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中國扶貧三十年演進史精準扶貧為什麽

專題按：以舉國之力發起的中國式扶貧，現在開始沖刺：到2020年，實現農村貧困人口全部脫貧，所有貧困縣“摘帽”。22個省份立下軍令狀，若不能限期完成任務，省委書記或省長將被問責。

三十年間，中央政策幾經調整，“精準”成為當下的新方向標。四川夾江，一場核查風暴剔除了數千“假貧困戶”，只有核準了貧困人口的具體分布，方能更好地因村制策、因戶制策。

目前全國七千多萬貧困農民，因病致貧的占到42%。湖南安化，數千塵肺病貧困農民甚至陷入“因貧致病、因病返貧”的惡性循環，他們需要得到扶持，更渴望一條“幹凈”的致富路。

“實現貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，必須實施精準扶貧精準脫貧基本方略，改革現行扶貧思路和方式，變大水漫灌為精準滴灌。”

貧困是相對的。到2020年以後，也許我們又會提高貧困標準，在新的標準下解決貧困問題。那又是新一輪扶貧了。

到2020年，所有貧困縣摘帽。按照現行標準，中國還有592個國家級貧困縣（不含14個集中連片特困地區），至少7000萬農村貧困人口。

在2015年11月末召開的中央扶貧開發工作會議上，中西部22個省區立下了扶貧“軍令狀”。中辦國辦新印發的考核辦法稱，如果扶貧出了問題，省級黨政負責人將被約談甚至問責。

自1986年起，三十年間，中國的反貧困戰役一直在“攻堅”，政策幾經調整：從“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”；從“區域性扶貧”到瞄準貧困縣、“整村推進”，再到“扶貧入戶”……現在，扶貧的最新關鍵詞是——“精準”。

“實現貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，必須實施精準扶貧精準脫貧基本方略，改革現行扶貧思路和方式，變大水漫灌為精準滴灌。”國務院扶貧開發領導小組辦公室主任劉永富說。

1986-1993：承認貧困，定義貧困

1986年，國務院貧困地區經濟開發領導小組（以下簡稱“領導小組”）成立，中國式扶貧——“有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發活動”拉開序幕。

當年5月14日，時任國務院副總理田紀雲主持了第一次領導小組全體會議。根據會議紀要，當時全國農村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農村總人口的12.2%，“部分農民的溫飽問題尚未完全解決”。

會議認為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領導方式”，是貧困地區發展緩慢的重要原因。兩個月後的第二次領導小組全體會議宣布了國務院的決定：在原來用於扶持貧困地區資金數量不變的基礎上，新增加十億元專項貼息貸款。

在設立專門機構之前，1984年，中央劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務院頒布《關於幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質類似扶貧開發的以工代賑計劃和“三西”農業專項建設項目，但政策文件中卻罕見“貧困”二字。

“以前我們不承認社會主義國家有貧困現象，政府也沒有專門的扶貧機構和制度。存在扶危濟困的行為，但沒有上升到國家意誌的高度。後來承認了，就要設置貧困線來定義貧困。”國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠告訴南方周末記者。

到1986年，依據農村人均年收入和縣級單位的財政狀況，國定貧困縣標準第一次劃出：1985年人均純收入低於150元的縣和年人均純收入低於200元的少數民族自治縣，對民主革命時期做出過重大貢獻的老區縣放寬到300元。

這一階段，甄別貧困戶沒有統一的收入標準，只憑直觀印象：“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風雨”，簡稱“三不戶”。1991年，領導小組辦公室成員周彬彬在一篇文章中稱：“這是一個只講‘意圖’精神，要求下面根據意圖靈活掌握，以適應各地不同消費水準的典型‘中國式’政策。”

1993年，領導小組更名為“國務院扶貧開發領導小組”，其設在農牧漁業部（現農業部）的辦公室亦更名為“國務院扶貧開發領導小組辦公室”（以下簡稱“國務院扶貧辦”）。同年，農村個人和家庭依靠其收入不能維持其基本的生存需要的絕對貧困人口減少到8000萬人。

