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東莞大鎮的“設市”憧憬:升級城鎮化有序落子

春風十里到嶺南。對東莞的虎門和長安來說,政策的春風比天氣更暖——在這兩個國家級的撤鎮設市設區試點鎮,簡政強鎮事權改革實現了多項突破,虎門和長安的行政管理權限基本已經達到縣一級政府的水平。

不過,“事多、錢少、人也少”,這可能是一些經濟發達鎮管理者最頭疼的問題了。

由於城市管理體制的束縛和制約越來越明顯,許多經濟強鎮正出現“小馬拉大車”的情況:行政管理級別、機構設置和事權配置等與龐大的經濟總量不匹配。為了解決這一問題,國家先後出臺了一系列的政策,鼓勵簡政強鎮和擴權。

3月5日,國務院總理李克強在作政府工作報告時,提出紮實推進新型城鎮化是2017年重點工作任務之一。其中提及的舉措就包括“支持中小城市和特色小城鎮發展,推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市”。

第一財經記者在走訪後發現,今後撤鎮後究竟是設區還是設市,尚未明確,影響了改革的推進。此外,財權與事權不匹配,人員編制的數量也不能滿足龐大工作量的需求,部分權限鎮級也不具備嚴格意義上的法律主體資格,造成在行政審批和行政執法中仍存在各種制約。

“小馬拉大車”

在改革開放的滾滾浪潮下,許多寂寂無聞的小城鎮伴隨著工業化步伐的加速和外來人口的大量湧入,成為中國區域版圖中耀眼的坐標。

不過,對於這些經濟強鎮來說,他們的經濟體量可能相當於內地一個地級市,但管理權限只是科級,鎮一級行政部門難以提供適合經濟社會發展需要的公共服務。

這是有歷史淵源的。就以東莞為例,東莞市委黨校教授查日升對第一財經記者介紹,東莞的行政體制頗為特殊,雖然是地級市,但是1985年之前是個縣,後來工業產值超過了農業產值,國務院批準升級為市。先是縣級市,1988年由於經濟總量表現突出,嶄露頭角,又升格為地級市,不過維持了原來鄉鎮的格局。

這就和其他大多數城市有所不同,中國是五級政府體系,其中市級下面一般轄有縣或區,但是東莞沒有縣或區政府。目前,東莞市下轄28個鎮和4個街道辦事處。

硬幣總是有兩面的。查日升說,這種體制有它的優勢,少了縣和區政府,更加扁平化,行政成本較低,效率更高,市里的重大決策比較容易落地,這也是東莞過去多年快速發展的體制上的重要原因。但弊端是管理幅度太大,這導致各級鎮政府競爭得厲害,各自為政,資源配置效率受到影響,產業結構雷同,斷頭路之類的小問題不少。

為了解決這些問題,中國的經濟發達鎮早早走上了行政體制改革之路。作為國內民營經濟、鄉鎮工業最為發達省份之一的浙江,算是國內最早的一批了。

1999年,浙江省政府發布《浙江省城市化發展綱要》,提出“著力培育100 個中心鎮”,並於2000年公布了第一批136個中心鎮。隨後的若幹年中,為了發展縣域經濟,激發鄉鎮尤其是中心鎮的活力,浙江也多次擴權,擴權政策從“強縣擴權”到“強鎮擴權”,擴權的範圍不斷拓寬。

東莞從2009年效仿浙江的紹興和義烏,開始它的擴權強鎮試點之路。次年,強鎮擴權改革在東莞全面鋪開,多項權限下放到鎮。

2014年底,國家發改委通知印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》,全國共有62個城市(鎮)被列為試點地區,東莞是其中之一。根據方案,虎門鎮和長安鎮將進行撤鎮設市設區試點,並被賦予縣級管理權限,重點解決上述“小馬拉大車”問題。

2015年5月,東莞出臺了具體的落實方案。具體做法為,精簡班子配備,新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級,新型市或區不設街道辦事處,在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。

目前,多項市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限也下放給了各中心鎮行使,進一步理順了市和鎮街兩級的權責關系。同時,由於減少了審批層級,下放審批事項的辦理時間普遍縮短3~8個工作日,提高了行政效率,節約了行政成本,虎門鎮和長安鎮等中心鎮的行政管理權限得到擴大,已經基本達到了縣一級政府的水平。

財政分成偏低導致預算支出小

不過,一些深層次的問題仍有待解決。隨著城鎮化進程的快速推進,虎門鎮和長安鎮的農業轉移人口急劇增長,與之相應的醫療衛生、義務教育、社會保障等方面的支出壓力不斷加大。與此同時,兩鎮仍沿用傳統的鎮財政體制。

一方面是支出壓力的不斷增大,另一方面是受財政分成所限收入增長的緩慢,查日升以教育支出為例說明其中的壓力。

東莞外來人口多,而且是國家新型城鎮化的綜合試點城市,按照要求外來務工人員的子女中50%得由公辦學校來解決,這筆開支最終也有一部分攤到了鎮財政的頭上。“目前東莞外來務工人員的子女人數約80萬,一半的話就是40萬,市里曾經算過一年的教育費用,發現將超過10個億,包括要建多少學校、配多少老師,最後算下來覺得不堪重負。”

