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重大信號：京津滬等地跨省耕地占補平衡有望解禁

諸多跡象顯示，2004年就被中央叫停的跨省域耕地占補平衡，有望近期逐步松綁。東部經濟較為發達地區，尤其是京津滬等地，有望獲得本省份之外的補充耕地指標。

這對於耕地後備資源日益短缺、占補平衡壓力越來越大的地方政府來說，可謂一大利好。

所謂耕地占補平衡，是中央政府為了保護耕地數量而推出的一項政策，簡單理解是A省一個建設項目需要占用一定數量的耕地，按照現行《土地管理法》規定，需要補充相應數量和質量等級的耕地。自2004年開始，這項工作只能在本省區域內實現。

一旦允許跨省占補平衡，則耕地後備資源匱乏的A省可以通過資金等交易方式，向後備耕地資源豐富的B省購買相應的補充耕地指標。這樣，建設占用耕地的占補平衡在總量上也得以實現。

中央釋放重大信號

近年來，各界對於放開跨省占補平衡的呼聲不斷，中央部委也開始將之納入政策研究範圍。

近期出現的一個重大信號是，12月5日召開的中央全面深化改革領導小組第三十次會議，審議通過了《關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。

會議強調，加強耕地保護和改進占補平衡，要堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。要堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，堅持耕地管控、建設、激勵多措並舉保護，嚴格控制建設占用耕地，推進耕地質量建設，健全耕地保護補償機制。對跨地區補充耕地等重大舉措，要嚴格程序、規範運作。

這也是中央層面近幾年來首度提及“跨地區補充耕地”。

“這個文件應該近期就會發布了，到時相關政策就會明朗了。”一位不願透露姓名的土地專家對第一財經記者表示。

目前，除跨省異地占補平衡被國家限制未開展外，跨縣域和市域的異地占補平衡比較常見。隨著補充耕地異地化的逐步推行，發達地區在省域內部調劑指標越來越難，要求開放跨省占補平衡限制的呼聲越來越高。

經濟發達地區往往“缺耕地”，耕地大省往往“少資金”，這種背景下，松綁耕地占補平衡政策成為雙方的共同訴求。

在今年年初的全國國土資源工作會議上，一位東北耕地大省國土廳官員就曾提出建議推動實現跨省異地占補平衡。

今年8月份，國土部在“關於探索在全國範圍統籌農田占補平衡的提案複文摘要”中稱，建設占用耕地占補平衡作為耕地保護的重要措施，取得了顯著成效，將積極探索國家統籌補充耕地。

“對於京津滬等資源嚴重匱乏的地區，為適應十三五期間國家區域發展戰略和新型城鎮化、農業現代化、生態文明建設等對耕地保護提出的新要求，我部會同農業部、中央農辦正在研究加強耕地保護和改進占補平衡政策，提出整合使用耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等資金，加大補充耕地資金投入，在嚴格控制建設占用耕地的前提下，由國家統籌補充耕地等政策思路，實事求是解決補充耕地難題。上述政策文件正在抓緊研究起草中。”國土部稱。

東部後備耕地資源枯竭

我國之所以要實行占補平衡政策，保護耕地是根本目的。

官方數據顯示，截至2015年年底，全國31個省(區、市)耕地總面積為20.25億畝，與2014年底相比，全國耕地凈減少89.2萬畝。

我國耕地面積的減少，建設占用是最大原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設占用耕地485萬畝，占比超91%。

國土部數據顯示，“十二五”期間，建設占用耕地1710萬畝，補充耕地2561萬畝，補充耕地中有1415萬畝建成高標準農田，落實了占一補一、質量有提升的土地政策。

近年來，占補平衡政策在實際操作過程中出現不少新問題。如地方時常占優補劣、占多補少，甚至有地方在占用城郊優質的耕地資源後，將山上的土地“開發”成耕地資源，用來完成占補平衡指標。

此外，實行占補平衡要求地方擁有一定的耕地後備資源，這樣占用之後才有能力去補。但我國東部沿海、轄區面積較小的直轄市和個別省份，耕地後備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地占補平衡的情況。

在國土部12月28日舉行的“全國耕地後備資源調查評價結果新聞發布會”上，國土部地籍司副司長馮文利表示，匯總結果顯示，全國耕地後備資源總面積8029.15萬畝。從區域分布看，耕地後備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，其中新疆、黑龍江、河南、雲南、甘肅等5個省份後備資源面積占到全國近一半，而經濟發展較快的東部11個省份之和僅占到全國的15.4%。

此外，集中連片耕地後備資源集中在新疆(不含南疆)、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個省份，占69.6%。而東部11個省份之和僅占全國集中連片面積的11%。