1994-2000： 形勢嚴峻，投入劇增

“扶貧一直有長期規劃，但到了1993年左右，中央發現如果不采取特殊行動，20世紀末解決農村溫飽問題的任務可能完不成了。”國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會（以下簡稱“專委會”）成員、中國社會科學院貧困問題研究中心副主任吳國寶說。

1994年，著名的《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，開篇第一句出自1992年鄧小平南巡時的論斷：“社會主義要消滅貧窮。”

“八七”的含義是：在20世紀的最後7年，集中力量基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。

根據“四進七出”標準（凡是1992年年人均純收入低於400元的縣全部納入國家貧困縣扶持範圍，凡是高於700元的原國定貧困縣一律退出），列入“八七扶貧攻堅計劃”的國家重點扶持的貧困縣共有592個，占全國縣級單位的27%，雲南、陜西、貴州、四川、甘肅省的貧困縣均在40個以上。

“八七扶貧攻堅計劃”前期，吳國寶曾在一個有國務院扶貧辦官員參加的會議上談及當時的突出問題：中央要減貧，地方政府並非不願配合，但自身財政狀況堪憂。“1990年代初，很多貧困縣都沒法按時發出工資。是把很少的錢投入長期才能見效的扶貧中，還是用來解決短期財政困難，理性的地方政府都會面臨這樣的沖突。”他對南方周末記者說。

1996年，第一次高規格的中央扶貧開發工作會議在北京召開，時任中共中央總書記江澤民重申：“今後五年扶貧任務不管多麽艱巨，時間多麽緊迫，也要下決心打贏這場攻堅戰，啃下這塊硬骨頭，到本世紀末基本解決貧困人口溫飽問題的目標絕不能動搖。”

吳國寶認為，1996年是中國扶貧政策的一個關鍵節點：“我們現在看到的很多扶貧政策都是1996年以後出臺的，比如鼓勵企業、社會組織參與扶貧。”

持續十年的實際扶貧資金下降的局面也得以扭轉。“八七扶貧攻堅計劃”實施的七年間，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當於年度財政支出的5%-7%。

“隨著國家投入資金越來越多，地方在扶貧工作上把眼睛向上，向國家討要的力度也越來越大。”李克軍曾在某國家級貧困縣當縣委書記，2016年1月21日，他向南方周末記者回憶，“八七扶貧攻堅計劃”強調的“開發式扶貧”，基層官員主要理解為爭取國家資金項目，“很多優惠政策只投向國家級貧困縣，我們叫進了‘國家隊’。”

1993至2000年，中國農村貧困人口從8000萬下降到3200萬，年均下降速度比改革開放以來的平均減貧速度高3.6個百分點。專委會成員、中國人民大學農業與農村發展學院教授汪三貴主持的一項研究顯示，在此期間國定貧困縣的糧食和農業生產以及農戶純收入增長高於全國平均水平，但扶貧投資對貧困人口的數量沒有表現出比較強的影響，說明家庭收入增長中較大的份額可能被“國家隊”的非貧困居民分享。

2001-2010：整村推進，十年評估

“國家隊”的名單在新世紀頭十年遭遇了一次調整，總數仍保持在592個。不同於1994年，此番“競爭”異常激烈。當時在東北某國家級貧困縣擔任主要領導的楊勇（化名）告訴南方周末記者：“我們縣人均耕地面積比較多，農民收入來源比較廣泛，別的縣都說我們是戴著貧困縣的帽子裝窮。分管農業的副省長專程來縣里跟我談，讓我脫貧，給我算了很多賬。但是我也很能算賬，這頂帽子還是保住了。”

地方爭奪貧困縣的同時，中央扶貧政策把目標降低到村級，實施“整村推進”。2001年在全國確定了14.8萬個貧困村。這一調整源於許多學者的研究建議，專委會成員、中國農業大學人文與發展學院原院長李小雲是其中一位。

李小雲從上個世紀90年代起研究扶貧，當時他重點關註三個問題：誰是窮人？窮人需要什麽？對於未能在經濟發展中受益的人，如何通過扶貧措施使其受益？他認為，瞄準村級才能瞄準窮人，令他們真正受益。

2007年，農村最低生活保障制度建立。國務院相關通知稱，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活。

