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新型政商關系定義：厘清邊界 “親”“清”合作

北京大學國家發展研究院日前發布《新型政商關系研究報告》，為企業構建新形勢下的政商關系提供了一些建議，包括企業家要有“底線意識”;要勇於放棄眼前需要通過權力尋租獲得的短期利益，轉為追求長遠利益;專註發展核心競爭力，回避不健康的政商關系等。

今年全國兩會期間，中共中央總書記、國家主席習近平在全國政協民建、工商聯界委員聯組會上就構建新型政商關系作過闡述。習近平指出，新型政商關系，概括起來說就是“親”、“清”兩個字。

如何理解“親”和“清”?在八項規定的實施和反腐力度加大的情況下，如今政商關系發生了哪些變化?《第一財經日報》記者近日采訪了相關專家、企業和地方政府。

厘清政商邊界

國家行政學院法學部教授楊偉東對《第一財經日報》記者表示：“清”至少應該有兩層含義：清清楚楚和清清白白。

“清清楚楚”是指要厘清政、商的邊界，分清哪些是政府該管、能管的事，哪些需要留給企業自主決定的事，做到政商邊界的“清清楚楚”。在法治國家，這一邊界應該由法律和規則來加以規範和確定。企業不去幹應由政府做的事情，同樣政府也不能去幹預或者逾越界線，用行政權力介入商業問題，不能出現“以政代企”或者“以政代商”。這就涉及到了政府職能轉變當中最迫切的簡政放權問題。

浙江省諸暨市店口鎮鎮長斯朝陽告訴《第一財經日報》記者，日前制定的《店口鎮人民政府責任清單》力求在“清商”上做到清單管理，明確政府和企業各自的職責。清單共分11大塊，176條，其中，有38條明確了政府在企業發展中應負的職責，占服務清單總數的21.6%。

金紅葉紙業集團發言人徐正文則表示，簡政放權後政府辦事的便利度和服務性有所改善，很多政府的辦事大廳效率大大提高。

楊偉東表示，“清清楚楚”是前提和基礎，“清清白白”就是目標和導向，指的是政商關系應當是幹幹凈凈的，不能也不應發生公權與私利的違法的、不正當的交易。企業不會為商業利益去拉攏、腐蝕公共部門和公職人員，後者也不會為了私利而出賣公權力。當下發生的一些腐敗案例，導致在某些領域中的政商關系受到一定的懷疑。

徐正文告訴《第一財經日報》記者，近幾年隨著八項規定的推出和反腐力度的加大，他們在應酬上確實減少了很多。以前，企業在做公關、慈善、宴請等這些事情上，好像不做就不行、不對，變成所有企業都得做這些事情。而現在很多企業都松了一口氣，不需要去做了。斯朝陽也表示，現在他們的應酬的確減少很多。

如何實現政商關系中的“清”?楊偉東認為，首先應該進一步明確哪些是政府應該做的，哪些是企業應該做的。雖然二者關系在方向上是清晰的，就是要發揮市場在資源配置中的關鍵性作用。在當前中國的語境下，如何落實這一點，特別是在涉及具體領域中的政企關系仍是需要討論的問題;其二是建立規則，通過法律和規則對邊界做出更加明晰的規定。這是兩個至關重要的步驟。

政商合作實現效率和利益最大化

對於“親”的理解，楊偉東認為，至少應該包含三層含義：首先應該是不對抗、不對立，這是底線。

其次是強調政商合作，這需要以邊界清晰為基本前提，發揮各自優勢開展合作，實現效率和利益(包括公共利益和企業利益)的最大化。例如政府向企業購買服務，企業可以參與到公共項目等。

其三是親和，進而親近。政府職能轉變就是要完成從管制到服務的轉型。政府要消除企業在跟政府打交道時的顧慮，企業也應該承擔相應的社會責任。雙方應該相互提供必要的又不逾越的支持。

徐正文表示，相比過去，企業的應酬減少了，這是值得肯定的，但是有些官員和政府有點矯枉過正。比如，前任領導對企業承諾的一些事情，等他調離或者退休後，後面接任的人反而不太去理睬和關註。下一任能夠解決上一任需要處理但未處理完的事情，這樣對企業來說才是真正的良性和循環發展。不然變成利益少了、飯局少了、送禮沒了，企業的壓力是減輕了，但相對的，有些地方的政府協助也沒有了。

斯朝陽表示，政府部門在應酬少了之後，也出現了較多的不擔當現象。為此，店口鎮政府實行“追責制”，他們黨政班子制定的剛性任務分解表把責任落實到每個班子成員，每項任務、每個項目都限時辦結。一旦超過規定時限且無特殊情況，相關企業可以去向鎮政府有關領導舉報。

企業要依靠自身能力與政府博弈

國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳向本報記者表示，“親”應該包含政府服務企業和政商建立合作關系。政府職能要從管理轉向服務，為企業營造公開競爭的社會環境。而“清”則包含兩層含義，一是清廉和清白，政商之間沒有勾肩搭背和非法利益交換;第二是兩者之間是規範的、可以公開的關系。

至於兩者的邊界在哪兒，王滿傳表示，在認識上要不斷深化和推進，更重要的是，需要一系列制度設計加以落實。比如政務公開、行政審批制度改革、簡政放權等多方“合力”來推動。

以浙商這個商人群體為例，上述北大報告提到，企業必須有自己可靠的商業模式和市場化經營渠道，在此基礎上可以通過政商關系尋求資源，但不能依靠獲得政府的壟斷資源作為企業支撐。做好企業，依靠發展自身能力才能獲得與政府的博弈能力。

值得關註的是，在看重“人情”的東亞社會，報告提倡，應該以法人關系逐漸替代個人關系，即政企關系替代官商關系。因為在大中華區經濟更為發達的地區，“人情”的政商維護價值在經濟發展到一定階段之後也會逐漸淡化。

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郭樹清力推新型農村合作金融

農村合作金融試點是山東省金融改革的重要方面，也是山東省省長郭樹清到魯後著重抓的金融改革方面之一。去年年初，《山東省農民專業合作社信用互助業務試點方案》正式推出，及今一年多過去，成果如何，郭樹清自己給出了答案。

來自於山東省政府網的信息，昨日(22日)，山東省新型農村合作金融試點工作經驗交流會在山東省濰坊市青州市召開。郭樹清總結道，山東新型農村合作金融試點工作進展順利，新型農村合作金融試點符合實際、切實可行。

山東省是全國唯一一個開展農村合作金融試點的省份。

按照當初的方案，設立農業專業合作社的兩個重要原則是堅持社員制、封閉性原則，不吸儲放貸，不支付固定回報，不對外投資，不以營利為目的;堅持社員自願，互助合作，風險自擔。

對一年多的農村合作金融實踐，郭樹清總結道：摸索形成了新型合作社篩選認定工作規程，積極幫助合作社建章立制，著重從社員身份、資金來源用途、經辦場所管理等方面進行嚴格規範，及時予以資格認定。在嚴守政策紅線前提下，從資金歸集、信用評價、融資擔保等實踐層面進行了很多探索創新。農行、農信社認真履行賬戶開立、資金存放、支付結算等托管職能，積極開發金融產品，加大對信用互助的外源融資支持，合作銀行托管服務逐步走上正軌。

