全國首例政府“直管”停車位試驗深圳“宜停車”：“你可以停，但最好別停”

在享受了長達八年的路邊免費停車福利之後，深圳人進入了史上最嚴厲的交通處罰時期。深圳市政府為了治堵，推出全國首例政府接管停車位的實驗。這項實驗不僅引發了一些市民的強烈反彈，其合法性、收費去向也成了輿論關註的焦點。

高額罰款、政府統管停車位，深圳新推出的停車管理實驗引起了軒然大波。

2015年1月1日，深圳醞釀了一年半的路邊停車收費項目正式鋪開。福田區、羅湖區、南山區、鹽田區，近1.2萬個路邊停車泊位虛位以待，在7：30早高峰來臨之際開始收費。

深圳大學土木工程學院副教授王京元對南方周末記者說，像深圳這樣專門成立事業單位，由地方政府一手“包攬”整個城市的路邊停車泊位，在全國是首例。

至此，深圳市民享受了長達八年的“免費路邊停車時代”宣告結束。

深圳市民通過三種途徑感知著時代的變化：不知何時占滿路邊的白色停車泊位框，一個名叫“宜停車”的手機APP，以及一張張猝不及防的高額罰單。

4月之後，市民的不滿呈現集中式爆發。一篇名為《一座城市不能淪為“宜停車”的私產》的帖子引發了圍觀，10天內微博閱讀量超過90萬；法律人士開始質疑收費本身的合法性，向市法制辦提交了修法建議；還有好事者撰寫了《深圳路邊停車最強免罰攻略》，將“免罰”上升為一門技術活。

人們發現，深圳迎來了史上最嚴厲的交通處罰時期，政府部門明確了路邊違停的“六宗罪”，罰款金額最低500，最高2000，讓人們必須“提心吊膽”“小心翼翼”。

機動車保有量317.8萬，車輛密度每公里480輛，停車位缺口達200萬的深圳，被推到了輿論的風口浪尖。

“香港也覺得我們挺牛的”

在此之前，深圳是全國唯一可以全城路邊免費停車的城市；在此之後，深圳再次創造了“全國唯一”的路邊停車收費模式。“深圳停車模式”的獨特之處在於，它通過專門立法，專門成立事業單位，使整個收費項目變成了純粹的政府行為。

5月，市民薛斌已經因為違章停車被罰了兩次，罰款總計1000元。他覺得在深圳開車是一項高風險作業。被罰頻率最高的三種情形——踩線、違章停車、闖紅燈——之中，違停已經上升到第一位。

“你以為旁邊沒人就能違停了？荒遠郊區就能違停了？以前十次可能被抓一兩次，現在，半個小時以內就拍你！”薛斌說，這是他感受到的史無前例的查違停力度。

即使深圳市的路邊停車收費已於2014年6月起試行了長達半年，但包括薛斌在內的大量市民，仍然沒有適應。

在此之前，深圳是全國唯一可以全城路邊免費停車的城市；在此之後，深圳再次創造了“全國唯一”的路邊停車收費模式。

“深圳模式”的獨特之處在於，它通過專門立法，專門成立事業單位，使整個收費項目變成了純粹的政府行為。

深圳市道路交通管理事務中心（以下簡稱“道交中心”）於2013年6月成立，隸屬於深圳市交通運輸委，在編人員共六百余人，經費由財政全額撥款。到目前為止，這個由深圳市規費征收總站轉型升級而來的事業單位，是路邊停車收費項目的主體、牽頭單位。

“很多城市做不到這一點。”深圳一家停車管理公司的總裁楊義平對南方周末記者稱，目前全國大多數城市仍然通過政府招投標，將路邊停車管理全權外包給私人企業，采取人工收費或咪表收費。“這叫做政府甩包袱的遊戲，政府也會配套執法，也會有不作為。”

某種程度上，道交中心擔起了這個“包袱”。

“深圳市委市政府下這個決心下得很痛苦，而且非常堅決。”道交中心公共服務部部長範文忠接受南方周末記者采訪時表示，“雖然看上去好像是道交中心在執行，但是前期所有相關的職能部門都已經參與了。”

深圳另一家停車管理公司的總裁則認為，深圳做得到而其他城市做不到的關鍵，在於執法。“不是政府高層來推動，怎麽把交警執法和城管執法結合到一起？”

在執法過程中，道交中心只負責執法取證，罰款由交警部門執行。取證人員包括五百多名在編的執法人員，和兩百多名臨聘的“巡管人員”。範文忠稱，未來計劃將臨聘人員擴展至兩千多人。

“深圳模式”的另一大鮮明特征是只能用手機支付，具體支持深圳模式的則是一款名叫“宜停車”的手機App軟件。註冊用戶目前已達到五十多萬。

多位業內專家向南方周末記者表示，這種技術革新實際上具有顛覆性意義，拋棄了傳統的人工收費和咪表收費，幾乎消滅了以往被詬病最多的現金交易亂象。但王京元則表示，“如何收”雖重要，但最關鍵的仍然是怎麽合理運用這一工具。

不過，這款軟件也帶來了不少爭議。在“宜停車”App的下載頁面，開發者顯示的是“深圳市千邁科技有限公司”（以下簡稱千邁公司），使許多市民誤以為“宜停車”是企業產品。

一位知情者透露，道交中心已對此頗有不滿，認為上述公司此舉不妥，既然由政府出資，開發者應署名道交中心。而千邁公司早已開始了借勢宣傳，推出了“我們是全國第一個完美實現路邊停車管理整體解決方案的公司”的廣告語。

據工商資料顯示，千邁科技成立於2007年，註冊資金100萬。其創始人兼CEO佘誌登畢業於華中科技大學，曾就職於中國移動。據範文忠介紹，千邁科技是通過招投標程序獲得了這一開發權。

數月間，道交中心頻繁秀出“成績單”，以證明這項實驗的治堵成效。截至2015年4月23日的最近一次統計數據顯示：福田區平均車速上升11.4%，南山區平均車速上升9.0%，羅湖區平均車速上升6.0%，鹽田區平均車速上升12.2%。

“簡單一句話，泊位劃到哪里，交通通順到哪里。”範文忠說，“香港也覺得我們挺牛的。”

短短數月間，已有北京、廣州、合肥、武漢等四五十個城市前來考察學習。北京市交通委主任周正宇考察後曾對媒體表示，北京今年也將往“深圳模式”努力，“切斷路邊停車的現金交易，這也是今年治理的重點”。

政府有權經營停車位嗎

為何如此定價？範文忠解釋稱，收費的初衷在於用經濟杠桿“治堵”。“道路停車就是允許你停，但其實我們規劃的原理是不想讓你停，你最好別停。”路邊泊位提倡“臨時”停車，若長時間占用車道，將影響正常交通。

具體到收費標準，深圳全市被劃分為三類區域，一類區域為中心城區，工作日白天（7：30-20：00）首半小時5元，之後每半小時10元；非工作日白天（7：30-21：00）首半小時2元，之後每半小時4元。目前大部分車位屬於一類區域。二、三類區域收費標準低於一類區域。

總體來看，短時路邊停車並不會產生較高成本，而長時停車收費則遠遠高於路外停車場，這便產生了廣為市民詬病的“全天停車費286元”的說法。

為何如此定價？範文忠解釋稱，收費的初衷在於用經濟杠桿“治堵”。

“道路停車就是允許你停，但其實我們規劃的原理是不想讓你停，你最好別停。”範文忠表示，最初也有專家建議幹脆禁止路邊停車，但考慮到市民仍有停車需求，才沒有徹底禁止。路邊泊位提倡“臨時”停車，若長時間占用車道，將影響正常交通。“你真是要任性，沒問題，你就用錢。”

但薛斌覺得，罰款規則也挺“任性”。在泊位內超時（超過預購買的停車時間）停車的，要在車輛駛離泊位後次日24時前補繳2倍停車費。未啟動繳費程序的（停車十分鐘內，沒有在手機上預購停車時間），除須補繳停車費外，還要接受至少500元處罰。“政府列了6個違停種類，可是這兩條單列的遊戲規則，實在讓人難以理解。”

