題。修訂草案提出的食品安全風險分類分級監管制度，讓食品安全監管部門根據風險程度確定監管的重點、方式和頻次，也強調了監管收益要大於成本，避免監管失靈。

就風險防範，草案還完善了多項基礎性制度。如增加風險監測計劃調整、監測行為規範、監測結果通報等規定，明確了應當開展風險評估的情形，補充了風險信息交流制度，並提出加快標準整合、跟蹤評價標準實施情況等要求。

此外，還增設了生產經營者自查制度和定期約談制度。要求其定期自查食品安全狀況，發現有發生食品安全事故潛在風險的，立即停止生產經營，並向監管部門報告。食品生產經營者未及時採取措施消除安全隱患的，監管部門可對其負責人進行約談。就全過程監管，草案也增加了很多具體規定。

在食品生產環節，增設了投料、半成品及成品檢驗等關鍵事項的控制要求，以及嬰幼兒配方食品的配方備案和出廠逐級檢驗等義務，並規定不得以委託、貼牌、分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉。

在食品流通環節，增設了批發企業的銷售記錄製度和網絡食品交易相關主題的食品安全責任。

在餐飲服務環節，增設了餐飲服務提供者的原料控制義務，以及學校等幾種用餐單位的食品安全管理規範。

此外，草案還完善了食品追溯制度，細化生產經營者索證索票、進貨檢驗記 錄等制度，增加了食品和食用農產品全程追溯協作機制。

在專門領域，補充規定了保健食品的產品註冊和備案制度以及廣告審批制度，規範了保健食品原料使用和功能聲明，補充了食品添加劑的經營範圍和食品相關產品的生產管理制度。

在法律責任方面，草案同樣延續了近年來的高壓姿態：就民事賠償，消費者對不符合食品安全標準的食品，除損失賠償，可以向生產者或經營者要求價款10倍或損失3倍的賠償金 ；就行政處罰，對在食品中添加有毒有害物質等性質惡劣的違法行為，規定直接吊銷許可證，並處最高為貨值金額30倍的罰款；對因食品安全違法行為受到刑事處罰或者出具虛假檢驗報告受到開除處分的食品檢驗機構人員，規定終身禁止從事食品檢驗工作。

草案也細化並加重了對失職的地方政府負責人和食品安全監管人員的處分。增設了地方政府主要負責人應當引咎辭職的情形，對有瞞報、謊報重大食品安全事故等三種行為，直接給予開除處分。

支持嚴懲方的理由在於，國內食品安全違法成本太低，必須提高懲處範圍、力度與概率，否則，生產不合格產品反而是一種符合「經濟理性」的行為。

在高秦偉看來，上述判斷雖然不無道理，但不代表食品安全監管完全需要政府來做，需要全面擴大食品安全監管的行政力量。

「要分析哪些應該由政府來做，哪些由社會或者市場來做更合適。 」他認為，政府的監管既要有強制性的工具，也要優先考慮企業的自我規制、合作規制、激勵規制等手段。如果一味強調處罰，會導致政府與企業的對立，很快陷入貓鼠遊戲。

共治之難

解決之道惟有社會共治。

這一目標雖然位列此次修法的整體思路之一，但在具體制度設計上，依然顯得單薄，支撐不足。

其主要內容有四。分別是規定食品安全有獎舉報制度，屬於食品安全事故的，查證屬實的舉報應給予舉報人獎勵；增設食品安全責任保險 ；鼓勵媒體對食品安全進行客觀、真實、公正的輿論監 督；規範食品安全信息的發佈，強調監 管部門應當準確、及時、客觀發佈食品安全信息。

其它體現共治思路的規定還有：食品生產經營者的自查制度與第三方評估制度，鼓勵企業聘請食品安全專業評價機構，定期對本企業食品安全管理體系進行評價，以及食品安全風險交流機制等。

