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面對收入增長放緩與債務風險防控雙重壓力，全國多數省份正在調整預算管理 思路與方式 ◎ 本刊記者 於海榮 文yuhairong.blog.caixin.com 中國經濟正由原來的高速增長轉向中高速增長，這一變化對地方財政收支帶來的衝擊不容小覷。 財新記者盤點各地信息發現，雖然去年大部分地方政府尚能完成年初預算，但財政收入增速已大幅放緩。已公佈2013年財政收支數據的26個省份中，有19個財政收入增速出現下滑。 今年的情況亦不樂觀。1月起陸續 公佈的22個省份預算報告中，有15個調降了今年的財政收入增長目標，7個持平。不少省份都稱，企業生產經營困難、 「營改增」擴圍和小微企業稅收優惠範圍擴大等因素，都會制約財政收入增長，財政收入中速增長常態化趨勢已經明朗。與此同時，支出端，推進城鎮化、教育、醫療、社會保障、環境保護等改善民生的剛性支出較多，財政收支矛盾突出。 更嚴峻的是，最新的地方債審計結 果並不樂觀，防範地方債務風險已經刻不容緩。各地普遍將建立償債準備金制度，逐步推進政府性債務納入全口徑預 算管理，建立債務風險預警和考核機制等列為應對策略。而要建立規範的以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，還需要建立地方政府資產負債表、投融資體制改革等配套改革的推進。 不可逆轉的經濟增長方式轉變與結構調整，終於傳導至地方政府財政層面。面對收入增長放緩與債務風險防控雙重壓力，全國多數省份正在調整預算管理思路與方式，為將來的「緊日子做準備。 收支矛盾加劇 2012年下半年以來，中國經濟增速明顯放緩。多數省份在2013年初即調降了地方財政收入增長目標。從經濟實際運行看，除個別省份，完成年初預算目標並非難事，但以往財政收入實際增速遠高於預算目標的情況並未出現。 截至發稿，已公佈2013年財政收支數據的26個省份中，有19個財政收入增速出現下滑，其中廣西、山西、黑龍江河北等省份增速僅為2012年的一半左右，遼寧、吉林的增速甚至不足2012年的一半。 遼寧、黑龍江兩省未能完成年初制定的預算目標。2013年，黑龍江和遼寧公共財政收入分別增長9.8% 和7.6% 遠低於年初確定的13% 和11% 的預算目標。兩省預算報告並未對未完成預算作出解釋，但經濟增長放緩無疑是重要因素。這兩個省份去年均未能實現年初制定的經濟增長目標。 北京、上海、浙江、廣東、重慶、海南六省份，2013年財政收入增速快於2012年，海南以外的五省份，加速幅度均在1個百分點左右。 經濟形勢不佳，房地產業成為各地完成財政收入預算的重要來源。 以北京為例，2013年市級公共財政收入中，企業所得稅同比下降1.1%，僅完成預算的92.0%。預算報告中稱，主要是受市場需求不旺影響，伴隨著生產要素和人力成本升高，企業盈利水平不高，影響了企業所得稅增長。與此相對照，契稅同比增長40.2%，完成預算的136.1%。超預算主要是樓市成交量較上年大幅增長，帶動依據交易額徵收的契稅收入增長較快。 陝 西 亦 是 如 此。2013年 企 業 所得 所 收 入 下 降2.72%， 完 成 預 算 的81.06% ；契稅則大幅增長47.78%，完成預算的123.15%。 房地產回暖對地方財政的拉動，還體現在政府性基金收入的飆升上。 北京市級政府性基金預算收入完成799.7億元，增長37.7%，完成預算的189.9%。其中，國有土地使用權出讓收入592.8億元，完成預算的238.7%。 即使是未完成公共財政收入目標的遼寧和黑龍江，其政府性基金收入也維持了較高增速，分別達到17% 和20.3%，遼寧國有土地使用權出讓收入增長19.4%。 2014年， 「營改增」擴圍、小微企業減免稅等政策性減收因素與經濟放緩、結構調整的影響並存，地方財政收入增長逐步放緩常態化，已成為各地共識。 已公佈預算報告的22個省份中，有15個調降了今年的財政收入增長目標，7個持平。