至於收費的錢，官方的說法是進財政的“大盤子”，財政專戶。

不過，收支如何徹底公開透明，誰有權收費，如何收費，費去哪兒了，仍是“深圳模式”需要解答的問題。

深圳收取路邊停車費的想法實際上已經醞釀了三年，其間除了技術研發，更經歷了漫長的立法準備。

2012年5月8日，深圳市交通運輸委發布的《深圳市城市交通管理白皮書》中，已明確提到“規劃建設4.5萬個路內停車位，制定路內停車收費政策”。

是年底，深圳市五屆人大第十九次會議通過了《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》的修訂，其中第十八條規定“路邊臨時停車位停放車輛的，應當繳納車位使用費”。

2014年3月29日，深圳市政府頒布第263號市長令，對《深圳市機動車道路臨時停放管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）予以通過，5月1日起實施，成為整個項目最主要的法律依據。

深圳職業技術學院副教授王雪參加了2013年12月28日舉行的深圳市路邊臨時停車收費管理方案聽證會。這也是該收費項目舉行的唯一一次公開聽證會。

會上，王雪已經明確提出，要更詳盡、更具體地公開收支，收費區域分類上更細化等建議。“其實很多問題在當年聽證會的時候，我們都可以預見到，而且也做了提醒，但改進的流程和反應比較慢。”

2015年4月31日，道交中心首次做出了反應，將停車後用手機免費操作的時間由5分鐘延長至10分鐘，夜間免費停車時段再次提前一個小時，至晚8點。

對於公眾最關註的收支公開問題，範文忠堅稱將“每年公布”，“取之於民，用之於民”，但若要提前，必須向政府提交申請，“也不是所有信息都能公開”。

“2007年深圳第一次漲停車費的時候，就講取之於民、用之於民，但到現在我都沒有看到過一次賬。”深圳市東方金源律師事務所副主任金焰說。他於今年4月28日向市法制辦遞交了對上述管理辦法的十條修法建議，認為管理辦法中的部分條款超越上位法的權限。“法律沒有賦予政府部門作為停車位經營者的權力”。金焰稱，市法制辦尚未給他答複。

2000萬和100億

目前第一期成本為兩千多萬，第二期正在建設期，無法估算成本。建成後，含原特區外六個行政區全市將有近3.3萬個路邊泊位，但依然只占深圳整個停車市場的3%左右。

實際上，若非財力雄厚的政府，是無法支撐起整個項目的。據範文忠介紹，目前第一期成本為兩千多萬，第二期正在建設期，無法估算成本。

而南方周末記者查閱招標與中標信息發現，截至目前最大的一筆招投標項目——“深圳市智慧路邊停車管理信息系統工程”——的中標單位為深圳市凱達爾科技實業有限公司與深圳市賽為智能股份有限公司的聯合體，中標金額為8474.9616萬元。

工商資料顯示，深圳凱達爾科技實業有限公司註冊於1999年2月8日，註冊資金5000萬，為深圳市凱達爾集團旗下子公司。其法定代表人紀力駒為廣東汕頭人，1999年創立深圳市凱達爾集團，旗下業務迄今包括地產、物業和智能交通。

賽為智能（300044.SZ），2010年1月在深圳證券交易所上市。最大股東周勇，持股19.43%，其他兩大股東是封其華和周新宏，都為境內自然人。該公司2015年第一季度財報顯示，深圳市道交中心在該公司2014年度客戶中排名第一，營業收入達4580多萬，占整年營業收入的7.39%。2015年第一季度的營業收入中，道交中心也排名第一大客戶。

其他大大小小的招投標項目不下十個，涵蓋設計規劃、設備供應、技術供應、購買服務等方面，金額從八十余萬至兩百多萬不等。

第二期工程已在建設中，含原特區外六個行政區的20767個泊位。屆時，全市將有近3.3萬個泊位。

一位不願具名的業內人士，算了這樣一筆賬：一臺車每天的消費至少10元，深圳有300多萬輛車，一天的停車消費就達3000萬，一年可達100多個億。目前深圳共有100多萬個停車位，路邊泊位即使全部建成也僅占到整個停車市場的近3%。

“現在很多城市的政府和企業都想做，都搶著做，而且政府沒法一統江山。”上述人士稱，現在最流行的方式是“PPP模式”，即政府與社會資本合作模式，達到共享技術和政策資源的目的，“其實這就回到了政府目的單不單純的問題。”

不過，當南方周末記者把關於盈利的問題提出來時，範文忠有些憤怒：“你提問的時候就是盈利性思維。它不存在盈利！收費不是目的，治堵才是！”

文華自治試驗沈浮

落選的劉強發表感言，“雖然落選，但還是要祝賀當選的黎國”，隨後他主動走向黎，兩人握手擁抱。遠處一條橫幅上寫著：“今天沒有失利者，文華人都是贏家。”

整個2014年都令人疲憊，“後來已經發展到不喜歡一個人，就會反對他的提案，拉一大堆人，就是不給他過”。

“經歷了這些事情之後，你覺得有競選好，還是沒有競選好？”聽到這個問題受訪居民代表都毅然選擇了前者。

“應該申請多少，就讓居委會領導定吧。”

“你們才是領導。”

“首先要感謝羅湖區社工委給我們這樣的機會……”

“感謝領導的部分請略過。”

這段不尋常的對話，出現在深圳市羅湖區黃貝街道文華社區的居民代表大會上。2013年4月，一場城市居民自治試驗在文華社區鋪開——既有能力培養，也有公共資源分配。主政者希望用兩三年的時間，教會居民理性議事，逐步提升他們的自治能力。

在這場如何“花好錢”的練習中，居民代表們與議事規則曾有過一段“蜜月期”：盡量不跑題、不誅心、不人身攻擊、不打斷話頭，共同管理每一筆預算，舉辦公共活動。象征議事規則的法槌、代表權利的投票牌，都是神聖之物。

然而，隨著試點的深入，這場城市社區的自治試驗在行政慣性中浮沈，人性和文化習性亦被揭開一條裂口。

從對事不對人的討論，到吵架、內鬥和分裂，這一自治試驗運行兩年多來，與啟動時的初衷已漸行漸遠——會越開越少，決議越來越難通過，作為自治重要載體的“幸福資金”也乏人問津。2015年7月以來，文華自治形態由“我的社區我做主”換成了“基層協商民主”，這場社區試驗重新回到了起點。

“原來開會真能解決問題”

“原來開會真能解決問題。”2012年12月的一場政府、企業、居民三方廣場議事會，讓文華社區居民成艷第一次體會到“開會”的益處。

過去十多年里，她和鄰居們被一墻之隔的東益汽車廣場“坑”得很慘——油性漆很臭，夜里修車吵得睡不著，投訴也沒有用。憤怒之下，鄰居們曾朝墻那頭的廠區扔過垃圾，還有人想用棉被去堵車廠的管道，甚至想澆汽油示威。

開會那天，成艷作為議事代表，特意穿了黑紗衣，“為了表達冷靜”。但讓她真正冷靜下來的不是衣服，而是一個叫“羅伯特議事規則”的新東西：居民和企業代表輪流起立發言，計時2分鐘，不能超時；代表不能打斷發言者，反對意見要等一方發言完才能提出。

議題很集中：怎樣有效執行對汽車企業的監督？經過3小時對話，大家舉手表決選出了東益汽車監督委員會，訂立一套契約，其中最給力的一條是：居民代表如發現企業排汙不達標或超過規定時間仍在開工，將有權告知管理處對其給予停電處罰。這條規矩一直執行到現在，企業不得不改用氣味更小的水性漆，到時間就收工。

事實上，那場會議是羅湖區社工委的一次議事實驗。沒有拍桌子吵架、沒有跑題，還促成了難題的解決，這讓時任羅湖區社工委專職副主任呂毅感受到，“任何社區問題都可以從理性對話開始”。

文華社區的議事氛圍早有鋪墊。2012年，文華社區就被作為羅湖區委書記倪澤望的掛點社區，推動一人一票直選樓棟居民代表。成艷正是當時選出的代表，與她同樣經歷選舉成為居民代表的人有110多位。“大家都相信‘我的社區我做主’。”成艷回憶。