不過在多位專家看來，上述設計留給企業、公眾的自主空間不足，很難讓 他們產生足夠的「參與感」 。

高秦偉認為，如何更好地發揮食品行業協會的作用，還需進一步探索。就標準制定問題，也有完善的空間。

美國等多數國家實行自願性標準體制，平衡了市場與企業的需求。中國的標準體制顯然不符合WTO 的要求。也許惟有在堅持「標準是市場的事情，法規是政府的事情」的大前提下，才能化解當前的標準制定問題。

職業打假人王海認為，信息不對稱 和組織不對等是食品領域民間維權不力的兩大問題。允許自行建立消費者組織，民間維權才有組織基礎，實現專業化，面對食品企業，在訴訟中才能處於對等位置。 「就食品安全，消費者維權遇到的第一個問題就是很難拿到公正的檢驗 報告，因為中國的食品檢驗機構數量很少，大型食品生產企業往往是它們的主要客戶。 」王海說。

他同時建議，應明確並提高獎勵的比例，如規定行政處罰的一半罰款歸舉 報人所有，大家就有動力積極舉報。

在宋華琳看來，即便在發達國家，就社會共治也很難談得上太多公認成熟有效的措施。此次修法確立了這一思路之後，具體制度可能還需要在實踐中慢慢探索。

「其實法律規定的通常只是一個底線。比如國家的質量標準只是一個及格的標準，行業協會和企業自己可以制定自己的一個更高標準。 」宋華琳說， 「社會共治的很多內容，不需要都在《食品安全法》中體現。 」或許在此方面，相對於具體制度的落實，能否促進監管觀念的變化，才是此次修法的關鍵。

高秦偉的一個期待是，修改之後，食品安全監管不僅僅有許可、處罰、強制等行政手段，還有自我規制的手段，更有激勵性手段，方式之間有不同的成本收益，各主體在選擇時加以考慮，以發揮各主體、各種方式的特長，並降低社會成本。

前述雲南食品安全執法人員卻不敢樂觀。他告訴財新記者，這些宏觀目標和實踐往往存在一定脫節，現實中，「大家關注的主要還是罰款，以及不要擔責」 。

統一的納稅人識別號制度即將啓動；取消 “先繳稅後復議”；涉稅信息共享難度仍

大；網店征稅仍在調研中

◎ 財新記者 邢昀 文xingyun.blog.caixin.com 在全國人大完成預算修法、國務院出台地方債和預算管理等細則後，完善稅制的改革隨即展開。按新一輪財稅改革路線圖，稅制改革以“六稅一法”為要點推進。

財政部、國家稅務總局已出台資源稅費改革一攬子方案，將于12月起實施。已進行六年的 《稅收徵管法》 修訂也將收官。

《稅收徵管法（修正案） 》由國家稅務總局起草，正在做最後階段的意見徵求和修改。按目前的修法進程，今年年底前有望提交國務院常務會討論通過， “最快在12月全國人大常委會會議上審議” 。

財政部部長樓繼偉上周在《求是》發文稱，抓緊修訂 《稅收徵管法》 ，促進依法治稅，同時也為個人所得稅和房地產稅改革創造條件。

《稅收徵管法》修訂啓動于2008年，期間修正案草案幾易其稿，因爭議較多，確定了以小修換進度的思路。2013年5月，國稅總局將起草的《稅收徵管法修正案（送審稿） 》上報國務院，國務院法制辦6月公佈《稅收徵管法修正案（徵求意見稿） 》 ，向社會公開征求意見。

此後，按十八屆三中全會決定以及中央政治局通過的 《深化財稅體制改革總體方案》的規定， 《稅收徵管法》由小修思路上升為大修，以落實深化財稅 體制改革的要求。

近幾個月來，國家稅務總局多次召開修法座談會。國稅總局重新起草的《稅收徵管法修正案》在原稿基礎上做了較大補充和調整，新增加了47條，修改了67條，總計11章141條。補充修訂和調整的主要方面有：建立對自然人的稅收管理體系，進一步完善納稅人的權利，建立健全稅收徵管基本程序，補充爭議解決的處理方式等。