來自山東省金融辦的信息，截至2016年4月末，全省共有32個新型農村合作金融試點縣(市、區) 的90家農民專業合作社取得信用互助業務試點資格，試點合作社數量比上月新增4家;參與社員(包括法人社員)8540人。4月份全省共發生信用互助業務77筆，互助金額198.9萬元。截至4月末，全省累計發生互助業務830筆，互助金額2690萬元，互助金余額603筆，1859.4萬元。

郭樹清也對農村合作金融存在的風險有所擔憂。他說，必須依托規範的農民合作社，優先把那些實體經濟較強、生產經營穩健、內部管理制度健全的合作社納入試點。堅持社員制和封閉式，絕不能超出規定範圍吸收或發放資金，絕不允許出於吸收資金目的，將原本沒有實質性生產經營聯系的其他農民、一般社會公眾發展為本社社員。尊重基層和群眾首創精神，探索出方便社員、風險可控、業務可持續的信用互助模式。緊密依托社員之間相互知根知底，個人與個人之間信用關系良好，社員信用意識比較強這一實際，深入推廣信用互助規則。

下一步，在農村合作金融試點方面，山東將以“增量、擴面、提質”為主線，合理規劃試點合作社數量，積極穩妥地擴大試點覆蓋面，穩步擴大信用互助業務量，努力提升試點的廣泛性、規範性、普惠性。著力培育試點示範社，循序漸進、梯次推進，成熟一批、發展一批，充分發揮其典型示範和輻射帶動作用。不斷優化托管銀行服務，增強其風險管控作用，加大對試點合作社和社員信貸支持力度，滿足長期、大額和季節性的用款需求。郭樹清說。

附：山東省農民專業合作社信用互助業務試點方案

http://www.shandong.gov.cn/art/2015/2/5/art_285_6864.html

“中國第一鎮”官員談新型城鎮化試點：簡政強鎮改革還要繼續突破

走在廣東東莞市虎門鎮的中心區域，恍若來到了一個大城市：高樓林立，某知名地產公司的樓盤間或映入眼簾。

這個位於東莞西南隅、建成區面積不過78平方公里的小鎮曾因工業造就的經濟實力被譽為“中國第一鎮”。即便近年來不再雄踞中國百強鎮榜首，其經濟總量仍相當於一個中等城市，不容小覷。

去年5月，在國務院出臺新型城鎮化綜合試點方案後，虎門和東莞另一強鎮長安被當地設立為新型市或區，提高行政管理權限。一年多過去，試點落實得如何?當地政府又有哪些訴求?

近日，第一財經記者跟隨國家發改委調研組奔赴虎門和長安後發現，雖然撤鎮後究竟是設區還是設市，尚未明確，但是簡政強鎮事權改革實現了多項突破，虎門和長安的行政管理權限基本已經達到縣一級政府的水平。

與此同時，經濟總量也在快速增長。2015年，虎門生產總值447億元，同比增長8.1%;長安生產總值400.5億元,同比增長高達11.1%。

但在提高管理權限的同時，如何進一步調整鎮的稅收分成比例，以便與撤鎮後的行政體制相適應，成為當地市鎮兩級政府共同探討的話題。

行政管理權限提高

在改革開放的滾滾浪潮下，許多寂寂無聞的小城鎮伴隨著工業化步伐的加速和外來人口的大量湧入，成為中國區域版圖中耀眼的坐標。

然而，由於城市管理體制的束縛和制約越來越明顯，許多經濟強鎮出現“小馬拉大車”的情況：行政管理級別、機構設置和事權配置等和龐大的經濟總量不匹配。

就拿包括虎門、長安在內的一些珠三角經濟強鎮來說，他們的經濟體量相當於內地一個地級市，但管理權限只是科級，鎮一級行政部門無法提供適合經濟社會發展需要的公共服務。有人曾將這一矛盾形象地描述為“責任如西瓜、權限如芝麻。”

2014年底，國家發改委通知印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，全國共有62個城市(鎮)被列為試點地區，東莞是其中之一。根據方案，虎門鎮和長安鎮將進行撤鎮設市設區試點，並被賦予縣級管理權限，重點解決上述“小馬拉大車”問題。

次年5月，東莞出臺了具體的落實方案。具體做法為，精簡班子配備，新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級，新型市或區不設街道辦事處，在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。另外一個頗為外界關註的點是，通過梳理新型市權責清單，進一步簡政放權，直接賦予虎門、長安縣級管理權限，推動事權下放。

這不是東莞“富可敵市”的鎮第一次在行政體制上進行改革。早在2009年，東莞就開始效仿浙江的紹興和義烏，開展擴權強鎮的試點，以破解城市管理體制的制約。2010年，強鎮擴權改革在東莞全面鋪開，多項權限下放到鎮。

6月29日，在由東莞市、鎮兩級官員參加的座談會上，東莞市編辦行編科科長曾智明介紹，2009年以來，東莞市共計將市經信局等35個行政機關的531項經濟社會管理事項及權限以委托、交辦等形式交由相關鎮實施，內容涵蓋了經濟和教育等多個方面。

他說：“多項市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限也下放給了各中心鎮行使，進一步理順了市和鎮街兩級的權責關系。同時，由於減少了審批層級，下放審批事項的辦理時間普遍縮短3—8個工作日，提高了行政效率，節約了行政成本。”

他補充道：“經過六年多的時間，虎門鎮和長安鎮等中心鎮的行政管理權限得到切實擴大，已經基本達到了縣一級政府的水平。”

缺乏法律主體資格制約管理

雖然上述兩項改革擴大了鎮一級政府的經濟社會管理權限，但是由於部門權限鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和行政執法中仍存在制約。

在當天的座談會上，虎門鎮一位負責人表示，最大的挑戰是社會管理。“你看人這麽多，產業這麽多，所有的責任都在我們基層政府，但是我們連法律主體都不是。如果我要拆個違建的房子，我們需要向相關部門去申請，然後走較長時間的程序，這樣違章建築商就不太顧忌。”

他舉例說，此前虎門鎮一位開發商建造一棟違法建築。早在他打樁的時候，虎門鎮政府就發出停工通知書，但是開發商扔下一句話：“你們八個月後再來吧。”

東莞市編辦行編科科長曾智明解釋，許多放權事項，法律法規對行使主體有明確規定，多是縣級以上人民政府及其部門。在改革中，東莞市主要通過委托的方式下放事權到鎮一級，但根據«中華人民共和國行政強制法»規定，行政強制措施權不得委托，從而導致鎮一級不能通過放權政策實施行政強制措施或行政強制執行。

探索調整財政分成比例

東莞市在下放大量權限給各中心鎮行使的同時，也著力擴財權、增財力，強化鎮一級的財政保障。

曾智明介紹，東莞市將現行保留作為市級收入的10家原市屬大型工業企業下劃屬地鎮街管理，其稅收鎮街參與分成。另外，也規範了基本公共服務財力性補助制度，凡鎮街標準支出超過標準收入的，由市全額給予補助。

不過，上述兩個鎮希望能進一步提高分成比例。長安鎮一位負責人表示，我們要解決的事情比普通的一個鎮要多得多。

他以數量龐大的外來人口為例：長安鎮本地人口只有4萬多，但是常住人口高達66萬，外來人口和本地人口的比例之高在全國來說都是數一數二的。

他說：“要想留住這些外來人口，為產業發展做出支撐，就要推動這些人口的市民化，成本約12.4萬元/人。加上為這些外來人口提供的社會管理和配套措施，耗資巨大。”