2013年初，在區委書記倪澤望的支持推動下，文華社區正式成為羅湖區居民自治的“試驗田”。具體推進者是區社工委。他們先是聘請議事專家袁天鵬成為議事課堂的“教練”；又撥款成立“幸福資金”，交給居民自己管理，首筆資金為2萬元，次年資金額提高到20萬元；《文華社區居民自治章程》、《文華社區居民自治財務管理制度》也根據居委會組織法而相繼擬定。

根據制度設計，居民代表組成“居民代表大會”，選出常設議事機構“決議會”，兩個機構做出的決定由居委會來執行。

根據時任羅湖區委書記倪澤望的表述，文華自治試點的目的在於“培養居民代表的規則意識，引導其依照法律、按照規則、尊重程序、合理合法表達意願。隨後，逐漸將政府掌握的部分社區資源下放給居民代表，讓其通過議事規則決定支配情況，逐步提升居民代表的自治能力”。

袁天鵬曾經留學美國，在擔任阿拉斯加大學學生議會議員時，他有感於國內不少人不會開會，回國後成立公司，專門推廣源自英國議會的羅伯特議事規則。在安徽阜陽南塘村給合作社的農民上課時，他把六百多頁的規則壓縮為《南塘十三條》。到了羅湖，他索性將之改成更簡短的《文華十條》，包括主持中立、起立發言、面向主持、表明立場、不超時、不打斷、不跑題、不攻擊、機會均等和服從裁判。

“2013年真是特別開心的一年，每個人對社區都是滿腔熱忱，都相信袁老師（即袁天鵬）可以帶著我們往前走。”居民代表薛華回憶。

人們嘗到了管理公共經費的樂趣和甜頭。每次會議人們都能提出三五份提案，每份提案都寫得很詳盡，居民代表們一起討論“幸福資金”該用在什麽地方。每次會議都要開兩三個小時，大家把每一筆預算都掰開來研究，給每一筆花銷“瘦身”。社區文藝團體成立了，代表們還牽頭辦起了大型趣味運動會、美食節等活動。

盡管有人面對不一樣的意見，會生出委屈之感，但也有居民代表相信，“你只是不同意這件事，並不是對我有意見”。

選舉風波

文華的自治實踐進一步深入：除居民議事機構外，執行機構——居委會也要進行選舉。可誰也沒有料到，新一屆居委會競選後的班底組建過程，成為文華自治試驗的分水嶺。

2014年3月9日，64歲的黎國通過公開競選，成為文華社區新一屆居委會負責人。當時他是眾望所歸。這個祖籍江蘇的爵士樂手長著一張圓臉，戴著圓框眼鏡，說話溫文爾雅，但很擅長維權。他曾作為居民代表去找政府部門協商，為小區爭取到了換房產證和裝管道天然氣，東益汽車監督隊也是他親自組建的。

競選當天，有居民在助選橫幅中稱他為“文華之星”，他的“啦啦隊”幾乎包了場，四十多位居民代表還聯署了一份支持他的公開宣言，印成傳單滿場發。當天有108位居民代表，他得到了60票，完勝其他3位候選人。在居委會工作過6年的候選人劉強只拿了38票，上一屆居委會主任則徹底敗選。

競選結束後的一個場面讓一些參加者記憶猶新：落選的劉強發表感言時說，“雖然落選，但還是要祝賀當選的黎國”，隨後他主動走向黎，兩人握手擁抱。遠處一條橫幅上寫著：“今天沒有失利者，文華人都是贏家。”

但黎國當選後卻麻煩不斷。他先是發現自己並不是居委會法定代表人——2013年底，廣東公布了2014年全省居委會換屆目標：“社區黨組織書記、居委會主任‘一肩挑’比例達到80%左右；社區黨組織班子成員和居委會班子成員交叉任職比例達到80%左右”。

“也就是說，社區工作站黨委書記、社區工作站站長、社區居委會主任必須是一個人。”文華社區工作站站長何文勝說。他才是居委會實際上的一把手，按理說，居委會公章和財務也都由他負責。這個變化令黎國措手不及。直到4個月後，羅湖區社工委專門為文華社區下發繼續推進試點文件，何文勝才把公章轉到黎國手中。

在人員安排上，黎國也面臨空前壓力，毫無經驗的他疲於調整自己的“組閣”名單。

按《文華社區居委會換屆選舉社區黨委提名候選人規則》，勝選後的居委會負責人可以提名4名居委會成員候選人。黎國最初設想的“班底”中，沒有一個人是老居委會成員。“大家對上一屆居委會有很大意見。”他說。

然而，2014年3月10日，黎國從羅湖區社工委得知，有關部門“希望”他能把劉強組進居委會班子。“劉強是黃貝街道辦支持的人選。”一位和黎國一起去交涉的居民代表透露說。對於這個說法，何文勝沒有直接回答，但他表示：“街道也是考慮工作要鋪開，需要帶路人，你全部是新人，連居委會做什麽都不知道怎麽行？”同在組閣名單中的成艷不同意這個說法：“能力欠缺也可以學啊。”但反對聲石沈大海。

劉強進入居委會幾乎是板上釘釘的事，更艱難的拉鋸卻在後面。

“如果你選了她，我就發動全文華的人反對你們！”聽說了黎國的組閣名單後，一位居民代表威脅黎國。“她”指的是居民代表薛華。“薛華在我們社區也是個人物，活動組織能力強，性格開朗，我們想組她進來。”成艷說。

黎國對南方周末記者回憶，那段時間幾個居民代表都找他交流，反對薛華，理由是薛“性格過於強勢”，再加上一條“原罪”：薛做了十幾年保險業，“私心重”——每次開會時，主持人都強調羅伯特議事規則要“不質疑動機”，但這條規則被拋諸腦後。

迫於輿論，黎國在名單中劃掉了薛華，打算另選他人。而誰是備選者的消息也不脛而走，居民代表們的反對一再重演：“你選xx我就堅決跟你過不去”，“xx別想來收割勝利果實”……私下表達憤怒的人們似乎已忘記，過去一年里他們反複練習的是“共同決策”和“尊重結果”。

“群眾鬥群眾”

麻煩接踵而至。薛華得知新一屆居委會成員中沒有自己，一邊哭一邊拍著桌子吼：“你們又在欺騙我！別以為我好欺負！”

時間過去了一年多，薛華對南方周末記者回憶起此事時，仍然憤意難平。她順手拿起一個礦泉水瓶，重重砸在桌上，嗓門提高了八度：“拉票時你怎麽不跟我講？當時你怎麽許諾我的？現在選完了不組閣我了？”選舉前，薛華曾積極為黎國拉票——根據競選規則，拉票是被允許的——黎國說過想把她組進居委會中。

參與制定選舉規則並參與競選全程的袁天鵬說，“組閣有多方面因素的影響，即使沒有兌現承諾，也是選舉中常見的過程，但是大家都看得過於個人化了，當做是一種陰謀。”

吵架像病毒一樣擴散開來。“吵得好厲害，每個人都吵，都是敲桌子的那種，我不敢走進辦公室，只好躲在服務中心。”一位不願具名的居民代表回憶。最厲害的一次是新一屆居委會上任首日，劉強坐了原居委會主任的辦公桌，成艷站出來替黎國打抱不平，“兩個人都拍了桌子”。居委會工作一度停滯。

黎國和劉強的不睦公開化。“社區氣氛變了，都是個人恩怨，鬥來鬥去。”一位居民代表說。一個無法證實，但卻能反映各方對峙心態的傳聞是：“薛華跟劉強聯合在一起，擰成一股繩，‘靶子’就是新的居委會，處處跟他們唱反調。”

對於這樣的對立，劉強反複說自己“沒有勝負心”，但他還是很關註自己在居委會5個成員中支持率的變化：“我們（我和黎國）是從1：4，到3：2。”他也很樂於談起自己擅長活動策劃、懂得平衡各個片區、善於與社區和街道領導溝通的優勢，以及曾經“扶持上屆居委會主任”的事，從不諱言上屆居委會實際的控制者是自己。