吳國寶告訴南方周末記者，2004年初，他和時任亞洲開發銀行駐中國代表處首席經濟學家湯敏在一次亞行會議上就提出了類似動議，“那次會議發改委、財政部、民政部、扶貧辦等關鍵部委的司局長都在，除了財政部有些擔憂資金問題，其他部委都認為這是非常合理的建議。”

同在2007年，王小魯、李實、汪三貴等學者撰寫的《中國發展報告2007：在發展中消除貧困》引起了國務院扶貧辦的重視。

“當時在政策層面，更多是就貧困談貧困，沒有從更廣義的角度看到貧困問題。那份報告提出了一些新的扶貧理念，比如不僅要看到絕對貧困，還要看到相對貧困（與社會平均水平相比，收入水平少到一定程度時維持的社會生活狀況）；除了收入貧困，也要看到教育、衛生、生活水平等多維貧困。”專委會成員、北京師範大學中國收入分配研究院執行院長李實告訴南方周末記者。

國務院扶貧辦官員找到李實，委托他對《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》的實施情況進行總結評估。李實作為課題組組長，邀請了十多位扶貧領域的專家共同評估。“他們（國務院扶貧辦）沒有提任何要求，我們基本是從學者的角度，對十年的政策實施進行了實事求是的系統評價。”

這是中國扶貧歷史上，第一次由官方委托第三方對階段性扶貧工作進行總體評價。報告在肯定扶貧成果的同時提出了不少問題，例如扶貧標準過低、城鄉收入差距不斷擴大制約扶貧效果、貧困戶在扶貧資金分配中沒有受到優待等。

“當時雖然沒有‘精準扶貧’的概念，但是思路已經明確提了出來：一定要把區域發展和個人幫扶結合起來，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上。以往貧困地區在發展過程中可能非貧困人口受益更多，這種情況下怎麽更集中地幫扶貧困人口，這是當時的重點。”李實說。

十八大後：精準扶貧的條件成熟了

進入新世紀第二個十年，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出，到2020年要穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。

2011年中央扶貧開發工作會議宣布，將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年提高了92%，對應的扶貧對象規模到2011年底約為1.28億人。

萬海遠告訴南方周末記者，在制定貧困線時，決策者按生理學標準，計算每人每天維持溫飽一定要補充多少卡路里或者蛋白質，加入市場價格核算後選取成本最低的一種組合，按2010年物價標準，四舍五入後是2320元。各省對這一標準意見很大，貧困人口多的省份認為標準太高，最後中央拍板定為2300元。

十八大以後，“精準扶貧”成為一切扶貧工作的中心。李實認為，精準扶貧戰略有一個歷史的演進過程，在貧困問題比較普遍時，扶貧瞄準個人要花費大量人財物，因此只能采取開發式區域性扶貧。經過三十年，大部分貧困問題得以解決，只剩下幾千萬最難脫貧的人口，精準扶貧的條件成熟了。

最難脫貧的人口還剩多少，目前存在兩個數據：7000多萬和8900多萬。據汪三貴介紹，7000萬是國家統計局將7000多個樣本村的抽樣調查結果反推至全國農村人口，估計出的處於貧困狀況的人數；8900萬則是2013至2014年全國建檔立卡識別出的貧困人口。

“收入調查和消費調查是技術性很強的工作，地方真正做精準識別時沒有這樣的基礎，主要靠民主評議。國家統計局完全按經濟指標估計的人口，和基層按照民主評議估計的人口，中間對得上來的只有一半左右。”汪三貴說。

李小雲告訴南方周末記者，基層民主評議的方法最早是上個世紀90年代做參與式扶貧研究提出來的，當時叫“貧富排序”：“精準扶貧，第一步就是明確誰是窮人。你到村里問收入，比較難弄清楚，但下面開會，誰是最窮的，一下就能識別出來。”

這項工作，貴州畢節市大方縣從2014年底開始啟動，前後做了大半年。據大方縣扶貧辦主任胡珺介紹，鄉鎮各小組通過“民主評困”會議評選貧困對象，在村里張榜公示，無異議後在鄉鎮匯總，進行二次公示，再申報到縣里。“目前我們縣的貧困名單是54664戶，18.16萬人。省里要求我們再‘回頭看’，防止有錯漏的對象。”