東莞市民政局區劃地名科科長莫曉宇表示，當地市鎮利益分配矛盾仍然不變，財稅分成等傳統觀念上的障礙仍然存在。

第一財經記者從東莞市財政局了解到，在稅收方面，東莞市按照一定的比例上交給國家後，除了由市財政投資的基建項目稅收等規定的稅收之外，其他的全部和鎮五五分成。在非稅收方面，有些也是五五分成，有些則是全部返還。

為了激勵和扶持鎮街發展，東莞市財政局也規定，從2016年起，以2015年為基期年，參與分成稅收增量部分，按照50%~80%的比例返還。此外，在2016年，東莞市安排對鎮街財力性轉移支付總額20億元，並從2017年起每年遞增10%。

上海首個新型城鎮化PPP項目啟動 投資超百億

上海首個落地實施的新型城鎮化PPP項目——青浦區重固鎮新型城鎮化PPP項目啟動，這也是上海入選國家發改委PPP項目庫的唯一重點推薦項目。

8月25日，上海青浦區重固鎮新型城鎮化PPP項目民生工程集中啟動，首批啟動的是養護院、農貿市場、動遷安置房、道路、交通樞紐等五大重點民生工程。

該項目由青浦區政府授權重固鎮人民政府與中國建築旗下中國建築第八工程局有限公司和中建方程投資發展有限公司組成的聯合體，采用PPP模式合作開發建設。項目合作周期10年。合作業務涵蓋規劃策劃、土地整治、基礎設施、公建配套、保障房建設、城鎮更新和產業服務運營等方面。

重固鎮地處青浦區東部，鎮域面積24平方公里，是上海市郊區城鄉一體化發展試點，全鎮戶籍人口1.6萬，外來人口4萬，經濟實力在青浦區處於中等水平。

青浦區區委書記趙慧琴說，推動新型城鎮化建設，不能靠政府唱“獨角戲”。“我們希望通過市場化運作，使政府主導、社會參與、百姓需求有效對接，從而激發三方共奏一場新型城鎮化‘交響樂’。”

中建八局副總會計師儲小彬告訴第一財經記者，項目一期靜態投資120億，資金來源有三，一是各股東方根據投入資金需求所需投入的註冊資本金;一是政府給予的政策性城鎮化基金支持;一是市場化的金融機構融資。

中建八局副總經理、城鎮化公司董事長高波說，為推動項目建設，中建聯合體、青浦區、重固鎮兩級平臺公司按照一定股權比例合資設立了項目公司——中建(上海)新型城鎮化投資發展有限公司，作為項目的實施主體，其中，政府和社會資本之比約為3:7。

而在政府的30%中，重固鎮集體經濟組織作為政府性基金還占了10%的股權。這也意味著項目公司與農民形成真正意義上的經濟聯合體、利益共同體，從而使政府、集體、農民與企業實現多重收益、多方共贏，從根本上解決純農地區經濟社會持續快速發展的問題。

整個PPP項目采用“1+X”的模式。“1”是指青浦區政府一次性、排他性授權中建聯合體負責項目範圍內的新型城鎮化建設;“X”是指根據各子項目的性質不同，采用不同的合作方式。比如，經營性項目采用特許經營權模式，準經營性項目采用特許經營權授予與缺口補償結合模式，非經營性項目采用政府購買服務模式。

對當地政府而言，采用PPP模式引入社會資本參與投資，很好地規避了融資負債運營的問題。

而對中建八局來說，也意味著轉型發展的新機遇。

中建八局董事長黃克斯此前在接受記者采訪時就表示，中建集團也正在探索轉型發展的新機遇，要從建築商、地產商、投資商進一步成長為城市運營商，而重固新型城鎮化PPP項目就是個不錯的實踐機會。經過長期的建設和運營，城鎮發展的潛力和價值將會被進一步得到挖掘。

儲小彬說，中建八局通過PPP方式來做的綜合投資，主要有兩類項目，一是公共產品和公共服務，比如深圳地鐵9號線、南京軌道交通2號線等;二是片區綜合開發，比如小城市更新和新型城鎮化。

央行：部署開展加強支付結算管理、防範電信網絡新型違法

9月29日，中國人民銀行召開加強支付結算管理、防範電信網絡新型違法犯罪全國電視電話會議，貫徹落實中央領導指示批示精神以及國務院打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議第三次會議暨深入推進專項行動電視電話會議相關工作部署。中國人民銀行黨委委員、副行長範一飛出席會議並講話。

範一飛指出，黨中央、國務院高度重視打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作，近期中央領導同誌分別對打擊治理工作作出重要指示和批示;國務院召開打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議第三次會議暨深入推進專項行動電視電話會議，對進一步做好打擊治理工作提出了更高要求。人民銀行、銀行機構和支付機構(以下簡稱相關單位)要提高認識，狠抓落實，為不斷推進打擊治理工作向縱深發展盡職盡力。

範一飛強調，電信網絡新型違法犯罪嚴重危害人民群眾財產安全和合法權益，損害社會誠信和社會秩序。盡管前期各相關單位配合公安機關做了大量工作，取得了一定成效，但電信網絡新型違法犯罪的高發勢頭仍沒有從根本上得到遏制。相關單位一定要從黨和國家工作大局出發，從維護人民群眾根本利益出發，深刻認識當前電信網絡新型違法犯罪形勢的嚴峻性、複雜性，把思想和行動統一到中央領導同誌重要指示批示精神上來，以對黨和人民高度負責的態度，以更大的決心和力度，進一步加強支付結算管理，積極與公安等部門協同配合，共同鏟除犯罪土壤，切實保護人民群眾利益。

範一飛強調，當前電信網絡新型違法犯罪中支付環節存在制度缺失、有章不循、監管不力、消費者宣傳教育不到位等問題，相關單位要瞄準目標，重點解決。一是高度重視賬戶實名制。從增量開戶防範和存量賬戶排查兩個方面著手深入開展賬戶實名制工作。二是阻斷電信網絡新型違法犯罪資金轉移的主要通道。充分考慮支付安全性與便捷性的平衡，最大限度地保護群眾資金安全。三是加強個人支付信息安全保護。采取技術防護措施，加強內部人員管理，加密傳輸數據等，防止客戶敏感信息泄露。四是建立個人資金和信息保護的長效機制。全面推行賬戶分類管理機制，並廣泛持續開展消費者防範電信網絡新型違法犯罪、信息安全和支付安全宣傳教育活動。

為進一步提升支付結算安全性，築牢支付結算安全防線，中國人民銀行將於近日發布《關於加強支付結算管理 防範電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》。範一飛要求，相關單位要認真貫徹落實《通知》提出的各項措施，高度重視、強化領導，加大業務流程和系統改造力度，增強合規意識，提升服務水平，加強宣傳教育，強化監督檢查和問責等，確保各項工作要求落實到位。

總部在京的國家開發銀行，各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行，中國郵政儲蓄銀行，中國支付清算協會負責人在主會場出席會議;人民銀行上海總部，各分行、營業管理部、省會(首府)城市中心支行，各地市中心支行，各縣支行以及當地相關單位負責人在分會場參加會議。

國務院推進“互聯網+政務服務”，加快建設新型智慧城市

中國政府網29日消息，國務院發布關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見，提出了加快新型智慧城市建設、完善網絡基礎設施等要求。

