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地方債從「代發代還」到「自發自還」，中央正在試圖為地方政府舉債建立一套硬性約束機制，用明規則擠掉潛規則。但在財稅、土地、權力制衡等根本性改革尚未鋪開之際，孤軍深入的地方債改革試點能取得何種戰果，尚未可知。
地方政府債券改革再進一步。
2014年5月21日，財政部發佈通知，上海、浙江、廣東等10省市將按《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（下稱《辦法》）試點地方政府債券自發自還。
相比此前的「代發代還」與「自發代還」，「自發自還」再次往前走了一小步。
2009年，中央決定由財政部代地方政府發行2000億元債券，從發行到還本付息都由財政部代辦。2011年，中央進一步試點浙江、廣東、上海和深圳四省市（兩年後，山東和江蘇入圍）自行發債，但還本付息由財政部代辦，即「自發代還」。
今年的「自發自還」，意味著地方不僅自發債券，同時要自付本金和利息，不再通過財政部代償。但《辦法》同時規定了各地發債的規模限額和發行期限及其比例，且額度不得結轉下年。與此同時，1092億元的額度相對於17.9萬億元的地方債總額（截至2013年6月）而言規模也很小，「自發自還」離「自主發債」仍有距離。
這場試點成敗，或將決定地方債何去何從。一場學界激辯亦因此而起。
有人認為「自發自還」是向市場化邁出的重要一步，意味著「中國版的市政債正式開始啟動」。市政債是指絕大多數發達國家中實行的，有財政收入的地方政府發行的用於城市或地方基礎設施建設的債券。
另一些人則認為自發自還和之前的代發模式沒有本質的區別，也不是市政債，只是操作方式看起來更加市場化。「這是一小步，但實質上意義不大。」光大證券首席經濟學家徐高評論。
仍在持續的辯論反映了雙方對中國經濟改革路線圖的分歧——有人認為移植別國經驗或進行市場化就可以倒逼改革，解開中國難題；有人則認為現行體制下簡單地市場化很可能異化走樣，甚至導致體制的反噬，令問題更嚴重。
在財稅、土地、權力制衡等根本性改革尚未鋪開之際，孤軍深入的地方債改革試點能取得何種戰果，尚未可知。
誰來兜底
地方債改革試點已逾五年，但時至今日，法律仍沒有賦予中國地方政府直接舉債的權力。
修訂中的預算法三審稿規定，經國務院批准的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券的方式籌措。
若本次預算法修訂順利通過人代會，則意味著以後地方政府可有限自主舉債。但關於地方是否應該自主發債，爭論才剛開始。
「地方能不能自行發債？很多人說中央政府就別管了，讓市場來約束地方政府，我跟他們觀點不同。」北京大學國家發展研究院院長姚洋表示。在接受南方週末記者的採訪時，他說，在目前的體制下我國的地方政府沒有硬預算約束，不會計算發債成本。
2007年至2013年，地方債從不足5萬億元躍升至17.9萬億元，即是預算軟約束的後果之一。姚洋表示，中國是單一制國家，中央政府要替地方債務擔保，地方政府不能破產。另外，地方官平均任期僅有3.7年，發債搞投資，可以把GDP、稅收、就業等決定官員陞遷的硬指標搞上去，而在官員陞遷離開之後，發債的成本並不需要他負責，不顧及融資成本的過度發債由是而生。
持相近觀點的還有光大證券首席經濟學家徐高，他認為自發自還與之前的代發模式相比是「新瓶裝舊酒」，背後仍然是中央政府的信用在擔保，是一種准國債。