2020年：不脫貧，說不過去

脫貧攻堅成為了“十三五”期間的頭等大事和第一民生工程，壓力層層向下傳遞。2015年中央扶貧開發工作會議期間，中西部22個省份黨政主要負責人向中央簽署脫貧攻堅責任書，立下軍令狀。

“到2020年要全面實現小康，這種背景下，如果我們現在的低標準貧困人口還不能脫貧，那很難說得過去。”汪三貴表示。

2015年12月15日的新聞發布會上，國務院扶貧辦政策法規司司長蘇國霞表示，這次政策的含金量比較高：“從財政投入說，文件（指《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》）要求各級的財政投入要和中央打贏脫貧攻堅戰的決心相匹配。我們現在初步了解到的，2016年中央和省級的財政扶貧投入都會有大幅度的增加。……國家真的拿出了真金白銀來支持打贏脫貧攻堅戰，兵馬未動，糧草先行。”

“樂觀，也不樂觀。”對於能否如期實現全面脫貧的目標，一位專委會成員表態相對謹慎。他提示南方周末記者，中央提出實施脫貧“五個一批”工程，最後一項是“社會保障兜底一批”：“通過各種扶貧方式，最後到了2020年，還會剩下3000萬貧困人口，我們可以通過低保救濟使他們的收入達到貧困線以上。現在農村低保覆蓋面已經是5200萬人口了，最後無非是把低保標準提高一些，從財政能力來說做得到。如果低保救濟制度化，應該說到2020年實現7000萬人口脫貧沒有問題。”

7000萬人口脫貧後，中國就沒有貧困了嗎？汪三貴的答案是：並非如此。

“貧困是相對的。到2020年以後，也許我們又會提高貧困標準，在新的標準下解決貧困問題。那又是新一輪扶貧了。”

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未來600億研發精準醫療 16大方向和149位專家詳單出爐

隨著精準醫學在美國大熱，中國也在2016年開啟了中國精準醫學全國加速的元年。

5月3～4號，國家衛計委醫藥衛生科技發展研究中心在北京召開預申報書評審會，對第一批項目預申報書進行評審。而業內普遍關註的評審專家名單也正式出爐。評審專家統一從國家科技專家庫中抽取產生，共149人，涉及16個方向。

業內人士認為，此次評審會召開，成為啟動中國精準醫學研究的實質性一步，中國精準醫療的大幕才剛剛拉開。

2016年3月，科技部發布了國家重點研發計劃，“精準醫學研究”被評為2016年優先啟動的重點專項之一，並正式進入實施階段。

“精準醫學研究”重點專項2016年項目指南於2016年3月8日正式公布，實施周期為2016年—2020年。這一指南的發布被醫療界內解讀為，行業期待已久的精準醫療國家戰略部署終於揭曉（見http://www.dcmst.org.cn/project/262-2016-05-02-02-42-26）。國家衛計委和科技部先後召開精準醫學戰略專家會議,擬到 2030 年前。合計投入 600 億元，開展“精準醫療”。

此次的專家名單也向外界透露了中國未來發展精準醫療的具體方向。記者梳理這些專家所涉及的研究方向包括，心血管疾病專病隊列研究，精準醫學大數據管理和共享技術平臺建設，罕見病精準診療技術與臨床規範研究，惡性腫瘤診療規範及應用方案的精準化研究，惡性腫瘤個體化治療靶標發現與新技術研發，免疫性疾病個體化治療靶標發現與新技術研發，精神神經類疾病個體化治療靶標發現與新技術研發等16個方向。

從公布的名單看，這149位專家多來自於高校和醫學院校，科研院所以及附屬醫院，其中百泰生物藥業有限公司董事長白先宏和江蘇先聲藥業有限公司研究院的檀愛民來自行業內的公司。

百泰生物研發、生產的“泰欣生”，是全球第三個治療實體腫瘤的藥物，也是全球第一個治療表皮生長因子過度表達的這種腫瘤的藥物。“泰欣生”於2005年獲得國家藥監局批準註冊為I類新藥，2008年4月正式生產上市。