其中，雲南、青海、黑龍江三省的調降幅度最大，分別達到5個、4.5個和4個百分點。財政收入預算目標定在個位數的省份從2013年的3個增加至9個。 北京在預算報告中稱，經濟穩增長的壓力依然較大，經濟結構、產業結構處於深度調整中，一些高汙染高耗能的工業企業及低端的服務業企業需要退出，新的經濟增長點尚在培育之中，還未成為財政收入的主要支撐力。預計 2014年以及今後一個時期，北京市財政收入增速放緩趨勢更加明顯，財政收入增長逐步放緩將呈現常態化。 陝西則稱，隨著經濟轉型，煤炭、石油等能源產品面臨節能減排和需求放緩的雙重約束，價格在低位運行可能成為常態；企業經營狀況難有大的改觀，新增財力規模與過去相比大大減少。而「營改增」擴圍對地方財政收入影響比去年更加明顯，預計全省減收60多億元。即將實施的煤炭資源稅從價計徵改革，雖然能夠增加一部分稅收收入，但要清理取消相關收費，預計這項改革淨增加財政收入也是有限的。 「全省財政收入高速增長時期已經過去，進入中速發展階段。 」浙江也稱，財政收入中低增速常態化趨勢已經明朗，推進「營改增」等稅制改革、實施支持小微企業發展的稅收優惠政策、繼續清理收費和政府性基金、房地產市場的不確定性，都可能帶來減收因素。 2013年，中央財政收入在最後一個月才勉強完成增長目標，也讓西部較多依賴中央轉移支付的省份，對財政收入產生擔憂。 甘肅稱，中央財政收入增速放緩，將會影響對地方的財力性轉移支付。雲南亦稱，目前可以預見，中央財政轉移支付增量空間相對較小。 儘管財政收入放緩，但財政支出仍呈剛性增長，收支矛盾異常突出。 北京在預算報告中表示，在步入發展方式轉變、城市建設管理精細化、人口資源環境協調發展的關鍵時期，財政保障範圍呈現新的變化：加快推進教育、醫療、保障性住房、文化、體育等領域基本公共服務均等化，增加了資金保障難度；人口、資源、環境重點領域資金需求量大，落實清潔空氣行動計劃、汙水再生水利用行動方案、平原百萬畝造林工程、首都新機場建設等均需要資金重點推進。 「財政支出壓力大，收支矛盾突出。 」山東表示，國家繼續實施積極的財政政策，重點領域發展需要保持較大投入力度，全面深化改革需要財政支付一定的成本，特別是完善收入分配製度、保障改善民生、加強生態環境治理、償還政府到期債務、推進新型城鎮化建設等硬性支出較多，各級財政面臨較大增支壓力，收支矛盾非常突出。 西藏甚至稱，在中央財政財力趨緊、規範「收入全留」政策、重點支出需求剛性增長等情況下，全區財政收支矛盾依然十分突出，如不採取有效措施，可能引發潛在財政風險。 嚴防債務風險 去年底召開的中央經濟工作會議，將「著力防控債務風險」作為六大任務之一，單獨列出。隨後，全國和各省政府性債務審計結果陸續公佈。各地預算報告中，大都對防控債務風險做出安排。 四川預算報告稱，一些地方隱性赤字不容忽視，部分市縣政府債務風險急劇顯現，政府債務管理亟待加強； 綿陽預算報告中稱，政府性債務控制難度較大。 河北也稱，一些市縣償債壓力較大，政府債務風險不容忽視。重慶則提醒，部分區縣融資成本較高，債務規模和償債壓力較大。浙江寧波稱，政府性債務壓力不斷顯現。 根據審計結果，截至2012年末，四川有6個市、30個縣、634個鄉鎮債務率超過100%，縣和鄉鎮個數均為全國最多；有2個縣、54個鎮借新還舊率超過20%。河北有6個市、15個縣、252個鄉鎮債務率超過100%。寧波總債務率達到108.53%，為全國最高；對土地出讓收入的依賴達到60.1%，居全國第三。 重慶總債務率為92.75%，排在寧波、北京之後，居全國第三。 2011年4月發生的雲南省公路開發投資有限公司近千億元貸款 「違約」風波，被視為此輪地方政府性債務違約的首個案例。截至2012年底，雲南的總債務率為91.01%，全國第六；全省政府負有償還責任債務除去應付未付款項形成的逾期債務後，逾期債務率為4.09%，略低於湖南的4.1%，居全國第二；政府負有擔保責任的債務的逾期債務率為5.44%，排在全國第五位。 2013年是雲南政府性債務償債高峰期。