他對南方周末記者說：在社區老年生日會、社區運動會等活動中，黎國缺乏策劃能力，總是說“老劉，你來吧”；黎國對自己所在片區活動參加比較勤快，其他片區活動基本不參加。他的結論是，“老黎人比較老實忠厚，但能力有缺陷”。

2014年5月，薛華與北鬥片區居民代表共同組建了一支“地鐵環境監督隊”，參考東益汽車監督隊的方式，想代表片區居民與地鐵施工方溝通，督促他們減少噪音、及時清理垃圾。黎國沒有去參加他們的成立儀式，只是負責張羅協調會。他對南方周末記者坦言，自己“確實有情緒”。但不屬於北鬥片區的劉強卻加入了這支隊伍。

盡管開會時袁天鵬總強調“對事不對人”，但在會場外，人們被更強大的行為慣性所牽引。“那段時間，兩邊的人都在拉我，”一位不願具名的居民代表回憶，“互相說對方壞，讓我不能跟對方在一起。”她說，“‘兩邊的人’不是黎國和劉強本人，是他們各自的‘粉絲’。”

“挺黎派”把劉的每個行為都視為“架空黎主任”：“黎主任被他們圍剿，如果我們不挺身而出，這里就是他們的天下了！”“挺劉派”把黎視為“居委會傀儡”：“有人想要借此鋪平自己在居委會的道路。”

陷入輿論攻防戰中的“粉絲”們傳播著各種小道消息，局中人的婚姻、子女、過往經歷都成為“貪汙幸福資金的理由”。“叛徒！”當得知本片區的人加入地鐵監督隊後，東益汽車監督隊的人甚至這樣罵道。

“我一直都不明白，為什麽要吵成這樣。”楊娟很困惑。“80後”的她是組閣最後一天被選入居委會的“黑馬”。為避開爭執，專心做自己的社區公益項目，楊娟沒敢申請“幸福資金”的錢，直接向社區工作站申請了經費。

兩筆報銷的爭議

撕裂的氣氛終於從會場外蔓延到了會場里。

從2014年7月到12月，關於兩筆報銷的爭議在決議會和居委會之間來回僵持。在袁天鵬團隊的議事顧問王靜看來：“居民們知道從程序上去尋找別人的漏洞，但是當他們遇到問題時，他們又不願意通過程序去解決。”

根據《文華社區居民自治財務管理制度》，居民代表想要發起采購前，項目提案必須先得到決議會或者居民代表大會通過；采購時須由1位居委會成員、1位提案發起人和1位居民代表組成“3人采購小組”；而根據街道報賬要求，所有報銷要有發票。居委會花完錢後，還要接受決議會“財務監督小組”對所有票據和賬目的檢查。

第一個違反采購規定的人是薛華。2014年5月，薛華組建地鐵施工隊時，自己墊錢購買物品，直到7月“幸福資金”到位才申請提案。居委會指出，提案通過前的錢不能報銷。另外，花這筆錢的過程也不符合三人采購制度。

這件事被拿到決議會上討論。王靜認為，“違反制度是不應該”，但“考慮到社工委的資金7月才到賬，薛華提前墊錢情有可原，只要按照財務制度，按照決議去買的東西，就可以報，但下不為例”。決議會通過了這個動議。

誰知薛華的報銷還是不能通過——票據有的只有收據，有的沒有小票，居委會財務人員趙莉堅持不給報銷：“我得對財務制度負責，我還得通過財務監督小組的檢查。”薛華勃然大怒：“我就是規則沒遵守，也用不著這麽刁難我吧？你打擊了我們的心靈，打擊了我們為社區做事的積極性！”

不久後，成艷也有一筆兩千多元的采購違反了3人采購原則。她在決議會上解釋後，大多數人表決批準這筆報銷。但薛華找到了漏洞：有一位決議會成員同時接受了兩個委托，不符合規定，減去這兩張無效票，這次會議的決議還不足半數。

“他們這次找的是制度問題，我們認為這是有進步的，有制度的概念，兩年的議事規則學習沒有白費。”王靜說。

然而，人們對會議的認識並沒有朝著樂觀的方向發展。他們退回到原先的開會慣性之中，彼此拉扯。

“顧問團隊目無法紀，帶領我們打白條！要用假發票！”一次決議會前，王靜被扣上了“帽子”。據她回憶，她想要表達的意思是：財務制度執行過程中會碰到一些具體問題，是修改財務制度，還是堅持要發票？沒有發票的情況下，能否找其他發票來充賬？事實上她沒有表決權，能否通過還是居民代表說了算。薛華認為，當時顧問團隊在考慮“怎麽幫居委會報銷”，袁老師也被懷疑“既當運動員又當裁判”。

“你開始制定制度非常嚴格，實際操作不可行，我們就應該通過一個程序去解決。出現問題是正常的，不出現問題才是不正常的。出現問題，個別人反應特別激烈，也是正常的……但大多數人應該按照程序去處理。”王靜說。

事態升級，居民代表們不再想通過會議來尋求答案，居民代表吳德森甚至給財政部寫信，“要去告使用假發票”。同樣想法的還有成艷，倔脾氣的她曾在爭論中說：“你們要是覺得我采購有問題，就讓檢察院來查我！”“我會告到區里、市里、省里！”群情激奮下，那把象征議事規則的法槌也無法讓人們安靜，有樓長把投票牌砸在地上。

不再提“我的社區我做主”

“參加決議會的人越來越少，大家厭倦了提個提案就被反對，沈默著不敢表態，只有幾個人把控局面。很多樓長都厭倦這樣，開一半會就走掉了，表決也表決不成。”對居民代表孫梅來說，整個2014年都令人疲憊，“後來已經發展到不喜歡一個人，就會反對他的提案，拉一大堆人，就是不給他過。”

以前，袁天鵬在針對羅湖區人大代表和該區領導幹部的兩次培訓中都曾提到，“規則很枯燥，從不談價值，但只要照著做，就可以給我們帶來理念和文化的改變”。但現在他也有一些困惑：理念和文化是那麽容易改變的嗎？他又把自己的社區議事培訓帶到了南京，希望在那里尋找答案。

“經歷了這些事情之後，你覺得有競選好，還是沒有競選好？”聽到這個問題，受訪居民代表都毅然選擇了前者。劉強甚至頗為驕傲地說：“那次選舉我是見了世面的。”這個連續3屆的居委會成員，說不上來前面兩屆自己是怎麽被選出來的，“應該還是有個票箱的吧。”

“我們這里的問題，幾十年都得不到解決，有了羅伯特議事規則，我們用包容的方式，大家都後退一步，通過理性溝通來解決，為什麽不好呢？”黎國說。

孫梅很懷念2013年的氣氛：大家都是“文華人”，沒有片區的鬥爭，“雖然也爭，但都是就事論事”。“是文華社區的人素質太參差不齊嗎？是我們還沒有學習充分嗎？是我們試點的時間還不夠長嗎？為什麽去年發展到那個樣子？我不知道。”趙莉提出了一連串的問題，不過，“公開、透明、競選，這些大方向都是很好的。”

“去年，你花一塊錢買把剪刀，我們都是要投票的。以前居委會的錢花在哪里，我們根本不知道，後來我們可以查居委會的賬，不管誰撥款，錢都用在居民身上。”楊娟說。

無論如何，2015年社區開會的次數明顯少了。過去兩年，決議會每個月至少開一次，風雨無阻。今年沒開會的理由包括大雨、人數太少，以及“等候政府通知部署”，“幸福資金”也乏人問津。

2015年，文華自治形態也發生了很大改變。1月1日開始，羅湖區實行新的社區體制改革方案，文華社區也在改革之列。一位剛從社區工作站退休的專職文員接替了趙莉的財務工作。“幸福資金”不能再以社區子賬戶的形式存在，它的使用和支取都要通過何文勝，不再通過黎國。

薛華本來以為決議會要解散。2015年7月10日，《羅湖區社區居民議事會規範化建設工作方案》出臺，規定全區每個社區從居民中間選6到9個居民議事會成員，何文勝為此列了一份名單，這份名單中只有2人是原來的決議會成員。