而先聲藥業擁有45種以上藥品的強大產品組合，重點覆蓋抗腫瘤、心腦血管、感染等疾病治療領域。其抗腫瘤創新生物藥物重組人血管內皮抑制素"恩度"，擁有中美兩國專利，並獲得第十屆中國專利金獎以及2008年度國家技術發明獎二等獎。2011年，先聲自主研發的艾拉莫德片劑--艾得辛正式獲得SFDA頒發的國家一類新藥證書及藥品註冊批件，這是全球第一個上市的艾拉莫德制劑，能夠顯著改善類風濕性關節炎患者的疾病癥狀和炎癥指標。先聲藥業曾是中國內地第1家在紐交所上市的化學生物藥公司，但在2013年，出於企業戰略的調整，該公司宣布私有化。

《第一財經日報》記者還查詢發現，到申報截止日國家科技管理信息系統公共服務平臺共收到“精準醫學研究”重點專項2016年度第一批項目預申報書337份，通過形式審查項目313項，未通過24項。

未來，精準醫療如何改變現在的就醫模式?按照業內的介紹，如果人們能夠深刻了解自己的遺傳和基因組學信息，那麽對疾病的預測，特別是疾病易感性的預測將得以實現。首先，人們會被告知未來可能患有某些疾病，更好地進行預防;其次，一旦患有了某種疾病，其診斷將會非常容易;診斷後的用藥，將針對個體對藥物的敏感性而制定，每個病人將得到最合適的藥，並在最佳劑量和最小副作用，以及最精準用藥時間的前提下用藥;對疾病的護理和預後的效果也將得到準確的評估和指導。用奧巴馬的話說，“要在正確的時間，給正確的人，正確的治療。而且要次次如此。”

精準醫療對於提升人口健康水平、減少無效和過度醫療、避免有害醫療、遏制醫療費用支出快速增長有重要意義，同時，隨著產學研界都在精準醫學上發力，精準醫學也會成為經濟社會發展新的增長點。

資本傾心物流平臺 卡行天下發力“精準直通車”

“在過去的第一個五年，卡行專註於打造網絡廣度、網絡深度、成員鏈接，在已經開始的第二個五年，我們將致力於線上/線下交易協同、用數據驅動平臺集約、推動全面的平臺生態體系的建設。”

作為國內最大的物流交易平臺卡行天下，其董事長翟國良最近一直在思考，如何在已經建立了規模領先優勢的物流平臺領域繼續擴大優勢，於是決定啟動“卡行精準直通車”計劃，希望為平臺上的物流公司建立共同的標準。

“互聯網+公路物流”

幾年後，翟國良賣了一手創辦的佳宇物流，創辦了一家名為“卡行天下”的物流交易網絡平臺，希望將中小微物流企業組織到一起，以物流樞紐園區為基礎，通過標準化、產品化、信息化實現公路運輸的集約化整合。

“2010年的時候，跟中小微物流企業講平臺他們基本聽不懂，甚至要求你寫保證書不搶他們的業務，其實我們只做撮合交易，對接貨主和專線公司的供需。”翟國良告訴記者，現在，平臺上已經擁有8000多家成員，網絡覆蓋全國26個省份、280多個城市、2300多個縣城、20000多個鄉鎮。

目前，中國的物流行業已有幾萬億規模，但90%的貨物是由很多中小運輸企業完成，像德邦物流等公路運輸巨頭所占的市場份額，也沒有超過1%，因此，做物流網絡平臺，解決的是眾多分散的貨運企業的痛點。

以前，這些企業都是各自為戰，很少有能夠像德邦物流一樣通過質量管控拿到中高端客戶，價格戰是主要的競爭手段，而在卡行天下出現後，通過建立IT系統和線下樞紐，眾多中小運輸企業被聚集到了一起，貨主則在線上就可以進行支付交易。

這顯然是很多行業在操作的“嫁接”互聯網的模式。據記者了解，最近幾年，陸續也有一些區域性的物流運輸平臺誕生，而卡行天下由於介入較早，已經從區域平臺擴張成為全國平臺。而貨運物流平臺也成為資本熱捧的對象，徐小平、經緯中國、IDG資本、華興資本等投資界大牛均參與其中。

