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修法者在重典之外，還希望實現食品安全的「社會共治」◎ 財新記者 任重遠 文renzhongyuan.blog.caixin.com 十八屆三中全會提出「建立最嚴格的食品安全監管制度」的目標後，施行不足五年的《食品安全法》迎來了首次修訂。 6月23日， 《食品安全法（修訂草案） 》被提交十二屆全國人大常委會第九次會議首次討論。草案共一百五十九條，較現行法律的一百零四條增幅超過一半，卻依然保留了十章的現有框架，可謂「中修」為主。 亂世用重典。修訂草案設立了嚴格的全過程監管法律制度，首次在立法上明確了食品生產經營者是「食品安全第一責任人」 ，進一步強化了地方政府食品安全屬地管理責任，並提出了地方政府和監管部門的食品安全責任。 在法律責任方面，草案也達到了史上最嚴，針對生產經營者的民事賠償和行政罰款額度都有明顯提升，並增加了政府相關負責人應引咎辭職的情形。 更為重要的，草案還致力於正確處理個人、企業、市場、社會和政府五方在監管中的關係和作用，實現食品安全的「社會共治」 。在學者們看來，這無疑把握住了監管的現代理念，只是在具體制度設計上，支撐尚顯不足。 茲事甚大 相比起《消費者權益保護法》 《環保法》《行政訴訟法》的二十多年一修， 《食品安全法》的修訂顯得非常迅速。事實上，這部2009年6月1日起才施行的法律，業內評價並不算低。食品安全風險評估和監測等制度的提出，在當時甚至稱得上先進。五年即修的背後，除2013年國務院機構改革建立國家食品藥品監督管理總局（下稱食藥總局） ，其權限需要在法律層面予以確認，也體現了實踐中食品安全問題的突出，以及國家和社會近年來對食品問題的特別關注。 2013年10月，食藥總局報送的《食品安全法（修訂草案送審稿） 》經國務院法制辦公開徵求意見後，一個月內收到有效意見即達到5600條。 另據全國人大教育科學文化衛生委員會統計，僅第十二屆全國人大以來的一年多時間，全國人大代表就提出了13件關於修改《食品安全法》的議案。對於這些訴求，官方的回應也顯得非常重視。 2013年3月，國務院啟動機構改革，對食品安全監管體製做出重大調整，由新組建的食藥總局負責食品安全統一管理，一改過去根據生產、流通、消費各環節由不同行政部門分段管理的模式。 當年5月6日，國務院總理李克強主持國務院常務會議時明確提到，要建立最嚴格的食品藥品安全監管制度。31日，又在常務會議上研究部署進一步加強嬰幼兒奶粉質量安全工作，提出開展嬰幼兒奶粉質量安全專項行動，嚴格生產經營監管。稍早一些的5月4日，最高人民法院、最高人民檢察院還聯合出台《關於辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》 （下稱《解釋》 ） 。 據最高檢法律政策研究室參與起草人員介紹， 《解釋》將生產、銷售不符合安全標準的食品的入罪門檻——「足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病」類型化，實際上降低了入罪門檻。 嚴格緩刑、免予刑事處罰的適用，加大罰金刑的適用力度，也體現了從嚴打擊危害食品安全犯罪的立法精神。 再往前追溯，全國人大常委會於2011年2月25日通過了刑法修正案（八） ，對刑法第一百四十三條「生產、銷售不符合安全標準的食品罪」和第一百四十四條「生產、銷售有毒、有害食品罪」做了修改完善，增設了第四百零八條之一的「食品監管瀆職罪」 。