“這反映出，經過多年持續開發利用，經濟發展快的地區後備資源稀缺甚至枯竭，在省域內實現占補平衡越來越難。”馮文利說。

除缺少後備資源，經濟發達地區近年來補充耕地成本也越來越高。統計數據顯示，北京市2011~2013年共補充耕地4.17萬畝，畝均成本3年增長了一倍多;天津市2009~2013年共補充耕地30.02萬畝，畝均成本5年增長了2.5倍。

東部耕地後備資源近乎枯竭，這種現狀也逼迫占補平衡政策必須作出應對，跨省成為“大勢所趨”。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平去年5月曾對耕地保護工作作出重要指示：對耕地占補平衡以及耕地保護中出現的新情況新問題，要加強調查研究，提出有效的應對之策。

仍存新問題

通過國家統籌的方式來實現跨省占補平衡有望成為現實，但也會提高監管難度。

省級區域內的占補平衡工作一般由省級國土部門監管。假設，允許上海購買新疆的耕地指標來滿足自身占用耕地的需要，那這項工作究竟由誰來監管?上海的國土部門還是新疆的國土部門?這種跨區域的交易耕地指標監管理應由中央一級的國土部門來監管，但需要耗費很大的人力和物質資源。

上述土地專家稱，目前政府在占補平衡問題上的制度建設和監管力度都在加強，對操作環節上的要求非常嚴格。

中央深改組會議也要求，對跨地區補充耕地等重大舉措，要嚴格程序、規範運作。

此外，一旦放開跨省占補平衡，是否會出現東部省份由於減輕了補充耕地的壓力，而又出現建設項目大肆占用耕地的情況?

監管部門對此已有所預警。國土部規劃司副司長周建春11月底表示，將嚴格控制非農建設占用耕地。確實要占用耕地的，按中央的要求要“占一補一”、“占水田補水田”，嚴格落實占補平衡制度，補充同等數量和質量的耕地，確保18.65億畝的紅線不至於減少，不至於突破。

“按照中央的要求，對於整個的城鄉建設要嚴格控制。從去年開始，國土部跟住建部開始劃定城市的開發邊界，控制城市對周邊優質耕地的占用。同時一些獨立選址的建設也是嚴格按照節約集約的要求，嚴格控制，增強建設用地的利用強度和投資強度，改變以往的那種粗放式發展、粗放式利用土地，城市攤大餅向外無序蔓延的態勢。”周建春說。

跨省占補平衡解禁，缺地城市調控房價添底氣

補充一線城市土地供應，國務院“下及時雨”。

國土資源部日前發布的《2016年第四季度全國主要城市地價監測報告》(下稱《報告》)顯示，有22個城市的住宅地價同比增速超10%，北京、上海、廈門、南京、合肥更是超過了20%。

顯然，一二線城市去年上半年的火爆樓市帶動了地價的快速上漲。為了穩定預期，防止地價進一步帶動樓市上行，全國至少已有16個熱點城市出臺三年宅地供應計劃，但北京、上海、深圳缺席。

事實上，缺地一直困擾著不少一二線城市，這也使得這些城市在抑制樓市泡沫方面受到限制。2016年中央經濟工作會議要求促進房地產市場平穩健康發展，並要求落實地方政府主體責任，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。

所幸，新華社23日受權播發的《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(下稱《意見》)在跨省占補平衡方面提出，探索補充耕地國家統籌。這就為缺地的熱點城市解決住宅用地供應開了一扇窗。

五城市地價漲幅超20%

與房地產市場類似，住宅地價的熱度也出現了分化。

《報告》顯示，一線城市和部分熱點城市的地價仍處於高速增長態勢，大部分三線城市的地價處於溫和上行態勢。具體來說，2016年第四季度住宅地價同比上漲的城市達到92個，較上一季度增加7個;增速超過7%的城市達到34個，較上一季度增加10個。

值得註意的是，全國有22個城市住宅地價的同比增速超過了10%，包括北京、天津、青島、鄭州、上海、南京、杭州、福州、廈門、廣州、合肥、唐山、張家口、廊坊、安陽、溫州、嘉興、珠海、汕頭、佛山順德、東莞、中山等，有過之嫌。其中，北京、上海、廈門、南京、合肥的住宅地價增速超過了20%。

對於地價的走勢，《報告》認為，一是國際經濟複蘇動力與壓力並存，國內宏觀經濟穩中向好;二是2016年市場回升動能依然存在，資金充沛，部分城市市場熱度較高，房企補倉需求旺盛。

