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東航總經理馬須倫：航班正常率遠低於歐美 建議制定《中華人民共和國空域管理法》

全國人大代表、東方航空（600115.SH）總經理馬須倫，今年提交的議案是建議我國制定《中華人民共和國空域管理法》。由於缺少關於空域管理的統一立法，現行空域管理機制又限制了民航發展水平，目前我國的航空運輸增長量已經觸及保障能力的“天花板”。

根據官方統計最新數據，盡管飛行情報區面積與美國、歐盟大致相當，2015年期間中國的年運行民航航班量僅約歐盟的一半、美國的三分之一，航班正常率也遠低於歐美地區。如何平穩釋放市場需求、合理高效地分配以實現空域資源利用率最大化已成為空域管理供給側結構性改革推進的焦點。

馬須倫指出，現行的軍方主導、條款分割、固態使用、靜態管理的空域管理模式嚴重制約了我國民航業的發展。長久以來，我國關於空域管理的基本法一直處於缺位狀態。此外，我國空域管理體制框架下還存在軍民航法規依據較少、軍民航法規標準條款差異大等問題，不利於現代航空業的發展。

當前立法還使得飛行管制部門在面對通用航空器、無人機等新生事物時缺乏制度依據，空域管理工作面臨著巨大的挑戰。比如，大量的通用航空器將進入中國市場，相關管理部門應當對其飛行活動予以嚴格規範，但是相關的法律法規不系統，呈現明顯的碎片化特征。

又如，在對無人機的飛行管制方面，由於近年來相關技術不斷成熟，成本持續降低，全國多地頻繁發生無資質、未申請空域的遙控無人機“黑飛”事件，甚至有多起無人機飛入機場空域的航空安全事件。由於缺乏法律依據和統一的管控系統，相關管理部門難以系統地解決無人機監管難的問題，因此應盡快完善相關的法律標準。

馬須倫建議，我國制定統一的空域管理法，首先要平衡好三對關系：空域資源分配機制要與市場需求相匹配；空域的國防資源屬性與公共資源屬性應當兼顧；空域資源管理要協調好軍用需求和民用需求。目前，中國已經具備良好的管理基礎和技術基礎，軍民融合國家戰略的落地提供了重要的改革契機，有條件制定專門的空域管理法。

此外，縱觀歐盟、美國和澳大利亞等先進的民航發達國家或地區對空域資源管理問題的探索歷程，我國可以在立法技術、機構設計、管理原則等多個方面進行借鑒和吸收：第一，對空域進行統一立法，有利於國家從宏觀層面對空域進行全面監管。例如澳大利亞，出臺了專門的《空域法案》，詳細地規定了空域管理機構、規則，以及其他相關事項；第二，明確統一的空域管理機構，一個特定空域由一個管理機構負責，有利於實現高效監管。例如美國，法律規定由聯邦航空管理局負責統一制定和執行空域管理政策；第三，平衡國防安全保障和民航發展之間的關系，促進空域資源的高效利用。例如歐盟，制定專門規定推行空域的靈活使用政策；第四，建立政策協調機制，妥善解決政策執行中產生的分歧，促使政策落地。例如歐盟設立單一天空委員會，有權就歐盟成員國之間跨境功能性空域分區發生的爭議出具意見，該意見對相關歐盟成員國具有法律約束力。

具體來看，馬須倫建議設立專門的空域管理委員會，負責制定具體的空域管理政策，建立民用空域與軍用空域管理協調溝通機制，提供空中交通管制服務，確保空域資源得到安全、有序和充分利用，以滿足不同空域用戶的需求，對我國空域實行統一監督管理。

同時對標國際，科學劃設基本空域類型。使得空域管理區域應盡可能一致，航線設計和規劃更趨於合理，以便靈活調配航線網絡中各用戶及使用者的飛行活動。註重融合，增強軍民協調效應，追求空域靈活使用。擴容增效，完善空中交通管理，緩解民航空域緊張。劃設空域應當兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益，而空域流量管理應當保證可用空域資源實現橫向和縱向上的最佳配置。

此外還應加強空中交通服務與基礎設施建設，突出為民服務理念。落後的技術手段現難以較好地承擔現代化航空發展需求，空域改革的落地離不開相配套的通信、導航、監視及空中交通管制等服務與配套設施的協調、發展與更新。同時，空管的深化改革應當強調服務精神，積極適應市場需求，牢固樹立以人民為中心的發展思想，充分尊重市場規律，確保空域規劃、分配和使用的有效性，保障空域用戶利益。

眾所周知，空域問題與航班準點率問題也息息相關，上周五民航局局長馮正霖也表示，去年在整治航班正常上做了一些工作，航班正常率達到76.4%，比2015年提高8.4個百分點，其中在各種影響因素中，天氣因素成為主要因素，但他“依然不滿意”，認為航班正常還有空間可挖。

全國人大代表、東航集團總經理馬須倫：建議盡快制定空域管理法

全國人大代表、東航集團總經理馬須倫日前建議，伴隨著我國民航業的快速發展，應盡快制定《中華人民共和國空域管理法》，以明確空域管理主體及其職責和權限，合理劃分並制定各類空域管理制度，促進、保障我國空域的有序、高效使用。

馬須倫表示，空域是重要的國家資源，應當得到合理、充分、有效的利用。當前，中國正處於由民航大國向民航強國邁進的關鍵時期，全世界每年進行跨境旅行的旅行者一半以上由航空運輸，空域利用率的高低直接影響著一個國家或者地區民航運輸業的發展水平。

中國民航局局長馮正霖近日表示，2016年我國航班正常率比上一年提高了8個百分點以上，特別是因空管原因造成的不正常率下降。“當然，我知道大家還不夠滿意，今年我們會繼續努力”，馮正霖當時說。

2016年中國的航班正常率為76.4%，比2015年提升了8.4個百分點。《中國民用航空發展第十三個五年規劃》稱，到2020年航班正常率力爭將達到80%。

馬須倫稱，如何公平合理地分配及利用我國空域以實現資源使用效率最大化，已成為空域管理供給側結構性改革推進的焦點。根據國際經驗，世界上幾乎所有主要的航空大國或地區都從國家法律層面對空域管理進行統一立法，明確主管部門及其權限、空域劃設基本制度、空域管理與協調原則等基本內容，有利於國家從宏觀層面對空域進行全面監管。

馬須倫還表示，空域管理的改革，要突出和完善頂層設計，為改革創新提供良好的制度基礎與環境。但長久以來，我國關於空域管理的基本法一直處於缺位狀態。

在馬須倫看來，目前我國已有《民用航空法》相關條文數量少而且籠統，規定過於原則化，可操作性不強。《飛行基本規則》在空域管理上權威性不夠，無法有效規範和支撐我國的空域管理工作。《民用航空使用空域辦法》，僅對某一類空域用戶進行規定，法律效力有限，不能對空域管理進行宏觀規範。

馬須倫認為，當前的立法狀況，還使得飛行管制部門在面對通用航空器、無人機等新生事物時缺乏制度依據，空域管理工作面臨著巨大的挑戰。

截至2015年底，我國通用航空企業在冊航空器總數為1904架，國務院《關於促進通用航空業發展的指導意見》提出，2020年要達到5000架以上。

馬須倫表示，隨著民航業的不斷發展，容量和流量之間的矛盾會更加明顯。因此，進行有效、系統性的空中交通容量和流量管理，成為一項十分迫切的任務。

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