其預算報告透露，雲南通過積極爭取財政部增加代發地方政府債券規模，實施地方政府債務置換及展期，積極調整支出結構，多層次、多渠道確保償債 資金正常鏈接和滾動運行。其中，2013 年財政部代雲南發行地方政府債券193 億元，2012年這一數字為98億元。 對2014年到期債務，雲南稱，繼續 做好中央代理髮行地方政府債券額度的爭取工作，努力緩解交通水利等重大基礎設施項目建設融資困難問題。 雲南財經大學根據近三年財政的綜合財力增幅預測，2014年 -2020年，雲南平均每年安排財政財力總額的5% 左右用於還本付息，可以完全還清目前政府負有償還責任的債務。 哈爾濱2013年也進入償債高峰期，通過對新增融資項目實施事前審核，確保融資行為合規、融資成本合理、還款來源落實，多方籌措資金，保證了到期政府債務本息如期償還。但作為政府債務主要還款來源的國有土地使用權出讓收入，受國家政策影響，缺乏穩定性。 遼寧營口定期統計全地區債務餘額、還本付息金額時限、償債資金來源及還款情況，多渠道籌措資金償還到期債務。提前研究債務轉貸和展期，延長償債週期，除預算內安排償債資金，對政府性基金進行整合償債。 2014年的償債資金來源，除了嚴格按規定提取償債準備金，盡最大努力安排公共財政預算償債支出，營口還將整合政府各項基金、國有資本經營預算結餘資金等用於償債。 除了這些短期應對措施，更多的省份、城市著眼於長期制度建設。逐步推進政府性債務納入全口徑預算管理、建立償債準備金制度、建立債務風險預警和考核機制，都是其中的選項。 四川將研究制定政府債務管理辦法，全面推進以額度控制、嚴格審批、風險預警、動態監控為主要內容的政府債務管理控制。嚴格控制債務總量，完善債務管理考核機制，將新增債務作為評價經濟社會發展成果的重要指標。對政府性債務實行動態監控，對超過預警線的市縣及時進行提示整改。 重慶提出，實行政府性債務收支計劃制度，嚴格舉債程序，確保政府性債務規模只減不增。規範融資行為，控制債務成本，優化債務結構，堅決制止違規擔保舉借債務。加強政府融資平台監管，落實債務項目法人責任制。嚴格投向管理，嚴禁債務資金隨意改變用途。 同時，完善償債機制，將債務管控工作納入政府實績考核，健全政府性債務償債準備金制度。 北京在逐步推進政府性債務納入全口徑預算管理工作，並報同級人民代表大會審查批准的同時，還要推動政府融資性平台向規範化的市場經營性主體轉變，防範債務風險。 四川、黑龍江也稱，抓緊剝離融資平台公司承擔的政府融資職能。 各方對現有以融資平台為主的舉債 方式批評不斷。浙江、黑龍江、青海、大連等地提出，逐步建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，實行分類管理和限額控制。作為實現這一目標的前提，建立反映政府資產負債情況的綜合財務報告制度必不可少。 上海提出，從2014年起，將權責發生制政府綜合財務報告試編改革的試點範圍，由市本級和寶山、嘉定兩區擴大到其他15個區縣，為推進建立地方政府信用評級制度打好基礎、創造條件。 雲南將選取1至2個州（市）開展權責發生制政府綜合財務報告試編工作。 山東、重慶也稱，探索建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。 要真正化解債務風險，離不開投融資體制改革。上海表示，發揮財政資金的引導作用，帶動民間資本增加投入，多渠道籌措建設資金，建立多元可持續的資金保障機制，重點聚焦支持事關城鄉一體化發展的重大公共基礎設施和郊區新城、小城鎮、 「美麗鄉村」建設。 黑龍江提出，建立多元可持續的資金支持機制，通過代市縣政府舉借地方政府債券、發揮政策性金融機構作用、以一定比例國有資產融資等多種方式，拓寬融資渠道。純公益性項目舉債通過列入財政預算逐年解決，有收益的准公益性項目舉債，通過公私合作（PPP）模式等市場化融資方式解決。 貴州也表示，要探索開展 「政府、企業、社會多方共贏」民生建設投融資管理方式創新，通過政府主導項目未來運營收入或給予適當補貼，吸引民間資本參與公共事業和基礎設施建設。 本刊記者霍侃對此文亦有貢獻 | ||||||