《報告》指出，2016年四季度，貨幣政策基本穩健，但社會融資規模同比快速增長，M2(廣義貨幣)與M1(狹義貨幣)增速差略有收窄，仍處於較高水平，企業資金依然充沛。2016年11月末，社會融資規模同比增長13.3%，流動性充裕，為不動產市場量價上漲提供了資金支撐。

統計數據顯示，2016年1~11月，房地產開發企業到位資金中，個人按揭貸款同比增加49.3%，處於歷史較高水平。年內熱點城市房地產市場量價齊升，銀行信貸支撐資金流入房地產市場，帶動了企業庫存去化和資金回流，企業在熱點城市補倉土地需求旺盛，進一步加大了競地力度。

不過，隨著金融監管部門對房地產融資嚴格管控，2017年房地產開發企業到位資金增速將有所降低，熱點城市開發投資節奏將有所放緩。

中原地產首席分析師張大偉表示，2016年第四季度全國有11個城市土地出讓金超過300億元，其中杭州最高達到了517億元。整體看，雖然土地市場成交額處於高位，但在系列調控政策的影響下，出現了土地溢價率逐漸平穩的跡象。

各類調控手段出臺

自去年四季度以來，為了調控趨於過熱的房地產市場，不少城市祭出了多種手段。除堅持分類調控、精準施策外，熱點城市的調控也繼續升級，限購限貸力度加大。

2016年10月份以來，一線和二、三線熱點城市，先後密集出臺政策，從提高購房門檻、調整信貸公積金政策、加大土地供應、加強市場監管、強化信息公開和輿論引導等方面收緊調控。

在土地供應環節，多城市靈活設置競買規則，通過“雙限雙競”、“限地價、競配建”、提高自持比例、設置土地競拍最高限價等方式引導理性競價，防止異常高價地塊擾亂市場預期。

天津、廣州、合肥、濟南、南京、杭州、無錫、蘇州、濟南、鄭州、武漢、福州、廈門、成都、青島、佛山等多個熱點城市依據市場需求情況編制、公布了2017~2019年住宅用地供應三年滾動計劃，調整土地出讓節奏，穩定住宅用地供應預期。上海、廣州、南京和杭州等嚴格監管土地競買資金來源，防範資金違規流入土地市場，保障市場規範運行。

“調控政策密集出臺，效果初步顯現。統計數據顯示，2016年11月份，15個一線和熱點二線城市房地產市場迅速降溫，房價走勢明顯趨穩。”《報告》稱。

2016年四季度，房地產用地價格受市場前期看漲預期的慣性效應影響，環比、同比增速仍有所上升。但從住宅地價來看，調控收緊一定程度上發揮了作用，一、二線城市住宅地價環比增速出現回落跡象。而市場分化顯著，多數庫存較大的三線城市的地價處於溫和上行態勢，地價基本穩定。

張大偉也表示，隨著各地政策出臺，從資金、需求、信貸等多方面約束收緊了地王出現的可能性。目前看，二線城市的政策加碼舉措依然在進行過程中。

“2016年12月以來，全國土地市場成交數據降溫，合計成交超過10億元的109宗，其中溢價率超過100%的只有23宗，相比之前高溢價率地塊頻繁出現的市場有明顯的降溫。”張大偉說。

增加住宅用地供應潛力

按照國土資源部要求，一些房地產市場熱點城市近日陸續出臺2017~2019年三年住宅用地供應計劃，以求穩定市場預期。然而，截至第一財經記者發稿，除廣州外，四大一線城市中，北京、上海和深圳均未發布三年住宅用地供應計劃。

雖然尚未公布三年住宅用地供應計劃，但北京、上海和深圳日前均對調控樓市作出表態。

北京市委書記郭金龍在上月召開的中共北京市委十一屆十二次全會上稱，要清醒看到，房價已經過高，積累了風險，而且增加了社會焦慮，也是對城市可持續發展與和諧穩定的巨大挑戰。要擔負起主體責任，嚴格落實中央關於調控房價的部署和要求，堅決保持房價平穩。

新當選的上海市市長應勇20日表示：“我們不希望看到上海的房價太高，這會影響年輕人的發展，影響城市的活力和創新能力，也不利於城市長遠發展。”

“對經濟而言，樓市泡沫是危險的。”針對深圳市場普遍關註的“樓市限價令升級”，深圳市委書記許勤20日表示，“政府的調控政策，是在市場失靈情況下，或者市場本身遠遠背離市民期望值的情況下進行調控。”

事實上，中國經濟發達地區往往因為“缺耕地”，也使得住宅用地成了稀缺資源;然而，一些耕地大省往往“少資金”。這種背景下，松綁跨省耕地占補平衡政策成為雙方的共同訴求。

根據去年底召開的中央經濟工作會議，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。而23日發布的《意見》正好解決了這一矛盾。

在跨省占補平衡方面，《意見》提出，根據各地資源環境承載狀況、耕地後備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類實施補充耕地國家統籌。

具體而言，有兩類情形能夠享受跨省占補的“政策優惠”，一是耕地後備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地後，新開墾耕地數量不足以補充所占耕地數量的，可向國務院申請國家統籌;二是資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由於實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務院申請國家統籌。

但也有擔憂認為，一旦放開跨省占補平衡，是否會出現東部省份由於減輕了補充耕地的壓力，而又出現建設項目大肆占用耕地的情況?

