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中行「優匯通」業務意味著資本項目自由化又向前推進一步。現實是跨境人民幣和外幣的監管已形成「雙軌制」◎ 財新記者 霍侃 ? 吳紅毓然 文kuokan.blog.caixin.com｜wuhongyuran.blog.caixin.com 隨著聲明發佈和業務暫停，中國銀行「優匯通」風波平息。

但有關跨境人民幣業務與外匯管制、資本項目可兌換關係的討論，再度升溫。

「優匯通」屬於個人跨境人民幣業務，通過跨境匯出人民幣、在境外結匯，突破了過去個人只能匯出外匯、且每人每年境內購匯額度不超過等值5萬美元的政策限制。這一業務被央視報導質疑，一度引發軒然大波。中國銀行聲明回應稱，這是在符合監管原則的前提下，先行先試，於2011年試點推出的人民幣跨境轉賬業務，僅限投資移民和海外購房置業兩種用途。

財新記者獲悉，中行試點得到監管部門的口頭認可。

中國社科院學部委員余永定認為，這項業務意味著在人民幣國際化的背景之下，資本項目自由化又向前推進一步。

他擔心，現在流入中國的資金都是短期的，而流出的資金用於投資移民、海外購房，都是長期資金。

2009年7月開始試點的跨境人民幣業務，按照先企業後個人、先貿易後投融資、先經常項目後資本項目的順序漸次推進，且強調滿足實體經濟需求。

從試點開始，跨境人民幣業務就採取與外匯不同的管理框架和思路。知情人士告訴財新記者，人民幣跨境流動管理應該比外匯管理更簡便，因為人民幣是本幣，對國內政策和金融穩定的影響與外幣不同。不能因為出境或跨境流動，就把人民幣當外匯管理。當然，跨境人民幣與國內人民幣也不同，因此可以分為國內人民幣、跨境人民幣、外匯三種。

中國社科院世界經濟與政治研究所研究員張明認為，目前跨境人民幣和外幣的監管已形成「雙軌制」 ，這種現象很難持續，因為市場主體要規避監管很容易，把美元換成人民幣就能便利進出。

但瞭解跨境人民幣和外匯監管的分析人士認為，要建立本外幣全口徑跨境資金流動監管框架，並非易事。目前，國際收支統計是本外幣全口徑，外債統計還不包括人民幣外債。

跨境轉賬

中行聲明指出，這是2011年試點推出的人民幣跨境轉賬業務。

財新記者獲悉，參與這項試點的機構，除了中行，還有工商銀行、中信銀行廣州分行等。

但目前未能找到中行開展這項試點的政策依據。2013年3月，工行廣州分行發佈《個人跨境人民幣匯款業務管理辦法（試行） 》 ，規定個人跨境人民幣匯 款僅限於經常項目匯款業務，對取得進出口經營權的境內個人，其貿易項下跨境人民幣結算不納入本管理辦法。而且，個人跨境人民幣匯出業務遵循年度限額管理原則，境內付款人實行每人每年30 萬元的最高匯款限額。

熟悉跨境人民幣業務的銀行人士說，工行廣州分行的個人跨境人民幣匯 款業務，跟中行的試點基本一樣，都是將購匯挪到境外。

對於中行所稱的「僅限投資移民和海外購房置業兩種用途」 ，工行廣州分行的管理辦法並未提及，而且投資移民和海外購房置業很難納入經常項目。

一位參與過中行廣東分行該項業務內部培訓的人士稱， 「優匯通」是作為個人金融業務板塊的重點產品介紹的，單筆限額1000萬元，嚴格審查客戶資金來源，公務員與國企領導不能辦理該項 業務、所有資金需提供合法收入證明。

培訓中，還強調這項業務要低調。

這項業務雖然只在廣東試點，但其客戶面向全國。一位北京移民中介人士告訴財新記者， 「優匯通」只在中行廣東分行試點，客戶主要為私人銀行客戶，資金都被歸集至廣東分行。

中行聲明稱，辦理時對業務材料進行逐筆審核，且每筆業務均輸入監管業務系統。

此處所指的監管業務系統，應該是指央行的「人民幣跨境收付信息管理系統」和國家外匯管理局的「國際收支網上申報系統」 。

截至發稿，跨境人民幣業務的主管部門中國人民銀行尚未對這項試點業務作出解釋。7月11日，央行新聞發言人通過新華社發聲，稱已經注意到媒體有關商業銀行跨境人民幣業務的報導，正在對相關情況瞭解核實 ；並提示，在業務拓展的過程中，辦理機構要堅持依法合規，建立健全相應的規章制度，防範法律和操作風險。

中行「優匯通」業務成為焦點後，上海自貿區的銀行人士頗感驚訝。一位大行自貿區分行人士說，自貿區個人跨境人民幣業務的細則還沒有出，但還是要看資金用途，看有沒有真實的貿易背景。 「我們問過央行，如果個人跨境人民幣結算放開，到海外買房行不行？央行對此還是很謹慎的。 」對於這類創新業務試點，余永定認為，監管部門應解釋清楚，充分討論、論證。