另外，2012 年最高法、最高檢、公安部也聯合出台《關於依法嚴懲「地溝油」犯罪活動的通知》 。 這些都體現了官方對食品安全的重視，但其精神還是「亂世用重典」 。在執法監管環節，也多呈現出一種被動性：最近什麼出了問題，就重點查什麼。 雲南省某地級市質量技術監督局的一位工作人員告訴財新記者，食藥總局統一管理之前，質監局負責著食品生產加工環節的監管。食品安全雖然只是該局的一項工作內容，佔據的精力卻超過一半。 「因為這一領域風險較高，社會又很關注，出了事就要負責，所以必須重視。 」他介紹說，至於標準化管理等宏觀方面的工作，一般就顧不太上， 「但即便如此，效果也未必能盡如人意」 。 「我們總共就那麼幾個人，就算跑斷腿，也去不了幾家企業。就算去了，能看到的也是有限的，絕大部分情況你是看不見的。偶爾抽抽樣，也是每個季度隨機選擇幾種食品，沒什麼連續性。因為範圍實在太大了，而且抽樣成本也比較高。 」上述工作人員說。 運動式嚴厲打擊的另一個問題在於涉嫌有違公正，對於同種違法行為可能會給予不同對待。就個別案件，也可能出現處罰和其危害性不相符的情況。 在此情況下，通過法律修訂，構建常態化的有效監管制度，尤其是通過社會共治，擺脫對行政機關監管的依賴，就顯得更加必要。 全過程監管 根據國家食藥總局局長張勇的介紹，修訂草案總體思路有四，分別是突出預防為主、風險防範，建立全過程監管制度，嚴格各方法律責任，實行食品安全社會共治。 在南開大學法學院教授宋華琳看來，預防為主、風險防範理念的確立非常重要，也體現了政府執政思路的變化，即從控制、管理、監管到治理的過程。 「風險和危害不一樣，是一個概率問題。對於風險要做的不是監管，是治理。這不僅是政府的責任。 」宋華琳說。 中央財經大學法學院教授高秦偉也認為，食品安全風險來源廣泛，有必要通過社會共治來破解難題。修訂草案提出的食品安全風險分類分級監管制度，讓食品安全監管部門根據風險程度確定監管的重點、方式和頻次，也強調了監管收益要大於成本，避免監管失靈。 就風險防範，草案還完善了多項基礎性制度。如增加風險監測計劃調整、監測行為規範、監測結果通報等規定，明確了應當開展風險評估的情形，補充了風險信息交流制度，並提出加快標準整合、跟蹤評價標準實施情況等要求。 此外，還增設了生產經營者自查制度和定期約談制度。要求其定期自查食品安全狀況，發現有發生食品安全事故潛在風險的，立即停止生產經營，並向監管部門報告。食品生產經營者未及時採取措施消除安全隱患的，監管部門可對其負責人進行約談。就全過程監管，草案也增加了很多具體規定。 在食品生產環節，增設了投料、半成品及成品檢驗等關鍵事項的控制要求，以及嬰幼兒配方食品的配方備案和出廠逐級檢驗等義務，並規定不得以委託、貼牌、分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉。 在食品流通環節，增設了批發企業的銷售記錄製度和網絡食品交易相關主題的食品安全責任。 在餐飲服務環節，增設了餐飲服務提供者的原料控制義務，以及學校等幾種用餐單位的食品安全管理規範。 此外，草案還完善了食品追溯制度，細化生產經營者索證索票、進貨檢驗記 錄等制度，增加了食品和食用農產品全程追溯協作機制。 在專門領域，補充規定了保健食品的產品註冊和備案制度以及廣告審批制度，規範了保健食品原料使用和功能聲明，補充了食品添加劑的經營範圍和食品相關產品的生產管理制度。 