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試驗5年 前海“地底工程”

對於至今沒有幾棟永久性建築冒出地面的前海自貿區而言，過去五年的改革試驗在“雲端”，也在“地底”。

在經濟體制的大系統尚未完成現代化轉型之際，前海正在咬牙成為一顆“連通轉換”境內外規則的“過河卒”。

“前海的發展不是看有多少高樓大廈，而是看制度，因為制度本身就是生產力。”

時近中午，位於深圳月亮灣大道旁的簡易鐵閘悄然拉上，一列滿載著集裝箱的貨運列車從前海蛇口自貿區門前緩緩駛過，提示著這片土地原本的功能：堆放遠洋貨物的倉儲物流區。

這是2015年9月的深圳前海。

2006年之前，這里還是一片灘塗和大海，之後深圳實施填海工程，逐漸形成面積達15平方公里的前海。從2010年開始，前海先後成為深（圳）（香）港現代服務合作區、前海蛇口自貿區。五年間，前海變身為國家級制度改革的試驗基地，包括法治和金融改革在內的諸多制度革新試驗，都將在這片填海而來的土地上生根發芽。

在改革開放三十年後，中國市場經濟體系已經基本成形。遠非當年深圳特區那樣可以在“白紙上畫圖”的前海，如何以區域性的制度建設與改革引領中國政經體制改革的“下半場”，成為了諸多體制改革研究者所關註的課題。

這一體制改革“下半場”的複雜性，令前海自創立之初便伴隨著爭議與質疑：從制度改革與創新的授權空間，到特區自身的政策、產業乃至區域定位，再到前海特區這一“小系統”與國內政經制度和國際規則體系諸多“大系統”的制度對接與風險監管……身處改革前沿的前海，在不斷的“試錯”過程中，艱難地尋找著屬於自己的制度創新路徑。

“激活”改革基因

“他來找我審批蓋章，我說不用審了，結果過兩天又回來了，說能不能蓋個‘不審批’的章，要不然後邊流程走不下去。”

就在前海開發建設五周年紀念日前夕，一篇題為“深圳前海熱中的冷思考”的長文成為了網絡熱帖，文章對前海開發建設中的政策定位、管理機制和土地開發模式等諸多方面進行探討，並提出了不同的商榷觀點。

南方周末記者獲悉，這篇署名為“深圳創新發展研究院”的文章主創者，是現任深圳創新發展研究院理事長張思平，他也是原深圳市委常委、副市長。張思平婉拒了南方周末記者的采訪邀約。但一位參與該文前期討論的法律界人士向南方周末記者表示，比文中觀點更加重要的，是這種坦率的公開探討所體現出的改革意識與改革氛圍。

“深圳過去三十年的改革發展中，培育出了相當一批具備改革意識和公民觀念的政府官員與市場人士。”該人士認為，前海的改革和關於改革的一系列公開探討，正在重新激活沈潛於這座城市血脈中的“改革基因”。

截至2015年8月中旬，前海蛇口自貿區註冊企業超過5萬家，註冊資本超過2萬億元。今年上半年註冊的1200多家互聯網金融企業，占深圳同類企業的90%以上。而自4月21日自貿區掛牌至7月底，前海新設外資企業五百余家，其中超過85%實行備案制管理……

隨著以金融服務業態為主體的國內外產業集群在前海的匯聚，新任市委書記馬興瑞提出了“自貿區管理體系能否突破傳統政府管理模式”的新課題。

“創新政府管理模式”遠非聽上去那麽簡單，“很多試驗區試來試去，往往變成了原有體制的一個複制，甚至比原來體制有過之而無不及。”在2014年的前海咨詢委員會會議上，國家發改委副秘書長就曾深有感觸地表示，“小小的一塊試驗田很難抵禦多少年來形成的慣性體制的沖擊。”

而像弘毅投資總裁趙令歡這樣的未來“前海業主”們，也提出前海特區未來的發展優勢已經不是政策超前，而是更加規範細致的營商生態環境塑造，和更具挑戰性的政府職能轉變。

“我們現在是‘小政府大社會’，很多審批程序都取消了，但很多企業卻感到不適應，”一位前海管理機構負責人向南方周末記者說道，“他來找我審批蓋章，我說不用審了，結果過兩天又回來了，說能不能蓋個‘不審批’的章，要不然後邊流程走不下去。”

