|
一套自欺欺人的總統選舉經費上限規範，讓候選人被迫在違法與說謊之間做出抉擇。 但多數選民對這樣的亂象視若無睹，彷彿早已習慣了眼前的虛假世界。 撰文•鄭閔聲
一位稱職的總統，應該具備哪些條件？這個問題沒有絕對標準答案，不過，想必多數選民都能認同，誠實、守法，是國家元首最基本的要求。但你大概不知道，虛有
其表的總統競選經費上限規定，讓有志角逐中華民國總統的政治精英，只能被迫在違法與說謊之間抉擇，沒有其他替代選項。
現行《總統副總統選舉罷免法》，替同一組正、副總統候選人競選經費訂出最高金額限制；這項數字也是候選人收受競選經費捐贈的上限。最高金額的計算方式，是
由全國人口七○％乘以二十元後，再加上一億元。以二○一二年總統大選為例，每組候選人的法定競選經費上限約四．二四億元。
為什麼說這些規定虛有其表？因為就算候選人接受捐贈或開支金額超過法定上限，法律也沒有任何罰則；也就是說，經費上限只是「道德規範」，沒有任何強制力。
同樣以一二年大選為例，國民黨候選人馬英九、吳敦義申報的支出是四．四億元，民進黨候選人蔡英文、蘇嘉全則是七．一億元，兩陣營同時違法，卻不必承擔後
果。 鼓勵造假？ 超過法定上限
行政機關無稽查能力儘管根據《今周刊》委託台灣指標調查研究公司進行民調，有六四％的民眾認為，四．二四億元的選舉經費足以當選總統；但是，從一四年台北
市長選戰的經費規模，就足以證明，法定經費上限與實際選舉需求差距太遠，即使政府祭出罰則，也無法達到約束效果。
一四年的首都市長之爭，無黨籍的柯文哲雖強調「小成本選戰」，不辦大型造勢晚會、不濫買電視廣告，選後結算的支出仍高達一．三億元，大約是法定總統競選經
費的三分之一。然而，台北市的人口大約只有全國九分之一，假定人均開支需求相同，總統大選至少需要十億元資金；更何況首都市長選戰終究只是地方選舉，經費
需求無法與全國性選舉相提並論。
事實上，歷屆民選總統主要候選人事後公布的競選花費，幾乎都曾被懷疑有低報狀況。例如馬英九一二年連任後申報的競選經費︵四億四千萬元︶，幾乎等於法定上
限，就被對手質疑「比一九九四年陳定南選台灣省長(四億五六○○萬元)還少，有可能嗎？」直到最近，柯文哲仍持續挑戰上屆總統大選經費有申報不實之嫌。無
論真相為何，民選總統連任之後，就立即陷入「信者恆信、不信者恆不信」的口水戰當中，絕非國家之福。
「沒人相信選總統用這點錢就夠了，門檻反而像是鼓勵候選人造假，行政機關也毫無稽查能力。」立委李俊俋指出，就算總統候選人「個人支出」符合法定門檻，這
些錢也不等於所有開銷，因為法律規定政黨捐助候選人的資金不列入競選經費，企業或個人「自發性」替候選人辦活動、買廣告也不算競選支出。 誠實被罰？ 曾因照實申報 陳定南被裁罰四十萬元至此已能確認，總統競選經費上限不僅無規範意義，不食人間煙火的最高金額，只是迫使候選人違法，甚至有誘使人謊報的可能，形同陷國家未來元首於不義。我們不得不問，如此詭異的制度，究竟從何而來？
故事得從一九九四年台灣省長民選說起。我國《公職人員選舉罷免法》在一九八三年制定競選經費上限條文，超支者將處以罰鍰。九四年省長選舉，法定經費上限為
一億四九八○萬二千元，以過半得票當選的宋楚瑜，選後申報經費與法定上限一模一樣；落敗的民進黨候選人陳定南，則申報四億五六○○餘萬元，遭裁罰四十萬