統一標準加強管控

不過，對於物流交易網絡平臺來說，標準化體系建設和IT系統才是核心競爭力，一些近幾年才誕生的物流平臺之所以夭折，也是由於攤子鋪得太大，信息和管控系統跟不上。

對於全國性的物流運輸網絡來說，整個流程管控非常複雜，尤其是跨多個城市的長途運輸，如果一個環節把控不好，就可以全盤崩塌。”一家老牌公路運輸企業的管理層對記者指出，因此，資本傾心只是風口，練好管控能力才是能夠長期存活的核心競爭力。

翟國良自然也明白這一點。“在中國，任何一個做平臺的，只做線上交易平臺很難，必須對過程、結果負責。要把交易平臺很好地實現，除了建設運輸網絡的支持，還需要足夠廣和深的網絡，這就需要我們有龐大網絡的覆蓋能力，以及建設節點的轉運和分撥力增強。”

啟動“卡行精準直通車”計劃，也正是為了提升網絡的運輸時效和服務品質。據記者了解，“精準直通車”首先在天津、濟南、成都、武漢、廣州、南京、杭州、寧波、無錫、上海等10個區域，這些地區都是卡行平臺上有充分的貨源和線路的區域。到今年年底之前，“精準直通車”產品將覆蓋全國主要區域。

“我們發現，卡行100%線路不低於市場精準時效，26%線路快於市場時效1天以上，現在所有的成員有競爭力，但是銜接有待提高。”卡行天下高級副總裁兼運營管理中心總經理潘誌成對記者透露，“未來對所有的合作夥伴會增加約束，逐漸建立統一的標準，比如異常處理要15分鐘響應，專職客服一對一服務，直至簽收等。”
 

守時精準的人

交通部將定“普惠”與“特惠”政策 提高扶貧精準性

交通運輸部綜合規劃司副司長範振宇12日表示，將在“十三五”期間，提高交通扶貧支持政策的精準性，加快推動“交通+生態旅遊”、“交通+特色產業”、“交通+電商快遞”扶貧，使交通扶貧支撐特色產業發展的功能更加突出。

當日下午，在接受交通運輸部組織的2016年“小康路·交通情”重大主題宣傳活動記者集體采訪時，範振宇說，為提高交通扶貧的精準性，交通運輸部將制定“普惠”與“特惠”相結合的差異化支持政策，並在實際操作中賦予地方更大的自主權。

他說，交通運輸部還將制定適用於貧困地區發展特點的基礎設施、運輸服務、運輸裝備標準體系。根據貧困地區自然環境、發展需求和建設難度，因地制宜地確定建設方案和建設標準，最大限度的減少對自然環境的破壞。

交通運輸部給記者提供的資料顯示，“十二五”期間，交通運輸部在11個集中連片特困地區和西藏、四省藏區、新疆南疆四地州等3個特殊地區公路建設投入了超過5500億元車購稅資金，約占“十二五”期全國車購稅總投資的45%，帶動了全社會對公路建設近2萬億元的投入。

五年間，集中連片特困地區建設了6.6萬公里國省道和36萬公里農村公路，打通多條“斷頭路”和“瓶頸路段”，幫助654個鄉鎮和4.2萬個建制村的群眾走上了瀝青(水泥)路。到2015年底，14個集中連片特困地區96.1%的鄉鎮和86.5%的建制村通了瀝青(水泥)路，95%的鄉鎮和81%的建制村通了班車，縣城基本都實現了二級以上公路覆蓋，許多貧困縣還通了高速公路。

“交通運輸條件的改善，有力地改變了貧困地區‘山里山外兩重天’的局面，許多貧困地區幾代人‘出門水泥路，擡腳上客車’的夢想變成了現實。”範振宇說，不少貧困地區礦產、能源、旅遊等資源得到有效開發利用，資源優勢轉化為經濟優勢、發展優勢。

但由於自然條件惡劣，資金、土地等資源要素保障不足等原因，貧困地區交通發展仍相對滯後，覆蓋面不足，交通方式單一，服務質量偏低，交通運輸仍然是貧困地區突破發展瓶頸的“短板”。