北京大學財經法研究中心主任劉劍 文參與了修法討論，他對財新記者稱，這次修訂有很大進步，強調要保護納稅人權利，同時對納稅人、尤其是自然人納稅人也提了很多要求，包括納稅人識別號、賬簿憑證保管、納稅申報承諾等方面。

六年修法路

現行《稅收徵管法》于1992年由七屆全國人大常委會通過，先後于1995年、2001年分別做了小修和大修。2001年大修新增了32個條款，修改多達90余處，增加了加強徵管、堵塞漏洞和稅源管理等措施，進一步明確了稅務機關執法主體的地位，強化了執法手段。

2001年修訂 《稅收徵管法》主要為適應以間接稅為主的稅收制度，加強對增值稅、營業稅等流轉環節稅收的徵收管理。而隨著社會經濟環境的發展，納稅人從2001年的1500萬戶增加到2013 年的3500萬戶，不少新的經營方式和經濟活動出現，加強對個人所得稅和財產稅徵收的現實要求，都給現行徵管模式和徵管手段帶來挑戰。 《稅收徵管法》修訂再次提上日程。

2008年， 《稅收徵管法》修改列入十一屆全國人大常委會立法規劃後，國稅總局啓動修法工作，于當年4月成立工作小組，確定了大修的目標。期間，國稅總局翻譯了美國、德國、日本等國的稅收徵管法律，同時進行課題調研，研討修訂，前後易稿20多次，也形成了一個較全面的修訂方案，但在完善涉稅信息共享管理機制方面阻力較大。最終，十一屆全國人大任期內， 《稅收徵管法》修訂並未提交國務院討論審議。

參與修法的財稅法學者認為，當時全面修訂的時機不成熟，阻力很大。

2012年下半年，在協調未果後，國稅總局採取折中辦法，制訂了小修方案，修改了個別條款。2013年5月，國稅總局將《稅收徵管法修正案（送審稿） 》上報國務院，國務院法制辦6月公佈 《稅收徵管法修正案（徵求意見稿） 》 ，向社會公開征求意見。

徵求意見稿的修改主要在三方面：一是規定政府部門和有關單位應當及時向稅務機關提供所掌握的涉稅信息；二是增加了對個人納稅人的稅收徵管規定；三是為了與有關法律相銜接，修改了 “滯納金” “偷稅”等名詞。

許多財稅和法律學者認為，修訂內 容擴大了稅收徵管範圍，強化稅務部門的徵管權力，但未增加保障納稅人權利的事項。涉稅信息共享的規定，僅籠統地強調義務，沒有確切內容，執行辦法授權國務院規定，修訂力度低於期望。

2013年底，十二屆全國人大常委會公佈五年立法規劃， 《稅收徵管法（修改） 》被列入一類立法項目，即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案” 。

此後，十八屆三中全會決定提出“推進國家治理體系和治理能力現代化” ，對深化財稅體制改革提出了總體要求。2014年1月底，國稅總局向國務院法制辦建議，在此前送審稿基礎上增加補充修訂內容。

今年6月30日，中共中央政治局審議 通過了《深化財稅體制改革總體方案》 。

稅制改革主要內容是推進“六稅一法”改革，其中“一法”便是修訂《稅收徵管法》 ，而個人所得稅、房地產稅等改革都與修訂《稅收徵管法》密切相關。

自然人“稅號”將至

建立自然人納稅人識別號是修訂《稅收徵管法》的重要內容。納稅人識別號通常被稱為 “稅號” 。許多國家已建立了納稅人識別號制度，每個納稅人都有惟一的、終身不變的識別號，通過管理納稅人識別號來掌握納稅人的納稅情況。

目前，中國的企事業單位、個體工商戶等都有納稅人識別號，非從事生產經營的自然人還沒有。

按深化稅制改革、優化稅收結構“提高直接稅比重”的要求，以及 “逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快房地產稅立法並適時推進改革”的目標，自然人納稅人征稅範圍將 擴大，自然人納稅人數量多、分佈散、徵收難度大，目前的徵管體制難以適應，必須建立自然人納稅人識別號。