元。 即使是民主化剛起步的年代，也少有人相信坐擁國家機器與黨產奧援的宋楚瑜，花費只有對手的三分之一。這起被輿論視為「獎勵偽善、懲罰誠實」的事件，讓社會首次意識到競選經費限額的不合理。 隔年，行政院為因應首次民選總統，研擬《總統副總統選舉罷免法》草案，處理到競選經費上限條文時，為避免民選總統一上任就面臨超支經費被處罰，或為了合法而造假，雖然仍制定上限，但決定不立罰則。只要候選人誠實申報，超支也不處罰。 然而，行政、立法兩院協商出的經費公式，從一開始就只有宣示性意義。九六年總統大選的法定經費是三億零四百萬元，甚至比陳定南競選省長的開銷還少；「誠實申報」等於違法，也就成了一路延續的現象，所有主要候選人幾乎都在違法競選。 「設定選舉經費上限，是民主化過程中為落實公平政治競爭，不讓擁有黨產優勢的國民黨得以藉強大財力鞏固統治權，但卻沒阻斷政黨捐贈候選人這個後門；超出選舉經費上限也沒有罰則，一切規範都只是假象。」中研院社會所兼任研究員瞿海源分析。
中研院法研所助研究員蘇彥圖認為，《總統副總統選罷法》雖修補了「獎勵偽善」的法律漏洞，卻沒有處理不符合現實的「經費上限」造成的違法與造假問題，也未
回應社會對政治獻金公開透明的期望；甚至○四年《政治獻金法》立法後，《總統副總統選罷法》政治獻金相關條文並未修正，因此出現總統候選人收取政治獻金的
規定較其他選舉嚴苛，違法卻無相應罰則的荒謬。 重視誠信！
超過六成民眾期望修法調整「這就像個寓言故事，有個醉漢在燈光下彎著腰焦急地尋找失落的鑰匙，一位路人好心地問：『你確定是掉在這裡嗎？』醉漢卻說：『我
不知道，只是這裡有光比較好找。』」蘇彥圖說，整套有關競選經費的法令，就是政府用最方便的手段，營造出「有管理機制」的假象。
這套虛假無效的法規該如何修改？根據台灣指標調查研究公司民調，當受訪者得知現行總統競選經費上限不敷候選人使用，但超支也不會受罰後，有二八．九％支持
放寬上限並對超支者開罰；二二％則認為應直接開罰，總計超過六成民眾期望修法；主張維持現狀者為二一％。但對未誠實申報競選經費者，有四五．四％主張加重
罰鍰，更有三九．三％認為應比照韓國法令，由法院宣判當選無效，可見民眾重視國家元首的誠信。
「談到修改制度，要先回答，該不該設競選經費上限？用意是什麼？上限多少才算合理？」蘇彥圖分析，競選經費上限是為避免富人利用金錢發揮政治影響力，破壞
了票票等值的民主設計；但過度管控也有限縮人民自由參政的疑慮，因此世界各國並沒有一致的標準。例如，美國最高法院曾宣判競選經費上限違反《憲法》保障的
言論自由，但日本與多數歐洲國家仍設競選經費上限。 師法他國！ 美國採即時揭露資訊
日韓罰則嚴峻蘇彥圖指出，設競選經費上限的另一項目的，是候選人資金來源透明化，杜絕枱面下利益輸送；但上限與透明並不能畫上等號，因為獻金就像流水，會
自行找出滲透方式，「相對於美國採取即時揭露資訊，台灣的事後申報多了『修改』的空間；從過去幾年的政治獻金裁罰案件也能發現，監察院幾乎沒有獨立核對查
帳的能力。」他說。 以政府預算支應選舉開銷的「公費選舉」，是學界認為最能杜絕不當政商關係，並維持平等參政權的方式。台灣選後發放每票三十元的補助款，就是參考公費選舉精神。然而選後發放意味著錢極可能不是用在選舉上，反而成為政治人物的「私房錢」。
罰則部分，同樣實施總統直選的韓國，對於政治獻金申報不實的罰則最為嚴峻，《公職選舉暨選舉舞弊防止法》規定，包括總統在內的候選人，競選經費若超過公告
