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【新棚改運動】遼寧「棚改樣板」十年

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正午時分,78歲的退休礦工郭進喜戴著帽子,一個人坐在廣場曬太陽。在他面前,一排排打著灰色補丁的6層小樓,沿著坡地依次展開。

廣場外,幾個老太太帶著小孩坐喜羊羊玩具車,三三兩兩的老頭圍坐在一起下象棋。

這裡是遼寧省撫順市的莫地社區,和一般北方小區並無不同。只有社區馬路入口的大展架「莫地棚改新區歡迎您」那行大字,以及大門緊閉的撫順棚改紀實展館,才會提醒你,這排舊樓被賦予了非同一般的意義。

「中國棚戶區改造的第一鍬土是在莫地挖的。」莫地社區支部書記王雅君向南方週末記者表示。

很長一段時間,王雅君的主要工作,就是接待各地學習棚改經驗的團體。僅2007年期間,她接待市級以上的團體參觀就達400次,最多一天來過六撥考察團。某種程度上,莫地棚改新區和雷鋒紀念館、撫順戰犯管理所一樣,成為具有撫順特色的旅遊景點。

2004年底,李克強由河南調任遼寧省委書記。他一年內三入莫地棚戶區,並將遼寧棚戶區改造列為遼寧省的一號工程。從2005年4月開始,莫地棚戶區改造拉開了遼寧省集中連片棚戶區改造的序幕。

4年後,撫順市幾乎換了一座城市。撫順市房管局數據稱,這4年裡,該市拆遷改造了棚戶區318萬平方米,建設安置房463.5萬平方米,動遷了居民31.8萬人——這意味著佔撫順市城市人口五分之一的棚戶區居民,都搬進了樓房。

在李克強入主國務院後,源自撫順的棚改模式又成了中國經濟發展的抓手,李克強希望棚改不僅能改善民生,解決歷史遺留問題,更能承載這個國家經濟轉型期穩增長的重任。遼寧棚改模式正在快速推廣至全中國。

原遼寧省長陳政高近日履新中國住建部黨組書記一職,也被外界視為政府將把從遼寧發軔的棚改經驗向全國推廣的信號,因為陳之前在遼寧一直大力開展棚戶區改造。住建部此前已經計劃在2014年投入1萬億元人民幣用於改造棚戶區,讓475萬戶棚戶區家庭住進樓房。

礦工郭進喜們不知道他們社區的棚改模式已經跨越千山萬水,走向了全國。棚改已經過去八年,當年上樓的喜悅就像天上掉下餡餅一樣,讓人措手不及。隨著時間流逝,這些喜悅已經慢慢淡去,儘管生活條件日益改善,他們也有新的問題與訴求。

「一個省委書記能解決什麼?」

2004年年末,到任遼寧省委書記第12天,李克強來到撫順視察幾個工業項目。據撫順市房管局副局長王惠德回憶,李克強視察時主動要求去看看工人的住房,時任市委書記周忠軒引路,去市區最偏遠、最貧困的莫地溝礦區調研。

東連長白山餘脈,西接渾河河谷,與瀋陽毗鄰的撫順,在近當代史上有著舉足輕重的位置。這裡是清王朝的發祥地,也是其終結之所,清太祖努爾哈赤在此起兵,末代皇帝溥儀則在此接受社會主義改造;影響了幾代中國人精神世界的雷鋒,在此成名,也在此犧牲。

這座城市對中國更大的貢獻在於地下——第三紀煤田在這裡有著最慷慨的贈予。從清末開始,這座城市因煤而生,逐步成為亞洲最大的煤炭開採城市。上世紀五六十年代,其煤炭產量幾乎佔到中國的十分之一,並一度被設為中央直轄市。

莫地溝位於撫順市東南部,滿語意為「野大麥」。這片棚戶區既有上世紀三四十年代日偽時期建造的勞工房,又有新中國成立初期建造的簡易房,經過六七十年的演變,逐漸形成東三省地區最龐大的棚戶區之一。

