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WTO死裡求生

在全球共同的貿易規則框架瀕臨崩潰之時，「峇里島協議」標誌著WTO終於前進一步，實現了18年來多邊談判零的突破，將失去信心的成員們重新拉回談判桌。

為了在每個成員的「紅線」之間尋找「公約數」，峇里島會議迴避了許多有爭議的關鍵問題。這意味著接下來還會產生無數談判，而發展中國家與發達國家的利益衝突，仍然是最大的障礙。

2013年12月7日早晨，正當世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）副總幹事易小准心情沉重地離開峇里島，他在機場收到同事發來的短信：協議達成了。

此時，WTO第九次部長級會議終於閉幕。閉幕式推遲了20個小時，直到最終達成「峇里島一攬子協定」。

這是WTO成立18年來多邊談判零的突破。

WTO至今已有160個成員。此前，旨在讓成員削減貿易壁壘，創建更公平的貿易環境以促進全球化與經濟發展的，談判進行了足足12年，但因發展中國家與發達國家之間巨大的利益衝突而深陷僵局。而在2008年金融海嘯之後，發達國家戰略性退卻，日益明顯地放棄多邊框架，轉而推行他們能有更多主導權的雙邊協議和區域聯盟。

這讓世界共同的貿易規則框架不斷受到侵蝕和被邊緣化，全球很可能失去統一的規則。在這樣的背景下，「峇里島協議」讓WTO終於往前走出了一步，把那些失去信心的成員重新拉回到談判桌上。

上任不足百天的WTO總幹事阿澤維多因此在閉幕式上非常激動。一位當時在場的人士向南方週末記者描述說，演講中阿澤維多當場哽咽。他說：「世界將重回世界貿易組織。」

美國彼得森國際經濟研究所預計，這一協定將為全球經濟帶來9600億美元的潛在效益。發達國家出口總量將增長4.5%，發展中國家增長10%。並將創造2100萬份就業，其中發展中國家1800萬份。

沒有B計劃

對WTO來說，沒有B計劃(替代計劃)，因為WTO再也失敗不起了。各方在私下都已經有基本共識，如果這一次再失敗，這些議題就再也不會有人去關注了。

易小准並沒有想到過達成一個小的協議竟如此艱難。

他原本是商務部副部長，2013年8月出任WTO副總幹事，這是首次有中國人擔任這一職務。

「十幾年前，中國加入世貿組織擁抱全球化的時候，沒人想到多邊貿易體制會走到今天的困境。」2013年12月9日，易小准在第十二屆「WTO與深圳」高級論壇上回憶說，後來不斷有高級官員詢問多哈回合到底還有沒有戲，「我們雖然對外高調地宣稱支持多邊，但已經不那麼有信心了」。

多邊貿易談判、貿易機制審議和爭端解決是WTO最重要的三項職能。其中爭端解決職能最為大眾所熟悉，效率也最高，被視為「皇冠上的明珠」。

但多邊貿易談判卻一直深陷困境。自從WTO正式成立的18年來，不僅沒有達成一項多邊貿易協議，而且對條文有解釋權的部長級會議沒有對任何一個有爭議的條文作出過解釋，連爭議解決諒解備忘錄的修改也久拖不決。

WTO總理事會主席、巴基斯坦駐WTO總代表巴希爾甚至悲觀地認為，未來WTO會跟貿發組織一樣，只剩下爭端解決。

人們開始懷疑，WTO還有能力推動貿易自由化，制定全球貿易規則嗎？一些國際媒體甚至打出了「WTO已死」的新聞標題。

發達國家最先抽身，他們放棄多邊談判，選擇結成區域聯盟。

比如美國就正在努力通過TPP（跨太平洋戰略經濟夥伴協定）和TTIP（跨大西洋貿易與投資夥伴協議），試圖重新取得世界規則的制定與主導權。

美歐經濟產出約佔全球總產出的一半，雙邊貿易額佔全球貿易總額的三分之一，並已經完成了TTIP的第二輪談判。儘管TTIP難以在2014年按計劃完全達成，但許多成果已經可以預期。一旦談成，將極大提高雙方貿易自由化的程度，也將對世界貿易標準產生重大影響。

這些新規則往往具有更高的標準，在內容的深度和廣度上遠超過WTO的標準，甚至包含大量的國內規制上的規定，如政府採購、國企、競爭政策、知識產權保護。

這讓易小准非常擔心。一旦這些協議都能達成，其所覆蓋的貿易額和管理的規則會遠遠大於WTO的多邊體制，而世界貿易規則將會被「碎片化」。

於是2011年WTO第八次部長會議上，成員決定推動具有普遍共識的議題先行達成協議，也就是他們稱之為「早期收穫」的一攬子協議。

在這樣的背景下，2013年在峇里島舉行的第九次部長級會議可謂是背水一戰。早在一年前，各成員代表團就在日內瓦開始了磋商和談判。不過，阿澤維多11月26日宣佈談判未能成功消弭分歧達成共識，因此需要在會議期間做最後一搏。