該人士表示，這其中有一些外部制度銜接的問題，但更多的還是企業自身的傳統思維習慣，“不蓋個章總覺得心里不踏實”。

但在中國經濟體制的大系統尚未完成現代化轉型之際，前海試驗場中的許多機制創新也往往由於缺乏系統支持而只能硬著頭皮“咬牙幹”。

就在兩個月前，身為前海投控副總裁的舒東曾為南方周末撰文，講述在前海企業公館的開發過程中，前海投控與萬科集團如何在一系列的“天時、地利、人和”機遇下，展開了從“1.5級土地開發”到政企合作的PPP模式，再到推出國內第一只REITs（房地產信托基金）產品的一系列制度創新及其背後的深遠意義。

外界所不知道的是，“不差錢”的萬科在企業公館的RIETs項目中，基本上就是“花錢賺吆喝”。“REITs模式本來就不是一種短期暴利機制，而是著眼於社會各方長期的利益分享。”一位參與項目設計的地產界人士向南方周末記者表示，但在現行稅收體制下項目所面臨的雙重征稅（經營所得稅與資本利得稅），使得萬科這樣的企業經營方在短期內近乎無利可圖。

“這是大系統的問題，不是前海所能左右的。”該人士坦言前海之所以還是要推出這麽一個“花錢買機制”的項目，根本原因在於無論前海管理方還是萬科，都需要探索和尋找未來城市房地產“長周期經營”的政策機制和商業模式。

“創新這東西，獲得一個idea（理念）相對容易，真正落地卻非常難。”舒東在文章中的這句感嘆，其實也代表著諸多前海制度創新推動者們共同的心聲。

唯一的“社會主義法治示範區”

曾經希望借鑒“迪拜模式”通過特別授權建立“法治特區”的前海法治改革理想，正更多地轉向與現有法治體系銜接，並通過內部機制改革高效“連通轉換”境內外制度規則的改革方向。

在前海註冊登記的5萬多家企業或許還未意識到，在前海“登記落戶”這一舉措，意味著將參與中國唯一的“社會主義法治示範區”試驗。

前海萬科企業公館13棟小樓門前，旗桿上飄動的五星紅旗顯示出這里不同於入駐企業的特殊身份：2015年1月28日在此成立的前海合作區人民法院，至今已經審理了六百多宗各類商事案件，其中超過一半是來自深圳各轄區的涉外及涉港澳臺案件，其他則是在前海註冊企業所涉及的案子。

“在前海合作區註冊登記的企業產生民商事糾紛，都有可能在前海法院審理。”該院一位法官向南方周末記者解釋，前海法院除了依法確定司法管轄權外，對於自貿區普遍存在的“區內註冊、區外經營”現象，正積極與有關部門溝通協調。

就在前海法院掛牌成立兩個月後，前海合作區內第一座永久性公共建築：前海法治大廈破土動工，並計劃於2017年年底前交付使用。作為自貿區內的首座地標，前海開發建設者們的選擇正體現出了他們對特區制度建設中“法治地基”的重視與期望。

“機構設置新、運行機制新、人員管理新”是前海法院作為綜合性改革示範法院的三個鮮明特點。

上述法官坦言，前海法院的新角色對她是一個不小的挑戰：該院建立的以審判為中心的審判組織架構，不設審判業務庭，沒有庭長、副庭長的行政層級，一名主審法官帶兩名法官助理和一名書記員組成一個審判團隊，全部審判團隊均由副院長直接管理。另外設置司法政務處和審判事務處兩個綜合部門服務審判團隊，取代了普通法院十幾個行政部門的職能。

“我們現在每人都是一人多崗、一崗多責，一個部門要對應原來中院六七個部門的工作。”她說，前海法院的這一行政架構，在全國法院系統中是“最精簡”的。

與精簡的行政架構相對應的，則是新的司法行政管理機制：從立案登記制到審（判權）執（行權）分離，從審判權運行機制到司法責任制，從域外法律查明與適用機制到引入港籍陪審員和國際法律智庫、訴調對接中心的機制創新，在前海法院推出的“深化司法改革總體方案（2015-2016年）”和“為合作區與自貿區提供司法保障意見”中，各包含了50條涉及司法行政管理和跨境法律創新方面的改革措施。

這一管理模式並非前海法院獨有，從更早成立的前海國際仲裁院，到跨領域的證券金融監管及海關質監等行政機構中，都在進行著類似於“革自己命”式的行政管理和監管業務模式變革。

在歷經數年摸索與嘗試之後，曾經希望借鑒“迪拜模式”通過特別授權建立“法治特區”的改革理想，正更多地轉向與現有法治體系銜接，並通過內部機制改革高效“連通轉換”境內外制度規則的改革方向。