此路不通就另尋他途。查日升說:“目前東莞已經解決了一半,算是做得非常不錯的了,還有一半是通過購買服務的方式,鼓勵外來務工人員的子女去民辦學校上學,並提供補貼。”

上述購買民辦學校的學位所需經費由東莞市、鎮財政共同分擔。根據2016年當地媒體的報道,購買初中學位所需經費按市、鎮9:1比例分擔,而購買小學學位所需經費按市、鎮5:5比例共同分擔。

這筆教育開支只是當地鎮眾多開支中的一部分。根據第一財經記者從虎門鎮政府拿到的數據,2013年虎門鎮公共財政預算支出20.82億元,其中剛性支出18.93億元,僅能安排約1.89億元用於城市建設。到2015年,當年虎門鎮一般公共財政預算支出24.37億元,其中剛性支出22.37億元,僅能安排約2億元用於城市建設。可以看出,用於城市建設的支出不僅捉襟見肘,而且僅增加了0.1億元左右。

那麽,當地的收入怎麽樣呢?從2013年到2015年,虎門鎮各項稅收收入從63.38億元增加至72.57億元,增幅較大。這個位於東莞西南隅、建成區面積不過78平方公里的小鎮曾因工業造就的經濟實力被譽為“中國第一鎮”。即便近年來不再雄踞中國百強鎮榜首,其經濟總量仍相當於一個中等城市,不容小覷。

虎門的服裝制造產業鏈已相當成熟。

不過,虎門鎮自己掌握的錢並不多,增長也緩慢。 2013年,稅收分成收入為11.8億元,占稅收收入的18.62%。2015年,稅收分成收入僅為12.2億元,占稅收收入的比例降至16.81%。

由於稅收分成偏低,2013年-2015年,虎門鎮本級一般公共財政預算收入分別只有22.6億元、22.8億元、23.5億元,增速緩慢,城市建設因此受到一定影響。

第一財經記者從東莞市財政局了解到,在稅收方面,東莞市按照一定的比例上交給國家後,除了由市財政投資的基建項目稅收等規定的稅收之外,其他的全部和鎮五五分成。在非稅收方面,有些也是五五分成,有些則是全部返還。為了激勵和扶持鎮街發展,東莞市財政局也規定,從2016年起,以2015年為基期年,參與分成稅收增量部分,按照50%~80%的比例返還。此外,在2016年,東莞市安排對鎮街財力性轉移支付總額20億元,並從2017年起每年遞增10%。

此前當地有聲音說,“五五分成”這個比例不算低了,但是考慮到東莞是改革的試點城市,能否賦予其更多的改革空間,讓財權與事權更加匹配?

幾年前曾去了虎門和長安調研的廣東省社科院科研處處長丁力對第一財經記者說,當時曾考慮是否要建議不搞“五五開”,而是“四六開”之類,但是這牽涉的利益面太廣,覺得不太可能。

去年年底,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》(下稱《意見》)。《意見》提出,建立財政激勵機制,各地可明確一定時期在基建投資以及新增財政收入返還、土地出讓金等方面對經濟發達鎮給予支持,統籌地方政府債券資金用於經濟發達鎮公益性項目。

丁力認為,這主要是通過增量這一塊來改革,不觸碰存量這一塊的利益。“這就是說,你如果發展增量部分,我可以考慮多給你一些。”

虎門鎮一位官員對第一財經記者說,之前各級領導到他們鎮開展調研時,他都積極建議改革現行的財政管理體制,給予虎門縣級財權,適當提高虎門鎮稅收分成比例,建立由中央、省、市、鎮四級財政共同承擔的市民化成本分擔機制。

人員編制數量與工作量“落差”

珠三角很多產業發達的鎮常住人口動輒幾十萬人,龐大的外來人口帶來的是沈重的社會管理壓力。其中,人手緊缺、編制不夠是個非常突出的問題。

丁力解釋:“在中國,編制基本上是按照戶籍人口來配備的,大量的外來人口是沒有行政管理資源的。不會因為某個城市外來人口多了,就給它更多的資源,因為外來人口不好統計,數據不好落實。”

長安鎮一位官員笑著對第一財經記者表示:“不能說是一個鎮,編制就永遠這麽多。不然,越下放權力,我越不敢接受。”

虎門鎮上述官員告訴記者,從常住人口、GDP、財政收入、管理難度上看,虎門已基本相當於一個中等城市,但在行政管理級別上仍然屬於鎮級政府,在機構設置和事權配置方面仍按照鎮級政府或戶籍人口的標準設置。

他舉例說,虎門平均每萬名常住人口僅有公務員約4名,遠遠低於全國平均每萬人約有52.4名公務員的水平,遠遠不能滿足全鎮64萬常住人口、6.6萬戶市場主體的管理服務需要。

