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“中國第一鎮”官員談新型城鎮化試點：簡政強鎮改革還要繼續突破

走在廣東東莞市虎門鎮的中心區域，恍若來到了一個大城市：高樓林立，某知名地產公司的樓盤間或映入眼簾。

這個位於東莞西南隅、建成區面積不過78平方公里的小鎮曾因工業造就的經濟實力被譽為“中國第一鎮”。即便近年來不再雄踞中國百強鎮榜首，其經濟總量仍相當於一個中等城市，不容小覷。

去年5月，在國務院出臺新型城鎮化綜合試點方案後，虎門和東莞另一強鎮長安被當地設立為新型市或區，提高行政管理權限。一年多過去，試點落實得如何?當地政府又有哪些訴求?

近日，第一財經記者跟隨國家發改委調研組奔赴虎門和長安後發現，雖然撤鎮後究竟是設區還是設市，尚未明確，但是簡政強鎮事權改革實現了多項突破，虎門和長安的行政管理權限基本已經達到縣一級政府的水平。

與此同時，經濟總量也在快速增長。2015年，虎門生產總值447億元，同比增長8.1%;長安生產總值400.5億元,同比增長高達11.1%。

但在提高管理權限的同時，如何進一步調整鎮的稅收分成比例，以便與撤鎮後的行政體制相適應，成為當地市鎮兩級政府共同探討的話題。

行政管理權限提高

在改革開放的滾滾浪潮下，許多寂寂無聞的小城鎮伴隨著工業化步伐的加速和外來人口的大量湧入，成為中國區域版圖中耀眼的坐標。

然而，由於城市管理體制的束縛和制約越來越明顯，許多經濟強鎮出現“小馬拉大車”的情況：行政管理級別、機構設置和事權配置等和龐大的經濟總量不匹配。

就拿包括虎門、長安在內的一些珠三角經濟強鎮來說，他們的經濟體量相當於內地一個地級市，但管理權限只是科級，鎮一級行政部門無法提供適合經濟社會發展需要的公共服務。有人曾將這一矛盾形象地描述為“責任如西瓜、權限如芝麻。”

2014年底，國家發改委通知印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，全國共有62個城市(鎮)被列為試點地區，東莞是其中之一。根據方案，虎門鎮和長安鎮將進行撤鎮設市設區試點，並被賦予縣級管理權限，重點解決上述“小馬拉大車”問題。

次年5月，東莞出臺了具體的落實方案。具體做法為，精簡班子配備，新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級，新型市或區不設街道辦事處，在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。另外一個頗為外界關註的點是，通過梳理新型市權責清單，進一步簡政放權，直接賦予虎門、長安縣級管理權限，推動事權下放。

這不是東莞“富可敵市”的鎮第一次在行政體制上進行改革。早在2009年，東莞就開始效仿浙江的紹興和義烏，開展擴權強鎮的試點，以破解城市管理體制的制約。2010年，強鎮擴權改革在東莞全面鋪開，多項權限下放到鎮。

6月29日，在由東莞市、鎮兩級官員參加的座談會上，東莞市編辦行編科科長曾智明介紹，2009年以來，東莞市共計將市經信局等35個行政機關的531項經濟社會管理事項及權限以委托、交辦等形式交由相關鎮實施，內容涵蓋了經濟和教育等多個方面。

他說：“多項市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限也下放給了各中心鎮行使，進一步理順了市和鎮街兩級的權責關系。同時，由於減少了審批層級，下放審批事項的辦理時間普遍縮短3—8個工作日，提高了行政效率，節約了行政成本。”

他補充道：“經過六年多的時間，虎門鎮和長安鎮等中心鎮的行政管理權限得到切實擴大，已經基本達到了縣一級政府的水平。”

缺乏法律主體資格制約管理

雖然上述兩項改革擴大了鎮一級政府的經濟社會管理權限，但是由於部門權限鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和行政執法中仍存在制約。

在當天的座談會上，虎門鎮一位負責人表示，最大的挑戰是社會管理。“你看人這麽多，產業這麽多，所有的責任都在我們基層政府，但是我們連法律主體都不是。如果我要拆個違建的房子，我們需要向相關部門去申請，然後走較長時間的程序，這樣違章建築商就不太顧忌。”

他舉例說，此前虎門鎮一位開發商建造一棟違法建築。早在他打樁的時候，虎門鎮政府就發出停工通知書，但是開發商扔下一句話：“你們八個月後再來吧。”

東莞市編辦行編科科長曾智明解釋，許多放權事項，法律法規對行使主體有明確規定，多是縣級以上人民政府及其部門。在改革中，東莞市主要通過委托的方式下放事權到鎮一級，但根據«中華人民共和國行政強制法»規定，行政強制措施權不得委托，從而導致鎮一級不能通過放權政策實施行政強制措施或行政強制執行。

探索調整財政分成比例

東莞市在下放大量權限給各中心鎮行使的同時，也著力擴財權、增財力，強化鎮一級的財政保障。

曾智明介紹，東莞市將現行保留作為市級收入的10家原市屬大型工業企業下劃屬地鎮街管理，其稅收鎮街參與分成。另外，也規範了基本公共服務財力性補助制度，凡鎮街標準支出超過標準收入的，由市全額給予補助。

不過，上述兩個鎮希望能進一步提高分成比例。長安鎮一位負責人表示，我們要解決的事情比普通的一個鎮要多得多。

他以數量龐大的外來人口為例：長安鎮本地人口只有4萬多，但是常住人口高達66萬，外來人口和本地人口的比例之高在全國來說都是數一數二的。

他說：“要想留住這些外來人口，為產業發展做出支撐，就要推動這些人口的市民化，成本約12.4萬元/人。加上為這些外來人口提供的社會管理和配套措施，耗資巨大。”

東莞市民政局區劃地名科科長莫曉宇表示，當地市鎮利益分配矛盾仍然不變，財稅分成等傳統觀念上的障礙仍然存在。

第一財經記者從東莞市財政局了解到，在稅收方面，東莞市按照一定的比例上交給國家後，除了由市財政投資的基建項目稅收等規定的稅收之外，其他的全部和鎮五五分成。在非稅收方面，有些也是五五分成，有些則是全部返還。

為了激勵和扶持鎮街發展，東莞市財政局也規定，從2016年起，以2015年為基期年，參與分成稅收增量部分，按照50%~80%的比例返還。此外，在2016年，東莞市安排對鎮街財力性轉移支付總額20億元，並從2017年起每年遞增10%。

上海首個新型城鎮化PPP項目啟動 投資超百億

上海首個落地實施的新型城鎮化PPP項目——青浦區重固鎮新型城鎮化PPP項目啟動，這也是上海入選國家發改委PPP項目庫的唯一重點推薦項目。

8月25日，上海青浦區重固鎮新型城鎮化PPP項目民生工程集中啟動，首批啟動的是養護院、農貿市場、動遷安置房、道路、交通樞紐等五大重點民生工程。

該項目由青浦區政府授權重固鎮人民政府與中國建築旗下中國建築第八工程局有限公司和中建方程投資發展有限公司組成的聯合體，采用PPP模式合作開發建設。項目合作周期10年。合作業務涵蓋規劃策劃、土地整治、基礎設施、公建配套、保障房建設、城鎮更新和產業服務運營等方面。