這看起來是縮小了改革步伐，卻因為機制銜接而擺脫了此前孤軍突進的尷尬角色，成為中國司法體系整體改革這盤大棋中深具活力的一顆“過河卒”。並以其內生的機制創新，倒逼著對接的行政管理“大系統”不斷改善管理流程和效率。

“除了日常案件審理之外，每個法官都帶著一、兩個新制度和新課題的調研任務。”上述法官介紹，這些研究課題通常是與國內知名學術機構、駐園企業以及社會性NGO共同推動展開。

9月20日上午，“中國港澳臺和外國法查明研究中心”及“最高人民法院港澳臺和外國法律查明研究基地”及“查明基地”在深圳揭牌成立，前海法院成為“最高人民法院港澳臺和外國法律查明研究基地”。而在此前一個月前海法院推出的《域外法查明辦法（試行）》，也成為了國內法院在相關司法領域內的最新探索與制度實踐。

律所曲線跨境“聯營”

通過合夥聯營模式引入港臺法律機構的律師事務所“落戶”政策，因審批流程的遲緩與合作方的疑慮而陷入僵局，最終是在深圳首先實施的商事登記制度為“聯營困境”中的律所們提供了新的契機。

作為最早入駐前海企業公館的兩家律師事務所之一，星辰前海律師事務所自身的歷程就是深圳法治改革30年的一個縮影：1992年在深圳啟動的司法體制改革中，時任司法局局長助理並主持深圳市律師體制改革的郭星亞，“下海”創立了中國首家合夥制律師事務所——星辰律師事務所。

其後二十多年間，星辰所創下了中國司法界的多項紀錄：第一個為IPO上市企業開具法律意見書；第一個提供工程招投標法律服務；首家提供房地產按揭法律服務；首家破產清算案的法律服務……在裝飾一新的律所辦公樓內，前海星辰律師事務所主任陳方在談及這段歷史時依然充滿激情：這位在1998年同樣從司法局下海成為星辰所創始合夥人的資深律師，也是星辰前海律師分所創立的推動者和負責人。

“前海一成立我們就意識到，這正是我們多年希望進一步推動律師體制改革所依托的機遇平臺。”陳方說，從2012年成立前海課題研究組，到2013年升級為“前海法律研究院”，星辰合夥人的目標就是借助前海的制度平臺繼續推動律師制度改革和創新法律服務模式。

此時前海在創立之初的激情過後，正處於各方機制磨合的“仿徨期”：前期的多項改革設計與改革方案因難以對接現存機制和實施條件不足等原因而被迫擱置，原本希望通過合夥聯營模式引入港臺法律機構的律師事務所“落戶”政策，也因審批流程的遲緩與合作方的疑慮而陷入僵局。

最終是在深圳首先實施的商事登記制度，為“聯營困境”中的律所們提供了新的契機：那就是先在前海登記成立內資分所，再尋找聯營合作夥伴。

而在前海登記設立內資分所的同時，星辰所跨出了更加大膽的一步：直接到香港申請設立分所，未來再將香港分所與前海分所合並。

“既然成立聯營所是為了學習港澳的法律服務模式與經驗，我們為什麽不直接到香港去學？”陳方表示，香港分所的設立，也使星辰所的跨境業務打破了聯營合作方的限制，“可以跟更多港澳律師事務所及優秀律師們合作。”

隨著“聯營模式”困局的突破，星辰所的業務思路開始迅速擴張，“我們正在跟一帶一路沿線各國的法律機構聯系，籌建以中國律師事務所為主導的國際律師聯盟。”陳方表示，這一籌建中的國際律師聯盟將與星辰所此前已經建立的國內律師聯盟一起，構成打通境內外的跨境法律服務聯盟。

與此同時，星辰所與國家發改委合作的國際法律服務中心、跟工信部合作的跨境法律服務數據庫等項目也在推進之中，跟國內多所知名政法院校合作的智庫型“前海法律研究院”共同搭建起集服務、研究和數據於一體的跨境法律服務平臺。

交易所：搭建“雲端產業園”

“深圳沒有石化產業園區，而深油所未來就是一個建立在互聯網上的‘雲端石化產業園’。”短短幾年里，前海迅速“攢”下了包括石化、貴金屬、農產品乃至航空航運和融資租賃在內的龐大產業要素交易市場。