「走向峇里島之前，仍有代表團認為，峇里島解決不了最後的問題。」趙宏告訴南方週末記者。她是中國常駐WTO代表團公使銜商務參贊，參與了談判的全過程。她說：「如果部長級會議都解決不了，這本身又會是一次危機。」

在一次內部的小型會議上，易小准說，對WTO來說，沒有B計劃，因為WTO再也失敗不起了。

「利益的驅動，推動峇里島會議取得今天的進展。」易小准說。各方在私下都已經有基本共識，如果這一次再失敗，都會有極大損失，因為這些議題就再也不會有人去關注了。

在紅線與紅線之間

「我們不觸碰別人的紅線，別人也不能觸碰我們的紅線。」

即使有共識，但巨大的利益分歧還是讓本輪談判一波三折。

據英國《金融時報》報導，距離峇里島會議僅剩兩週，中國成為了談判的焦點，因為中美兩個大國在如何執行農產品關稅配額的問題上依舊存在分歧。

中國希望在貿易體中被歸入發展中國家，但美國卻認為，作為新興經濟體，中國是一個例外，應與美國和其他發達國家遵守同樣的規則，開放其關稅配額系統。

中國每年的農產品關稅配額為小麥963.6萬噸、玉米720萬噸、大米532萬噸，棉花89.4萬噸。一旦重新開放關稅配額系統，勢必影響到國內糧價進而可能影響數億農民。

中國WTO研究會會長孫振宇說：「中國在WTO作用越來越大，既要堅持發展中國家的地位，又要做一個負責任的大國，這會讓中國在談判處於非常糾結的位置。」

中國代表團已經預見到這個問題會讓中國進退兩難。早前的日內瓦談判之初，中國就提出對此不應重開談判。無論是在美國代表團面前，還是在總幹事面前，中國代表團一遍又一遍地重申這一立場。中國常駐WTO代表、特命全權大使俞建華也在緊要關頭飛去親自主持談判。

「這是讓他們看到中方的立場，並非臨時起意，」趙宏說，「後來很多人說我們綁架『早期收穫』，事實上是，我們不觸碰別人的紅線，別人也不能觸碰我們的紅線。」

後來，發展中國家成員與中國站到同一條戰線上，因為一旦重新開始關稅配額特別及差異化安排的談判，發展中國家的特殊國差別待遇也受影響。

阿澤維多最後提出了一個讓各方都能接受的解決方案：在提交峇里島會議簽署的協議中，關稅配額的規定附帶時間限制。

和平條款裡的不和平

關於印度糧食收購與補貼的爭議，一直延續到了峇里島，並且走到了崩潰的邊緣，成為本次會議最大的麻煩。

解決了中國的問題，印度的糧食收購與補貼問題又讓峇里島會議充滿了不確定性。

印度今年9月通過了《印度食品安全法案》，政府進行糧食收購，再以低廉的補貼價格補貼全國三分之二的人口。

根據WTO的農業協議，政府以行政價格購買農產品有一定的上限。該協議中的市場基準價格以1986到1988年的平均價格計算，但近年來農產品價格上升，印度擔心他們的收購與補貼會因此觸發懲罰條款。

阿澤維多提出的解決辦法是，制定一個「和平條款」，即成員「在一定時期內」不會利用爭端解決機制對印度提起申訴，直到找出針對印度所面臨問題的永久解決方案。

但是「一定時期」是多久，在談判中分歧巨大，美國主張明確這個過渡時間的時限（比如四年），而印度堅決不同意設定明確時限。

峇里島會議前夕，印度商務部部長夏爾馬在12月2日發表聲明，認為和平條款不應該限制為四年，而應該是在WTO就這個問題達成永久解決方案前，該條款永遠有效。「對印度來說，糧食安全是不容談判的。」

這種強硬，被普遍認為跟印度國內政治有關。明年5月，印度國會將進行大選，現執政黨國大黨一直支持這項採購計劃，如果在WTO談判中做出讓步，很可能會失去廣大農民的支持。

爭議一直延續到了峇里島，並且在12月5日走到了崩潰的邊緣。

國際貿易和可持續發展中心在會議期間刊出的《每日快報》上披露：阿澤維多給了印度三個選擇——日內瓦談判的草案；永久解決方案的過渡機制；給予印度特殊待遇的「退出」條款——但夏爾馬一個也沒有接受。印度問題成為了峇里島會議最麻煩的一個絆腳石。

在會議的最後一天，拯救峇里島協議僅存的寶貴時間裡，無數次艱難談判之後，和平條款上的一個註腳解決了印度的問題：直到最終方案實現之前，臨時方案一直有效，超過了「微量允許」仍然可以豁免農業項下的起訴。