地方債至今一直保持著剛性兌付、從未違約的記錄，中央政府的信用擔保是根本原因。曾有金融機構的研究者問資金提供方，為什麼願意把錢借給一位「造城市長」，回答可以歸結為一條——相信中央會兜底。這一局面早在2011年中的云南高速公路債務違約危機中就上演過。
2013年底，《人民日報》也曾專門撰文指出，「欠債越多的地方，發展得越快，地方官員提拔得越快」。
據南方週末瞭解，全國人大財經委一位官員曾私下表示，預算法中關於地方債須經國務院批准和全國人大同意這兩條底線絕對不能放，因為「現在官員就兩三年任期，放了之後他根本不會負責任」。
而另一派官員學者們則認為，自發自還意味著地方財政與中央財政進行了切割，中央財政不再充當「最後兜底人」，引入評級體系之後，地方財政狀況與地方債收益率水平掛鉤，「用腳投票」的市場會對地方政府形成有效約束。
用明規則擠掉潛規則
目前地方債主要在銀行間市場流動，有保險、基金、銀行等金融機構參與交易。一位機構投資者告訴南方週末記者，他理解這次試點的「自發自還」已經類似於市政債，通知雖然沒有明確說用什麼來還，但應該就是地方政府財政收入了。
「硬化地方政府的預算約束並不是一個抽象的東西，而是可以由一組十分具體的、可操作的改革來實現的。」中國人民銀行研究局首席經濟學家馬駿舉例說，1980年代多數國有企業都面臨嚴重的軟預算約束，上市之後，透明度上升，其預算約束便有了明顯改善。
具體的操作方式，馬駿建議通過編制地方政府資產負債表、信用評級的手段來硬化地方的預算約束。2010—2012年，時任德意志銀行大中華區首席經濟學家的馬駿和中國銀行首席經濟學家曹遠征分別帶領研究團隊，試編過國家和地方的資產負債表，以期為地方債乃至財稅體制改革鋪路。
「地方債失控是因為潛規則替代明規則，現在自發自還就是要建立約束機制，用明規則擠掉潛規則。」財政部財科所所長賈康對南方週末記者說。
關於中央替地方債兜底的擔心，馬駿認為對付地方的財政風險，上級「埋單」只是選項之一，而且是「糟糕」的選項。更好的選項是既保證地方基本公共服務的穩定性，又讓不負責任的下級政府受到足夠的警告和處罰，從而制約其行為。
馬駿十幾年前在世行工作期間，曾帶一個專家小組與財政部合作研究了一個中國地方財政風險的預警指標體系，「當時沒有公開用，但參與設計的實際經驗表明，搞這麼一個指標體系並沒有想像的那麼難。」
但是，財政部財科所副所長劉尚希認為，中國評級市場沒有發育起來，評級機構相對地方政府處於弱勢，政府只會選擇給它高評的評級機構。編制資產負債表目前也存在著繞不過去的難關，土地出讓金等非稅收入並沒有納入到財政內，「公共產權收入沒有對地方確權，一級所有兩級產權，油氣資源被央企壟斷，煤炭鄉里村裡都可以挖，資產負債表怎麼編？」
賈康則認為，上述這些風險和困難都存在，但要看和過去的風險相比哪個更小，「自發自還明顯更符合現代國家公共財政的各種要求，兩者是明渠和暗溝的關係。」他說，「困難什麼事都有，魯迅說在中國搬張桌子都是難事。」
路徑爭議
爭議雙方的另一分歧在於如何降低地方債風險來源。其中，財政部和央行各自給出了降低風險的路徑。
截至2013年6月底，在地方政府負有償還責任的10.88萬億元債務中，銀行貸款佔比達50%以上。儘管這一比重較之「四萬億」政策之初、地方債發端之時已經降低了30%，但是，地方債期限較長而銀行貸款期限較短的期限錯配風險，依舊是金融監管部門的心頭大患。