在福田中心區國際商會大廈的深圳石油化工交易所（下稱深油所）內，前海正在試驗一系列金融創新政策，試圖為“石化金融夢想家”們搭建一座“雲端產業園”。

“深圳沒有石化產業園區，而深油所未來就是一個建立在互聯網上的‘雲端石化產業園’。”年輕的深油所總裁辦主任林偉軍向南方周末記者介紹，這家成立於2011年9月的石化產品交易平臺，至今已經累計實現交易額超過2萬億元，2015年預計將為前海帶來5億—6億元的稅收收入。

在前海的產業和金融發展規劃中，類似於深油所這樣的“要素交易平臺”扮演著極其重要的角色：它們既是溝通產業運營和金融服務的橋梁，又在大宗商品和金融期貨所構成的多層次“商品與資本市場”中，扮演著承上啟下的中間平臺功能，同時還是諸多金融衍生產品市場的實體支撐。

從2011年申報10個項目僅獲批5個，到今年年初申報28個，獲批17家“產業要素交易平臺”，前海在短短數年內為自己的產業要素交易市場“攢”下了包括石化、貴金屬、農產品乃至航空航運和融資租賃在內的龐大“產業要素交易群”。

正因為如此，在前期的產業戰略規劃中便意識到了產業要素交易市場發展潛力的深圳市政府，在接到深圳石化行業協會提出建立石油化工交易所的申請建議後，便迅速啟動了一系列政策“綠色通道”，並在2013年7月的市長辦公會議上為深油所專門出臺了七大扶持鼓勵政策。深油所也因其創新機制和成交規模而獲前海2014年“最佳要素交易平臺”獎。

“整個前海要素交易市場可以看作為不同產業服務的大宗商品創新交易平臺群。”林偉軍向南方周末記者表示，深油所現在是以境內石化產品現貨交易為主，未來的目標則是打造成一個“基於電商平臺的石油化工產業園”，並形成囊括石油化工交易與金融服務的新業態產業集群。

對於深油所的石化企業“會員”而言，無論它們身處何地，均只需在前海註冊一家分支機構，便可以通過深油所的交易服務平臺展開產品交易結算、企業融資乃至商業保理、融資租賃等金融類業務。

“借助前海的金融創新體系，我們為企業設計了很多創新型的融資模式。”林偉軍說，對於過去依賴銀行信貸的傳統石化企業來說，這些創新融資模式是解決它們短期周轉和運營資金困難的希望所在，“企業對這個很看重”。

在商業模式和交易規則的設定過程中，如何既方便實體企業運營，又能最大限度預防規避交易風險；如何與現實制度中的工商、稅務、安監乃至海關等監管系統協調，並充分利用前海所獲得的金融創新政策與管理授權，都是一個個龐大的制度“系統創新工程”。

對於參與了深油所規劃和創辦的林偉軍來說，最令他“刻骨銘心”的經歷，是深油所成立前期在商業模式上的摸索：“光各方的對接和梳理就用了大半年時間，每一個交易和金融服務模式都要跟一家家企業和銀行去溝通協調。”林偉軍表示，自己從中得到的最大收獲是，“你要從企業的角度去想他怎麽進入這個市場，怎麽進行交易，而不是光想著把它拉進來註冊。”

這些市場交易機制在經歷了漫長的制度“設計調試”正式上線後，迅速體現出巨大的市場價值與成長潛力：企業會員從2013年兩百多家到2015年的一千多家；交易額從開業之初的1500余億元到2015年全年預計超過2萬億元；與此同時，各地省、市長們組成浩浩蕩蕩的考察大軍前來參觀，並邀請深油所到國內各地開設“分市場”。

“我們的離岸國際交易業務已經獲得批準，石化離岸國際交易中心應該明年就能啟動。”林偉軍說，隨著中國“一帶一路”戰略推出，深油所正尋求同俄羅斯、新加坡、中亞產油國等沿線各國石油公司合作，籌建“前海國際石油資本聯合體”並探索橫跨國內國際和在岸與離岸兩個市場的交易業務發展模式，並以這一國際交易平臺在全球能源市場中爭奪屬於中國石化產業的定價發言權。與此同時，打通石油期貨與現貨交易、“手機下單”式的成品油網上交易平臺以及整合石化產業鏈和供應鏈的物聯網金融服務平臺等規劃也在陸續展開。

“前海的發展不是看有多少高樓大廈，而是看制度，因為制度本身就是生產力。”身為法律人的陳方這句斷言，在深油所的發展歷程中獲得了奇妙的驗證。