去年6月國務院法制辦公佈的徵求意見稿僅規定 “稅務機關應當建立納稅 人識別號制度” 。最新的修訂稿，再將此上升到國家層面，規定 “國家建立統一的納稅人識別號制度” 。同時，要求稅務機關推廣使用納稅人識別號，納稅 人在開立賬戶、簽訂合同協議、繳納社會保險、不動產登記時需要注明納稅人識別號。

納稅人識別號就是確認納稅人身份，通過納稅人識別號歸集納稅人所有涉稅事項，對納稅人不同時間、地點、不同稅種的涉稅記錄對比分析，有利於實現稅務部門與金融機構、第三方及其他社會單位間的信息傳遞與共享。

劉劍文介紹說，有些國家規定，沒有納稅人識別號就不能在銀行開戶，也無法享受政府福利和一些稅收扣除抵免優惠。如果自然人納稅人不提供納稅人識別號，其僱主、銀行等扣繳義務人會按最高邊際稅率來代扣稅款。

修訂還明確細化了“納稅人自行申報制度” ，納稅人依法計算確定自己的稅收義務並自行申報，申報的內容既包括應納稅款，也包括與關聯第三方的交易信息，並且這些信息都要與納稅人識別 號相匹配。劉劍文表示，這不僅是在加強徵管，更是強調了納稅人的義務，大家會更多感知到自己的納稅人身份。

取消“先繳稅後復議”

針對去年6月國務院法制辦公佈的徵求意見稿，許多學者批評 “對納稅人權利保障不足” 。最新修訂稿中，一方面建立針對自然人的納稅識別號，強化了對個人的稅收徵管，同時也對納稅人權利保護做了一些細化規定。例如，稅務機關不得擅自改變已經生效的行政決定，統一了納稅申報期限，完善了延期、分期繳稅制度等。

納稅爭議處理是納稅人權利保護的重要方面。現行《稅收徵管法》在處理納稅爭議時，規定了復議前置和繳納稅 款（或擔保）雙重前置程序。即先繳稅 後復議，先復議後訴訟。不繳稅就不能提出復議，如果對行政復議不服，繳納 稅款後才可以向法院提起訴訟。

社會各界一直對“先繳稅後復議”爭議較大，因為在實踐中，很多納稅人認為，既然已經繳了稅款，去復議就沒有什麼意義。很多企業由於納稅前置和復議前置，不願去打納稅爭議官司，導致納稅訴訟案件數量極少。

國稅總局後來修訂取消了 “先繳稅 後復議”的規定，使爭議最大限度通過稅務機關內部的救濟程序解決。但是仍規定：對行政復議決定不服的，應當先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款或者提供相應的擔保，然後可以依法向人民法院起訴。

武漢大學稅法研究中心主任熊偉說，國稅總局總擔心若放開復議或訴訟，會導致稅款遲遲收不上來，或者納稅人利用復議訴訟機制故意拖延交稅，“這種擔心沒有道理” 。他認為，現行法律有明確規定，稅務部門可強制執行，除非復議機關或法院認為不能這麼做。

熊偉認為，國稅總局取消了“先繳稅後復議”的規定，做了讓步，估計未來不會再做調整。他建議，應該賦予納稅人充分的選擇權，不用交稅就可以復議，不用復議就可以訴訟。同時，通過強化復議的公信力和吸引力，如全國垂直管理，不受地方的干擾，讓納稅人自願去申請復議，而不是強迫。同時，引入利息制度，凡是延遲繳納稅款，都應支付利息，保證國家利益不受損失。

共享信息阻力大

涉稅信息對稅收徵管非常重要，也是加強對自然人徵管的基礎。現行《稅收徵管法》並未規定銀行、海關、住建等機構有義務向稅務機關提供涉稅信息，這造成徵納雙方的信息不對稱。涉稅信息散落在工商、公安、國土資源、住建部、銀行、社保、審計、海關等諸多部門，因沒有相關法律規定，各部門沒有提供信息的義務。稅務部門要獲得相關涉稅信息，取決于對方意願。

