地方政府性債務雖然總體可控，但不能再開足馬力猛借債了。城鎮化所需資金從何而來？如何避免加重地方政府的債務負擔？ ◎ 本刊記者 霍侃 文huokan.blog.caixin.com 盡管高層已多次表達對地方政府性債務的關注和擔憂，但中央經濟工作會議將“ 著力防控債務風險”作為2014年經濟工作的六項主要任務之一、且排在第三位，還是令人頗感意外。 市場最為關注的是，地方政府性債務規模究竟有多大、風險幾何。2010年末，省市縣三級地方政府性債務餘額為 10.7萬億元。今年8月，審計署全面審計中央、省、市、縣和鄉鎮五級政府債務，將債務總量數據更新至2013年6月末，但審計結果尚未公佈。 財政部財科所金融研究室主任趙全厚接受財新記者採訪時說，不管最後公佈的數據怎樣，中央經濟工作會議把防控債務風險作為明年六項任務之一，已經不是常規性的管理，而是作為重點工作來做，就說明情況是錯綜複雜的，“未來，地方政府性債務雖然總體可控，但不能再開足馬力猛借債了”。 中央經濟工作會議作出“ 宏觀債 務水平持續上升”的判斷。市場機構的估算印證了這一趨勢。華創證券預計，2013年地方性債務占GDP 的比重將達到28%，而在實施“4萬億”經濟刺激政策之前的2008年，這一比例為18%，2009年躍升至26%。研究機構對目前地方政府性債務規模的測算，最低為15萬億元，最高至24萬億元。 國務院高層多次稱地方政府性債務“ 總體是安全可控的”。但是，局部風險積聚不容忽視。審計署抽查的36 個地方政府中，截至2012年末有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高達189% ；若加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高者達219.6%。而且，由於相當高比例的資金直接和間接來自銀行，局部債務風險很容易向金融機構蔓延。 中央經濟工作會議指出，要把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。 長短結合的控債措施，既要應對存量債務的流動性風險，又要控制債務增量，並著眼長遠建立規範可持續的融資渠道和風險防範處置機制。 在防控債務風險的同時，中央城鎮化工作會議提出推進以人為核心的城鎮化。這將涉及到為市民化的農民工提供公共服務和基礎設施，必然需要投資。 城鎮化所需資金從何而來、如何避免進一步加重地方政府的債務負擔，是政策需協調平衡的難點。 短期防違約 地方政府性債務大多期限錯配，短期內要關注的是資金能否周轉得下去。因此，短期應對措施應包括防止資金鏈緊 張的個案出現違約；對於債務率過高的部分地方政府，應該化解存量債務，降低杠杆率。 短期內，地方政府面臨不小的償債 壓力。據東方證券測算，2014年到期應償還債務為1.67萬億元，2015年為2.6 萬億元，2016年為1.64萬億元，這三年的償債率（債務償本付息金額/ 當年地方政府可用收入）均越過紅線。 從過去幾年的情況看，融資平台償債高度依賴借新還舊。這種情況下，地方政府能否持續再融資、確保資金鏈不斷, 至關重要。 “ 首先要看影響資金周轉的宏觀條件，即銀根鬆緊程度。”趙全厚認為，這與經濟是否過熱、物價是否上漲有關。 如果中國CPI 超過4%，加之全球經濟複蘇帶動大宗商品價格上漲，就不得不收緊銀根。如果國內外形成持續的緊流動性環境，大量靠借新還舊維持的融資平台立馬就卡緊了，“ 可能緊一兩年還能喘過氣來，緊三五年、一個周期，就喘不過氣了”。 目前看來，融資平台貸款擴張的空間並不大。銀監會已經提出，2014年要確保平台貸款餘額不增。 國務院發展研究中心宏觀經濟研究部張俊偉接受財新記者採訪時說，有些項目本身還不錯，只是債務期限錯配，可以通過財務手段、例如貸款展期，使之能夠運轉起來。 2012年初就進行過一輪以“ 合理確定貸款期限”為名的平台貸款展期。 但總體看，貸款占地方政府性債務的比重在下降。張俊偉認為，目前還應通過融資渠道多元化解決流動性問題，“ 確保不要出窟窿，讓風險逐步化解”。 