1990年代,東北大批國有企業處於停產、半停產,甚至破產狀態,已經位列資源枯竭型城市的撫順,大批礦工下崗失業,莫地溝自然也破敗了。

「晴天一身土,雨天一身泥,垃圾堆成山,髒水遍地流。吃水靠肩挑,燒火做飯愁。姑娘不好嫁,小夥子愁白頭。」莫地溝社區的居民們曾用這樣的打油詩來形容當年的棚戶區狀況。

「的哥」王師傅家也住在莫地社區裡。他說當年的莫地溝沒有出租司機願意進來,整個棚戶區都堆滿了爐灰,老遠看去就像一片沼澤地,稍不留神車輪就有泥足深陷的危險。

郭進喜所在的撫順礦務局機電廠也在那個時候破產了。這家機電廠的歷史可以追溯到清末,是新中國第一個生產重型機器的機械廠。郭進喜和他的愛人都用了半生的時間服務於此,他的四個兒子也曾是這個機電廠的職工。郭進喜是廠子裡的技術骨幹,「為國家創造了無數財富」。

但機電廠說破產就破產了,七千人失業了,很多人都曾像郭進喜一樣,一家人全在廠子裡上班。但這麼複雜的事情,在那時全被簡單處理了。在挖掘機廠工作了十幾年的四個兒子,每個人獲得三四千元的買斷費後,都開始獨自面對社會。郭進喜和四個兒子擠在莫地溝50平米蘇式老樓裡,沒有公共排水、供熱和供氣設施。

對於莫地居民來說,那是一段艱難歲月。

王雅君稱,當時莫地下崗職工超過了70%,這些人都是在1960年代生育高峰期出生,生活壓力大導致老弱病殘、兩勞人員、低保戶及精神病人特別多,幾乎是一個赤貧的階層,拆遷改造住房時,幾百塊錢都拿不出來的佔絕大多數。

南方週末記者見到的在東洲區工程隊工作的老劉,1992年就下崗了,有著精神疾病,靠著低保過了好幾年,等到2005年動遷時,連500塊錢的面積補差款都交不齊,最後不得不用銀行貸款墊上。

據當地媒體報導,李克強第一次到莫地時,下著大雪,氣溫在零下29℃。他目睹了近千戶居民共用一個廁所,炕上的老人裹著被子被凍得瑟瑟發抖。市房管局副局長王惠德稱,李克強甚至在棚戶區專門檢查了住戶的垃圾箱,結果發現,裡面幾乎沒有一片菜葉,「居民生活太苦了,連爛菜葉都不捨得扔」。

當時莫地溝的居民並不熟悉這位剛上任的遼寧省委書記,更沒有想到他日後能成為國務院總理。據撫順市房管局副局長王惠德描述,當時一位老太太直接向李克強說:「省長、市長都來過莫地溝,他們都沒解決莫地的住房困難,一個省委書記能解決什麼?」

李克強當時就向他們承諾:「等我下次來,砸鍋賣鐵也要讓你們住上樓房!」

省委書記的「一號工程」

在李克強去莫地之前,撫順市的棚戶區改造已經進行了18年,但由於缺乏資金,舉步維艱。

王惠德稱,由於大部分棚戶區的簡易房只有20年的壽命,到了1980年代棚戶區矛盾已經特別突出。但彼時中國剛剛改革開放,百廢待興,棚戶區矛盾只能解決一些突出的問題。

由於沒有錢自己改造,市政府一度想通過市場化運作改造棚戶區。但因棚戶區多數在偏僻的郊區,基礎設施投資效益低,房價基數也低,儘管政府會給參與棚戶區改造的開發商各種稅費減免,但仍沒有多少人願意參與開發。