重固鎮地處青浦區東部，鎮域面積24平方公里，是上海市郊區城鄉一體化發展試點，全鎮戶籍人口1.6萬，外來人口4萬，經濟實力在青浦區處於中等水平。

青浦區區委書記趙慧琴說，推動新型城鎮化建設，不能靠政府唱“獨角戲”。“我們希望通過市場化運作，使政府主導、社會參與、百姓需求有效對接，從而激發三方共奏一場新型城鎮化‘交響樂’。”

中建八局副總會計師儲小彬告訴第一財經記者，項目一期靜態投資120億，資金來源有三，一是各股東方根據投入資金需求所需投入的註冊資本金;一是政府給予的政策性城鎮化基金支持;一是市場化的金融機構融資。

中建八局副總經理、城鎮化公司董事長高波說，為推動項目建設，中建聯合體、青浦區、重固鎮兩級平臺公司按照一定股權比例合資設立了項目公司——中建(上海)新型城鎮化投資發展有限公司，作為項目的實施主體，其中，政府和社會資本之比約為3:7。

而在政府的30%中，重固鎮集體經濟組織作為政府性基金還占了10%的股權。這也意味著項目公司與農民形成真正意義上的經濟聯合體、利益共同體，從而使政府、集體、農民與企業實現多重收益、多方共贏，從根本上解決純農地區經濟社會持續快速發展的問題。

整個PPP項目采用“1+X”的模式。“1”是指青浦區政府一次性、排他性授權中建聯合體負責項目範圍內的新型城鎮化建設;“X”是指根據各子項目的性質不同，采用不同的合作方式。比如，經營性項目采用特許經營權模式，準經營性項目采用特許經營權授予與缺口補償結合模式，非經營性項目采用政府購買服務模式。

對當地政府而言，采用PPP模式引入社會資本參與投資，很好地規避了融資負債運營的問題。

而對中建八局來說，也意味著轉型發展的新機遇。

中建八局董事長黃克斯此前在接受記者采訪時就表示，中建集團也正在探索轉型發展的新機遇，要從建築商、地產商、投資商進一步成長為城市運營商，而重固新型城鎮化PPP項目就是個不錯的實踐機會。經過長期的建設和運營，城鎮發展的潛力和價值將會被進一步得到挖掘。

儲小彬說，中建八局通過PPP方式來做的綜合投資，主要有兩類項目，一是公共產品和公共服務，比如深圳地鐵9號線、南京軌道交通2號線等;二是片區綜合開發，比如小城市更新和新型城鎮化。

發改委：城市居民消費是農村的2.4倍 城鎮化將有效擴大消費規模

從“有”到“好”，從過去的“傻大黑粗”轉向要求小巧、精致。

21日，在國新辦舉辦的國務院政策例行吹風會上，國家發展改革委副秘書長程建林稱，居民消費需求發生變化，對消費品的品質也提出更高要求。

她舉例說，這兩年高品質、舒適型的汽車SUV消費增速在30%以上，但是汽車整體消費增速大概7—8%。今年前三季度，SUV增長速度同比增長46%。還有手機消費，不是“有”，而是要求“好”，輕便、功能多、相機像素高，好產品出來以後供不應求，不光是國外的蘋果7，也包括國內的華為。這些都說明高品質商品消費潛力巨大。

此外，高品質服務消費潛力巨大。

程建林說，現在對旅遊、文化、體育的服務消費需求增長比較快。今年國慶黃金周旅遊人數接近6億，前四天每天都有1億人在旅遊，旅遊收入增長也比較快，一周達到將近5千億元。好的體育比賽往往一票難求，電影票房近幾年持續高速增長，從2012年、2013年的200多億元票房，到2015年年底，已經猛增到超過400億，今年前三季度票房收入已經達到356億。

根據國家發展改革委提供的材料，據預測，到2020年，中國水上運動、山地戶外、航空運動等消費市場規模將達到9000億元，到2025年，冰雪運動市場規模將達到1萬億元。而且，到2020年，郵輪旅客數量將達到450萬人，未來幾年年均增長超過30%。

在農村，消費潛力也非常巨大。隨著交通、通訊、物流等基礎設施的改善，再加上農民收入這些年持續增長，在這些因素的帶動下，農村消費增速要比城市快一些。程建林稱，今年前三季度，城市居民消費是農村居民消費的2.4倍，如果城鎮化步伐加快，整個消費規模就會擴大。

跟國際水平相比，中國居民消費提升的潛力還很大。2015年，中國的消費率達到52.8%，但是跟美、日、歐等發達國家平均水平接近70%的消費率相比，還有很大的提升空間。

程建林認為，居民消費的特點從過去的模仿型、排浪式的基本消費逐漸轉化為個性化、多樣化、高品質的消費，特別是在旅遊、文化、體育、健康、養老、教育培訓等領域消費的需求增長更快，潛力更大。從下一步的消費趨勢來看，在中國消費率逐步回升的同時，消費的需求結構也在發生變化，消費對經濟增長的拉動作用在不斷增強，現在正處於關鍵時期。

盡管消費潛力很大，但是在一些領域存在供給不足的問題。比如，有些領域的調整和升級還滯後於需求的變化，主要表現為高品質產品和服務有效供給不足，制約了消費的持續擴大和升級。

針對這些問題，日前國務院常務會議也確定進一步擴大國內消費的政策措施。著力推進服務消費提質擴容，包括消除制約養老、教育、體育等領域的消費體制機制障礙，加大旅遊、文化等領域的有效供給。大力促進傳統實物消費擴大升級，主要包括對內外銷日用消費品實行“同線同標同質”，培育壯大綠色消費等。持續優化消費軟硬市場環境，主要包括加大對城鄉物流等基礎設施建設的支持力度，加快推進智慧家庭標準建設等。

返鄉下鄉人員創業創新是“逆城鎮化”？農業部回應

關於返鄉下鄉人員創業創新是否會形成與農民爭資源和爭利現象的問題，農業部副部長陳曉華1日表示，城鎮化是社會發展的大趨勢，不可逆轉，城鎮化在現階段主要是人口的城鎮化，但不排斥城鄉要素的平等交換。

同時，在中國城鎮化不等於城市化，發展小城鎮尤其是特色小鎮，發展縣域經濟，實際上是中國特色新型城鎮化的重要特征。兩者並不矛盾。

12月1日，國新辦就支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村產業融合發展的意見等情況舉行發布會。

記者提問：請問陳部長，返鄉下鄉人員創業創新是不是一種“逆城鎮化”，會不會形成與農民爭資源和爭利的現象?