然而，7月27日，羅湖區民政局為文華社區發文，仍然承認它的試點地位。原先的31位決議會成員直接成為居民議事會成員，同時要加上黨代表、人大代表等8人。官方表述也從“我的社區我做主”換成了“基層協商民主”。

收到通知兩天後，何文勝召集決議會成員們開會，宣布決議會的新動向。兩個多月沒開會了，大家又坐到了一起，人只來了19位。沒有決議會成員提出新提案，幾乎沒人提出問題，沒人爭論，不到半個小時，會議進入了尾聲。

（為保護受訪對象，黎國、劉強、薛華、成艷、趙莉、楊娟、孫梅皆為化名）

萬科產業地產“雲”試驗：做地產界Uber

萬科產業地產“雲”試驗：做地產界Uber

一財網 吳斯丹 2015-09-22 23:13:00

每個萬科雲有鮮明的主題產業，比如設計或建造、工程技術、設備采購，以最大限度共享資源。但一組萬科雲拼合在一起，又是一條完整的產業鏈，實現彼此的分工與協作。

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試驗5年 前海“地底工程”

對於至今沒有幾棟永久性建築冒出地面的前海自貿區而言，過去五年的改革試驗在“雲端”，也在“地底”。

在經濟體制的大系統尚未完成現代化轉型之際，前海正在咬牙成為一顆“連通轉換”境內外規則的“過河卒”。

“前海的發展不是看有多少高樓大廈，而是看制度，因為制度本身就是生產力。”

時近中午，位於深圳月亮灣大道旁的簡易鐵閘悄然拉上，一列滿載著集裝箱的貨運列車從前海蛇口自貿區門前緩緩駛過，提示著這片土地原本的功能：堆放遠洋貨物的倉儲物流區。

這是2015年9月的深圳前海。

2006年之前，這里還是一片灘塗和大海，之後深圳實施填海工程，逐漸形成面積達15平方公里的前海。從2010年開始，前海先後成為深（圳）（香）港現代服務合作區、前海蛇口自貿區。五年間，前海變身為國家級制度改革的試驗基地，包括法治和金融改革在內的諸多制度革新試驗，都將在這片填海而來的土地上生根發芽。

在改革開放三十年後，中國市場經濟體系已經基本成形。遠非當年深圳特區那樣可以在“白紙上畫圖”的前海，如何以區域性的制度建設與改革引領中國政經體制改革的“下半場”，成為了諸多體制改革研究者所關註的課題。

這一體制改革“下半場”的複雜性，令前海自創立之初便伴隨著爭議與質疑：從制度改革與創新的授權空間，到特區自身的政策、產業乃至區域定位，再到前海特區這一“小系統”與國內政經制度和國際規則體系諸多“大系統”的制度對接與風險監管……身處改革前沿的前海，在不斷的“試錯”過程中，艱難地尋找著屬於自己的制度創新路徑。

“激活”改革基因

“他來找我審批蓋章，我說不用審了，結果過兩天又回來了，說能不能蓋個‘不審批’的章，要不然後邊流程走不下去。”

就在前海開發建設五周年紀念日前夕，一篇題為“深圳前海熱中的冷思考”的長文成為了網絡熱帖，文章對前海開發建設中的政策定位、管理機制和土地開發模式等諸多方面進行探討，並提出了不同的商榷觀點。

南方周末記者獲悉，這篇署名為“深圳創新發展研究院”的文章主創者，是現任深圳創新發展研究院理事長張思平，他也是原深圳市委常委、副市長。張思平婉拒了南方周末記者的采訪邀約。但一位參與該文前期討論的法律界人士向南方周末記者表示，比文中觀點更加重要的，是這種坦率的公開探討所體現出的改革意識與改革氛圍。

“深圳過去三十年的改革發展中，培育出了相當一批具備改革意識和公民觀念的政府官員與市場人士。”該人士認為，前海的改革和關於改革的一系列公開探討，正在重新激活沈潛於這座城市血脈中的“改革基因”。

截至2015年8月中旬，前海蛇口自貿區註冊企業超過5萬家，註冊資本超過2萬億元。今年上半年註冊的1200多家互聯網金融企業，占深圳同類企業的90%以上。而自4月21日自貿區掛牌至7月底，前海新設外資企業五百余家，其中超過85%實行備案制管理……

隨著以金融服務業態為主體的國內外產業集群在前海的匯聚，新任市委書記馬興瑞提出了“自貿區管理體系能否突破傳統政府管理模式”的新課題。

“創新政府管理模式”遠非聽上去那麽簡單，“很多試驗區試來試去，往往變成了原有體制的一個複制，甚至比原來體制有過之而無不及。”在2014年的前海咨詢委員會會議上，國家發改委副秘書長就曾深有感觸地表示，“小小的一塊試驗田很難抵禦多少年來形成的慣性體制的沖擊。”

而像弘毅投資總裁趙令歡這樣的未來“前海業主”們，也提出前海特區未來的發展優勢已經不是政策超前，而是更加規範細致的營商生態環境塑造，和更具挑戰性的政府職能轉變。

“我們現在是‘小政府大社會’，很多審批程序都取消了，但很多企業卻感到不適應，”一位前海管理機構負責人向南方周末記者說道，“他來找我審批蓋章，我說不用審了，結果過兩天又回來了，說能不能蓋個‘不審批’的章，要不然後邊流程走不下去。”

該人士表示，這其中有一些外部制度銜接的問題，但更多的還是企業自身的傳統思維習慣，“不蓋個章總覺得心里不踏實”。

但在中國經濟體制的大系統尚未完成現代化轉型之際，前海試驗場中的許多機制創新也往往由於缺乏系統支持而只能硬著頭皮“咬牙幹”。

就在兩個月前，身為前海投控副總裁的舒東曾為南方周末撰文，講述在前海企業公館的開發過程中，前海投控與萬科集團如何在一系列的“天時、地利、人和”機遇下，展開了從“1.5級土地開發”到政企合作的PPP模式，再到推出國內第一只REITs（房地產信托基金）產品的一系列制度創新及其背後的深遠意義。

外界所不知道的是，“不差錢”的萬科在企業公館的RIETs項目中，基本上就是“花錢賺吆喝”。“REITs模式本來就不是一種短期暴利機制，而是著眼於社會各方長期的利益分享。”一位參與項目設計的地產界人士向南方周末記者表示，但在現行稅收體制下項目所面臨的雙重征稅（經營所得稅與資本利得稅），使得萬科這樣的企業經營方在短期內近乎無利可圖。

“這是大系統的問題，不是前海所能左右的。”該人士坦言前海之所以還是要推出這麽一個“花錢買機制”的項目，根本原因在於無論前海管理方還是萬科，都需要探索和尋找未來城市房地產“長周期經營”的政策機制和商業模式。

“創新這東西，獲得一個idea（理念）相對容易，真正落地卻非常難。”舒東在文章中的這句感嘆，其實也代表著諸多前海制度創新推動者們共同的心聲。

唯一的“社會主義法治示範區”

曾經希望借鑒“迪拜模式”通過特別授權建立“法治特區”的前海法治改革理想，正更多地轉向與現有法治體系銜接，並通過內部機制改革高效“連通轉換”境內外制度規則的改革方向。

在前海註冊登記的5萬多家企業或許還未意識到，在前海“登記落戶”這一舉措，意味著將參與中國唯一的“社會主義法治示範區”試驗。

前海萬科企業公館13棟小樓門前，旗桿上飄動的五星紅旗顯示出這里不同於入駐企業的特殊身份：2015年1月28日在此成立的前海合作區人民法院，至今已經審理了六百多宗各類商事案件，其中超過一半是來自深圳各轄區的涉外及涉港澳臺案件，其他則是在前海註冊企業所涉及的案子。

“在前海合作區註冊登記的企業產生民商事糾紛，都有可能在前海法院審理。”該院一位法官向南方周末記者解釋，前海法院除了依法確定司法管轄權外，對於自貿區普遍存在的“區內註冊、區外經營”現象，正積極與有關部門溝通協調。

就在前海法院掛牌成立兩個月後，前海合作區內第一座永久性公共建築：前海法治大廈破土動工，並計劃於2017年年底前交付使用。作為自貿區內的首座地標，前海開發建設者們的選擇正體現出了他們對特區制度建設中“法治地基”的重視與期望。