對此，《意見》強調，要嚴格控制建設占用耕地，充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設用地規模，優化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優質耕地。實行新增建設用地計劃安排與土地節約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區域，適當調減新增建設用地計劃。

中央文件出臺：直轄市有望“購買”外省耕地占補指標

在地方政府和一些學者多年呼籲下，跨省耕地占補平衡終於獲得“有條件”解禁，兩類情形下相關省份可以向國務院申請國家統籌“補充耕地指標”。

跨省有條件解禁

新華社23日受權播發《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(下稱意見)。意見要求堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，牢牢守住耕地紅線。

該意見是在去年12月5日召開的中央全面深化改革領導小組第三十次會議上審議通過的。

去年12月29日，第一財經網刊發了《重大信號：京津滬等地跨省耕地占補平衡有望解禁》，預測此前一直中央叫停的跨省域耕地占補平衡，有望近期逐步松綁。東部經濟較為發達地區，尤其是京津滬等地，有望獲得本省份之外的補充耕地指標。

所謂耕地占補平衡，是中央政府為了保護耕地數量而推出的一項政策，簡單理解是A省一個建設項目需要占用一定數量的耕地，按照現行《土地管理法》規定，需要補充相應數量和質量等級的耕地。自2004年開始，這項工作只能在本省區域內實現。

一旦允許跨省占補平衡，則耕地後備資源匱乏的A省可以通過資金等交易方式，向後備耕地資源豐富的B省購買相應的補充耕地指標。這樣，建設占用耕地的占補平衡在總量上也得以實現。

此次出臺的意見明確了加強耕地保護和改進占補平衡的總體要求，提出嚴格建設占用耕地、改進耕地占補平衡管理、推進耕地質量提升和保護、健全耕地保護補償機制、強化保障措施和監管考核等方面的具體措施。

意見要求改進耕地占補平衡管理，嚴格落實耕地占補平衡責任，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充落實補充耕地任務。各省(區、市)政府要拓展補充耕地途徑，落實補充耕地任務，並規範省域內補充耕地指標調劑管理，完善價格形成機制。

在跨省占補平衡方面，意見提出探索補充耕地國家統籌。根據各地資源環境承載狀況、耕地後備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類實施補充耕地國家統籌。

具體而言，有兩類情形能夠享受跨省占補的“政策優惠”，一是耕地後備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地後，新開墾耕地數量不足以補充所占耕地數量的，可向國務院申請國家統籌;二是資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由於實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務院申請國家統籌。

經國務院批準後，有關省份按規定標準向中央財政繳納跨省補充耕地資金，中央財政統籌安排落實國家統籌補充耕地任務所需經費，在耕地後備資源豐富省份落實補充耕地任務。跨省補充耕地資金收取標準綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區域差異等因素確定，具體辦法由財政部會同國土資源部另行制定。

東部省份占補平衡日益困難

實行占補平衡要求地方擁有一定的耕地後備資源，這樣占用之後才有能力去補。但我國東部沿海、轄區面積較小的直轄市和個別省份，耕地後備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地占補平衡的情況。

此前的十余年中，除跨省異地占補平衡被國家限制未開展外，跨縣域和市域的異地占補平衡比較常見。隨著補充耕地異地化的逐步推行，發達地區在省域內部調劑指標越來越難，要求開放跨省占補平衡限制的呼聲越來越高。

經濟發達地區往往“缺耕地”，耕地大省往往“少資金”，這種背景下，松綁跨省耕地占補平衡政策成為雙方的共同訴求。

在2016年初的全國國土資源工作會議上，一位東北耕地大省國土廳官員就曾提出建議推動實現跨省異地占補平衡。

在國土部上月28日舉行的“全國耕地後備資源調查評價結果新聞發布會”上，國土部地籍司副司長馮文利表示，匯總結果顯示，全國耕地後備資源總面積8029.15萬畝。從區域分布看，耕地後備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，其中新疆、黑龍江、河南、雲南、甘肅等5個省份後備資源面積占到全國近一半，而經濟發展較快的東部11個省份之和僅占到全國的15.4%。