陳曉華：我覺得你提了一個很大的問題。我們在研究和思考這個問題的時候也註意到了。我認為，城鎮化是社會發展的大趨勢，不可逆轉，城鎮化在現階段主要是人口的城鎮化，但不排斥城鄉要素的平等交換。同時，在中國城鎮化不等於城市化，發展小城鎮尤其是特色小鎮，發展縣域經濟，實際上是中國特色新型城鎮化的重要特征。所以，我們認為這和城鎮化是不矛盾的。

當然在這個過程中，也需要從農村和下鄉人員的實際出發來選擇。因為這次返鄉下鄉是一種自願選擇，需要根據自身的條件和農村的實際作出自己的安排。

東莞大鎮的“設市”憧憬：升級城鎮化有序落子

春風十里到嶺南。對東莞的虎門和長安來說，政策的春風比天氣更暖——在這兩個國家級的撤鎮設市設區試點鎮，簡政強鎮事權改革實現了多項突破，虎門和長安的行政管理權限基本已經達到縣一級政府的水平。

不過，“事多、錢少、人也少”，這可能是一些經濟發達鎮管理者最頭疼的問題了。

由於城市管理體制的束縛和制約越來越明顯，許多經濟強鎮正出現“小馬拉大車”的情況：行政管理級別、機構設置和事權配置等與龐大的經濟總量不匹配。為了解決這一問題，國家先後出臺了一系列的政策，鼓勵簡政強鎮和擴權。

3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告時，提出紮實推進新型城鎮化是2017年重點工作任務之一。其中提及的舉措就包括“支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市”。

第一財經記者在走訪後發現，今後撤鎮後究竟是設區還是設市，尚未明確，影響了改革的推進。此外，財權與事權不匹配，人員編制的數量也不能滿足龐大工作量的需求，部分權限鎮級也不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和行政執法中仍存在各種制約。

“小馬拉大車”

在改革開放的滾滾浪潮下，許多寂寂無聞的小城鎮伴隨著工業化步伐的加速和外來人口的大量湧入，成為中國區域版圖中耀眼的坐標。

不過，對於這些經濟強鎮來說，他們的經濟體量可能相當於內地一個地級市，但管理權限只是科級，鎮一級行政部門難以提供適合經濟社會發展需要的公共服務。

這是有歷史淵源的。就以東莞為例，東莞市委黨校教授查日升對第一財經記者介紹，東莞的行政體制頗為特殊，雖然是地級市，但是1985年之前是個縣，後來工業產值超過了農業產值，國務院批準升級為市。先是縣級市，1988年由於經濟總量表現突出，嶄露頭角，又升格為地級市，不過維持了原來鄉鎮的格局。

這就和其他大多數城市有所不同，中國是五級政府體系，其中市級下面一般轄有縣或區，但是東莞沒有縣或區政府。目前，東莞市下轄28個鎮和4個街道辦事處。

硬幣總是有兩面的。查日升說，這種體制有它的優勢，少了縣和區政府，更加扁平化，行政成本較低，效率更高，市里的重大決策比較容易落地，這也是東莞過去多年快速發展的體制上的重要原因。但弊端是管理幅度太大，這導致各級鎮政府競爭得厲害，各自為政，資源配置效率受到影響，產業結構雷同，斷頭路之類的小問題不少。

為了解決這些問題，中國的經濟發達鎮早早走上了行政體制改革之路。作為國內民營經濟、鄉鎮工業最為發達省份之一的浙江，算是國內最早的一批了。

1999年，浙江省政府發布《浙江省城市化發展綱要》，提出“著力培育100 個中心鎮”，並於2000年公布了第一批136個中心鎮。隨後的若幹年中，為了發展縣域經濟，激發鄉鎮尤其是中心鎮的活力，浙江也多次擴權，擴權政策從“強縣擴權”到“強鎮擴權”，擴權的範圍不斷拓寬。

東莞從2009年效仿浙江的紹興和義烏，開始它的擴權強鎮試點之路。次年，強鎮擴權改革在東莞全面鋪開，多項權限下放到鎮。

2014年底，國家發改委通知印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，全國共有62個城市(鎮)被列為試點地區，東莞是其中之一。根據方案，虎門鎮和長安鎮將進行撤鎮設市設區試點，並被賦予縣級管理權限，重點解決上述“小馬拉大車”問題。

2015年5月，東莞出臺了具體的落實方案。具體做法為，精簡班子配備，新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級，新型市或區不設街道辦事處，在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。

目前，多項市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限也下放給了各中心鎮行使，進一步理順了市和鎮街兩級的權責關系。同時，由於減少了審批層級，下放審批事項的辦理時間普遍縮短3~8個工作日，提高了行政效率，節約了行政成本，虎門鎮和長安鎮等中心鎮的行政管理權限得到擴大，已經基本達到了縣一級政府的水平。

財政分成偏低導致預算支出小

不過，一些深層次的問題仍有待解決。隨著城鎮化進程的快速推進，虎門鎮和長安鎮的農業轉移人口急劇增長，與之相應的醫療衛生、義務教育、社會保障等方面的支出壓力不斷加大。與此同時，兩鎮仍沿用傳統的鎮財政體制。

一方面是支出壓力的不斷增大，另一方面是受財政分成所限收入增長的緩慢，查日升以教育支出為例說明其中的壓力。

東莞外來人口多，而且是國家新型城鎮化的綜合試點城市，按照要求外來務工人員的子女中50%得由公辦學校來解決，這筆開支最終也有一部分攤到了鎮財政的頭上。“目前東莞外來務工人員的子女人數約80萬，一半的話就是40萬，市里曾經算過一年的教育費用，發現將超過10個億，包括要建多少學校、配多少老師，最後算下來覺得不堪重負。”

此路不通就另尋他途。查日升說：“目前東莞已經解決了一半，算是做得非常不錯的了，還有一半是通過購買服務的方式，鼓勵外來務工人員的子女去民辦學校上學，並提供補貼。”

上述購買民辦學校的學位所需經費由東莞市、鎮財政共同分擔。根據2016年當地媒體的報道，購買初中學位所需經費按市、鎮9：1比例分擔，而購買小學學位所需經費按市、鎮5：5比例共同分擔。

這筆教育開支只是當地鎮眾多開支中的一部分。根據第一財經記者從虎門鎮政府拿到的數據，2013年虎門鎮公共財政預算支出20.82億元，其中剛性支出18.93億元，僅能安排約1.89億元用於城市建設。到2015年，當年虎門鎮一般公共財政預算支出24.37億元，其中剛性支出22.37億元，僅能安排約2億元用於城市建設。可以看出，用於城市建設的支出不僅捉襟見肘，而且僅增加了0.1億元左右。

那麽，當地的收入怎麽樣呢?從2013年到2015年，虎門鎮各項稅收收入從63.38億元增加至72.57億元，增幅較大。這個位於東莞西南隅、建成區面積不過78平方公里的小鎮曾因工業造就的經濟實力被譽為“中國第一鎮”。即便近年來不再雄踞中國百強鎮榜首，其經濟總量仍相當於一個中等城市，不容小覷。

