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“中國第一鎮”官員談新型城鎮化試點:簡政強鎮改革還要繼續突破

走在廣東東莞市虎門鎮的中心區域,恍若來到了一個大城市:高樓林立,某知名地產公司的樓盤間或映入眼簾。

這個位於東莞西南隅、建成區面積不過78平方公里的小鎮曾因工業造就的經濟實力被譽為“中國第一鎮”。即便近年來不再雄踞中國百強鎮榜首,其經濟總量仍相當於一個中等城市,不容小覷。

去年5月,在國務院出臺新型城鎮化綜合試點方案後,虎門和東莞另一強鎮長安被當地設立為新型市或區,提高行政管理權限。一年多過去,試點落實得如何?當地政府又有哪些訴求?

近日,第一財經記者跟隨國家發改委調研組奔赴虎門和長安後發現,雖然撤鎮後究竟是設區還是設市,尚未明確,但是簡政強鎮事權改革實現了多項突破,虎門和長安的行政管理權限基本已經達到縣一級政府的水平。

與此同時,經濟總量也在快速增長。2015年,虎門生產總值447億元,同比增長8.1%;長安生產總值400.5億元,同比增長高達11.1%。

但在提高管理權限的同時,如何進一步調整鎮的稅收分成比例,以便與撤鎮後的行政體制相適應,成為當地市鎮兩級政府共同探討的話題。

行政管理權限提高

在改革開放的滾滾浪潮下,許多寂寂無聞的小城鎮伴隨著工業化步伐的加速和外來人口的大量湧入,成為中國區域版圖中耀眼的坐標。

然而,由於城市管理體制的束縛和制約越來越明顯,許多經濟強鎮出現“小馬拉大車”的情況:行政管理級別、機構設置和事權配置等和龐大的經濟總量不匹配。

就拿包括虎門、長安在內的一些珠三角經濟強鎮來說,他們的經濟體量相當於內地一個地級市,但管理權限只是科級,鎮一級行政部門無法提供適合經濟社會發展需要的公共服務。有人曾將這一矛盾形象地描述為“責任如西瓜、權限如芝麻。”

2014年底,國家發改委通知印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》,全國共有62個城市(鎮)被列為試點地區,東莞是其中之一。根據方案,虎門鎮和長安鎮將進行撤鎮設市設區試點,並被賦予縣級管理權限,重點解決上述“小馬拉大車”問題。

次年5月,東莞出臺了具體的落實方案。具體做法為,精簡班子配備,新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級,新型市或區不設街道辦事處,在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。另外一個頗為外界關註的點是,通過梳理新型市權責清單,進一步簡政放權,直接賦予虎門、長安縣級管理權限,推動事權下放。

這不是東莞“富可敵市”的鎮第一次在行政體制上進行改革。早在2009年,東莞就開始效仿浙江的紹興和義烏,開展擴權強鎮的試點,以破解城市管理體制的制約。2010年,強鎮擴權改革在東莞全面鋪開,多項權限下放到鎮。

6月29日,在由東莞市、鎮兩級官員參加的座談會上,東莞市編辦行編科科長曾智明介紹,2009年以來,東莞市共計將市經信局等35個行政機關的531項經濟社會管理事項及權限以委托、交辦等形式交由相關鎮實施,內容涵蓋了經濟和教育等多個方面。

他說:“多項市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限也下放給了各中心鎮行使,進一步理順了市和鎮街兩級的權責關系。同時,由於減少了審批層級,下放審批事項的辦理時間普遍縮短3—8個工作日,提高了行政效率,節約了行政成本。”

他補充道:“經過六年多的時間,虎門鎮和長安鎮等中心鎮的行政管理權限得到切實擴大,已經基本達到了縣一級政府的水平。”

缺乏法律主體資格制約管理

雖然上述兩項改革擴大了鎮一級政府的經濟社會管理權限,但是由於部門權限鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格,造成在行政審批和行政執法中仍存在制約。

在當天的座談會上,虎門鎮一位負責人表示,最大的挑戰是社會管理。“你看人這麽多,產業這麽多,所有的責任都在我們基層政府,但是我們連法律主體都不是。如果我要拆個違建的房子,我們需要向相關部門去申請,然後走較長時間的程序,這樣違章建築商就不太顧忌。”

他舉例說,此前虎門鎮一位開發商建造一棟違法建築。早在他打樁的時候,虎門鎮政府就發出停工通知書,但是開發商扔下一句話:“你們八個月後再來吧。”

東莞市編辦行編科科長曾智明解釋,許多放權事項,法律法規對行使主體有明確規定,多是縣級以上人民政府及其部門。在改革中,東莞市主要通過委托的方式下放事權到鎮一級,但根據«中華人民共和國行政強制法»規定,行政強制措施權不得委托,從而導致鎮一級不能通過放權政策實施行政強制措施或行政強制執行。

探索調整財政分成比例

東莞市在下放大量權限給各中心鎮行使的同時,也著力擴財權、增財力,強化鎮一級的財政保障。

曾智明介紹,東莞市將現行保留作為市級收入的10家原市屬大型工業企業下劃屬地鎮街管理,其稅收鎮街參與分成。另外,也規範了基本公共服務財力性補助制度,凡鎮街標準支出超過標準收入的,由市全額給予補助。

不過,上述兩個鎮希望能進一步提高分成比例。長安鎮一位負責人表示,我們要解決的事情比普通的一個鎮要多得多。

他以數量龐大的外來人口為例:長安鎮本地人口只有4萬多,但是常住人口高達66萬,外來人口和本地人口的比例之高在全國來說都是數一數二的。

他說:“要想留住這些外來人口,為產業發展做出支撐,就要推動這些人口的市民化,成本約12.4萬元/人。加上為這些外來人口提供的社會管理和配套措施,耗資巨大。”

東莞市民政局區劃地名科科長莫曉宇表示,當地市鎮利益分配矛盾仍然不變,財稅分成等傳統觀念上的障礙仍然存在。

第一財經記者從東莞市財政局了解到,在稅收方面,東莞市按照一定的比例上交給國家後,除了由市財政投資的基建項目稅收等規定的稅收之外,其他的全部和鎮五五分成。在非稅收方面,有些也是五五分成,有些則是全部返還。

為了激勵和扶持鎮街發展,東莞市財政局也規定,從2016年起,以2015年為基期年,參與分成稅收增量部分,按照50%~80%的比例返還。此外,在2016年,東莞市安排對鎮街財力性轉移支付總額20億元,並從2017年起每年遞增10%。

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