“機構設置新、運行機制新、人員管理新”是前海法院作為綜合性改革示範法院的三個鮮明特點。

上述法官坦言，前海法院的新角色對她是一個不小的挑戰：該院建立的以審判為中心的審判組織架構，不設審判業務庭，沒有庭長、副庭長的行政層級，一名主審法官帶兩名法官助理和一名書記員組成一個審判團隊，全部審判團隊均由副院長直接管理。另外設置司法政務處和審判事務處兩個綜合部門服務審判團隊，取代了普通法院十幾個行政部門的職能。

“我們現在每人都是一人多崗、一崗多責，一個部門要對應原來中院六七個部門的工作。”她說，前海法院的這一行政架構，在全國法院系統中是“最精簡”的。

與精簡的行政架構相對應的，則是新的司法行政管理機制：從立案登記制到審（判權）執（行權）分離，從審判權運行機制到司法責任制，從域外法律查明與適用機制到引入港籍陪審員和國際法律智庫、訴調對接中心的機制創新，在前海法院推出的“深化司法改革總體方案（2015-2016年）”和“為合作區與自貿區提供司法保障意見”中，各包含了50條涉及司法行政管理和跨境法律創新方面的改革措施。

這一管理模式並非前海法院獨有，從更早成立的前海國際仲裁院，到跨領域的證券金融監管及海關質監等行政機構中，都在進行著類似於“革自己命”式的行政管理和監管業務模式變革。

在歷經數年摸索與嘗試之後，曾經希望借鑒“迪拜模式”通過特別授權建立“法治特區”的改革理想，正更多地轉向與現有法治體系銜接，並通過內部機制改革高效“連通轉換”境內外制度規則的改革方向。

這看起來是縮小了改革步伐，卻因為機制銜接而擺脫了此前孤軍突進的尷尬角色，成為中國司法體系整體改革這盤大棋中深具活力的一顆“過河卒”。並以其內生的機制創新，倒逼著對接的行政管理“大系統”不斷改善管理流程和效率。

“除了日常案件審理之外，每個法官都帶著一、兩個新制度和新課題的調研任務。”上述法官介紹，這些研究課題通常是與國內知名學術機構、駐園企業以及社會性NGO共同推動展開。

9月20日上午，“中國港澳臺和外國法查明研究中心”及“最高人民法院港澳臺和外國法律查明研究基地”及“查明基地”在深圳揭牌成立，前海法院成為“最高人民法院港澳臺和外國法律查明研究基地”。而在此前一個月前海法院推出的《域外法查明辦法（試行）》，也成為了國內法院在相關司法領域內的最新探索與制度實踐。

律所曲線跨境“聯營”

通過合夥聯營模式引入港臺法律機構的律師事務所“落戶”政策，因審批流程的遲緩與合作方的疑慮而陷入僵局，最終是在深圳首先實施的商事登記制度為“聯營困境”中的律所們提供了新的契機。

作為最早入駐前海企業公館的兩家律師事務所之一，星辰前海律師事務所自身的歷程就是深圳法治改革30年的一個縮影：1992年在深圳啟動的司法體制改革中，時任司法局局長助理並主持深圳市律師體制改革的郭星亞，“下海”創立了中國首家合夥制律師事務所——星辰律師事務所。

其後二十多年間，星辰所創下了中國司法界的多項紀錄：第一個為IPO上市企業開具法律意見書；第一個提供工程招投標法律服務；首家提供房地產按揭法律服務；首家破產清算案的法律服務……在裝飾一新的律所辦公樓內，前海星辰律師事務所主任陳方在談及這段歷史時依然充滿激情：這位在1998年同樣從司法局下海成為星辰所創始合夥人的資深律師，也是星辰前海律師分所創立的推動者和負責人。

“前海一成立我們就意識到，這正是我們多年希望進一步推動律師體制改革所依托的機遇平臺。”陳方說，從2012年成立前海課題研究組，到2013年升級為“前海法律研究院”，星辰合夥人的目標就是借助前海的制度平臺繼續推動律師制度改革和創新法律服務模式。

此時前海在創立之初的激情過後，正處於各方機制磨合的“仿徨期”：前期的多項改革設計與改革方案因難以對接現存機制和實施條件不足等原因而被迫擱置，原本希望通過合夥聯營模式引入港臺法律機構的律師事務所“落戶”政策，也因審批流程的遲緩與合作方的疑慮而陷入僵局。

最終是在深圳首先實施的商事登記制度，為“聯營困境”中的律所們提供了新的契機：那就是先在前海登記成立內資分所，再尋找聯營合作夥伴。

而在前海登記設立內資分所的同時，星辰所跨出了更加大膽的一步：直接到香港申請設立分所，未來再將香港分所與前海分所合並。

“既然成立聯營所是為了學習港澳的法律服務模式與經驗，我們為什麽不直接到香港去學？”陳方表示，香港分所的設立，也使星辰所的跨境業務打破了聯營合作方的限制，“可以跟更多港澳律師事務所及優秀律師們合作。”

隨著“聯營模式”困局的突破，星辰所的業務思路開始迅速擴張，“我們正在跟一帶一路沿線各國的法律機構聯系，籌建以中國律師事務所為主導的國際律師聯盟。”陳方表示，這一籌建中的國際律師聯盟將與星辰所此前已經建立的國內律師聯盟一起，構成打通境內外的跨境法律服務聯盟。

與此同時，星辰所與國家發改委合作的國際法律服務中心、跟工信部合作的跨境法律服務數據庫等項目也在推進之中，跟國內多所知名政法院校合作的智庫型“前海法律研究院”共同搭建起集服務、研究和數據於一體的跨境法律服務平臺。

交易所：搭建“雲端產業園”

“深圳沒有石化產業園區，而深油所未來就是一個建立在互聯網上的‘雲端石化產業園’。”短短幾年里，前海迅速“攢”下了包括石化、貴金屬、農產品乃至航空航運和融資租賃在內的龐大產業要素交易市場。

在福田中心區國際商會大廈的深圳石油化工交易所（下稱深油所）內，前海正在試驗一系列金融創新政策，試圖為“石化金融夢想家”們搭建一座“雲端產業園”。

“深圳沒有石化產業園區，而深油所未來就是一個建立在互聯網上的‘雲端石化產業園’。”年輕的深油所總裁辦主任林偉軍向南方周末記者介紹，這家成立於2011年9月的石化產品交易平臺，至今已經累計實現交易額超過2萬億元，2015年預計將為前海帶來5億—6億元的稅收收入。

在前海的產業和金融發展規劃中，類似於深油所這樣的“要素交易平臺”扮演著極其重要的角色：它們既是溝通產業運營和金融服務的橋梁，又在大宗商品和金融期貨所構成的多層次“商品與資本市場”中，扮演著承上啟下的中間平臺功能，同時還是諸多金融衍生產品市場的實體支撐。

從2011年申報10個項目僅獲批5個，到今年年初申報28個，獲批17家“產業要素交易平臺”，前海在短短數年內為自己的產業要素交易市場“攢”下了包括石化、貴金屬、農產品乃至航空航運和融資租賃在內的龐大“產業要素交易群”。

正因為如此，在前期的產業戰略規劃中便意識到了產業要素交易市場發展潛力的深圳市政府，在接到深圳石化行業協會提出建立石油化工交易所的申請建議後，便迅速啟動了一系列政策“綠色通道”，並在2013年7月的市長辦公會議上為深油所專門出臺了七大扶持鼓勵政策。深油所也因其創新機制和成交規模而獲前海2014年“最佳要素交易平臺”獎。

“整個前海要素交易市場可以看作為不同產業服務的大宗商品創新交易平臺群。”林偉軍向南方周末記者表示，深油所現在是以境內石化產品現貨交易為主，未來的目標則是打造成一個“基於電商平臺的石油化工產業園”，並形成囊括石油化工交易與金融服務的新業態產業集群。

對於深油所的石化企業“會員”而言，無論它們身處何地，均只需在前海註冊一家分支機構，便可以通過深油所的交易服務平臺展開產品交易結算、企業融資乃至商業保理、融資租賃等金融類業務。