從1987年到2004年的18年期間,撫順市只改造了84萬平米的棚戶區,「照這個速度,改造完棚戶區至少得80年」,王惠德向南方週末記者感嘆。

省委書記的介入,讓撫順的棚戶區改造至少加速了70年。

從撫順回來的第四天,在遼寧省委第九屆八次全會上,棚戶區改造即被列為全省的「一號民生工程」。李克強安排省住建廳對全省棚戶區進行全面調查。

2005年2月23日,遼寧省十屆人大三次會議提出,從2005年開始,用兩到三年時間,基本完成全省城市集中連片棚戶區改造任務,對全省(不含瀋陽、大連、鞍山)11個省轄市的848萬平方米棚戶區進行改造,涉及棚戶區居民27.5萬戶、84.4萬人。

當年3月,遼寧省政府下發16號文——《全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》,實施嚴格市長負責制。方案要求,改造建設資金以通過市場化運作、市政府兜底方式解決。

當年3月,國開行率先向遼寧棚戶區改造項目發放首筆30億元貸款,為遼寧棚改注入了啟動資金。4月,全省5萬平方米以上集中連片棚戶區改造在莫地溝拉開帷幕。

莫地棚戶區的改造,旋即以匪夷所思的速度迅猛推進。王惠德回憶,為了讓第一期13棟在入冬前順利交房,兌現省委書記對棚戶區居民的承諾,整個2005年,撫順市各部門都主動為棚戶區改造開闢「綠色通道」,有些往往需要半年時間才能完成的程序,僅僅在數天之內就得到答覆,「房管局的主要職能就成了撫順市棚戶區改造領導小組辦公室,其他日常工作都是在用業餘時間做」。

為保證一號工程的推進,當時連組織部門都將棚戶區改造狀況作為檢驗官員執政能力的標誌。能不能拆下來、能不能按期建好、能不能按期平穩回遷,作為考核檢驗的標準。

在一切為棚改讓路的情況下,2005年4月5日至10月31日,歷時七個月,莫地小區落成。11月11日,棚戶區居民開始陸續回遷。

撫順的棚改政策是「拆一還一」,對增加的住房面積按建設成本收費。具體來說,就是拆一平方米舊房,還一平方米新房,這一部分不收取差價。在標準內增加的住房面積,每十平方米新房只交600元的建設成本費,產權歸個人所有這意味著大部分人只要花個幾千元,就能擁有一套市值十幾萬的新房。

莫地棚戶新區交房速度之快,被遼寧省政府領導稱為「撫順速度」。從2006年開始,莫地社區開始成為中國棚戶區改造的示範區,撫順市還特別在莫地社區廣場旁興建了一個上千平米的棚改紀實展館。

不過,一些來撫順學習棚改經驗的住建部門領導,看完「撫順速度」之後,當場感嘆:在其他地區,這種經驗如果能被覆制,不列入「一號工程」恐怕難度很大。

連撫順市委一位官員也向南方週末記者稱,撫順當時的棚改太特殊了,其他地方不一定適用。

錢從哪兒來

2009年年底,撫順市集中連片棚戶區全部改造完畢。市房管局數據顯示,4年期間,全市共投資52.12億元。

儘管讓30萬居民住上了新房,但一位當年棚改的負責人如今仍略有遺憾,「當年建房的標準還是有點低,每平米造價在600元,如果能多花160塊錢,把屋頂換成彩鋼,不僅美觀,而且壽命能到20年,現在的屋頂防水材料壽命就5年,已經到了維修週期了。」

如今他每次從哈爾濱飛抵瀋陽,在飛機降落前,俯瞰撫順城區,這個東西狹長的城市看上去並不怎麼樣,黑壓壓的全是難看的回遷房。「當時要是建築標準再定高點,比如弄個彩鋼的紅屋頂,整個城市形象就馬上會改觀了——當時要是錢再多點就好了。」

這位負責人給南方週末記者算了一下成本,當時房屋主體成本造價為每平方米600元。如果再加上供熱、供電、供水、排水、道路、庭院硬化等配套設施,綜合起來,每平方米的造價為1080元。