旺盛需求

今年，個人跨境人民幣業務快步推進。

6月11日，央行發佈落實《國務院辦公廳關於支持外貿穩定增長的若干意見》的指導意見，個人跨境貿易人民幣結算業務由上海自貿區擴展至全國。

除貨物貿易和服務貿易之外的其他經常項目，以及對外直接投資相關的個人跨境人民幣業務，此前僅在崑山、上海自貿區試點。最近一個月，先後增加了蘇州工業園區和天津生態城兩個試點，也可開展個人經常項下和對外直接投資跨境人民幣業務。

張明認為，目前中國居民有很強的動機在全球範圍內重配資產，如果放開個人跨境人民幣業務，資金外流的壓力比流入壓力更大。微觀上，不反對居民在全球範圍內配置資產，但要關注資金外流對宏觀經濟和社會公平的影響。

「優匯通」之所以備受關注，其背景是國內居民跨境匯出資金的渠道受限。在每人每年境內購匯額度不超過等值5萬美元的政策下，近年增長較快的投資移民和海外配置資產需求難以得到滿足。

在「優匯通」業務出現之前，居民個人跨境匯出資金，合規的做法是每年購匯5萬美元 ；若想匯出更多資金，或是找多個居民分拆購匯並匯出，或通過地下錢莊、虛假貿易，而這些都是外管局禁止，且面臨法律風險。因此，一些可能突破換匯額度的渠道很受歡迎。

一位國有大行深圳分行人士說，要突破換匯額度，主要是通過第三方支付公司做跨境電商貿易。目前央行和外管局已經批准廣東等地試點， 「只要支付公司獲得央行、外管局批文，幫忙結匯收匯就可以超過等值5萬美元的額度了」 。但他指出，額度也會登記在央行的系統。

近日推出的嘉實資本 - 阿里專項基金產品也頗為吸引眼球。

瞭解該業務的知情人士告訴財新記者，該基金依託嘉實資本海外陽光直投業務設立，通過專戶完成資金出境，享受機構換匯的優惠，資金除了定向參與阿里巴巴IPO 的配售，還可以不返回境內，滿足了高淨值個人客戶子女求學、海外地產投資、海外金融產品投資等方面的需求。

跨境人民幣使用，在以外匯管製為抓手的資本項目管制的大壩上打開了豁口，且有逐步擴大之勢。跨境人民幣業務在推出之初主要考慮貿易投資便利化，但中長期則著眼於推動人民幣資本項目可兌換，並有通過人民幣可兌換的逐步開放，倒逼外匯可兌換放開之意。

監管之困

2011年11月，時任德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿撰文指出，人民幣國際化如果要深入進行，超越貿易結算，比如允許人民幣進行跨境資本流動，必將涉及到一系列資本賬戶開放的問題。

從本質上來講，推動人民幣跨境資本流動和實現資本項目的開放在本質上是可替代的兩類改革。

從資本項目可兌換的長遠目標看，應建立本外幣統一的跨境資金流動管理體系。國家外管局從2012年開始提出建立健全本外幣全口徑跨境資金流動監管框架，加強對跨境人民幣資金流動的監測分析和預警。

關於跨境人民幣業務的管理職責分工，2012年4月18日，央行發文稱，按照幣種劃分的原則，明確推進跨境人民幣業務由央行貨幣政策二司負責。上述瞭解跨境人民幣和外匯監管的分析人士認為，這樣的分工安排，可能是有意想打破制度慣性。

對於跨境人民幣業務與外匯管制的關係，2010年6月，央行行長周小川在人民銀行烏魯木齊中心支行專題報告會上指出，中國目前還存在一定程度的外匯管制。推進人民幣跨境使用後，現有的管理規定和措施會受到一定挑戰，有些條款要重新審理、思路要重新調整。

周小川說，雖然保留對某些資本項目的管制是合理的，但並不是說要在這些方面「一刀切」地禁止兌換。現存的有些管理措施還可以延續，但不應該用外匯管制的名義，而要用其他有合理依據和客觀要求的方式來管理。

馬駿曾建議，著手研究今後將替代外匯管制的管理短期資本流動的經濟手段，比如對外資流入和境外人民幣流入徵收托賓稅等手段的具體操作方案。

從資本項目可兌換的

長遠目標看，

應建立本外幣統一

的跨境資金流動

管理體系

中行「優匯通」業務意味著資本項目自由化又向前推進一步。現實是跨境人民幣和外幣的監管已形成「雙軌制」◎ 財新記者 霍侃 ? 吳紅毓然 文kuokan.blog.caixin.com｜wuhongyuran.blog.caixin.com 隨著聲明發佈和業務暫停，中國銀行「優匯通」風波平息。

但有關跨境人民幣業務與外匯管制、資本項目可兌換關係的討論，再度升溫。

「優匯通」屬於個人跨境人民幣業務，通過跨境匯出人民幣、在境外結匯，突破了過去個人只能匯出外匯、且每人每年境內購匯額度不超過等值5萬美元的政策限制。這一業務被央視報導質疑，一度引發軒然大波。中國銀行聲明回應稱，這是在符合監管原則的前提下，先行先試，於2011年試點推出的人民幣跨境轉賬業務，僅限投資移民和海外購房置業兩種用途。