在法律責任方面，草案同樣延續了近年來的高壓姿態：就民事賠償，消費者對不符合食品安全標準的食品，除損失賠償，可以向生產者或經營者要求價款10倍或損失3倍的賠償金 ；就行政處罰，對在食品中添加有毒有害物質等性質惡劣的違法行為，規定直接吊銷許可證，並處最高為貨值金額30倍的罰款；對因食品安全違法行為受到刑事處罰或者出具虛假檢驗報告受到開除處分的食品檢驗機構人員，規定終身禁止從事食品檢驗工作。 草案也細化並加重了對失職的地方政府負責人和食品安全監管人員的處分。增設了地方政府主要負責人應當引咎辭職的情形，對有瞞報、謊報重大食品安全事故等三種行為，直接給予開除處分。 支持嚴懲方的理由在於，國內食品安全違法成本太低，必須提高懲處範圍、力度與概率，否則，生產不合格產品反而是一種符合「經濟理性」的行為。 在高秦偉看來，上述判斷雖然不無道理，但不代表食品安全監管完全需要政府來做，需要全面擴大食品安全監管的行政力量。 「要分析哪些應該由政府來做，哪些由社會或者市場來做更合適。 」他認為，政府的監管既要有強制性的工具，也要優先考慮企業的自我規制、合作規制、激勵規制等手段。如果一味強調處罰，會導致政府與企業的對立，很快陷入貓鼠遊戲。 共治之難 解決之道惟有社會共治。 這一目標雖然位列此次修法的整體思路之一，但在具體制度設計上，依然顯得單薄，支撐不足。 其主要內容有四。分別是規定食品安全有獎舉報制度，屬於食品安全事故的，查證屬實的舉報應給予舉報人獎勵；增設食品安全責任保險 ；鼓勵媒體對食品安全進行客觀、真實、公正的輿論監 督；規範食品安全信息的發佈，強調監 管部門應當準確、及時、客觀發佈食品安全信息。 其它體現共治思路的規定還有：食品生產經營者的自查制度與第三方評估制度，鼓勵企業聘請食品安全專業評價機構，定期對本企業食品安全管理體系進行評價，以及食品安全風險交流機制等。 不過在多位專家看來，上述設計留給企業、公眾的自主空間不足，很難讓 他們產生足夠的「參與感」 。 高秦偉認為，如何更好地發揮食品行業協會的作用，還需進一步探索。就標準制定問題，也有完善的空間。 美國等多數國家實行自願性標準體制，平衡了市場與企業的需求。中國的標準體制顯然不符合WTO 的要求。也許惟有在堅持「標準是市場的事情，法規是政府的事情」的大前提下，才能化解當前的標準制定問題。 職業打假人王海認為，信息不對稱 和組織不對等是食品領域民間維權不力的兩大問題。允許自行建立消費者組織，民間維權才有組織基礎，實現專業化，面對食品企業，在訴訟中才能處於對等位置。 「就食品安全，消費者維權遇到的第一個問題就是很難拿到公正的檢驗 報告，因為中國的食品檢驗機構數量很少，大型食品生產企業往往是它們的主要客戶。 」王海說。 他同時建議，應明確並提高獎勵的比例，如規定行政處罰的一半罰款歸舉 報人所有，大家就有動力積極舉報。 在宋華琳看來，即便在發達國家，就社會共治也很難談得上太多公認成熟有效的措施。此次修法確立了這一思路之後，具體制度可能還需要在實踐中慢慢探索。 「其實法律規定的通常只是一個底線。比如國家的質量標準只是一個及格的標準，行業協會和企業自己可以制定自己的一個更高標準。 」宋華琳說， 「社會共治的很多內容，不需要都在《食品安全法》中體現。 」或許在此方面，相對於具體制度的落實，能否促進監管觀念的變化，才是此次修法的關鍵。 高秦偉的一個期待是，修改之後，食品安全監管不僅僅有許可、處罰、強制等行政手段，還有自我規制的手段，更有激勵性手段，方式之間有不同的成本收益，各主體在選擇時加以考慮，以發揮各主體、各種方式的特長，並降低社會成本。 前述雲南食品安全執法人員卻不敢樂觀。他告訴財新記者，這些宏觀目標和實踐往往存在一定脫節，現實中，「大家關注的主要還是罰款，以及不要擔責」 。 | ||||||