如今的莫地社區,房屋質量問題已經開始凸現。漏水漏風,暖氣不足,房屋開裂,廣場面積過小等,是居民找居委會反映最多的問題。

由於漏水,2013年莫地社區一個90歲的老太太自己在家搭帳篷,直到社區書記帶修理工上門,才解決問題。

在供暖廠工作的老陳抱怨冬天暖氣供暖不足,每天屋裡溫度不超過17度,於是他花了兩千塊錢,給自己的屋做了個保溫層。做保溫層的居民並不在少數,於是在一棟棟黃色的樓宇裡,常常夾雜著一塊塊猶如補丁般的灰色保溫層。

對於房屋維修,市房管局有著自己的煩惱。王惠德說當年由於棚戶區居民太過貧窮,收房時並沒有向他們徵收房屋維修基金,如今這些動遷房大面積步入維修期,房管局每年有4600萬元的維修資金缺口。

從1990年代到現在,錢一直是橫亙在撫順棚改面前的一大難題。在2005年,全市財政收入也只有20多億,單靠其自身投入,將和其他城市棚改一樣,難以完成改造任務。

但被列為遼寧省一號工程後,資金短缺的問題有了一些緩解。撫順市官方把資金來源稱為「銀行貸一塊,國家、省、市財政補一塊,居民個人籌一塊,政策讓一塊,企業掏一塊,社會捐一塊」。

最重要的資金來自國家開發銀行。在2004年年底李克強從撫順回到瀋陽後不久,遼寧省政府就找到國家開發銀行,爭取到了貸款支持。此後的4年時間裡,國開行為撫順棚改提供了28.18億元的低息貸款。

「其他銀行看不到棚戶區的盈利模式,都不願意貸款,除了國家開發銀行。」王惠德透露,其他商業銀行最多只能貸三五年,國開行貸款期限能夠長達15年。

撫順是用城市的未來土地收益,來向國開行透支,解決現在面臨的問題的。通過棚戶區改造,全市騰出了8平方公里的土地,隨著這些昔日的棚戶區地塊逐漸升級,基礎設施越來越完善,這些生地陸續都「做熟」賣掉了,近兩年撫順市已經陸續還掉國開行12億貸款。

但棚戶區改造帶給撫順的也是一柄雙刃劍。一位官員稱,正因為這個城市有五分之一的人住進了政府主導開發打造的「福利房」,讓這個城市的房地產市場始終處於不溫不火的狀態。

伴隨著五千平米以上的集中連片棚戶區改造步入尾聲,撫順市2010年又開始了第三輪棚改——對城市零散、工礦、林業等各類棚戶區實施改造。4年來,該市又陸續投資24億元,拆遷了56萬平米,安置了7.7萬人。

與上一輪成片棚戶區改造相比,這一次撫順面對的是更硬的骨頭——商業價值更差的零散偏僻棚戶區,如何平衡風險與收益,仍然是當地政府不得不審慎面對的課題,這次的選擇是將更多的權力下放到各區縣,各自用市場的手段去解決這部分零散棚戶區的住房問題。

撫順東洲區動遷辦主任張久平向南方週末記者表示,僅該區就還有五千戶零散棚戶,大部分棚戶拆完了以后土地除了還耕,沒有任何價值。東洲區或選擇在多片零散棚戶區居民集中建樓,或就近選擇房地產開發項目回購來安置居民。

在東洲區海新河甘子溝河西的山坡上,就有著一片小棚戶區,零星住著幾十戶人家,河東則是成片的棚改新區。一到晚上,海新河河東的棚改新區的小廣場上都是跳舞扭秧歌的居民,這其中大部分都是已經退休的老人。隨著資源的枯竭,撫順也成為一個人口淨流出的城市。

4月的春風吹過甘子溝,帶起一陣陣黃沙,動遷戶曹大媽裹緊了頭巾,提了一個桶,從外面回到院子裡。隔壁張大媽過來串門,話題依舊是和動遷有關,「前幾天政府派人過來登記和拍照了,知道我們這片什麼時候動遷嗎?」曹大媽搖了搖頭。

張大媽則越說越激動,「憑什麼河東的都動遷了,就剩下我們了呢!我們什麼時候才能動遷啊!」

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