第一財經記者從交通運輸部得到的數據顯示，截至2015年底，全國有826個建制村不通公路，35285個建制村公路“未通暢”。全國農村公路技術等級結構顯示，二級及以上只占4.3%，三級公路占8.5%，四級公路占74.5%，等外公路占12.7%。

“早期建設的農村公路受資金制約，只能按照‘先通後暢’的原則建設，技術標準低，抗災能力弱，安全防護設施不足。”交通運輸部農村公路局楊國峰處長對記者說，部分以村委會主導、村民投工投勞方式修建的村道，只是解決了晴雨通車問題。同時，隨著農村交通量的快速增長，以及村村通班車的需要，現有農村公路改造升級和安全保障工程建設任務繁重。

公路建設運營“三分建、七分養”，楊國峰介紹，截至2015年年底，全國農村公路總里程已達398.1萬公里。“建設好這些路不容易，護好、管好這些路更重要。如果養護和管理工作跟不上，小病不治成大病，路網出現大面積損壞，會造成更大的損失，來之不易的建設成果也將大打折扣。”

按照現行法規，縣級政府是農村公路的責任主體，但事實上，縣級政府公共財政投入嚴重不足，對農村公路建設養護的配套資金難以落實。楊國峰介紹，以養護為例，2009-2012年，省地縣三級公共財政投入僅占養護總投入的29.3%。

範振宇表示，交通運輸部將強化交通扶貧主體責任落實，把交通扶貧規劃的所有建設任務、規模分解到各片區、各省(自治區、直轄市)、各市(地)縣，倒排工期、抓緊施工、強力推進，做到層層壓實責任，級級傳導壓力。

範振宇告訴記者，交通運輸部擬和各省人民政府簽訂部省共建協議，建立交通扶貧部省聯動機制，加強監督檢查，將地方政府落實建設資金和相關支持措施、推進項目建設效果等因素與下一年度中央資金安排相掛鉤，實行“獎補結合”、“扶促結合”、“獎優罰劣”。

交通運輸部綜合規劃司副司長範振宇。攝影/章軻

一位背著小孩的婦女在快速通過滑坡路段。落後的農村公路給群眾出行帶來許多不便。攝影/章軻

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省里派來的“第一書記”怎麽在山村精準扶貧：先幫村民討茶葉款

川西南高山峽谷之間，大渡河畔的村村落落里，去年12月來了一批特殊的人物。

他們每個人駐紮一個村，走村串戶，探查地勢地貌，繪制地圖，組織各村最貧窮的人種植茶葉、藥材，養豬養羊……

他們有一個專門的稱呼叫“第一書記”。任務有“24個字”：建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。

去年4月，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發了《關於做好選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的通知》。

該通知要求，選派第一書記的重點範圍是：黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村，要做到全覆蓋。對贛閩粵等原中央蘇區，陜甘寧、左右江、川陜等革命老區，內蒙古、廣西、寧夏等邊疆地區和民族地區，四川蘆山和雲南魯甸、景谷等災後恢複重建地區，要加大選派第一書記力度，做到應派盡派。

第一書記任期一般為1~3年，由縣(市、區、旗)黨委組織部、鄉鎮黨委和派出單位共同管理。

個子不高的黃成就是四川交通運輸廳下派到樂山市金口河區的11名駐村“第一書記”之一。6月18日下午，站在金口河區的大渡河邊，他告訴《第一財經日報》記者，他被派往的是金口河區建設村。這個村距離鄉政府駐地4公里，距離金口河區37公里，平均海拔高度1700米，屬中高山地區。

建設村有3個村民小組，62戶219人，耕地300畝，退耕還林750畝。黃成說，進村後進行了調查摸底，全村有貧困戶6戶18人，群眾主要收入來源為外出務工和種植茶葉。

“剛進村的時候確實有些困惑。一些村民有等、靠、要的思想，長期貧困狀態形成了慣性。要想改變難度很大。”黃成說。怎麽辦?他想到了從群眾最關心的實事做起。

這時，有群眾向他反映，當地一家茶葉生產加工公司長期拖欠村里的茶葉款，多達21萬元。

據他了解，建設村有茶園近2000畝，過去一直采取先將采摘的茶葉鮮葉交給樂山市金口河區君益赫農業開發有限公司，該公司向茶農開具鮮葉收購數量票據，待鮮葉加工為茶葉成品銷售後，再付給群眾茶葉款，而不是采取一手交錢一手交貨的模式。