近來，融資平台發行的定向債務融資工具（PPN）和資產支持票據（ABN）等創新類債券產品明顯增多。中誠信國際政府與公共融資評級部高級分析師李燕指出，這為地方政府融資提供了便利，但由於創新債券工具的期限更短，也帶來融資平台債務集中到期時間提前等風險。 趙全厚強調，無論是存量債務借新還舊還是新借債務，期限結構都要合理。此外，政府不能只注重資金的可得性，還得重視資金成本。 按照分類處理的思路，債務率過高的一些地方政府，已經開始化解存量債務。內蒙古鄂爾多斯市財政局局長劉建勳近期在《中國財政》撰文指出，通過預算安排、盤活國有資產、延展借款期限等多種方式積極籌措資金，全面清理和化解存量債務，確保完成年度化解任務和每年債務餘額較上年下降20% 的“雙目標”。 截至2010年末的審計結果顯示，內蒙古盟市級政府負有償還責任的債務率超過100% 的只有鄂爾多斯市，債務率為148.7%。 此外，全國政法機關已經開始化解基礎設施建設債務。2012年初國務院辦公廳轉發財政部、發改委關於清理化解地方政法機關基礎設施建設債務意見的通知，要求各地在2014年12月31日前完成債務化解。 綜合多地的實施方案看出，此次政法機關化債採取“ 市、縣政府為主，中央、省適當補助”的原則，在2012年至2014年的三年化債期內，中央和省安排化債補助資金，實行基本補助與獎勵補助相結合、以獎勵補助為主的激勵機制，對積極主動化債的市縣政府給予獎勵。 張俊偉認為，地方政府性債務應該 主要由地方政府自己承擔，如果中央出手會引發道德風險，“ 讓地方政府過幾天緊日子有警示作用，而且地方政府的回旋餘地還是非常大的”。 長期重制度 長期制度建設則應從根源上遏制舉債衝動，規範舉債行為。具體措施可以包括，通過改進政績考核體系，強化對地方官員的“ 債務問責”；改善地方財政治理，以民主程序強化預算約束；發行公開透明的債券，讓市場和投資者約束政府舉債行為。 地方政府的杠杆率之所以難降，很大程度上是因為單純以經濟增長評價政績的考核體系，“ 激勵”地方官員只為在任期間的GDP 負責，而不必擔心新增多少債務。 此次中央經濟工作會議提出，明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任；強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。 這方面的政策變化，已經在12月9日中央組織部印發的《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》（下稱《通知》）中得以體現。 《通知》首次把政府負債作為政績考核的重要指標，提出強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止盲目舉債搞“ 政績工程”。對於各級地方政府多年來存在的“ 新官不理舊賬”“ 吃子孫飯”等痼疾，《通知》指出將考核積極化解歷史遺留問題的情況。 當然，考核和問責最終會對地方政府舉債產生多大約束，還取決于政府債務作為政績考核指標如何設計、在考核中占多大比重以及將對考核不合格者作出怎樣的懲戒。 多位分析人士認為，省級政府負責 和債務納入政績考核，將對地方政府舉債產生較強的現實約束力。江蘇省東台市財政局在部署2014年工作時提出，嚴格執行新增債務市長一支筆審批制度。 中央經濟工作會議還提出，加強源頭規範，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。 全口徑的債務預算，不僅應包括財政部代理髮行或地方政府自行發行的地方政府債券，還應該包括以政府融資平台名義舉借的債務。 趙全厚認為，債務納入全口徑預算管理，還有一系列的準備工作要做。關鍵問題是，納入預算必須有預算單位，如果政企分開，一些企業不屬於預算單位，借債主體不一定是預算主體，如果要納入預算可能就必須承認有些單位是預算單位。 政府負有擔保責任的債務如何列入預算，也是難點。趙全厚說，擔保債務的或然性太大，到底是按債務的90% 還 是10% 列入預算？ 