“借助前海的金融創新體系，我們為企業設計了很多創新型的融資模式。”林偉軍說，對於過去依賴銀行信貸的傳統石化企業來說，這些創新融資模式是解決它們短期周轉和運營資金困難的希望所在，“企業對這個很看重”。

在商業模式和交易規則的設定過程中，如何既方便實體企業運營，又能最大限度預防規避交易風險；如何與現實制度中的工商、稅務、安監乃至海關等監管系統協調，並充分利用前海所獲得的金融創新政策與管理授權，都是一個個龐大的制度“系統創新工程”。

對於參與了深油所規劃和創辦的林偉軍來說，最令他“刻骨銘心”的經歷，是深油所成立前期在商業模式上的摸索：“光各方的對接和梳理就用了大半年時間，每一個交易和金融服務模式都要跟一家家企業和銀行去溝通協調。”林偉軍表示，自己從中得到的最大收獲是，“你要從企業的角度去想他怎麽進入這個市場，怎麽進行交易，而不是光想著把它拉進來註冊。”

這些市場交易機制在經歷了漫長的制度“設計調試”正式上線後，迅速體現出巨大的市場價值與成長潛力：企業會員從2013年兩百多家到2015年的一千多家；交易額從開業之初的1500余億元到2015年全年預計超過2萬億元；與此同時，各地省、市長們組成浩浩蕩蕩的考察大軍前來參觀，並邀請深油所到國內各地開設“分市場”。

“我們的離岸國際交易業務已經獲得批準，石化離岸國際交易中心應該明年就能啟動。”林偉軍說，隨著中國“一帶一路”戰略推出，深油所正尋求同俄羅斯、新加坡、中亞產油國等沿線各國石油公司合作，籌建“前海國際石油資本聯合體”並探索橫跨國內國際和在岸與離岸兩個市場的交易業務發展模式，並以這一國際交易平臺在全球能源市場中爭奪屬於中國石化產業的定價發言權。與此同時，打通石油期貨與現貨交易、“手機下單”式的成品油網上交易平臺以及整合石化產業鏈和供應鏈的物聯網金融服務平臺等規劃也在陸續展開。

“前海的發展不是看有多少高樓大廈，而是看制度，因為制度本身就是生產力。”身為法律人的陳方這句斷言，在深油所的發展歷程中獲得了奇妙的驗證。

汽車電商：“雙11”只是試驗田

汽車電商：“雙11”只是試驗田

一財網 孫銘訓 2015-11-10 22:25:00

南京一位不願透露姓名的汽車經銷商集團投資人在跟《第一財經日報》記者溝通時表示，正是電商的出現，讓今年市場的汽車售價劇烈震蕩，造成整個行業的新車銷售利潤下滑，甚至無利潤，經銷商的抗拒心理也越來越強。

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“零基預算”珠海試驗政府錢袋子每年歸零

反腐倡廉、經濟增速放緩的大背景下，廣東今年開始啟動“零基預算”改革試點，旨在解決傳統預算中既得利益部門化，財政結余結轉規模大等痼疾。

作為先行者，珠海引入媒體、學者、人大、政協和審計等力量，“面對面”地細審政府部門的“錢袋子”，結果史無前例地核減了17個億，砍掉了部門申報的預算額度接近三分之一，打破了部門預算只增不減的“魔咒”。

2015年10月26日，中金公司研究部負責人梁紅發布了一份研報，顯示截至今年9月底，政府機關團體存款接近21萬億。

政府儲蓄如此之多，意味著財政存量資金大量閑置。所謂財政存量資金，簡單說就是已經列入預算，有明確用途，但最終因各種原因沒能花出去的錢，主要包括結轉結余資金、預算周轉金、償債準備金等。

2015年上半年，國務院總理李克強就四次在國務院常務會議中強調要“盤活財政存量資金”。今年3月，財政部也曾下發《關於開展地方盤活財政存量資金有關情況專項檢查的通知》，啟動專項檢查劍指沈睡財政資金。

與此同時，錢不夠花的地方政府卻需要借地方債予以維持——2015年，地方政府自行上報到財政部的債務總額，和人大常委會批準的地方政府債務限額，均為16萬億。

“零基預算”被認為能夠打破上述怪圈，提高財政資金使用效率，它不同於傳統預算模式，其編制不再以上一年度的預算額為參考，而是以零為基點編制。

反腐倡廉、經濟增速放緩的壓力之下，“零基預算”改革率先在廣東落地。2014年，廣東省印發《廣東省省級財政零基預算改革方案》，從2015年開始在珠海、清遠、中山等地市開展改革試點。

推不下去的試驗

21世紀初，零基預算僅在珠海實行了兩年，就畫上了休止符，預算編制又恢複到了傳統的“基數+增長”。

零基預算並非新鮮事物。20世紀70年代，美國率先將創新於企業內部的零基預算引入政府預算。1999年，中國財政部也正式啟動“部門預算改革”，零基預算被認為是一種改革方式，曾出現在許多地方政府的預算編制指南中。

中山大學中國公共管理中心常務副主任牛美麗著有《中國地方政府的零基預算改革：理論與現實的沖突與選擇》一書，她告訴南方周末記者，那時候的零基預算改革是“借殼上市”，因為當時部門預算的數據基礎非常薄弱，所以零基預算主要被用來建立部門預算的基礎信息體系，“實際上並沒有任何地方真正采用零基預算，也沒有任何的官方文件正式介紹過到底什麽是零基預算，應該如何實施。”

2015年9月，珠海零基預算改革方案正式發布。方案是由珠海財政局預算科科長陳文院帶頭起草的，他1992年從珠海財政分局做起，一直從事預算管理工作。

珠海財政局位於香洲區一片工廠改造區，辦公樓由舊工廠改造而來。11月初，南方周末記者在這里見到了陳文院，他個子不高，穿著白襯衣灰西褲，自封“廳長”——因為辦公室壓縮，他和預算科十多號人擠在一間客廳大（四十多平米）的辦公室里。

據陳文院回憶，從2000年開始，珠海曾嘗試按照零基預算的要求，不設基數，讓各部門隨便上報預算。但受法律不健全、“批條子”等因素的影響，各個部門最後報上來的預算總數大大超過珠海的可支配財力。

如2001年珠海市本級財政收入31個億，分別用於工資、“三公”等基本支出和基建、民生等項目支出。當時基本支出所占總財政比例大約在40%—50%，也就是說，只有15—20個億可用於項目支出，但各部門項目支出一共報上來30個億，“工資不用發了”。

第二年情況更加懸殊，上報項目支出和可支配資金相差了50個億，“怎麽砍啊？嚴重超過財力收入，根本沒法做。”陳文院說。

當時的情況意味著，即便嚴格采用零基預算，絕大部分的專項支出都可能無法得到資助，改革阻力巨大。所以21世紀初，零基預算僅在珠海實行了兩年，就畫上了休止符，預算編制又恢複到了傳統的“基數+增長”。

錢越來越“固化”

“總會計表上掛著幾千項的項目，沒實施完的，繼續做的，也不知道是不是真的需要結轉，但只要是部門拿到手的，用不完就會結轉。”

在傳統預算模式下，許多政府部門預算習慣了常年盯著GDP。GDP增長，單位的預算也隨之增長，政府支出的持續增長不可避免。“比如說，今年向財政要了多少錢，明年要在今年的基礎上再增加10%左右。”湖北省統計局副局長葉青對南方周末記者說，“實際上，有些確實是需要的，有些不可能每年的事情都增加那麽多。”

今年9月，珠海市政府正式下發的零基預算改革實施方案中明確寫道，“傳統預算管理存在既得利益部門化，結余結轉規模大等問題，財政供給與需求之間的矛盾日益突出”。數據顯示，2014年珠海各部門財政平均執行率不到75%，25%的財政資金要結轉到第二年。