虎門的服裝制造產業鏈已相當成熟。

不過，虎門鎮自己掌握的錢並不多，增長也緩慢。 2013年，稅收分成收入為11.8億元，占稅收收入的18.62%。2015年，稅收分成收入僅為12.2億元，占稅收收入的比例降至16.81%。

由於稅收分成偏低，2013年-2015年，虎門鎮本級一般公共財政預算收入分別只有22.6億元、22.8億元、23.5億元，增速緩慢，城市建設因此受到一定影響。

第一財經記者從東莞市財政局了解到，在稅收方面，東莞市按照一定的比例上交給國家後，除了由市財政投資的基建項目稅收等規定的稅收之外，其他的全部和鎮五五分成。在非稅收方面，有些也是五五分成，有些則是全部返還。為了激勵和扶持鎮街發展，東莞市財政局也規定，從2016年起，以2015年為基期年，參與分成稅收增量部分，按照50%~80%的比例返還。此外，在2016年，東莞市安排對鎮街財力性轉移支付總額20億元，並從2017年起每年遞增10%。

此前當地有聲音說，“五五分成”這個比例不算低了，但是考慮到東莞是改革的試點城市，能否賦予其更多的改革空間，讓財權與事權更加匹配?

幾年前曾去了虎門和長安調研的廣東省社科院科研處處長丁力對第一財經記者說，當時曾考慮是否要建議不搞“五五開”，而是“四六開”之類，但是這牽涉的利益面太廣，覺得不太可能。

去年年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》(下稱《意見》)。《意見》提出，建立財政激勵機制，各地可明確一定時期在基建投資以及新增財政收入返還、土地出讓金等方面對經濟發達鎮給予支持，統籌地方政府債券資金用於經濟發達鎮公益性項目。

丁力認為，這主要是通過增量這一塊來改革，不觸碰存量這一塊的利益。“這就是說，你如果發展增量部分，我可以考慮多給你一些。”

虎門鎮一位官員對第一財經記者說，之前各級領導到他們鎮開展調研時，他都積極建議改革現行的財政管理體制，給予虎門縣級財權，適當提高虎門鎮稅收分成比例，建立由中央、省、市、鎮四級財政共同承擔的市民化成本分擔機制。

人員編制數量與工作量“落差”

珠三角很多產業發達的鎮常住人口動輒幾十萬人，龐大的外來人口帶來的是沈重的社會管理壓力。其中，人手緊缺、編制不夠是個非常突出的問題。

丁力解釋：“在中國，編制基本上是按照戶籍人口來配備的，大量的外來人口是沒有行政管理資源的。不會因為某個城市外來人口多了，就給它更多的資源，因為外來人口不好統計，數據不好落實。”

長安鎮一位官員笑著對第一財經記者表示：“不能說是一個鎮，編制就永遠這麽多。不然，越下放權力，我越不敢接受。”

虎門鎮上述官員告訴記者，從常住人口、GDP、財政收入、管理難度上看，虎門已基本相當於一個中等城市，但在行政管理級別上仍然屬於鎮級政府，在機構設置和事權配置方面仍按照鎮級政府或戶籍人口的標準設置。

他舉例說，虎門平均每萬名常住人口僅有公務員約4名，遠遠低於全國平均每萬人約有52.4名公務員的水平，遠遠不能滿足全鎮64萬常住人口、6.6萬戶市場主體的管理服務需要。

該官員表示，從常住人口、GDP、財政收入、管理難度上看，虎門已基本相當於一個中等城市，但在行政管理級別上仍然屬於鎮級政府，在機構設置和事權配置方面仍按照鎮級政府或戶籍人口的標準設置，“小馬拉大車”的問題突出。

他舉例說，虎門平均每萬名常住人口僅有公務員約4名，遠遠低於全國平均每萬人約有52.4名公務員的水平，遠遠不能滿足全鎮64萬常住人口、6.6萬戶市場主體的管理服務需要。

他說：“各職能部門，包括國家、省、市駐我鎮的派出機構、企事業單位，人員編制缺口很大，只能招用大量聘員參與協助社會管理。”

目前，虎門共有聘用人員6000多人。其中，公安部門聘請文職、協管員、輔警3000多人，一年的工資、津貼、福利等人員經費支出高達2億元。

2015年左右，東莞某個智庫的一位研究人士曾受當地政府所托去虎門和長安鎮調研，對當地人手不足的問題印象特別深刻。“雖然可以對外招聘，但是劣勢很明顯：隊伍的穩定性很不足，待遇不足以能夠留住這些優秀的人員，而且聘員大部分是年輕人，一旦有了工作經歷之後，有了更好的選擇，就更容易跳槽。”

當時，他的另一個強烈的感受是當地上上下下的改革動力都很足。“基層改革的動力和欲望非常強烈，非常珍惜獲得試點的機會。市里也是這樣，當時市發改局也有調研組來調研。”

他補充道：“但是改革到了一定程度的時候，需要從改革的細節和落實的層面著手。原來改革的空間很大，主要是對大的框架進行改革和突破，所以頗有大刀闊斧的感受;現在是到了改革的深水區，重在精雕細琢和提升改革的質量，突破瓶頸。”

當地官員也呼籲，允許撤鎮設區設市改革試點突破現有人員編制，以便承載的工作量和人手緊缺之間的矛盾得以緩解。

東莞市機構編制委員會辦公室行編科科長曾智明告訴記者，不論從經濟規模還是人口數量上看，虎門和長安均與中部地級市規模相當。撤鎮設區設市的試點落實後，這兩地的人口也有望進一步聚集，經濟規模也會提升，仍以現有人員編制規模配備難以承擔以後的政府職能擴展。

曾智明建議，中央和廣東省考慮虎門、長安經濟、人口和社會發展的特殊性，在人員編制上給予東莞市更多的支持，從人口轉移較多的地區適當調劑部分空編用於虎門、長安等新型城鎮化試點改革工作。

不過，在解決人手不足的問題上，也有觀點稱當地政府可以在“創新公共服務供給模式，有效動員社會力量”上加大力度。

上述去年年底印發的《意見》也提出，賦予經濟發達鎮靈活用人自主權。凡是適宜通過政府購買服務提供的公共服務和事務性、輔助性工作等，都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式實行購買，由花錢養人向花錢辦事轉變。

廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎對第一財經記者分析，從花錢養人向花錢辦事轉變意味著把政府的職能外包，向第三方組織和單位采購服務，用人方式更加靈活，也更加省錢。

法律主體受限

除了錢和人這兩大核心問題外，執法權也是令當地鎮級政府頗為頭疼的問題。

雖然鎮一級政府的經濟社會管理權限擴大了不少，但是由於部門權限上，鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和行政執法中仍存在制約。