限額的兩百分之一，或是競選總幹事、會計負責人受有期徒刑宣告，候選人當選無效。日本《政治獻金法》則規定，若不實申報或收受非法獻金被法院判決有罪，未
來五年將被剝奪選舉及被選舉權。
李俊俋也認為，在強化行政部門稽查能力的前提下，適度放寬或取消不合理的競選經費上限，才能讓總統候選人不必面對違法或造假的兩難；對於申報不實者雖不必
一味強調嚴懲，但至少要有具體可行的罰則，才能建立良好的政治獻金文化，日本的「未來褫奪公權」制，就是可以我們可以借鏡的方向。 「扭曲的競選經費制度，造就了偽善、沒有社會正義感的政治人物，嚴重傷害了台灣的民主化發展。」瞿海源認為，人民的疏離與冷漠，是虛假的競選經費上限、二十年來始終未能改變的主因。 四年一度的總統大選又將到來，面對自欺欺人的荒謬法令，你還能沉默嗎？ 揭開選舉經費5大假象 假象 1 只用這點錢 哪選得上總統？ 額度上限規定不符合競選需求，讓候選人只能選擇誠實申報卻違法，或說謊低報，但超支經費也沒有罰則。 歷屆民選總統主要候選人申報選舉經費狀況選舉年分/上限 候選人 收入 （億元） 支出 （億元）
2008/4億元 馬英九、蕭萬長 6.77 6.39 謝長廷、蘇貞昌 4.40 4.27 2012/4.24億元 馬英九、吳敦義
4.46 4.44 蔡英文、蘇嘉全 7.56 7.09 資料來源：中選會、監察院假象 2別人買單的
都不算競選經費競選經費規定未包含政黨捐助候選人、私人與企業出資舉辦活動或買廣告等方式，規範形同虛設，收受超額捐贈也無罰則。 假象 3能捐給總統的錢 比捐給議員的還少 個人最多只能捐助總統候選人2萬元，捐助其他候選人卻能到10萬元；企業捐總統30萬元，其他候選人100萬元。 假象 4隨便報 政府也查不到只看格式、單據，從來沒有總統候選人被查出低報競選經費遭罰。 假象 5補助 不是花在選舉上名義上為競選經費補助，卻在選舉結束後才支付，錢不一定是用在選舉上。 選總統 4.2億不夠？！——《今周刊》「總統大選競選經費」民調６成民眾竟覺得 選總統4.2億夠用！ 目前法律有規定總統選舉候選人的競選經費最高金額，例如2012年候選人依法最多只能用4億2400萬元，而且包括候選人自備、政黨捐贈、後援會贊助、政治獻金等。你覺得4億2000多萬元對競選正副總統來說，是否夠用？ 單位：％ 很夠用 34% 還算夠用 26.4 有點不夠用 5.8 很不夠用 14.8 不知道/未回答 19 ６成民眾贊成修法改變 法律雖有規定總統候選人競選經費最高金額，但多數候選人都會超過且未被處罰。你認為是否有必要修改法律去改變這種情形？ 單位：％
超過競選經費要加重處罰 22 放寬競選經費的最高金額 6 放寬競選經費最高金額，但是有超過就加重處罰 28.9 不用修法，維持現況 21
不知道/無意見/未回答 18.3 取消對競選經費的限制 3.8
４成５民眾認為未誠實申報應加重罰款若總統選舉候選人未誠實申報競選經費帳目，或競選經費開銷超過規定，有人說應加重罰款，也有人說應規定當選無效。你比
較贊成哪種說法？ 單位：％應該加重罰款 45.4% 應該規定當選無效 39.3 看情況的輕重而定 1.2 不知道/無意見/未回答 14.1
註：本調查是由台灣指標調查在5月11至12日進行，採分層隨機抽樣方式完訪1004人，在信任水準95%時的抽樣誤差最大值為正負3.1%。 | 