之前，市場行情好的時候，一切都很順利，茶農能及時拿到茶葉款。但從2013年開始，由於市場行情變化和經營管理不善等原因，該公司資金鏈緊張，一直拖欠茶農茶葉款，涉及群眾40余戶。

多年的拖欠，不僅損害了群眾的切身利益，也挫傷了茶農種植采摘茶葉的積極性，建設村部分茶園出現了無人管理的狀況。

黃成進一步了解後獲悉，四川中恒集團於2015年5月將樂山市金口河區君益赫農業開發有限公司收購，重組成立了四川省君益赫農業開發有限公司。“之後，我親自到成都四川中恒集團總部，向他們領導表明自己扶貧幹部的身份，宣傳當前的扶貧政策。先後跑了十幾次。”黃成說，最後終於幫群眾要回了拖欠款。

今年1月28日，黃成把這些錢一一送還給村里的農戶。“現在，建設村茶農種植茶葉的積極性大幅度提高，今年建設村茶園收入45萬余元，人均收入達2000余元。”黃成說。

成功討錢這件事，讓農戶們對黃成有了信任感。黃成也抓住機會，帶領茶葉種植大戶，到峨眉、夾江等地茶園去學習先進經營管理經驗，並根據建設村實際情況，打算發展觀光型茶園，讓民房變客房，產品變商品，茶園變公園。

他告訴記者：“我們采用大戶帶貧困戶的模式，貧困戶以土地入股，精準扶貧的資金統籌使用。獲得收益後按比例再分給大家。”

在大渡河畔，四川省交通運輸廳公路局派駐金口河區和平彜族鄉迎新村的第一書記文俊向記者展示了他自己繪制的“三圖三表”，包括迎新村交通示意圖、精準貧困戶分布圖和產業規劃圖，以及精準貧困戶基礎信息表、精準貧困戶脫貧進度表、精準貧困戶“七有一無一達標”對照表。

“原來，村級是沒有地圖的。我利用自己的專長，繪制了這些圖表，為扶貧提供更為直觀的第一手基礎數據。通過三張表，查找工作中的不足，進一步做實幫扶工作。”他說。

迎新村位於大小涼山彜區連片貧困地區，屬於典型的山區農村。全村幅員面積8.6平方公里，地理條件惡劣，海拔落差近1500米，全為山地。迎新村有12個組358戶1393人，貧困人口占全村總人口的27%，2014年被認定為省級貧困村。

“迎新村於2015年完成了15.61公里村組道路的硬化，但因基礎條件差、建設資金有限，還存在路面窄、彎道急、坡度陡、無安防等亟待解決的問題。”文俊說，他利用一周的時間，徒步走完了所有的村組道路，利用專業技能和設備，采集公路線形，繪制了迎新村交通示意圖，把安全隱患點一一記錄到筆記本上。

之後，文俊到四川省交通運輸廳、廳公路局匯報，把迎新村納入“全省農村公路路側安全隱患整治項目”規劃中。“等資金到了，我們馬上開始修路。”文俊說。

張書豪是下派到金口河區新建村的駐村第一書記。進村後，他引入專業種殖公司，以扶貧資金入股的形式，在新建村一期建設180畝魔芋種植基地，精準貧困戶有利潤分紅，預計對貧困戶每人增收2000元/年，還通過土地流轉、雇工等方式為全村村民增加了收入。

金口河區委副書記唐啟洪對記者說，“第一書記”們到金口河區後，充分發揮政策、項目、人才優勢，傾力幫扶，先後共投入幫扶資金9000余萬元，幫助完成總投資1.82億元的148公里省、縣、鄉、村道路改建，群眾的生產生活狀況已經發生了改變。

四川省樂山市金口河區景色。攝影/章軻

第一書記們。從左至右：張書豪、文俊、黃成。攝影/章軻

迎新村第一書記文俊向記者展示他自己繪制的規劃圖。攝影/章軻

樂山市金口河區所在的大渡河峽谷。攝影/章軻

樂山市金口河區所在的大渡河峽谷。攝影/章軻

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