虎門鎮上述官員表示，最大的挑戰是社會管理。例如，要拆個違建的房子，需要向相關部門去申請，然後走較長時間的程序，無形中降低了違章違規者的成本。

據第一財經記者了解，許多放權事項，法律法規對行使主體有明確規定，多是縣級以上人民政府及其部門。在改革中，東莞市主要通過委托的方式下放事權到鎮一級，但根據《中華人民共和國行政強制法》規定，行政強制措施權不得委托，從而導致鎮一級不能通過放權政策實施行政強制措施或行政強制執行。

第一財經記者采訪的當地經濟觀察人士大多認為，東莞開始簡政強鎮改革這幾年來，權力下放的比較徹底和全面，執法權不是當地政府能夠左右的問題，需要上級政府來設計安排。

丁力說 ：“虎門和長安進行行政體制探索是現實發展的需要，這就像人已經長大了，但衣服還是小衣服，要解決人大衣服小的矛盾。不過很多問題不是行政級別的問題，而是整個管理體制的問題。”

他補充道：“東莞是改革開放的產物，從縣變成市，雖然有了更多的行政資源，但是底下沒有縣，直接是鎮，和中國目前的行政管理體制大的格局是不完全吻合的，比如說鎮沒有行政執法權，這個問題要解決的話需要更通盤的考慮。”

上述《意見》明確，經濟發達鎮經濟社會管理權限將得以擴大。省市政府可將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。不過，這一點要落實到執行層面，顯然還需要時間。

中國百萬人口城市近百個，城鎮化進程“南快北慢”

隨著中國城鎮化速度的加快，大城市的數量也在日益增多。

英國《衛報》日前報道，研究表明，中國目前有102個城市的人口超過百萬，今後10年這一數字可能翻倍。

不過住建部發布的數據顯示，以對各大城市城區人口的統計為準，我國百萬人口以上城市的數量在2013年達到79個，按照近幾年新型城鎮化的發展速度，預計這一數字在85~90個之間。而在上世紀90年代後期，我國人口超過百萬的城市僅為37個，不到20年，這一數字增加了一倍多。

百萬人口城市20年翻倍

外媒統計稱中國有102個百萬人口城市，其準確度如何？

對於城市人口的統計標準，若是以市轄區為準，我國人口超過百萬的城市則遠超這個數字。這是由於市轄區尤其是一些偏遠城區，往往還有大片農村地帶，擁有大量農業人口。因此城市人口並不能簡單地以市轄區來計算。

國務院於2014年11月發布的《關於調整城市規模劃分標準的通知》(下稱《通知》)提出，城區是指“市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域。”而市轄區內的農村地帶，並不計入城區範疇。

目前住建部每年出版的《中國城市建設統計年鑒》，有對各大城市城區人口的準確統計。根據《中國城市建設統計年鑒2013》數據，人口100萬以上的城市已經達到79個，如今預計在85個~90個之間。這與外媒報道的數字差距不算太大。

城市人口超百萬是一個重要的標誌。2014年之前，我國城市規模的劃分標準是市區(不包括市轄縣)的非農業人口總數，在統計中主要分為：100萬以上為特大城市；50萬~100萬為大城市；20萬~50萬為中等城市；20萬以下為小城市。

過去我國城鎮化率較低時，人口超過百萬的城市並不多。1997年底，我國人口超過百萬的特大城市只有37個，不到20年，這一數字增加了一倍多，可見我國城鎮化速度之快。

在發達國家，百萬人口以上就是大城市。比如英國倫敦有700多萬人口，第二大城市伯明翰人口也有100萬出頭，而曼徹斯特和利物浦則均為幾十萬。

然而在中國，在城鎮化速度加快的背景下，目前百萬人口的城市也就只是三線城市，遠非人們心中的大城市，更別說是“特大城市”了。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，2014年以前中國采用的是跟世界接軌的標準。但作為一個人口大國，中國的國情跟發達國家不同，隨著城鎮化的發展，許多普通地級市甚至縣級市都達到了50萬以上人口，這在國外就是大城市，但在中國顯然不是。

為適應新型城鎮化的需要，此類標準也需要進行調整。上述《通知》提出，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。具體劃分為：城區常住人口在50萬以下的為小城市；50萬以上100萬以下的為中等城市；100萬以上500萬以下的為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；500萬以上1000萬以下的為特大城市；1000萬以上的為超大城市。(以上包括本數，以下不包括本數)。

按照新標準，中國特大城市的規模提升到500萬以上，100萬的規模只能稱為Ⅱ型大城市，此類城市包括了臺州、南充、揚州、齊齊哈爾、江門、紹興等，它們都是傳統意義上的三線城市。

格局演變：南快北慢

盡管20年來我國的百萬人口城市數量翻了一倍，不過不少城市的發展程度和質量與發達國家同等規模的城市仍有較大差距。

以城市交通為例，在發達國家的中等規模城市，城區人口只有幾十萬，一般都配備有兩三條軌道交通線路，但我國許多百萬人口以上的城市卻還沒有此類建設。在影響市民文化的體育賽事方面，類似利物浦、曼徹斯特這樣的中等城市，都擁有兩支英超球隊，幾萬人的球場一般都會爆滿；對比之下，中國大部分百萬人口城市的體育場，幾乎都在“曬太陽”。

另一方面，盡管過去20年中國城市規模不斷地膨脹，但並非所有城市都在高速發展，大城市的格局也並未一成不變，不同城市之間的分化也十分明顯。

從格局來講，在上世紀90年代初，人口過百萬的城市中，北方占比遠超南方。除了直轄市、省會城市外，北方集中了大部分百萬人口城市，如鞍山、齊齊哈爾、撫順、吉林、包頭、徐州、淄博等，而當時南方的廈門、蘇州、無錫、寧波、佛山等城市人口則均在百萬以下。

不過等到了2013年，當南方上述城市的城區人口普遍超過200萬甚至300萬時，鞍山、撫順、淄博、吉林等彼時的特大城市，其城市人口大多卻仍處於100萬~200萬之間，增幅緩慢。

廈門大學經濟學系副教授丁長發對第一財經分析，鞍山、吉林等作為老工業基地，是計劃經濟時代的重要城市，當時獲得了大量要素資源、發展迅速，因此在上世紀七八十年代我國城鎮化率較低時，其城鎮化水平已比較高。

不過隨著改革開放市場經濟的發展，不少老工業基地由於體制、機制的固化，在上世紀90年代後期就面臨著一輪較大沖擊，導致城市人口增長有限，不少甚至出現人口外流。

相比之下，在改革開放時代，大量的要素資源包括資金和人才都轉向市場經濟比較活躍、有彈性的區域。南方不少城市由此出現經濟高速發展，人口快速增長。演變到如今，南方的大城市分布更為密集。例如2013年，廣東百萬人口以上的城市有8個，江蘇也有8個，浙江有5個，三省就占據了全國的四分之一以上。

從未來趨勢來看，大城市的規模仍會不斷壯大。未來我國百萬人口的城市也會繼續增多。

據麥肯錫咨詢公司的推估，到2025年，中國將有221個人口至少百萬的城市。不過，這個估計或許過於樂觀。按照我國目前人口流動的態勢，2012年以後，中國由城鎮化向都市化演變，人口選擇性地流向一、二線大城市。許多三四線城市的人口增長乏力，甚至面臨著外流的壓力。