此外，集中連片耕地後備資源集中在新疆(不含南疆)、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個省份，占69.6%。而東部11個省份之和僅占全國集中連片面積的11%。

“這反映出，經過多年持續開發利用，經濟發展快的地區後備資源稀缺甚至枯竭，在省域內實現占補平衡越來越難。”馮文利說。

除缺少後備資源，經濟發達地區近年來補充耕地成本也越來越高。統計數據顯示，北京市2011~2013年共補充耕地4.17萬畝，畝均成本3年增長了一倍多;天津市2009~2013年共補充耕地30.02萬畝，畝均成本5年增長了2.5倍。

東部耕地後備資源近乎枯竭，這種現狀也逼迫占補平衡政策必須作出應對，跨省占補平衡或“國家統籌”就成為“大勢所趨”。

但也有擔憂認為，一旦放開跨省占補平衡，是否會出現東部省份由於減輕了補充耕地的壓力，而又出現建設項目大肆占用耕地的情況?

對此，此次意見強調，要嚴格控制建設占用耕地，充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設用地規模，優化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優質耕地。實行新增建設用地計劃安排與土地節約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區域，適當調減新增建設用地計劃。

多部委明開發布會 是否放開耕地跨省占補受關註

2004年就被中央叫停的跨省域耕地占補平衡，能否松綁明日將見分曉。

國新辦定於2017年1月24日(星期二)上午10時在國務院新聞辦新聞發布廳舉行新聞發布會，請國土資源部部長姜大明、副部長曹衛星和中央農村工作領導小組副主任韓俊、農業部副部長余欣榮介紹《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》有關情況，並答記者問。

近年來，各界對於放開跨省耕地占補平衡的呼聲不斷，中央部委也開始將之納入政策研究範圍。

近期出現的一個重大信號是，去年12月5日召開的中央全面深化改革領導小組第三十次會議，審議通過了《關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。

會議強調，加強耕地保護和改進占補平衡，要堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。要堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，堅持耕地管控、建設、激勵多措並舉保護，嚴格控制建設占用耕地，推進耕地質量建設，健全耕地保護補償機制。對跨地區補充耕地等重大舉措，要嚴格程序、規範運作。

這也是中央層面近幾年來首度提到“跨地區補充耕地”。

目前，除跨省異地占補平衡被國家限制尚未開展外，跨縣域和市域的異地占補平衡比較常見。隨著補充耕地異地化的逐步推行，發達地區在省域內部調劑指標越來越難，要求開放跨省占補平衡限制的呼聲越來越高。

經濟發達地區往往“缺耕地”，耕地大省往往“少資金”，這種背景下，松綁耕地占補平衡政策成為雙方的共同訴求。

在2016年全國國土資源工作會議上，一位東北耕地大省國土廳官員就曾提出建議推動實現跨省異地占補平衡。

2016年8月份，國土部在“關於探索在全國範圍統籌農田占補平衡的提案複文摘要”中稱，建設占用耕地占補平衡作為耕地保護的重要措施，取得了顯著成效，將積極探索國家統籌補充耕地。

“對於京津滬等資源嚴重匱乏的地區，為適應十三五期間國家區域發展戰略和新型城鎮化、農業現代化、生態文明建設等對耕地保護提出的新要求，我部會同農業部、中央農辦正在研究加強耕地保護和改進占補平衡政策，提出整合使用耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等資金，加大補充耕地資金投入，在嚴格控制建設占用耕地的前提下，由國家統籌補充耕地等政策思路，實事求是解決補充耕地難題。上述政策文件正在抓緊研究起草中。”國土部稱。

我國之所以要實行占補平衡政策，保護耕地是根本目的。官方數據顯示，截至2015年年底，全國31個省(區、市)耕地總面積為20.25億畝，與2014年底相比，全國耕地凈減少89.2萬畝。

我國耕地面積的減少，建設占用是最大原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設占用耕地485萬畝，占比為91%。

國土部數據稱，“十二五”期間，建設占用耕地1710萬畝，補充耕地2561萬畝，補充耕地中有1415萬畝建成高標準農田，落實了占一補一、質量有提升。

近年來，占補平衡政策在實際操作過程出現不少新問題。如地方時常占優補劣，占多補少，甚至有地方在占用城郊優質的耕地資源後，將山上的土地“開發”成耕地資源，用來完成占補平衡指標。

此外，實行占補平衡要求地方擁有一定的耕地後備資源，這樣占用之後才有能力去補。但我國東部沿海、轄區面積較小的直轄市和個別省份，耕地後備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地占補平衡的情況。