意見提出，創新應用互聯網、物聯網、雲計算和大數據等技術，加強統籌，註重實效，分級分類推進新型智慧城市建設，打造透明高效的服務型政府。匯聚城市人口、建築、街道、管網、環境、交通等數據信息，建立大數據輔助決策的城市治理新方式。構建多元普惠的民生信息服務體系，在教育文化、醫療衛生、社會保障等領域，積極發展民生服務智慧應用，向城市居民、農民工及其隨遷家屬提供更加方便、及時、高效的公共服務。提升電力、燃氣、交通、水務、物流等公用基礎設施智能化水平，實行精細化運行管理。做好分級分類新型智慧城市試點示範工作，及時評估工作成效，發揮創新引領作用。

根據意見提出的目標，2017年底前，各省(區、市)人民政府、國務院有關部門建成一體化網上政務服務平臺，全面公開政務服務事項，政務服務標準化、網絡化水平顯著提升。2020年底前，實現互聯網與政務服務深度融合，建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的“互聯網+政務服務”體系，大幅提升政務服務智慧化水平，讓政府服務更聰明，讓企業和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率。

意見全文：

國務院關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

推進“互聯網+政務服務”，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，把簡政放權、放管結合、優化服務改革推向縱深的關鍵環節，對加快轉變政府職能，提高政府服務效率和透明度，便利群眾辦事創業，進一步激發市場活力和社會創造力具有重要意義。近年來，一些地方和部門初步構建互聯網政務服務平臺，積極開展網上辦事，取得一定成效。但也存在網上服務事項不全、信息共享程度低、可辦理率不高、企業和群眾辦事仍然不便等問題，同時還有不少地方和部門尚未開展此項工作。為加快推進“互聯網+政務服務”工作，切實提高政務服務質量與實效，現提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。認真落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府的要求，優化服務流程，創新服務方式，推進數據共享，打通信息孤島，推行公開透明服務，降低制度性交易成本，持續改善營商環境，深入推進大眾創業、萬眾創新，最大程度利企便民，讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵，共享“互聯網+政務服務”發展成果。

(二)基本原則。

堅持統籌規劃。充分利用已有資源設施，加強集約化建設，推動政務服務平臺整合，促進條塊聯通，實現政務信息資源互認共享、多方利用。

堅持問題導向。從解決人民群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁等問題出發，簡化優化辦事流程，推進線上線下融合，及時回應社會關切，提供渠道多樣、簡便易用的政務服務。

堅持協同發展。加強協作配合和工作聯動，明確責任分工，實現跨地區、跨層級、跨部門整體推進，做好制度銜接，為“互聯網+政務服務”提供制度和機制保障。

堅持開放創新。鼓勵先行先試，運用互聯網思維，創新服務模式，拓展服務渠道，開放服務資源，分級分類推進新型智慧城市建設，構建政府、公眾、企業共同參與、優勢互補的政務服務新格局。

(三)工作目標。2017年底前，各省(區、市)人民政府、國務院有關部門建成一體化網上政務服務平臺，全面公開政務服務事項，政務服務標準化、網絡化水平顯著提升。2020年底前，實現互聯網與政務服務深度融合，建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的“互聯網+政務服務”體系，大幅提升政務服務智慧化水平，讓政府服務更聰明，讓企業和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率。

二、優化再造政務服務

(一)規範網上服務事項。各省(區、市)人民政府、國務院各部門要依據法定職能全面梳理行政機關、公共企事業單位直接面向社會公眾提供的具體辦事服務事項，編制政務服務事項目錄，2017年底前通過本級政府門戶網站集中公開發布，並實時更新、動態管理。實行政務服務事項編碼管理，規範事項名稱、條件、材料、流程、時限等，逐步做到“同一事項、同一標準、同一編碼”，為實現信息共享和業務協同，提供無差異、均等化政務服務奠定基礎。

(二)優化網上服務流程。優化簡化服務事項網上申請、受理、審查、決定、送達等流程，縮短辦理時限，降低企業和群眾辦事成本。凡是能通過網絡共享複用的材料，不得要求企業和群眾重複提交;凡是能通過網絡核驗的信息，不得要求其他單位重複提供;凡是能實現網上辦理的事項，不得要求必須到現場辦理。推進辦事材料目錄化、標準化、電子化，開展在線填報、在線提交和在線審查。建立網上預審機制，及時推送預審結果，對需要補正的材料一次性告知;積極推動電子證照、電子公文、電子簽章等在政務服務中的應用，開展網上驗證核對，避免重複提交材料和循環證明。涉及多個部門的事項實行一口受理、網上運轉、並行辦理、限時辦結。建立公眾參與機制，鼓勵引導群眾分享辦事經驗，開展滿意度評價，不斷研究改進工作。各級政府及其部門都要暢通互聯網溝通渠道，充分了解社情民意，針對涉及公共利益等熱點問題，積極有效應對，深入解讀政策，及時回應關切，提升政府公信力和治理能力。

(三)推進服務事項網上辦理。凡與企業註冊登記、年度報告、變更註銷、項目投資、生產經營、商標專利、資質認定、稅費辦理、安全生產等密切相關的服務事項，以及與居民教育醫療、戶籍戶政、社會保障、勞動就業、住房保障等密切相關的服務事項，都要推行網上受理、網上辦理、網上反饋，做到政務服務事項“應上盡上、全程在線”。

(四)創新網上服務模式。加快政務信息資源互認共享，推動服務事項跨地區遠程辦理、跨層級聯動辦理、跨部門協同辦理，逐步形成全國一體化服務體系。開展政務服務大數據分析，把握和預判公眾辦事需求，提供智能化、個性化服務，變被動服務為主動服務。引入社會力量，積極利用第三方平臺，開展預約查詢、證照寄送，以及在線支付等服務;依法有序開放網上政務服務資源和數據，鼓勵公眾、企業和社會機構開發利用，提供多樣化、創新性的便民服務。

(五)全面公開服務信息。各地區各部門要在政府門戶網站和實體政務大廳，集中全面公開與政務服務事項相關的法律法規、政策文件、通知公告、辦事指南、審查細則、常見問題、監督舉報方式和網上可辦理程度，以及行政審批涉及的中介服務事項清單、機構名錄等信息，並實行動態調整，確保線上線下信息內容準確一致。規範和完善辦事指南，列明依據條件、流程時限、收費標準、註意事項等;明確需提交材料的名稱、依據、格式、份數、簽名簽章等要求，並提供規範表格、填寫說明和示範文本。除辦事指南明確的條件外，不得自行增加辦事要求。

三、融合升級平臺渠道

(一)規範網上政務服務平臺建設。各省(區、市)人民政府、國務院有關部門要依托政府門戶網站，整合本地區本部門政務服務資源與數據，加快構建權威、便捷的一體化互聯網政務服務平臺，提供一站式服務，避免重複分散建設;已經單獨建設的，應盡快與政府門戶網站前端整合。中央政府門戶網站是全國政務服務的總門戶，各地區各部門網上政務服務平臺要主動做好對接，形成統一的服務入口。推進政府部門各業務系統與政務服務平臺的互聯互通，加強平臺間對接聯動，統一身份認證，按需共享數據，做到“單點登錄、全網通辦”。建立健全政務服務平臺電子監察系統，實現全部事項全流程動態監督。利用統一的政務服務資源，積極推進平臺服務向移動端、自助終端、熱線電話等延伸，為企業和群眾提供多樣便捷的辦事渠道。