從這個角度上看，未來我國人口300萬以上的大城市、特大城市將繼續快速增長，而人口超過100萬的城市數量未必會繼續快速增加。不過如此一來，未來的城市發展也會面臨著一些問題。

尤其是，中部省份需要發展更多的中心城市。與沿海省份擁有“雙子星”或“多子星”城市相比，中部省份大多只有一個中心城市，即省會。例如成都、武漢、鄭州，它們均為所在省份的單極核心城市，如今這些人口大省正處於城鎮化加快的過程中，僅憑一個省會不夠。因此如何像東部沿海發達地區一樣，擁有更多的中心城市十分重要。

例如，近幾年，湖北把宜昌、襄陽作為兩個省域副中心城市發展，與武漢相互呼應，形成“一主兩副”的鼎足發展格局，類似的還有河南洛陽，作為六大古都之一，洛陽也成為內陸省份中第二個獲準修造城市軌道交通的非省會城市。

成敗都在“60後”？人口學者稱有1億人錯過了城鎮化

中國人口結構的變化，已對經濟發展產生明顯影響，下一步應該迅速對人口政策作出再評估，通過進一步放寬生育政策，增加出生人口數量，同時通過健康老齡化、公共服務均等化等措施提高人口質量。

22日，在北京大學經濟研究所主辦的“人口形勢與經濟發展研討會”上，多位人口和經濟學者表達了上述觀點。

中國人口總量或被高估

今年2月，國家衛生計生委公布了《“十三五”全國計劃生育事業發展規劃》。根據這一規劃，到2020年全國總人口在14.2億人左右，總和生育率提高到1.8 左右，出生人口性別比下降到112以下。

北京大學社會學系人口學者李建新稱，人口總量已被高估，這是因為總和生育率被高估。過去，總和生育率長期被高估。目前，官方認為中國人口的總和生育率在1.7左右，但實際生育水平遠遠不到這個水平。

根據國家統計局的1%人口抽查，2015年中國人口總和生育率僅為1.05。對此，人口學界存在很大爭議。有人口學者認為，即使考慮到漏報等因素，總和生育率也可能只有1.4左右。

李建新舉例說，官方預計2030年中國人口總量會達到14.5億人，這個預測也是過於樂觀了。他認為，對於人口總量過高的估計，可能會使我們對許多問題不會有前瞻性的預備，不利於社會經濟的發展。

2020年人口結構失衡“疊加”出現

目前中國人口年齡結構和性別結構失衡的情況已非常突出。早在2015年，習近平總書記就在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中概述了中國人口結構失衡的狀況：當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意願明顯降低，婦女總和生育率明顯低於更替水平。

李建新認為，中國人口結構失衡的嚴重性體現在“疊加”上，也就是說，年齡結構的少子老齡化和性別結構的失衡，將在2020年出現疊加。這將給經濟社會帶來嚴重挑戰。

中央黨校教授周天勇就人口對經濟的影響這一主題做了深入研究。他認為，2003年中國經濟增長突然放緩，人口是重要的因素之一。

周天勇的研究發現，與自然生育相比，計劃生育造成人口增長率的過快下滑，使得中國人口出現一個巨大的“人口坑”。這樣反常的人口變化影響了勞動力供應、消費、投資等多方面。

周天勇的研究團隊在分析人口增長與經濟增長相關性時發現，經濟主力人口在創新創業、買房、結婚、生子方面對經濟影響顯著。20多歲到40多歲的經濟主力人口增長，經濟就隨之增長。由此得出結論， 20年前人口增長率決定20年後經濟的增長率。

周天勇認為，城市化滯後正在拖累中國經濟。他分析，目前全國有一億人錯過了城鎮化。

“他20歲的時候能進來，你不讓進去；60歲的時候，你想讓他進去，他也進不去了。”周天勇認為，這些失去城鎮化機會的人口將無法再城鎮化，會成為阻滯經濟增長的因素。

他建議，把城市土地市場和農村土地市場統一起來，形成全國統一的土地市場來增加農民的收入、增加消費需求。

如何改變現有的人口結構，充分發揮人口對經濟的正面影響作用?李建新建議，首先應該想方設法增加出生人口數量，具體可以通過放開生育限制、落實鼓勵生育措施。其次，要通過健康老齡化，讓老年人更健康，減少年輕人的贍養壓力。

他分析，由於60後正處於一波最大的嬰兒潮時期，60後陸續進入老年對於中國經濟的影響巨大，所謂“成也60後，敗也60後”。

“這拔人從隊列上講，是新中國成立以後增長量最大的一個群體，從1962年一直到1973年，每年凈增長2000萬。當這群人進入到退休年齡時，有可能因為這種結構的不合理，把80後、90後、00後壓垮。我說‘成也60後’，意思是我們可能把這個國家推到最頂峰，一旦我們開始退休、不健康時，就影響巨大。所以，健康老齡化就非常關鍵。”李建新說。

中國城鎮化新趨勢：成都的中心度僅次於北上廣深

論壇現場 每經記者 楊歡攝 

每經記者 付克友 楊歡

在中國現有城市群中，誰的人口流動高？除了珠三角、長三角，位於西部的成渝城市群也名列前茅。與此同時，成都的城市中心度，也僅僅次於北上廣深。

“這比我們原來預期的要高。”12月2日，在北京舉行的2017鳳凰網財經峰會•中國城市百人（冬季）論壇上，國務院發展研究中心副主任王一鳴表示，城市群已成為我國城鎮化的重要途徑，並呈現出了新趨勢和新特征。

在這次論壇上，來自政府、學界和企業界的十余位嘉賓進行了演講和對話，對“城市的躍升”進行分析，對“城市的未來”進行展望，希望在中國城鎮化的新趨勢中，尋找新時代城市群發展的新邏輯。

成都

中國城市空間有三大崛起

“世界經歷了三次城市化浪潮，前兩次中國都沒有趕上，而現在城市群已成為我國城鎮化的重要途徑。”王一鳴說，除了沿海三個比較大型的城市群，在內陸地區中國也形成了一些城市群，且具有相當的體量，“比如西部的成渝城市群，已經具有一定的國際競爭力”。

對此，中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛，也提出了類似的看法。他認為，改革開放以來，隨著中國整體的崛起，中國城鎮化第一波的崛起，就是中國中心城市的崛起，中國東部城市的崛起，還有中國一線城市的崛起。我們現在正面臨著第二波的崛起，也是三大城市空間的崛起，包括：中部城市正在崛起和躍升，二三線城市正在崛起和躍升，成熟城市群周邊正在崛起和躍升。

而在中國城鎮化的新階段，城市群的一些大數據特征則和人們通常想的不一樣。王一鳴分析發現，就城市群的聯系度即人口流動量來說，成渝地區排位較高，在珠三角、長三角之後，但是超越了京津冀城市群。而作為成渝城市群的核心城市，成都的城市中心度，即作為人口集散的中心，更是僅次於北上廣深四個一線城市。“這跟我們原來常規的推理不一樣。”王一鳴說。