在國土部上月28日舉行的“全國耕地後備資源調查評價結果新聞發布會”上，國土部地籍管司副司長馮文利表示，匯總結果顯示，全國耕地後備資源總面積8029.15萬畝。從區域分布看，耕地後備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，其中新疆、黑龍江、河南、雲南、甘肅等5個省份後備資源面積占到全國近一半，而經濟發展較快的東部11個省份之和僅占到全國15.4%。

此外，集中連片耕地後備資源集中在新疆(不含南疆)、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個省份，占69.6%。而東部11個省份之和僅占全國集中連片面積的11.0%。

“這反映出，經過多年持續開發利用，經濟發展快的地區後備資源稀缺甚至枯竭，在省域內實現占補平衡越來越難。”馮文利說。

跨省耕地占補平衡“解禁”？國土資源部回應

24日，在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上，國土資源部副部長曹衛星稱，耕地占補平衡政策是工業化、城鎮化建設占用耕地的補救措施。當前和今後一個時期繼續堅持占補平衡政策，不僅可以及時補救建設占用耕地的糧食生產能力的影響，同時還可以增強耕地保護意識，倒逼節約高效用地，促進經濟發展方式的轉變。

據統計，1999-2005年期間，全國建設占用耕地5928萬畝，同時補充了耕地6929萬畝，有效地彌補了各類建設占用耕地造成的損失。 與此同時，占補平衡政策對節約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設占用耕地的規模從1985-1996年的750萬畝左右下降到1999-2015年間的350萬畝左右

不過，曹衛星也提到，應該清醒地意識到，經過多年的開發利用，我國的後備耕地資源也在逐步減少，特別是有一些耕地資源比較匱乏的省份，落實占補平衡政策遇到了一些現實的問題，與中央要求的占補平衡要數量、質量都到位還有差距。因此，要下力氣改進和優化占補平衡管理。

日前，中共中央、國務院下發《關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》， 按照“控占用、調方式、算大賬、差別化”的思路，提出了改進和規範占補平衡管理新的政策措施。

具體來說，“控占用”，就是要減少新增建設占用耕地規模，從源頭上來減輕占補平衡的壓力。“調方式”，就是要轉變補充耕地的方式，盡量減少未利用地的開發，著力通過土地整治和高標準農田建設來落實補充耕地的數量和質量。“算大賬”，就是要從單純強調項目掛鉤算細賬，轉向兼顧區域平衡上算大賬，更好地落實地方政府的耕地保護責任。“差別化”，就是要充分考慮區域差異和項目差異，實事求是地解決占補平衡的困難，構建“縣域平衡為主，省域調劑為輔，國家統籌為補充”這樣一種占補平衡的新格局。

針對跨省占補平衡是否“解禁”的提問，曹衛星稱，“十三五”期間全國絕大多數省份可以在省域內做到占補平衡，但個別後備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實占補平衡確實存在困難。在這種情況下，為確保全國耕地數量不減少，同時，保障重大建設用地需求，根據耕地後備資源狀況，需要實施補充耕地國家適度統籌。

曹衛星也表示， 探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌，是實事求是解決資源匱乏省份保障發展需求，落實補充耕地實際困難的應對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求。通過界定範圍、嚴控規模、嚴格監督，完全可以確保補充耕地落到實處，牢牢守住全國耕地保護紅線，來實現保護耕地與保障發展的協調統一。

國土部：國家適度統籌不是對耕地占補平衡制度松綁

國新辦於1月24日上午舉行新聞發布會，介紹《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》有關情況，並答記者問。對跨省域耕地占補平衡制度能否解禁的問題，國土資源部副部長曹衛星回應稱，探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌，是實事求是解決資源匱乏省份保障發展需求，落實補充耕地實際困難的應對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求。

發布會現場

曹衛星表示，《土地管理法》第三十三條規定“個別省、直轄市確因土地後備資源匱乏，新增建設用地後，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。”《意見》明確提出探索補充耕地國家統籌，是對法律規定的細化落實，是在當前後備資源不足、占地需求與後備資源空間不匹配情況下，解決部分省份、部分國家重點項目占補平衡難題的改革舉措。

曹衛星介紹，根據國土部對各省（區、市）耕地後備資源和占補平衡的實現程度評估情況看，“十三五”期間全國整體可以做到占補平衡，絕大多數省份可以在省域內做到占補平衡。但個別後備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實占補平衡確實存在困難。在這種情況下，為確保全國耕地數量不減少，同時，保障重大建設用地需求，根據耕地後備資源狀況，需要實施補充耕地國家適度統籌。