(二)推進實體政務大廳與網上服務平臺融合發展。適應“互聯網+政務服務”發展需要，進一步提升實體政務大廳服務能力，加快與網上服務平臺融合，形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式。推進實體政務大廳向網上延伸，整合業務系統，統籌服務資源，統一服務標準，做到無縫銜接、合一通辦。完善配套設施，推動政務服務事項和審批辦理職權全部進駐實體政務大廳，實行集中辦理、一站式辦結，切實解決企業和群眾辦事在政務大廳與部門之間來回跑腿的問題。實體政務大廳管理機構要加強對單位進駐、事項辦理、流程優化、網上運行的監督管理，推進政務服務陽光規範運行。

(三)推動基層服務網點與網上服務平臺無縫對接。鄉鎮(街道)政務服務中心和村(社區)便民服務點直接服務基層群眾，要充分利用共享的網上政務服務資源，貼近需求做好政策咨詢和辦事服務，重點圍繞勞動就業、社會保險、社會救助、扶貧脫貧等領域，開展上門辦理、免費代辦等，為群眾提供便捷的綜合服務。加快將網上政務服務向老少邊窮島等邊遠貧困地區延伸，實現“互聯網+政務服務”基層全覆蓋。

四、夯實支撐基礎

(一)推進政務信息共享。國家發展改革委牽頭整合構建統一的數據共享交換平臺體系，貫徹執行《政務信息資源共享管理暫行辦法》，打通數據壁壘，實現各部門、各層級數據信息互聯互通、充分共享，尤其要加快推進人口、法人、空間地理、社會信用等基礎信息庫互聯互通，建設電子證照庫和統一身份認證體系。國務院各部門要加快整合面向公眾服務的業務系統，梳理編制網上政務服務信息共享目錄，盡快向各省(區、市)網上政務服務平臺按需開放業務系統實時數據接口，支撐政務信息資源跨地區、跨層級、跨部門互認共享。切實抓好信息惠民試點工作，2017年底前，在80個信息惠民國家試點城市間初步實現政務服務“一號申請、一窗受理、一網通辦”，形成可複制可推廣的經驗，逐步向全國推行。

(二)加快新型智慧城市建設。創新應用互聯網、物聯網、雲計算和大數據等技術，加強統籌，註重實效，分級分類推進新型智慧城市建設，打造透明高效的服務型政府。匯聚城市人口、建築、街道、管網、環境、交通等數據信息，建立大數據輔助決策的城市治理新方式。構建多元普惠的民生信息服務體系，在教育文化、醫療衛生、社會保障等領域，積極發展民生服務智慧應用，向城市居民、農民工及其隨遷家屬提供更加方便、及時、高效的公共服務。提升電力、燃氣、交通、水務、物流等公用基礎設施智能化水平，實行精細化運行管理。做好分級分類新型智慧城市試點示範工作，及時評估工作成效，發揮創新引領作用。

(三)建立健全制度標準規範。加快清理修訂不適應“互聯網+政務服務”的法律法規和有關規定，制定完善相關管理制度和服務規範，明確電子證照、電子公文、電子簽章等的法律效力，著力解決“服務流程合法依規、群眾辦事困難重重”等問題。國務院辦公廳組織編制國家“互聯網+政務服務”技術體系建設指南，明確平臺架構，以及電子證照、統一身份認證、政務雲、大數據應用等標準規範。

(四)完善網絡基礎設施。建設高速暢通、覆蓋城鄉、質優價廉、服務便捷的網絡基礎設施。將通信基礎設施建設納入地方城鄉規劃，實現所有設區城市光纖網絡全覆蓋，推進農村地區行政村光纖通達和升級改造。提升骨幹網絡容量和網間互通能力，大幅降低上網資費水平。盡快建成一批光網城市，第四代移動通信(4G)網絡全面覆蓋城市和鄉村，80%以上的行政村實現光纖到村。充分依托現有網絡資源，推動政務雲集約化建設，為網上政務服務提供支撐和保障。

(五)加強網絡和信息安全保護。按照國家信息安全等級保護制度要求，加強各級政府網站信息安全建設，健全“互聯網+政務服務”安全保障體系。明確政務服務各平臺、各系統的安全責任，開展等級保護定級備案、等級測評等工作，建立各方協同配合的信息安全防範、監測、通報、響應和處置機制。加強對電子證照、統一身份認證、網上支付等重要系統和關鍵環節的安全監控。提高各平臺、各系統的安全防護能力，查補安全漏洞，做好容災備份。建立健全保密審查制度，加大對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等重要數據的保護力度，提升信息安全支撐保障水平和風險防範能力。

五、加強組織保障

(一)強化組織領導。各地區各部門要高度重視，充分認識“互聯網+政務服務”工作對建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府的重要意義，切實加強組織領導。主要負責同誌要親自部署，狠抓落實，並明確一位負責同誌具體分管，協調督促，常抓不懈。各省(區、市)人民政府辦公廳、國務院各部門辦公廳(室)要牽頭負責統籌推進、監督協調本地區本部門“互聯網+政務服務”工作，明確工作機構、人員和職責，建立政務服務部門、信息化部門和有關業務單位分工明確、協調有力的工作機制。國務院辦公廳要加強對各地區各部門“互聯網+政務服務”工作的督促指導，開展督查評估，推動工作取得實效。

(二)強化考核監督。建立“互聯網+政務服務”工作績效考核制度，納入政府績效考核體系，加大考核權重，列入重點督查事項，定期通報並公開工作進展和成效。發揮媒體監督、專家評議、第三方評估等作用，暢通群眾投訴舉報渠道，通過模擬辦事、隨機抽查等方式，深入了解服務情況，匯聚眾智改進服務。在政府門戶網站設立曝光糾錯欄目，公開群眾反映的辦事過程中遇到的困難和問題，及時反饋處理結果。完善正向激勵機制，對綜合評價高、實際效果好的按照有關規定予以表彰獎勵;建立健全問責機制，對工作開展不力的予以通報，對不作為、亂作為、慢作為，損害群眾合法權益的依法依規進行問責。

(三)加大培訓推廣力度。將“互聯網+政務服務”工作納入幹部教育培訓體系，定期組織開展培訓。把面向公眾辦事服務作為公職人員培訓的重要內容，提高服務意識、業務能力和辦事效率。加強專業人才培養，建設一支既具備互聯網思維與技能又精通政務服務的專業化隊伍。積極開展試點示範工作，建立交流平臺，加強業務研討，分享經驗做法，共同提高政務服務水平。做好宣傳推廣和引導，方便更多群眾通過網絡獲取政務服務，提高“互聯網+政務服務”的社會認知度和群眾認同感。

各省(區、市)人民政府、國務院有關部門要根據本意見，抓緊制定工作方案，明確責任單位和進度安排，加強銜接配合，加大財政支持，認真抓好落實。工作方案報國務院辦公廳備案。

國務院

2016年9月25日

新型職業農民：重科技、講規模的農村示範“富戶”