草案於12月6日晚送到了各部長手中。沒想到，眼看著糧食安全提案即將達成，巴基斯坦站在了印度的對立面上，提出糧食安全問題只能是臨時的，不能是永久的，因為他們擔心印度可能向其他國家傾銷糧食。

談判再次中止。

最後，阿澤維多在協議中，加了一句話：現有的糧食安全方案不能影響到其他國家的糧食安全。

緊急請示國內之後，巴基斯坦同意了這個方案。此時，部長們和總幹事的會議已經持續了整整一個通宵，到清晨，方案通過。

儘管達成協議，但卻留下了一些隱患。瑞士伯爾尼大學全球貿易學院教授艾爾澤就表示擔憂，他認為當印度開此先例，其他成員（不僅僅是發展中國家）在將來也會要求特殊待遇。

古巴發難

中國的這個重要的發言是中國斡旋地位的一次體現。

12月6日夜裡，看到美國和印度談判代表擁抱在一起，阿澤維多激動地說：今晚，我們挽救了多哈回合。

不料，話音未落，意外再次發生。

古巴、委內瑞拉、玻利維亞、尼加拉瓜等4國對部分條款提出抗議，拒絕簽署文件。他們質疑峇里島一攬子協議的平衡性，特別是貿易便利化協議。會議再度陷入僵局。

古巴提出禁止各成員「對其他成員的運輸商品或船舶或其他運輸方式」採取歧視措施，這一提案主要針對美國1960年對於古巴實施的禁運。

代表團團長會議上，古巴三次發言，始終在強調，他們的事情沒有解決，仍然需要關注。凌晨3點半，只能休會。4點的團長會更像是個道歉會，阿澤維多為緩和氣氛，表示任何成員都有表達意見的權利。

參與談判的中方代表團人士告訴南方週末記者，6點半，中國商務部部長給古巴部長打了一通電話，後者說不會阻礙協議的通過。

早上10點的團長會上，古巴代表坐在靠後的席位。古巴、厄瓜多爾、委內瑞拉分別發言，他們一致表態，拉美四國堅持認為協議應該更加平衡，但是不會阻擋協議的通過。

之後，俞建華代表中國發言，再一次重申，貿易自由是每一個貿易成員的權利，應該得到尊重，非歧視問題在WTO今後的工作中應該得到重視。

在趙宏看來，中國的這個重要的發言是中國斡旋地位的一次體現。

最終，「1994年的《關稅及貿易總協定》（GATT）第五條的非歧視原則仍然有效」被寫進了《峇里部長宣言》，也讓古巴有了安全感。

後峇里島計劃

峇里島會議其實標誌著「單一承諾」談判形式的結束。之前這種一攬子的、大型的貿易協議不會再有了，取而代之的是分議題談判的小型協議。

「峇里島一攬子計劃」的達成，讓人們重拾多邊貿易體制的信心。孫振宇認為，這挽救了WTO的頹勢，將幫助多邊貿易體制走出低谷。

其中《貿易便利化協定》成為18年來第一個多邊協定，是「早期收穫」中唯一具有較強法律約束力的協定。

建立「單一窗口」也將極大地簡化清關手續，台灣WTO研究學者李淳研預計，若按中國大陸2012年的出口值為據，按1%的通關效益換算，初估可為大陸帶來1229億元人民幣的經濟效益。

但這僅僅是個開始。

《峇里部長聲明》最後一項是「後峇里工作計劃」，具體工作包括一年時間內梳理多哈發展議程餘下的問題，特別是農業、發展和最不發達國家問題，並將優先處理那些聲明中不具法律約束力的議題，一些在峇里島會議中尚未完成的談判還將在未來繼續。

艾爾澤也看到，第九次部長級會議迴避了一些具有爭議性的議題，「峇里島一攬子協定」的規範性內涵尚沒有觸及降低關稅、或開啟「零關稅」這些推動全球自由貿易的關鍵性問題。

比如農產品配額的諒解備忘錄就提高關稅配額的完成率達成一致，但並未涉及實質性的關稅減讓。

艾爾澤說：「總體上，發達國家沒有在協議中做任何承諾。這表明，這個多邊貿易體系裡的承諾正變得越來越分化；WTO的成員們決定他們自己執行改革的時間表。」

峇里島會議其實標誌著「單一承諾」談判形式的結束。之前這種一攬子的、大型的貿易協議不會再有了，取而代之的是分議題談判的小型協議。

趙宏也認為，WTO談判議題既要解決發展中成員的關注，也要解決商業界對經濟繁榮發展的需求，特別是要解決發展中成員如何融入跨國公司價值鏈條，參與公平競爭。這些問題如何落實到規則層面，並轉化為規則制定，對WTO來說是一個挑戰。