“為什麽支出進度很慢，執行效率很低，因為部門預算做大了，很多水分在里面，本來不需要那麽多錢。”陳文院說，這是過去財政效益低的表現之一。

傳統預算方法的第二大特點是，年末資金結轉越來越多，逐年累計，每年項目沒有實施完，剩下的錢就一直不斷地滾存下去。“總會計表上掛著幾千項的項目，沒實施完的，繼續做的，也不知道是不是真的需要結轉，但只要是部門拿到手的，用不完就會結轉，存量資金越來越大，沈澱資金越來越大。”陳文院說。

此外，錢雖然放在國庫里，但是指標已經分配到各個部門了，財政不可以再統籌上去，因為是通過預算法法定程序分配出去的。在新預算法出臺之前，並沒有法律規定，要經過怎樣一套程序才能把分散在幾百個部門的錢拿回來。

而另一方面，珠海市政府要做很多事情錢又不夠花，比如珠海未來三年重大交通設施建設要投七八百個億，資本金按20%-30%配置，也需要一兩百個億，此外民生保障要投入，養老待遇每年也要提高，“作為財政部門來講，過去沒手段抓不住錢這種資源，看到錢不能用，財政局繼續還得找錢，成了地方債，無形中增加了財政的成本。”陳文院說，“不是財力不緊張，而是錢固化了，被部門圈走了，財政統籌不了。”

而實行零基預算，目標就是財政基本上沒有結余，“就是說該花的錢都花出去了，更為重要的是，財政結構得到優化，例如重要的民生保障項目能夠確保得到充分的資金支持。”葉青說。

不受歡迎的改革

各地級市願意做零基預算試點的鳳毛麟角，擔心做試點後政府各部門能夠獲得的預算資金會有所減少。

新預算法的出臺為盤活存量資金提供了依據，其中明確規定，結余資金當年沒有用完不收回，第二年還可繼續用，但到第二年仍沒花完，這個資金就變成結轉資金，連續兩年沒有使用，結轉資金就要收回。

“一個是新預算法，一個是依法治國，反腐敗。以前錢多了可以隨便花，現在很透明了，錢拿了也花不出去，改革更容易一些。就像車改一樣的，以前是與虎謀皮，現在車都不讓用了，改就改唄。”葉青認為新一輪零基預算改革各項條件已經具備。

在牛美麗看來，此次改革重啟的契機是經濟增速放緩，財政壓力加大，所以政府要轉變以往的漸進式預算分配方式，重新梳理支出的優先性，便於削減預算，提高財政資金分配效率。

葉青15年前就開始期待零基預算，2014年，他看到廣東在擴大試點，卻表示“很失望”，因為試點擴大得太慢了，“這麽好的東西阻力是非常大的，財政想搞，但是別的部門都不想搞。”

中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江亦在媒體公開撰文稱，廣東省在推進零基預算改革的進程不算很順利，主要是各地級市願意做零基預算試點的鳳毛麟角，擔心做試點後政府各部門能夠獲得的預算資金會有所減少。

陳文院從事政府工作二十多年以來，從未見過一項改革受到當地政府如此全方位的重視。零基預算改革方案先後上了兩次珠海市政府常務會議，是市委全面深化改革領導小組推進的一個專題，隨後市委常委會進行了專題研究，最後在市政府全體會議上，珠海財政局局長周昌親自做了一個匯報說明。“過去最多常務會議過完，跟書記報告一下就沒事了。”他說。

為了這項改革，陳文院從今年3月初開始做方案，等方案真正出臺花了半年的時間。他還記得，第一次把方案報到市政府，還沒見到市長，市政府秘書長就把方案給他退了回來，“因為我附了相關部門的意見，幾個市直部門都沒意見，但秘書長說，‘這麽大的改革，不可能每個單位都沒意見’。”

“好艱難吶，真是折磨”，為了要意見，陳文院瘦了一圈。財政局分管領導要召集相關部門開宣傳會，對於公安、住建、計生、市政園林局等幾個預算較大的部門，財政局則要親自上門做宣傳，告訴各部門，零基預算這種管理模式，會對單位編報帶來什麽影響。

最終，財政局收集了十五六個部門的意見上來，大部分表示支持。

而一位外省局級官員則向南方周末記者坦言，“部門都不太歡迎（零基預算），這個明擺的。用錢緊張了，沒有理由去多要錢，從此財政負增長，有這方面擔憂。”

打破“魔咒”

“我也挺擔心的，擔心（社會）對我們有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了。”

據陳文院介紹，珠海編制2016年預算今年7月份就啟動了，當時改革方案還沒最終通過審批，不過，新晉珠海市市長批示，就按照零基預算做明年預算，方案繼續討論。本來珠海市直部門先試，書記則要求各區也一起，“不要搞試點了，要搞就全市一起搞”。

於是，珠海各級政府部門申報預算的方式都和以往不一樣了。

過去，各部門今年問財政要了多少錢，明年財政就會剔除今年的一次性因素，再把新增的政策性支出加上去，給出一個部門預算的上限，只要部門申報的所有項目不超過這個金額上限，基本上都能拿到錢。上限一般逐年增加。

而現在，明年應該拿到多少財政資金和今年的額度沒有任何關系，只有報上去的項目申報理由和金額合理，明年才能拿到可支配的財政資金。

沒了基數，許多部門感到無所適從，他們跟陳文院開玩笑：“是不是隨便編啊？”陳文院想了想，好像確實是“隨便編”。不過，能否拿到錢就另當別論了。

實施零基預算後，財政局新建了一個滾動項目庫，凡是要錢的項目，各部門都得報進去項目名稱、申報理由、測算依據等。由三位學者、兩位人大代表、一位人大財經委委員、一位政協經濟委委員以及一位審計局工作人員組成的8人專家聯審團，會審核每一個項目的必要性、合理性、匹配性和效益性，並進行排序，如果項目排名靠後，就有可能被核減或拿不到明年預算。以匹配性為例，如果一個項目在10月份開工，則當年或許無法拿到預算，因為距離年底的時間只夠項目籌備，並沒有到用錢的時候。

以前在法制不健全的情況下，用不完的財政年年結轉，沒有依據強制收回。現在新預算法規定，超過2年無償收回。而珠海更進一步要求，當年實施完畢，不予結轉，“因為預算已經考慮了時間上的匹配性”。

此外，珠海規定，每個月項目執行率倒數的10個部門要被財政局約談，如果持續沒有改善，就要由書記、市長親自約談。預算執行率也將從此寫入組織部對各個部門的年度白皮書考核，考核的滿分為100分，預算執行率占4分，“通過做工作，從其他地方擠出了4分給我。”陳文院說。

對於2016年的預算，10月中旬，珠海市財政局啟動了專家聯審，在媒體的全程監督下，市文體旅遊局、衛計局、安監局、港口局、市政和林業局這5個試點部門就“項目是否該給錢、給多少錢”，與專家團隊面對面交鋒了5天。其余229個部門的項目，財政局局長坐鎮會議室，加班加點審核了9天。

一位現場媒體人士告訴南方周末記者，參加聯審的單位均由一名局領導帶隊，幾乎所有科室負責人全部到場。在10月15日上午的聯審現場，市港口管理局的一個項目“港口安全監管工作信息管理系統的升級、拓展和完善工作（二期）”引發了聯審小組與港口管理局的長時間爭論，因為市港口局和安監局各自申報的項目名稱相同，專家認為有重複浪費的可能，所以專家組要求市港口局會後補充材料來論證他們所列的這項費用是必要的、合理的。否則，就砍掉或者削減。“場面一度較為火爆。”該人士說。

陳文院仍然有些後怕，“面對面會說很多過去是政府機密的東西，我也挺擔心的，擔心（社會）對我們有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了。”當各界反應都比較正面時，他才放了心，並考慮明年讓市民也參與進來。

第一次零基預算的結果是，珠海全部234個單位，核減了17個億，砍掉了部門申報的預算額度接近三分之一，比去年減少了18%，打破了部門預算只增不減的“魔咒”。

“對於珠海來說，這是個不錯的開始。”一位廣東某市財政局官員對南方周末記者說，其實廣東有一些城市的預算雖然沒叫零基預算，實際上和珠海做得一樣，也取消了預算基數，建立了滾動項目庫。但是，零基預算的核心在於績效評價，對於要達成什麽樣的目標，是否當前社會最需要的，最終效果究竟如何，各地都還在摸索。

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