將來誰來種地？政府已經給出明確答案：新型職業農民。

日前，國務院出臺意見將新型職業農民視為“增收潛力大、帶動能力強”的七大群體之一，並提出了激勵計劃。

在中國，新型職業農民的湧現，早已經不是新鮮事情。伴隨城鎮化的加速，農民會越來越少。一定程度上，土地的經營規模會隨著農民的減少而逐步擴大，而且為這部分農民提供專業化服務的農業經營主體也開始不斷壯大。這是新型職業農民出現的現實基礎。

其實，這也可以解釋當前農業領域存在的一個“悖論”，即中國農業勞動力集中在老人、婦女，缺乏青壯年，但是糧食總產量卻連續十多年出現增收。有農業政策制定者將其解釋為，最主要的環節農業的社會化服務體系越來越完善，發揮著重要的作用。

要想讓農業成為具有持續吸引力的產業，就需要讓從事農業生產經營的人也能過上體面的生活，讓農民擺脫身份枷鎖的限制成為一份體面的職業，這也是破解現在乃至未來出現的“誰來種地”這一難題的關鍵。“加快職業化進程”成為本次新型職業農民的激勵計劃之一。桂林航天工業學院王鈺鑫博士認為，職業化和專業化是這一群體的最鮮明特點，也是推進農業現代化的必然。

杜邦先鋒中國區總經理吳堅接受《第一財經日報》采訪表示，農業現代化必須由具備職業技能的從業者推動完成。因為這部分群體更加註重專業化的管理，關註長期的發展和盈利能力。

吳堅舉例說，近年來，在種植者客戶名單中，這一類大農戶的數量快速增長。由於種植規模巨大，他們更加註重種子產品的品質，並且緊緊跟隨產品技術更新換代的步伐。同時，對於農業金融、收糧服務等新興的行業服務，他們都樂意積極嘗試。在他看來，新型職業農民的生產意識正在逐步靠近美國等農業發達國家的運作模式發展。

對種糧大戶來說，其實也有著獨立的市場判斷。此前本報記者曾采訪過吉林一位種糧大戶，他就有個計劃，希望兩年內能夠將土地規模擴大到2萬畝，5年內達到10萬畝。原因在於，他考慮要應對目前糧價低的狀況，通過擴大市場份額、提高服務水平來度過市場的低潮期。同時，達到一定土地規模後，不僅可以降低各項成本，還可以得到政府的農機補貼。

前述意見稱，“將新型職業農民培育納入教育培訓發展相關規劃，支持職業學校辦好涉農專業，定向培養新型職業農民”，“鼓勵農民通過‘半農半讀’等方式就地就近接受職業教育培訓。”

從政策層面，2016年國家加大了對新型職業農民培育工作的支持力度。據新華社消息，農業部副部長張桃林提到，中央財政投入13.9億元，確保完成100萬新型職業農民培育任務。他說，當前，新型職業農民培育工作格局基本形成，制度框架基本確立，培訓體系加快構建，經費投入實現突破，一批新型職業農民在各地蓬勃湧現，在現代農業建設中發揮了重要引領作用。

新型職業農民培育是事關“三農”發展的重大戰略性問題。2016年，新型職業農民培育工程示範範圍進一步擴大至全國8個整省、30個整市和800個示範縣(含100個現代農業示範區)。

以新疆自治區為例，據報道，2016年計劃培育新型職業農民15000人，其中新型農業經營主體帶頭人10000人，接近7成，青年農場主300人，占2%。並且自治區統籌安排新型職業農民培育補助資金，對不同培育形式實行差別化補助。

中國電科聯手華為 為三城市打造新型智慧城市頂層設計方案

未來的新型智慧城市到底是什麽樣子?18日在深圳舉辦的新型智慧城市峰會上，中國電子科技集團公司與華為技術有限公司聯合分享了為深圳、福州、嘉興三市打造的《新型智慧城市頂層設計》方案。據新華社報道，目前該批方案已通過專家評審，並已分別根據頂層設計開展具體項目建設和分類規劃。

新型智慧城市建設是一項複雜的系統工程，如果沒有一個整體性的設計指導、統一的技術標準，在實施過程中會遭遇“各自為政”“信息孤島”等城市信息化建設的老問題，增加智慧城市建設失敗的風險。

中國電科副總經理張冬辰在峰會上表示：中國電科此次的《新型智慧城市頂層設計》方案從多個角度、全方位描繪了新型智慧城市的各個方面，設計了“五橫兩縱”的開放式體系架構，並為每座城市量身打造了智慧“大腦”——城市運營管理中心。

中國電科首席科學家鄭愛民介紹：這個“大腦”將通過各個“神經末梢”收集城市交通、基礎設施、公共安全、生態環境、社會經濟等城市發展數據，通過感知整理數據，勾畫出“城市運行圖”，基於“大腦”深度的數據挖掘和決策研判，對城市運行中可能存在的各種風險進行預測，實現城市管理從“被動反饋型”到“主動出擊型”的轉變。

專家指出，這款城市的“大腦”還能進行事件深度學習和決策模型自動訓練，實現以數據和認知驅動的城市運營管理新模式，完成真正的城市智慧治理，有效解決“城市病”。

“隨著三個標桿市頂層設計的落地和項目建設，中國電科會逐步探索形成超大型、大型、中小型城市及智慧特色城鎮的頂層設計方法、流程和模板，以及相關建設規範、投資運營模式和技術標準、評價標準等，並將設計和建設經驗積極向全國其他城市推廣，讓更多的市民能夠享受到智慧城市的美好生活。”張冬辰表示。

萬科下半場：一個國資管理與新型金融監管的試驗場

經歷股權之爭的萬科，已成為國資管理體制改革的“轉型試點”。（東方IC/圖）

一方是手法兇狠、步步緊逼但並未被現有監管法例認定違規的激進資本運作者；另一方則是以企業文化守護者自居，卻窮於應付“內部人控制”質疑的上市公司管理層。

“寶萬之爭”向中國金融資本市場提出了“雙重治理結構挑戰”：企業經營層面，在什麽樣的公司治理結構下，企業管理層才能有效維護不同股東間的利益公平而不致形成“內部人控制”？而在資本市場層面，什麽樣的“公共治理結構”才能保障各個利益主體公平競爭？

2016年11月19日傍晚，萬科董事局主席王石現身萬科媒體年會，興致勃勃地談起他剛剛參加的聯合國馬拉喀什氣候大會的感想。

此時，“寶萬之爭”中的另一位主角——寶能系控制人姚振華，正在組織前海人壽及寶能金控高管開會。據前海人壽相關人士透露，“姚董是11月19日淩晨才出差回到深圳”，當天會議開到晚間12點多。其後發出的新聞通稿中，姚振華除了表示“感恩”之外，更強調作為公眾企業的前海人壽，要對“員工、客戶、公眾、國家負責”。

在回答媒體關於“寶萬之爭”的追問時，王石坦言“剛開始萬科的前景不明朗，現在開始明朗了”。

但在外界看來，萬科的前景不僅沒有明朗，反而更趨複雜。隨著安邦和恒大的入局，原本的寶萬華“三國演義”迅速演變為“春秋戰國”，多方力量合計持有萬科超過70%的流通股權，連王石也公開宣稱過，萬科已淪為“莊股”。

入局最晚的恒大在連續增持之下，11月29日宣布共持有萬科14.07%的股權，共耗資約人民幣362.73億元。

而在此前數日，寶能系對其控股上市公司南玻A的“殺伐決斷”令市場為之震撼：在包括原董事長曾南等10位核心管理人員集體辭職後，寶能系高層陳琳和程細寶隨即接管了董事長、首席執行官和董事會秘書三大要職。