在推進新型城鎮化的過程中，為避免與防控債務風險的目標衝突，應儘快建立規範、透明的地方政府舉債融資機制，公開發債的“ 前門”，應該開得更大一些。 國務院發展研究中心宏觀經濟形勢研究課題組建議，適當加大國債發行量，替換地方政府的部分存量債務。 2009年至2011年，財政部代理地方政府發債額均為2000億元，2012年增至2500億元，2013年為3500億元。趙全厚認為，為表示支持城鎮化，明年財政赤字應結構性調整，財政部代理髮債規 模可以趨穩或者穩中上升。 城鎮化融資求解 從中央城鎮化工作會議透露的信息看，新型城鎮化的資金來源不僅僅依靠地方政府舉債，還將從完善財稅體制、政策性金融機構改革和鼓勵社會資本參與等渠道，保障資金可持續。 李燕認為，融資平台的問題，主要是因為它承擔了地方政府本來應該做的事情，建議未來把應由地方政府承擔的職責交還給地方政府，逐步進行融資平台的去杠杆化。 城鎮化工作會議提出的第一個資金來源是，完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制。 這兩項制度建設有助于適當增強地方政府的財權和財力，提高地方政府事權與財力的匹配程度，增強其履行公共服務職責的能力。 目前營業稅是地方稅體系的第一大稅，收入規模近1.6萬億元，占稅收總收入的比重為15.6%。未來“ 營改增”完成後，營業稅作為一個稅種將消失。隨之而來的問題是，哪個稅種能夠成地方主體稅種。對此，各方說法不一。 興業銀行首席經濟學家魯政委指出，從成熟經濟體來看，房地產稅是地方稅收中最主要的來源。 但國家稅務總局原副局長許善達認為，房產稅難以成為地方主體稅種。他在接受財新記者採訪時建議，把國內消費稅從生產環節轉到零售環節徵收，再加上在零售環節徵收的車輛購置稅，把這兩個屬於中央的稅種劃給地方。 新型城鎮化的第二個資金來源是，建立健全地方債券發行管理制度。魯政委認為，這意味著未來將修改《預算法》，允許地方政府獨立發行市政債。 市政債主要有兩類，一類是“ 一般責任債券”，由地方政府承諾以財政收入償還；一類是“ 收益債券”，是由特定項目現金流來償還債務。魯政委認為，在完善的地方舉債機制建立之前，後者可以先行推出。 但趙全厚認為，此處措辭用“ 地方債券”而不是“ 地方政府債券”，表明這方面存在爭議。“ 地方債券”可能包括幾種，一是可能允許地方政府自主發債，二是財政部代發債，三是城投債，第四甚至可能包括土地資產支持的證券化發行。 “ 這個提法可以把未來五到十年的每種改革試驗都包容進來。可能是先發城投債、代發債，未來逐步過渡到獨立的市政債，或者可能是先發有收益的市政債，逐步過渡到一般責任市政債。”第三個資金來源是，推進政策性金融機構改革，發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。 但世界銀行東亞與太平洋金融發展局首席金融專家王君認為，這不是解決問題的根本辦法。他在第四屆財新峰會上指出，倉促成立政策性金融機構，有可能存在的風險遠遠大於帶來的好處。 此外，中央城鎮化工作會議還指出，放寬市場准入，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。並且，要處理好城市基礎設施服務價格問題，既保護消費者利益，又讓投資者有長期穩定收益。 魯政委認為，調整目前過低的公共服務價格後，相當一部分基礎設施項目在商業上變得可持續，能夠成為吸引民間資本的因素。 趙全厚說，無論採取哪種融資方式，要盡可能期限匹配，中長期項目盡可能通過長期資產管理公司和民間資本管理公司，甚至搞股權融資。 匯豐銀行大中華區首席經濟學家屈宏斌指出，控制地方債務風險並不一定要給地方政府去杠杆。農民工市民化需要更多住房和公共基礎設施，無論私人部門還是政府，用當期收入支持長期投資都是不現實的，都需要舉債。 趙全厚也認為，不能單純看杠杆率大小。在搞地方官員債務責任制的情況下，如果項目的社會效益和經濟效益兼顧，基本上符合舉債的正當性，杠杆率可以適當放大。 |