在城市群的新階段，中國仍然面臨加速推進城鎮化的任務。“中國2016年人均GDP是8000多美元，處在中等偏上國家的行列中，但是我們的城鎮化水平，比中等偏上國家的平均水平還要低不少。”中國社會科學院副院長蔡昉說，中國目前57%的常住人口城鎮化率中，至少有1.7億人沒有城鎮戶口，主要是農民工。中國要跨越中等收入陷阱，從人均GDP8000多美元邁向12000多美元，需要在城鎮化上實現攀升和追趕。

崛起的城市：堅強、包容、公平

針對現在城市發展中存在的一些問題，倪鵬飛表示：“城市應該是堅強的。我們發現我們的城市不是堅強的，是脆弱的，看起來很光鮮，外面很光鮮，不能受一點風吹草動的沖擊，這是未來很大的一個潛在風險。”因此，他提出新的崛起城市，要變成堅強的城市。

堅強的城市，是包容的城市。城市的躍升，不僅是指城市變大了，城市變好了，或者是城市的產業升級了，更重要的城市要有更多的包容。

蔡昉分析了農民工在城鎮化過程中所發揮的作用，認為農民工進城是中國經濟增長的主要貢獻因素——農民工從農業轉向非農產業，改變了資源配置效率。而近年農民工進城趨勢正在放緩，現實中，農民工40歲之後返鄉的欲望逐年遞升。

“以農民工進城為主要推力的城鎮化過程，對中國經濟社會發展做出積極的貢獻，改寫了我們城鎮化率，改寫了非農化率，改寫了基尼系數，改寫了人類發展指數，這是我們取得一切成就的源泉。”蔡昉呼籲，這個過程必須持續下去。

“中國的城鎮化發展是可以可持續的，但需要深入進行改革。”蔡昉認為，應該進行戶籍制度改革，讓農民留下來，成為城鎮戶籍人口，“這是最根本的一個改變”。

王一鳴同樣建議，采取一些公開、透明的積分制來逐步使外來人口能夠落戶。同時，要完善基本公共服務，解決好外來人口，特別是農業轉移人口比如子女就學，以及養老、醫療等社保體系的問題。

倪鵬飛相信，如果還像過去那樣把資源都集中在行政級別高的城市，公共服務、基礎設施沒有隨著市場、企業的需求擴散出去的話，那麽就很可能陷入“好的城市越來越好，其他城市卻不能一起編號”的陷阱。

倪鵬飛認為，要想避免這個陷阱，需要采用“圍魏救趙”的辦法，即在區域內加大公共服務和基礎設施的投入力度，讓中心城市和周邊城市的基礎設施和公共服務相接近，這樣一來，人口、產業自然就會流動了，“這是一個總體的戰略”。

博鰲觀點：城鎮化與鄉村振興是共贏關系

截至2017年底，中國城鎮化率已達58.52%，城鎮化帶來的機遇與問題，包括城鎮化對經濟發展的推動力、大城市治理以及城鄉協調發展等，引來越來越多的關註與探討。

在10日的博鰲亞洲論壇2018年年會“中國城鎮化的‘城市群’模式”分論壇上，與會嘉賓認為，就業的機會、較高的收入、更好的生活環境等等都是吸引人們流入城市的重要因素。

“城市群”需要治理機制

近年來，決策層就深入推進新型城鎮化建設作出了一系列重大決策部署，我國城鎮化水平快速提高。同時，城鄉居民收入差距繼續縮小，2017年，農村居民人均可支配收入實際增速高於城鎮居民0.8個百分點。

當城鎮化發展到一定階段和規模的時候，會產生汙染、擁堵等各種問題，迫使城市進行產業轉型，提高服務業在經濟中的分量。這不僅是中國面臨的問題，很多發達國家都經歷過。

日本前總務大臣增田寬談到，日本上世紀50年代到70年代高速工業化帶來了資源、環境以及勞動力成本問題，隨後將工業轉移到亞洲其他國家並發展第三產業，但即便如東京這樣的大都市，仍然存在不少問題，貧富差距擴大、老齡化嚴重、社會保障不足等。

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》正式發布，明確提到特大城市要適當舒緩經濟功能和其他功能，推進勞動密集型加工業向外轉移，加強周邊基礎城市連接，推進中心城市功能向1小時交通圈擴散。

中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵認為，中國的最大難度是發展不平衡，一大部分地區屬於工業化的前期，還有一部分地區屬於中期，還有一部分屬於中後期，“我們有很大的回旋余地去推動產業的再分配。城市群地區的成本在上升，如何利用產業重塑發揮中小城市的活力？這是我們面臨的問題。”

亞洲開發銀行副行長斯蒂芬·格羅夫（Stephen GROFF）認為，要有一個集中化的治理機制，包括收入、預算的權限、規劃能力等，還有可能需要跨越三四個不同的市政府來統一投資，使得這些決策能夠做出來。“城市群在亞洲爆發式的增長造成了很大的汙染、交通問題，可能它們GDP增長的速度還不及它們碳排放的增速。而東京比較成功，我覺得原因在於東京有一個中央的部委來負責城市群的規劃。”

城鎮化不會導致鄉村衰落

隨著城鎮化的推進，農村人口不斷減少是否會導致鄉村衰落，成為很多人關註的問題。

增田寬持樂觀態度，認為恰恰是因為勞動人口少，正是農村提高收入的機會。推進農村的發展，需要改變的是生產方式，改變市場營銷方式等，來提高農村農產品的附加價值，進而提高人農民的均收入。

保利集團董事長徐念沙稱，鄉村發展必須依靠城市。城鎮化產生的效果首先在於吸引了鄉村富余的勞動力，勞動率生產力的發展既能夠消除貧困人口，也能夠消除周邊的貧困環境。李鐵補充道，城市多元化的需求刺激著農業的調整和升級，農產品消費多元化同樣使農村離不開城市。

值得一提的是，在擴大對外開放的情況下，國外投資者對在華投資機會的關註也明顯提升，而城鎮化更被他們視為是“必勝的押註”。

在另外一場“改革開放40年”的分論壇上，法國前總理拉法蘭稱，自己每年都會來中國六七次，最大的感受就來自於不斷變化著的城市；全球各國都面臨著農村發展的問題，而中國正極大推動著新城市、新生活方式的改革。“中國沒有去複制西方的模式，而是在創造自己的增長方式，這非常重要。因為如果中國做得好，我們就能更好地了解到新的增長模式。”

澳大利亞前外長鮑伯·卡爾（Bob CARR）也表示對中國城鎮化的關註，“中國城鎮的生活質量不斷提高，城鎮化進程持續推進，這在很多境外投資者看來會是必勝的押註。”