不過，年會當晚出現在記者面前的王石，似乎並不擔心萬科變成下一家南玻A，反而放言“如果資本把文化‘強暴’了，只能說明這種文化太脆弱”，並表示相信萬科文化能夠“抵禦資本的力量”。

在寶能和恒大等“資本力量”不斷強化其在萬科股權結構中的話語權之際，王石的“文化自信”來自何方？

萬科試驗

獨特的混合所有制結構及規範透明的公司治理機制，令深陷於股權爭奪漩渦中的萬科，意外地成為了國資管理體制改革探索中的一個意義深遠的“轉型試點”。

早在數月前“寶萬之爭”進入高潮之際，南方周末記者報道稱：對於試圖推廣混合所有制的國資管理方而言，在早期經營過程中無意間成為“混合所有制典範”的萬科，其控制權之爭的意義遠非簡單的“市場個案”，而是關系到國資管理體系改革的“關鍵一環”（參見南方周末2016年6月30日《撕萬科》）。

10月20日，萬科獨立董事華生發表《萬科之爭的公司治理和國企改革意義》一文。他在文中深入分析了現代企業制度中“經營者主導、所有者監督”的合理性，以及國企改革多年來受困於“政企不分”和“所有者缺位”的兩難困境，並指出黨的十八屆三中全會所提出的“以管資本為主管理國有資產”的國資管理體制改革中，關鍵就在於建立起“經營者支配、所有者監督”的現代企業制度。

正是在這個意義上，華生強調萬科作為一個國內罕見的“現代企業制度樣本”，其“非常脆弱和不完善”的改革模式恰好代表了“國資國企改革和上市公司治理發展的方向”，才是他不遺余力地支持和呵護萬科模式的真正原因。

在華生這番“自剖心跡”的陳述背後，中國國資和國企管理體系正在經歷著一場前所未有的機制轉型。市場各方逐漸形成的共識之一，就是國資管理要擺脫早期“所有者控制”的理念，借助日益完善的公司治理結構和市場監督機制，培養建立起國資不控股而能夠有效保值增值的“混合所有制”現代企業機制。

據媒體報道顯示，截至目前已有近七成央企實現混合所有制，首批7家壟斷類央企混改試點方案即將批複。同時地方國企共開展了135項重組整合，36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司，全國國資委系統的國有控股上市公司已達1082家。

對於數以千計即將或已經轉型的“混合型國企”及其身後的國資“小股東”們來說，在曾經“資本為王”乃至莊股橫行的證券市場文化中，如何通過市場規則的完善維護全體股東的利益公平，已經成為國資改革進程中刻不容緩的課題。

正如華生在文章中所指出，在歐美等成熟資本市場中，由於嚴格的信息披露和監管法例，上市公司大股東幾乎沒有因控股特權形成的“控股權溢價”，而包括中國在內的新興市場中，由於大股東“控制特權”而形成的控股權溢價高達平均市值60%甚至兩倍以上：萬科股價在控股權爭奪中的暴漲即是典型案例。

在這個意義上而言，“萬科實驗”的真正意義，不在於管理層能否通過資產置換等方式引入“善意大股東”，而在於在已經形成經營者與所有者分離的公司治理結構下，萬科管理層能否充分發揮多年來所形成的規範透明的管理文化，在保障公司穩健經營的同時，維護包括華潤在內的諸多“小股東”們的公平權益。

在公司治理機制和市場規則完善的過程中，萬科的管理層乃至全體員工，不可避免地要面對來自內外各方的種種挑戰與考驗。包括惡意收購方寶能在內的各方股東，則將成為砥礪萬科混合所有制下現代企業機制運作與平衡的“試金石”。

王石顯然意識到了這一點。在媒體交流會上，他不但向包括寶能和華潤在內的多方股東發出善意的信號，強調萬科堅持“混合所有制”的制度選擇，同時宣稱自己堅信萬科文化將直面未來的考驗，吸收更多經驗與做法後，“在國際上亮出中國企業的新模式”。

寶能模式：另類資產證券化

突破諸多保險監管“邊界”後的前海人壽，把自己打造成了將關聯控股方寶能系旗下房地產項目通過險資套現的另類“資產證券化平臺”。

就在萬科管理層重新調整自身心態與姿態的同時，作為這場股權爭奪戰的發起者寶能系及其所代表的“險資並購”模式，正面臨著來自市場和監管規則的考驗與挑戰。

在舉牌萬科一役中，寶能系精準的時機把握、規模驚人的金融調動能力以及令人眼花繚亂的資本運作手段，即便是寶能模式的批評者，也不得不對此表示佩服。

據媒體統計，在發起股權爭奪戰之初，寶能系在全國範圍內調動了包括保險、銀行和券商、基金在內的二十余家金融機構，動用了十余種金融杠桿工具。而如此複雜的金融資本運作，居然沒有“行差踏錯”。

據全國人大財經委副主任委員吳曉靈等人牽頭完成的“寶萬之爭”研究課題分析，盡管寶能系在收購過程中動用了大量新型融資工具和高達4倍的融資杠桿，卻“並未違反現有金融監管規則”——難怪其收購過程被市場觀察人士稱為“走鋼絲一般的精密”。

在設計精巧的融資並購方案背後，寶能系旗下核心融資平臺前海人壽過去數年間驚人的資產規模增長，則充分展示出了包括多家“保險黑馬”在內的新型金融機構的“超常規增長”：前海人壽從2012年成立時17.3億元總資產，到2015年末便實現了約90倍增長，2016年更達到120倍以上。

據其剛剛發布的新聞稿中介紹，公司在2016年前三季度已經實現規模保費收入792.75億元，總資產2148.7億元，凈資產244.97億元，並以65.48億元的凈利潤成為“最盈利非上市險企”。

在過去數年中，似乎擺脫了中國宏觀經濟周期“地心引力”的新興險資機構們，究竟是依靠什麽樣的“秘訣”創造出遠超巴菲特的一個個“投資神話”？在這一系列“超常規增長”的背後，是否隱含著某些外界所不知曉的制度缺失與市場風險？

寶能系在“寶萬之爭”一役中的華麗亮相，令這一低調潛行多時的“險資收購”模式為社會公眾所知悉。其後各方媒體迅速跟進的調查和市場研究者們的深入分析，開始漸漸揭開“險資黑馬”們背後的資本運作模式。

據新財富和第一財經等媒體報道顯示，早在2011年寶能系便開始了“雙線運作”，一方面在二、三線城市密集拿地，項目開發總預算超過800億元；另一方面則以一系列錯綜複雜的關聯公司運作，實現了對其核心金控平臺前海人壽的實質性控制乃至“100%控股”。

多位投行及保險業資深人士向南方周末記者指出，前海人壽從註冊成立到資本運營的過程中，突破了包括股東控股比例、公司高管利益沖突以及不得進入房地產投資領域等諸多險資監管“邊界”，通過借道隱性關聯公司等方式大規模收購其控股方寶能集團旗下地產項目。