該官員表示,從常住人口、GDP、財政收入、管理難度上看,虎門已基本相當於一個中等城市,但在行政管理級別上仍然屬於鎮級政府,在機構設置和事權配置方面仍按照鎮級政府或戶籍人口的標準設置,“小馬拉大車”的問題突出。

他舉例說,虎門平均每萬名常住人口僅有公務員約4名,遠遠低於全國平均每萬人約有52.4名公務員的水平,遠遠不能滿足全鎮64萬常住人口、6.6萬戶市場主體的管理服務需要。

他說:“各職能部門,包括國家、省、市駐我鎮的派出機構、企事業單位,人員編制缺口很大,只能招用大量聘員參與協助社會管理。”

目前,虎門共有聘用人員6000多人。其中,公安部門聘請文職、協管員、輔警3000多人,一年的工資、津貼、福利等人員經費支出高達2億元。

2015年左右,東莞某個智庫的一位研究人士曾受當地政府所托去虎門和長安鎮調研,對當地人手不足的問題印象特別深刻。“雖然可以對外招聘,但是劣勢很明顯:隊伍的穩定性很不足,待遇不足以能夠留住這些優秀的人員,而且聘員大部分是年輕人,一旦有了工作經歷之後,有了更好的選擇,就更容易跳槽。”

當時,他的另一個強烈的感受是當地上上下下的改革動力都很足。“基層改革的動力和欲望非常強烈,非常珍惜獲得試點的機會。市里也是這樣,當時市發改局也有調研組來調研。”

他補充道:“但是改革到了一定程度的時候,需要從改革的細節和落實的層面著手。原來改革的空間很大,主要是對大的框架進行改革和突破,所以頗有大刀闊斧的感受;現在是到了改革的深水區,重在精雕細琢和提升改革的質量,突破瓶頸。”

當地官員也呼籲,允許撤鎮設區設市改革試點突破現有人員編制,以便承載的工作量和人手緊缺之間的矛盾得以緩解。

東莞市機構編制委員會辦公室行編科科長曾智明告訴記者,不論從經濟規模還是人口數量上看,虎門和長安均與中部地級市規模相當。撤鎮設區設市的試點落實後,這兩地的人口也有望進一步聚集,經濟規模也會提升,仍以現有人員編制規模配備難以承擔以後的政府職能擴展。

曾智明建議,中央和廣東省考慮虎門、長安經濟、人口和社會發展的特殊性,在人員編制上給予東莞市更多的支持,從人口轉移較多的地區適當調劑部分空編用於虎門、長安等新型城鎮化試點改革工作。

不過,在解決人手不足的問題上,也有觀點稱當地政府可以在“創新公共服務供給模式,有效動員社會力量”上加大力度。

上述去年年底印發的《意見》也提出,賦予經濟發達鎮靈活用人自主權。凡是適宜通過政府購買服務提供的公共服務和事務性、輔助性工作等,都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式實行購買,由花錢養人向花錢辦事轉變。

廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎對第一財經記者分析,從花錢養人向花錢辦事轉變意味著把政府的職能外包,向第三方組織和單位采購服務,用人方式更加靈活,也更加省錢。

法律主體受限

除了錢和人這兩大核心問題外,執法權也是令當地鎮級政府頗為頭疼的問題。

雖然鎮一級政府的經濟社會管理權限擴大了不少,但是由於部門權限上,鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格,造成在行政審批和行政執法中仍存在制約。

虎門鎮上述官員表示,最大的挑戰是社會管理。例如,要拆個違建的房子,需要向相關部門去申請,然後走較長時間的程序,無形中降低了違章違規者的成本。

據第一財經記者了解,許多放權事項,法律法規對行使主體有明確規定,多是縣級以上人民政府及其部門。在改革中,東莞市主要通過委托的方式下放事權到鎮一級,但根據《中華人民共和國行政強制法》規定,行政強制措施權不得委托,從而導致鎮一級不能通過放權政策實施行政強制措施或行政強制執行。

第一財經記者采訪的當地經濟觀察人士大多認為,東莞開始簡政強鎮改革這幾年來,權力下放的比較徹底和全面,執法權不是當地政府能夠左右的問題,需要上級政府來設計安排。

丁力說 :“虎門和長安進行行政體制探索是現實發展的需要,這就像人已經長大了,但衣服還是小衣服,要解決人大衣服小的矛盾。不過很多問題不是行政級別的問題,而是整個管理體制的問題。”

他補充道:“東莞是改革開放的產物,從縣變成市,雖然有了更多的行政資源,但是底下沒有縣,直接是鎮,和中國目前的行政管理體制大的格局是不完全吻合的,比如說鎮沒有行政執法權,這個問題要解決的話需要更通盤的考慮。”

上述《意見》明確,經濟發達鎮經濟社會管理權限將得以擴大。省市政府可將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮,制定目錄向社會公布,明確鎮政府為權力實施主體。不過,這一點要落實到執行層面,顯然還需要時間。

東莞 大鎮 設市 憧憬 升級 城鎮化 城鎮 有序 落子
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