中國城鎮化人居環境論壇在惠州召開 碧桂園案例引發熱議

房地產存量時代運營為王，碧桂園在科技小鎮上的傾註的熱情與資源，顯示出一家企業在中國新型城鎮化進程中獨特思索與貢獻。

4月25日，風景宜人的碧桂園潼湖科技小鎮，來自中國城市和小城鎮改革發展中心、中國人民大學經濟學院、上海交通大學城市科學發展研究院、中國房地產行業協會人居環境委員會、廣東省政府發展研究中心、廣東省委黨校的專家學者與中國新型城鎮化的身體力行者——碧桂園集團的負責人等政府、學界、企業界人士齊聚2018中國新型城鎮化人居環境發展（廣東）論壇，獻策中國新型城鎮化未來發展。

論壇現場

此次論壇由經濟日報主辦，碧桂園集團、廣東縣域經濟研究與發展促進會協辦。會上發布了我國第一部從省域層面專題研究新型城鎮化人居環境發展的藍皮書——《廣東新型城鎮化人居環境發展報告（藍皮書）》，該報告以碧桂園為案例調研後提出：碧桂園不計成本探索科技小鎮的建設與運營，產城融合的發展思路，為中國提供了改善人居環境的具有重要的樣本意義。

尤其難能可貴的是，在眾多企業仍舊以利潤追逐作為運營目標之際，碧桂園以潼湖科技小鎮為樣本，開展“重投入輕產出，重示範輕效益”的實驗性工作，其目的是為了探索更為科學合理集約生態的人居和產業新模式，為中國當下如火如荼的新城鎮化建設摸索出一條行之有效的發展路徑。

破解“千鎮一面”難題

城鎮化與逆城鎮化怎樣協同發展？“特色小鎮無特色”狀況如何改變？碧桂園科技小鎮在這個問題上的思考和探索，代表著房地產行業一個全新的“運營為王”的趨勢。

特色小鎮作為國家新型城鎮化戰略的載體和房企轉型的工具，其建設近年來方興未艾。很多小鎮都號稱“智慧小鎮”，但實際上“千鎮一面”“什麽都往里面裝”，沒有特色。上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家劉士林認為，過去對智慧城市，包括智慧小鎮的理解是狹隘和有偏差的。

他舉了2014年國家發改委、工信部等八部委聯合出臺文件糾偏智慧城市發展的例子。“國內一般的團隊，做智慧城市都是從IBM的界定入手，其實不應該只關註科技層面的智慧，“智慧城市的試點中，應該包含三種智慧不可缺少，分別是科技、管理和人文”。

“智慧小鎮，千鎮一面，什麽都往里面裝，如何做出特色，現在關註是否有產業的植入，目前智慧小鎮的發展是不夠的，旅遊模式、管理模式、產業模式都很容易被人複制，一個小鎮做得好，要有核心思路。”劉士林分析稱。

“小鎮在其他方面的創新都比較難，只有科技創新比較靠譜。這為智慧小鎮的發展創造了有利條件和氛圍。”劉士林認為，在如何建好智慧小鎮方面，致力於打造對接粵港澳大灣區的科技產業新城的碧桂園潼湖科技小鎮，是個值得關註的案例。他建議，在引入科技企業和科研單位時，要有主打，如此大體量的項目不可能將每個引進來的企業都孵化，要選擇一兩個主打產業，形成規模，就可以解決小鎮前期開發投入大的問題。

社會意義高於經濟效益

潼湖科技小鎮是碧桂園響應國家新型城鎮化戰略的轉型之作，也是廣東省發改委認定的唯一一個以“科技”命名的特色小鎮。在當日的論壇上，與會專家普遍認為該項目的設計開發和運營理念是成功的，或將實現智慧城市科技、管理和人文三要素的統一。

作為本次論壇的主要案例方，碧桂園響應國家新型城鎮化戰略的轉型之作潼湖科技小鎮除多次出現在專家的點評中之外，也做了主動的發聲，並得到專家的認同。

“廣東是改革開放的前沿，它最大的優勢就是市場化程度高。”該項目操盤手，碧桂園集團助理總裁兼產城事業部總經理向俊波在會上介紹說，潼湖科技小鎮就是碧桂園利用市場化，自下而上的解決中國城鎮化問題的探索和嘗試。

“包括地價在內，碧桂園在該項目上總投入將近30億元。”向俊波透露，碧桂園集團主席楊國強並不設投入產出比，也不要求快速銷售回籠資金，而是樂意為產城融合吃螃蟹。據了解，今年9月潼湖科技小鎮開園，屆時會有20多家上市企業入住園區，園區逐漸開放，首期2平方公里園區的產值大概是150億元左右，稅收大概在10億元左右。

經濟日報社副社長鄭光興指出，碧桂園潼湖科技小鎮，既不是傳統意義上的美麗鄉鎮、鄉村小鎮、仿古歷史小鎮的概念，也不是傳統意義上的開發區。

“我理解碧桂園項目，是想做總書記提出的逆城鎮化，將城鎮化科技的力量、資本的力量濃縮到鄉村，做科技小鎮的嘗試，這是我剛才參觀時受到的啟發。”鄭光興認為，當前房地產進入轉型發展期，結合新型城鎮化，房地產資本也在尋求新的發展空間，對於碧桂園這類成熟、專註於城鎮開發的產業資本，通過參與鄉村振興，讓城鎮的技術、資本、人才、信息下鄉，不僅使企業獲得發展機會，同時也是中國新型城鎮化應該走的、可以探索的一條新路。

產城融合的試驗田

今年兩會期間，習近平總書記在下廣東團審議時提出，城鎮化、逆城鎮化要相得益彰、相輔相成，這被視為是中央今後城鎮化建設工作新的綱領，得到社會廣泛解讀。與會專家也結合各自研究，對這一城鎮化發展的新風向進行了剖析，認為逆城鎮化有望打破過去一味強調城鎮化而造成的產業發展局限。

中國城市和小城鎮發展改革中心理事長、首席經濟學家李鐵指出，工業企業遠郊區化是國際城鎮化進程的普遍規律，因為工業需要低成本的土地供給，不得不選擇價格更低的中小城鎮，或者遠郊區。他舉例說，美國微軟、蘋果公司都在郊區小鎮，法國、德國的大企業也在郊區。

中國也避免不了如此，李鐵說，潼湖科技小鎮就是典型案例。他認為，潼湖小鎮是在一片未開發的空白區域進行建設的，隨著逆城鎮化的興起，應允許一定規模的工業企業到小城鎮和村莊落戶。“讓他們根據自己的需要，在不增加汙染和成本的條件下，形成企業發展的空間。”

“總書記提出美好的願景後，大家不要認為城市不幹了，就去農村，這是不可能的。”中國人民大學經濟學院教授劉守英一針見血地指出，城鄉融合一定是以工補農，以城帶鄉的局面，原來城市搞城市、農村搞農村的格局勢必會被改變。

在劉守英看來，目前資本已開始下鄉，下一步就是人和土地。“過去15%的農村勞動力往城市發展，現在人開始回流，土地雙向配置，集體土地流轉松動。”他表示，看到了產業破局的希望。