在實施補充耕地國家統籌過程中，國土部將按照《意見》確立的原則、要求，嚴格程序、規範運作。一是嚴格限定統籌範圍。以資源稟賦為依據，實事求是，科學評估論證，嚴格控制納入國家統籌的省份和重大建設項目類型。二是嚴控統籌規模。嚴格按照土地利用總體規劃確定的耕地保護責任目標，堅持省域內平衡為主，控制補充耕地國家統籌的規模。三是發揮利益杠桿調節作用。分地區、分類型制定國家統籌補充耕地費用標準。通過收繳國家統籌補充耕地費用，在承擔補充耕地任務的省份集中投入資金，統籌用於補充耕地和改善農業生產條件。四是嚴格監督規範管理。明確補充耕地國家統籌要求，規範報批程序，嚴格監管，落實考核獎懲措施。下一步，國土部將會同有關部門制定具體的管理辦法，確保這項措施落實，實現改革預期目標。

曹衛星強調稱，“探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌，是實事求是解決資源匱乏省份保障發展需求，落實補充耕地實際困難的應對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求。我們認為，通過界定範圍、嚴控規模、嚴格監督，完全可以確保補充耕地落到實處，牢牢守住全國耕地保護紅線，來實現保護耕地與保障發展的協調統一。”

以下為部分問答實錄：

記者提問：耕地占補平衡政策實際上是一個保護耕地的補救政策，但是在城鎮化和工業化建設占用耕地越來越多的情況下，一些地方也出現了一些補充方面的困難和問題。在這種背景下，我們還有沒有必要堅持這一政策?另外，此次《意見》的出臺對於改進耕地占補平衡政策，解決存在的問題和困難有哪些針對性的措施?謝謝。

曹衛星：我覺得你提的這個問題很重要。耕地占補平衡政策是工業化、城鎮化建設占用耕地的補救措施，據我們統計，1999-2005年期間，全國建設占用耕地5928萬畝，同時我們補充了耕地6929萬畝，有效地彌補了各類建設占用耕地造成的損失。與此同時，占補平衡政策對節約集約用地有一種倒逼的效果，全國年均建設占用耕地的規模從1985-1996年的750萬畝左右下降到1999-2015年間的350萬畝左右，倒逼效果是非常顯著的，所以說當前和今後一個時期繼續堅持占補平衡政策，不僅可以及時補救建設占用耕地的糧食生產能力的影響，同時還可以增強耕地保護意識，倒逼節約高效用地，促進經濟發展方式的轉變。

當然，我們也很清醒地意識到，經過多年的開發利用，咱們國家的後備耕地資源也在逐步減少，特別是有一些耕地資源比較匱乏的省份，落實占補平衡政策遇到了一些現實的問題，與中央要求的占補平衡要數量、質量都到位還有差距。因此，我們要下力氣改進和優化占補平衡管理，為此這次的《意見》就按照“控占用、調方式、算大賬、差別化”的思路，提出了改進和規範占補平衡管理新的政策措施。“控占用”，就是要減少新增建設占用耕地規模，從源頭上來減輕占補平衡的壓力。“調方式”，就是要轉變補充耕地的方式，盡量減少未利用地的開發，著力通過土地整治和高標準農田建設來落實補充耕地的數量和質量。“算大賬”，就是要從單純強調項目掛鉤算細賬，轉向兼顧區域平衡上算大賬，更好地落實地方政府的耕地保護責任。“差別化”，就是要充分考慮區域差異和項目差異，實事求是地解決占補平衡的困難，構建“縣域平衡為主，省域調劑為輔，國家統籌為補充”這樣一種占補平衡的新格局。

《意見》還特別強調，必須堅持“占優補優”的原則，通過嚴格的監管、考核，來實現補充耕地與占用耕地的數量質量相當，更好地實現保護耕地與保障發展的協調統一。謝謝

記者提問：想繼續上一個問題，《意見》當中明確指出要國家適度統籌占補平衡的問題，這是不是說明確了跨省的占補平衡可以解禁了，下一步會有怎樣的措施會推進這樣的工作?尤其是東部沿海一些城市對這個需求是比較大的，會有怎樣一些細節上的措施?謝謝。

曹衛星：《土地管理法》第三十三條規定“個別省、直轄市確因土地後備資源匱乏，新增建設用地後，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。”《意見》明確提出探索補充耕地國家統籌，是對法律規定的細化落實，是在當前後備資源不足、占地需求與後備資源空間不匹配情況下，解決部分省份、部分國家重點項目占補平衡難題的改革舉措。

根據我們對各省(區、市)耕地後備資源和占補平衡的實現程度評估情況看，“十三五”期間全國整體可以做到占補平衡，絕大多數省份可以在省域內做到占補平衡。但個別後備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實占補平衡確實存在困難。在這種情況下，為確保全國耕地數量不減少，同時，保障重大建設用地需求，根據耕地後備資源狀況，需要實施補充耕地國家適度統籌。