新財富的調查顯示，在前海人壽的21家子公司中，除3家與保險業務相關外，其余18家幾乎全部為房地產相關業務，而其中在2015年收購或設立的就高達15家。這些從股東結構到註冊資本金額都“像一個模子刻出來”的“殼公司”，在由寶能系註入旗下房地產項目後，再被前海人壽以股權收購的方式“接盤套現”，套現資金則成為寶能系用於其他房地產開發和上市公司股權收購源源不斷的資金來源。

前海人壽2016年公布的巨額投資收益大部分來自對已收購地產項目的“二次估值”：其2016年上半年高達129億元的投資收益中，持有不動產項目評估增值部分高達215億元之巨，半年內評估增值超過五成。

在現行監管機制下，類似前海人壽這樣的壽險公司，其資產收購和評估無需通過監管部門審核，只需要按照自行評估的價格報監管部門備案，這意味著無論是收購寶能系旗下地產資產，還是其後的“二次評估”增值，均可由前海人壽所挑選的資產評估機構“自己說了算”，其資產增值的真實性與公允性外界無從知曉。

突破諸多保險監管邊界後的前海人壽，把自己打造成了一家另類的“資產證券化”平臺：平臺一端是寶能集團旗下“打包”裝入的房地產項目，另一端則是在資產荒背景下，急於尋求高收益投資產品的各類銀行資管與理財資金。

作為“轉化平臺”的前海人壽，一頭高價購入關聯方資產包，另一頭則以迅速膨脹的資產規模為依托，通過銀保渠道大規模發行變相“高息債券”——萬能險產品。但在從收購項目到保險產品銷售之間，並不存在從“真實資產回報率”到產品增值這一價值傳導，而是以隱含剛性兌付的“高息承諾”替代了真實的資產回報率。

這一“另類資產證券化”模式並非萬能險所獨有，而是廣泛出現在從信托到私募在內的諸多資管理財產品中。購買者大多看中的是其高於銀行存款和固定收益產品的利息回報，但卻忽略了這一“高息回報”背後所隱含的流動性風險：由於發行機構的回報承諾並非與真實的資產回報掛鉤，因此在投資資產收益遠低於承諾利率的情況下，發行機構只能依靠不斷擴大新增融資覆蓋前期的本息支出。

一旦類似“滾雪球”的融資模式被打斷，大量短期融資產品的兌付壓力極可能造成企業資金鏈斷裂，形成類似銀行擠兌的系統性金融風險。

在方正證券首席經濟學家任澤平等市場研究者看來，突破了險資監管諸多規範要求的萬能險產品，正在變成類似於美國1980年代盛行的“垃圾債”（高收益債券）模式——在長達十年的垃圾債市場繁榮之後，美國社會為此付出了一千八百余家儲貸機構破產，數百人入獄和高達1660億美元的政府救助代價。

王石2016年三度“致歉”。（東方IC/圖）

新型監管模式

在金融市場從分業經營向混業經營的轉型巨變中，以宏觀審慎為導向的綜合金融監管體制的有效運作，有賴於資本市場“公共治理結構”及市場規則體系的不斷完善。

11月26日，由全國人大財經委副主任委員吳曉靈等人牽頭完成的“寶萬之爭”研究課題發布，這份長達22萬字的報告肯定了“寶萬之爭”對於當前中國經濟體制和公司治理的積極意義，並指出收購過程中寶能動用了高達4.2倍的杠桿資金及大量新型融資工具，“並未違反現有金融監管規則，但為監管帶來了新的挑戰”。

多位曾經參與監管規則制定的市場研究人士都向南方周末記者表達了自己的疑問：在明明突破了早期險資監管諸多禁令與邊界的情況下，寶能系與前海人壽的資本運作怎麽就“未違反現有金融監管規則”？

面對這一“違反常識”的監管規則認定，只能從中國金融資本市場近年所發生的“業態轉型”進行理解：隨著利率市場化改革後的金融混業經營漸成現實，長期“各管一段”的分業監管體系面對著一個空前複雜的市場變局。

截至2015年末，高達23萬億元的銀行理財資金、16萬億元的信托資產、11萬億元券商資管、8.4萬億元的公募基金以及1.77萬億元的保險資管產品，構成了一個規模近百萬億，產品交易結構日益複雜、融資杠桿越壘越高的金融混業市場。

從2012年開始，券商系、基金系、保險系乃至民營企業“產融結合”形態下的金融控股模式迅速湧現；跨平臺、跨行業的“結構性融資”產品迅速打破了前期的“準信貸”影子銀行模式，形成了在不同監管標準、資金成本和收益模式之間跨市場、加杠桿套利的“大資管模式”。

但在長期分業監管體制下，這一突然打通的“大資管”市場，引發了大量以跨界金融操作為標誌的“監管套利”行為——這也正是“寶萬之爭”研究課題中所指出的“監管挑戰”所在。

在市場規則和監管體系重塑與完善過程中，中國金融體系面臨的另一個關鍵挑戰，則在於從傳統的行政管制式監管，轉向以市場規則為底線的資本市場“公共治理結構”的完善。

原證監會首席法律顧問高西慶在一次論壇演講中指出，在完善資本市場公共治理結構的過程中，首先需要建立起政府“權力清單”和企業“負面清單”：政府部門只能在其“權力清單”內行使管理職能；而企業則除了“負面清單”中所列明的禁區之外，“法無禁止則可為”。

資本市場的“公共治理結構”恰如企業層面的“公司治理結構”：作為市場規則的制定方和監管方，監管當局不能再以行政化選擇為市場挑選“輸家”與“贏家”，而是在保障規則公平透明的前提下，讓各方市場主體在充分的市場化博弈基礎上，各自承擔自身的風險與收益。

而在萬科管理層即將面對的企業制度探索與考驗中，以“萬科文化”為依托的公司治理機制能否得以有效運行，同樣有賴於資本市場“公共治理結構”的建立與完善——如果沒有市場規則約束下的多方股東博弈，“一股獨大”下的萬科管理層也不免要重蹈南玻A覆轍。

在這一市場監管理念下，監管層不能簡單地把“板子”打在“合規沖撞”風險底線的新型金融機構及其控制人身上——只要沒有違反現行監管條例，它們的成敗應當由市場選擇來決定。

但這並不意味著監管者無所作為。隨著“寶萬之爭”的爆發，包括萬能險在內諸多資管理財產品的風險防範迅速被納入監管機構們的重點議程，在銀監、證監部門連續推出監管強化措施的同時，保監會也在8、9月期間密集推出一系列監管強化政策，從對中短存續期產品額度計算重大調整，到對險資與一致行動人舉牌收購上市公司的監管，再到壽險精算制度完善等多個層面不斷修訂完善。

市場研究機構翔實深入的課題研究報告，各監管部門迅速對原有監管法例進行修訂調整，逐漸體現出金融監管體系轉型的方向與雛形：那就是逐步以市場預期引導代替行政管制，以整體性的規則完善取代個案式的風險處置。

11月24日銀監會公布的《商業銀行表外業務風險管理指引（修訂征求意見稿）》中，對諸多跨界新興金融模式的“動力源”——商業銀行表外業務進行了更加嚴格的規範與約束，並且提出了外部審計和信息披露的具體要求。

在這一“源頭治理”式的監管約束下，包括前海人壽在內諸多前期以“負債式擴張”迅速做大規模的新興金融機構們，也將面臨著從前期“監管套利”式規模擴張，向以真實的市場化運作“創造價值”轉型的全新挑戰。