「在中國國情下，說得不好聽點，現在銀行向地方政府有借債的義務，但是沒有討債的手段。地方政府還不了怎麼辦，那銀行繼續借你新的債務，先把老債收回。」預算法起草者之一、曾擔任全國人大預算工委主任的高強近日公開表示。
2011年之後，地方債不斷獲得銀行展期，借新還舊風險日重一日。據此，央行首席經濟學家馬駿等學者更強調債券發行和二級市場中的公開透明、風險披露和投資者反饋，迫使地方政府對過度舉債產生顧忌。同時，推進地方自主發債，以減輕地方政府對銀行信貸的過度依賴。
「雖說很多金融機構將之前的地方債默認為地方政府兜底，但隱形兜底和實際就是由地方政府來還，還是不太一樣。」前述機構投資者點出了兩者的微妙區別。
相對於央行的考量，財政部則希望地方發債可控。相對於「自發代還」，財政部的心態更歡迎「自發自還」，因為可以省去向地方追索債務的麻煩。
基於這種考慮，劉尚希反對馬駿的觀點。他表示，雖然財政部明文規定，地方發債不能用於經常性支出，只能用於城市建設等公益性資本支出或置換存量債務，但由於地方債是以公債的方式參照國債發行，這還是以財政缺口為導向的地方公債，而不是典型意義上的市政債。
二者的區別在於，市政債是根據項目選擇不同的融資方式；而地方公債是因為地方缺錢，中央給地方分配一定的債務額度讓其自發自還，但融來的資金用來幹什麼事先不清楚，只有一個籠統的框。
公開信息顯示，近年來試點省市地方債主要用在了市政配套設施、保障性住房、環保等方向上，但並未按項目具體披露資金使用詳情。
消息人士稱，目前財政部更傾向於PPP（公私合作模式，公共基礎設施的一種項目融資模式）融資方式，並已成立專門的社會資本與政府合作工作領導小組來力推PPP。
但是，財政部的這一傾向，並未獲得其旗下所有學者的贊同。賈康就認為，儘管PPP非常值得推廣，但它所要求的法治、契約保障環境更嚴格，在某些地方遠水解不了近渴。
小孩子怎麼長大
主張地方自發債的學者對於其解決現有融資平台的期限錯配、風險集中和不透明問題，寄予厚望。馬駿認為，地方債或者市政債應該佔到地方政府資本性項目融資來源的50%以上。「如果有了這麼一個新的體制，用地方債為主來做地方資本項目的融資的話，那麼將大大緩解地方債期限錯配的矛盾。」
而姚洋擔心的問題是，給了地方政府發債的權力之後，融資平台的風險是否就會消減。若現實中兩者並不具有替代關係，那麼除了城投債和銀行貸款，地方政府又多了一種融資手段，將導致地方債務進一步膨脹。
在市政債發達的美國實行的是聯邦制，地方政府可以破產，受地方立法機構監督，地方官實行民選且很少調動，要對一地選民長期負責。「這些條件都沒有就說市場能奏效，我不相信。」姚洋說。
財政部一位司長也曾私下表示：「憑什麼讓你地方政府自主發債？你經過當地老百姓同意了嗎？通過當地人代會了嗎？你借一大堆錢一拍屁股走了，出問題要我們來擦屁股，不管能行？」
要真正約束地方政府的發債行為，必須讓地方政府變成一級獨立的信用實體，但這在短期內不可能，因為涉及整個財政體制的改革。徐高給南方週末記者打了個比方，「一個小孩子連平時的零花錢都要找父母要，你還指望他能夠為自己的借錢行為負責？不可能的。」
姚洋認為，在單一制的情況下，想用聯邦制的做法去倒逼改革，最後導致的結果可能反而是中央集權得到強化。
一位接近決策層的知名學者表示，圍繞地方債改革的爭議，實際上是「改革派」與「保守派」之爭，「央行希望在利率市場化改革的基礎上，進一步推進融資主體市場化改革，但這事關財稅、土地、審批和權力制衡，不是央行所能把控」。
全國政府性債務概況。 （王詩韻/圖）
17.89萬億地方政府債務的流動。 （王詩韻/圖）