在實施補充耕地國家統籌過程中，我們將按照《意見》確立的原則、要求，嚴格程序、規範運作。一是嚴格限定統籌範圍。以資源稟賦為依據，實事求是，科學評估論證，嚴格控制納入國家統籌的省份和重大建設項目類型。二是嚴控統籌規模。嚴格按照土地利用總體規劃確定的耕地保護責任目標，堅持省域內平衡為主，控制補充耕地國家統籌的規模。三是發揮利益杠桿調節作用。分地區、分類型制定國家統籌補充耕地費用標準。通過收繳國家統籌補充耕地費用，在承擔補充耕地任務的省份集中投入資金，統籌用於補充耕地和改善農業生產條件。四是嚴格監督規範管理。明確補充耕地國家統籌要求，規範報批程序，嚴格監管，落實考核獎懲措施。下一步，我們將會同有關部門制定具體的管理辦法，確保這項措施落實，實現改革預期目標。

需要特別說明的是，探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌，是實事求是解決資源匱乏省份保障發展需求，落實補充耕地實際困難的應對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求。我們認為，通過界定範圍、嚴控規模、嚴格監督，完全可以確保補充耕地落到實處，牢牢守住全國耕地保護紅線，來實現保護耕地與保障發展的協調統一。謝謝。

國土部起草“耕地跨省占補”辦法 將專項督察

中央出臺相關文件之後，國土部門正在抓緊制定補充耕地國家統籌政策的具體實施辦法。

近日，國土資源部副部長曹衛星就《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(下稱《意見》)的貫徹落實情況赴浙江開展調研。

關於改進耕地占補平衡，曹衛星強調，落實占補平衡要算好大賬，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充。對於資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，由於實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，要理性、務實、規範、實事求是地做好補充耕地的國家統籌。國土部會同財政部等相關部門正在研究起草耕地後備資源匱乏省份補充耕地國家統籌管理辦法等相關配套制度，下一步將征求地方意見，共同推動《意見》落實。

今年1月23日，《意見》下發，在跨省占補平衡方面提出探索補充耕地國家統籌。

我國之所以要實行耕地占補平衡政策，保護耕地是根本目的。官方數據顯示，截至2015年年底，全國31個省(區、市)耕地總面積為20.25億畝，與2014年底相比，全國耕地凈減少89.2萬畝。

我國耕地面積的減少，建設占用是最大原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設占用耕地485萬畝，占比為91%。

國土部數據稱，“十二五”期間，建設占用耕地1710萬畝，補充耕地2561萬畝，補充耕地中有1415萬畝建成高標準農田，落實了占一補一、質量有提升。

近年來，占補平衡政策在實際操作過程出現不少新問題。如地方時常占優補劣，占多補少，甚至有地方在占用城郊優質的耕地資源後，將山上的土地“開發”成耕地資源，用來完成占補平衡指標。

此外，實行占補平衡要求地方擁有一定的耕地後備資源，這樣占用之後才有能力去補。但我國東部沿海、轄區面積較小的直轄市和個別省份，耕地後備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地占補平衡的情況。

國土部地籍管司副司長馮文利近日曾表示，匯總結果顯示，全國耕地後備資源總面積8029.15萬畝。從區域分布看，耕地後備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，其中新疆、黑龍江、河南、雲南、甘肅等5個省份後備資源面積占到全國近一半，而經濟發展較快的東部11個省份之和僅占到全國15.4%。

此外，集中連片耕地後備資源集中在新疆(不含南疆)、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個省份，占69.6%。而東部11個省份之和僅占全國集中連片面積的11.0%。

“這反映出，經過多年持續開發利用，經濟發展快的地區後備資源稀缺甚至枯竭，在省域內實現占補平衡越來越難。”馮文利說。

除了缺少後備資源，經濟發達地區近年來補充耕地成本也越來越高。統計數據顯示，北京市2011年至2013年共補充耕地4.17萬畝，畝均成本3年增長了一倍多;天津市2009年至2013年共補充耕地30.02萬畝，畝均成本5年增長了2.5倍。

東部耕地後備資源近乎枯竭，這種現狀也逼迫耕地占補平衡政策作出應對，跨省統籌成為一種“大勢所趨”。

目前來看，通過國家統籌的方式來實現跨省占補平衡有望成為現實，但這也會提高監管難度。

一位土地專家在接受第一財經記者采訪時表示，目前政府在耕地占補平衡問題上的制度建設和監管力度都在加強，對操作環節上的要求非常嚴格。

第一財經記者獲悉，國土督察部門正在謀劃加強耕地保護和改進占補平衡專項督察。