中國政法大學財稅金融法研究所施正文教授對財新記者說，在徵求意見和研討過程中，建立涉稅信息管理制度遇到了很大阻力。因為一些官員可能擁有來源不明的灰色收入，部分富人可能採取一些手段避稅漏稅，隱瞞了涉稅信息，如果稅務部門共享銀行、住建等部門的信息，那些人可能就要繳納 大量稅款。

在2013年6月國務院法制辦公開征求意見稿中，雖然第三章 “納稅申報”中新增了涉稅信息共享規定，要求政府部門和有關單位應當及時向稅務機關提供所掌握的涉稅信息。但是因各部門間的利益博弈難調，僅規定“涉稅信息提供辦法由國務院規定” 。

今年3月，時任國稅總局副局長宋蘭表示，中國稅務部門已經與人民銀行、工商管理、海關、質量技術檢驗等部門建立了良好的信息合作關係，但還需要以法律的形式確立下來。

最新修訂稿中， “涉稅信息”成為獨立的一章，規定納稅人及相關第三方應當按照國務院稅務主管部門的要求提交相關涉稅信息。明確了公安、工商管理、國土管理、房地產管理、知識產權 管理、民政、社會保障、交通運輸、工業與信息化、教育、外匯、證券等機關應該按照規定向稅務機關提供本單位掌握的涉稅信息。

北京市華稅律師事務所主任劉天永對財新記者表示，今年美國財政部宣佈與中國實質性達成《海外賬戶稅收合規法》 （FATCA）的政府間協議，這意味著國內的涉稅信息必須要合法獲取，如果不是合法獲取，就不能用于履行國際協定。

施正文強調，此次修訂中值得注意的是，明確了銀行等金融機構的報送信息的義務，尤其是要求大額現金交易信息必須要向稅務機關報送。

納稅人資金流是稅務機關實施稅源管理的重要依據，明確銀行等金融機構的涉稅信息提交義務有利於強化稅收徵管。中國稅收徵管一個困境是大額現金交易規模龐大，無法跟蹤管控，導致不少企業、個人的收入支出很難查實，稅務機關征稅效率低下，征稅成本較高。

而此次修訂要求， “對客戶單筆資金往來達到5萬元或者一日內提取現金5萬元以上的，銀行和其他金融機構應當 按照規定向稅務機關提交相關信息” 。

施正文表示，此次涉稅信息共享方面規定較詳細，但徵求意見稿中的規定較理想化，涉及的部門利益較多，此前一直爭執不下， “最終可能不會完全按國稅總局一廂情願的內容修訂” 。

熊偉對財新記者表示，隨著納稅人識別號的引入，以及涉稅信息的聯網和共享，如果沒有強有力的保密制度、明確的保密規則，納稅人的信息很容易被泄漏，並可能被人濫用。修訂後的《稅收徵管法》僅僅說明為納稅人保密是不夠的，還應該明確一些不得突破的底線，給納稅人吃 “定心丸” ， “這也是對稅務機關執法風險的防範” 。

調研 C2C網店征稅

對網店如何征稅，這也是修訂《稅收徵管法》必須直面的問題。目前，淘寶網700多萬個體電商並沒有做稅務登記，對 C2C（消費者對消費者）交易的稅收徵管極難。

此次修訂《稅收徵管法》 ，為網絡交易預留了一定的空間。一方面網絡交易的稅收管轄授權國務院另行規定。明確了電子資料的法律效力；另一方面，賦予稅務機關檢查納稅人相關應用系統以及到網絡交易平台、網絡交易支付服務等機構檢查納稅人涉稅信息的權力。

一位參與立法討論的專家介紹說，網絡交易的稅收管轄是作為電子商務法立法的一部分。目前，國稅總局正在調研關於電子商務稅收徵管問題。