財新記者獲悉，中行試點得到監管部門的口頭認可。

中國社科院學部委員余永定認為，這項業務意味著在人民幣國際化的背景之下，資本項目自由化又向前推進一步。

他擔心，現在流入中國的資金都是短期的，而流出的資金用於投資移民、海外購房，都是長期資金。

2009年7月開始試點的跨境人民幣業務，按照先企業後個人、先貿易後投融資、先經常項目後資本項目的順序漸次推進，且強調滿足實體經濟需求。

從試點開始，跨境人民幣業務就採取與外匯不同的管理框架和思路。知情人士告訴財新記者，人民幣跨境流動管理應該比外匯管理更簡便，因為人民幣是本幣，對國內政策和金融穩定的影響與外幣不同。不能因為出境或跨境流動，就把人民幣當外匯管理。當然，跨境人民幣與國內人民幣也不同，因此可以分為國內人民幣、跨境人民幣、外匯三種。

中國社科院世界經濟與政治研究所研究員張明認為，目前跨境人民幣和外幣的監管已形成「雙軌制」 ，這種現象很難持續，因為市場主體要規避監管很容易，把美元換成人民幣就能便利進出。

但瞭解跨境人民幣和外匯監管的分析人士認為，要建立本外幣全口徑跨境資金流動監管框架，並非易事。目前，國際收支統計是本外幣全口徑，外債統計還不包括人民幣外債。

跨境轉賬

中行聲明指出，這是2011年試點推出的人民幣跨境轉賬業務。

財新記者獲悉，參與這項試點的機構，除了中行，還有工商銀行、中信銀行廣州分行等。

但目前未能找到中行開展這項試點的政策依據。2013年3月，工行廣州分行發佈《個人跨境人民幣匯款業務管理辦法（試行） 》 ，規定個人跨境人民幣匯 款僅限於經常項目匯款業務，對取得進出口經營權的境內個人，其貿易項下跨境人民幣結算不納入本管理辦法。而且，個人跨境人民幣匯出業務遵循年度限額管理原則，境內付款人實行每人每年30 萬元的最高匯款限額。

熟悉跨境人民幣業務的銀行人士說，工行廣州分行的個人跨境人民幣匯 款業務，跟中行的試點基本一樣，都是將購匯挪到境外。

對於中行所稱的「僅限投資移民和海外購房置業兩種用途」 ，工行廣州分行的管理辦法並未提及，而且投資移民和海外購房置業很難納入經常項目。

一位參與過中行廣東分行該項業務內部培訓的人士稱， 「優匯通」是作為個人金融業務板塊的重點產品介紹的，單筆限額1000萬元，嚴格審查客戶資金來源，公務員與國企領導不能辦理該項 業務、所有資金需提供合法收入證明。

培訓中，還強調這項業務要低調。

這項業務雖然只在廣東試點，但其客戶面向全國。一位北京移民中介人士告訴財新記者， 「優匯通」只在中行廣東分行試點，客戶主要為私人銀行客戶，資金都被歸集至廣東分行。

中行聲明稱，辦理時對業務材料進行逐筆審核，且每筆業務均輸入監管業務系統。

此處所指的監管業務系統，應該是指央行的「人民幣跨境收付信息管理系統」和國家外匯管理局的「國際收支網上申報系統」 。

截至發稿，跨境人民幣業務的主管部門中國人民銀行尚未對這項試點業務作出解釋。7月11日，央行新聞發言人通過新華社發聲，稱已經注意到媒體有關商業銀行跨境人民幣業務的報導，正在對相關情況瞭解核實 ；並提示，在業務拓展的過程中，辦理機構要堅持依法合規，建立健全相應的規章制度，防範法律和操作風險。

中行「優匯通」業務成為焦點後，上海自貿區的銀行人士頗感驚訝。一位大行自貿區分行人士說，自貿區個人跨境人民幣業務的細則還沒有出，但還是要看資金用途，看有沒有真實的貿易背景。 「我們問過央行，如果個人跨境人民幣結算放開，到海外買房行不行？央行對此還是很謹慎的。 」對於這類創新業務試點，余永定認為，監管部門應解釋清楚，充分討論、論證。

旺盛需求

今年，個人跨境人民幣業務快步推進。

6月11日，央行發佈落實《國務院辦公廳關於支持外貿穩定增長的若干意見》的指導意見，個人跨境貿易人民幣結算業務由上海自貿區擴展至全國。

除貨物貿易和服務貿易之外的其他經常項目，以及對外直接投資相關的個人跨境人民幣業務，此前僅在崑山、上海自貿區試點。最近一個月，先後增加了蘇州工業園區和天津生態城兩個試點，也可開展個人經常項下和對外直接投資跨境人民幣業務。

張明認為，目前中國居民有很強的動機在全球範圍內重配資產，如果放開個人跨境人民幣業務，資金外流的壓力比流入壓力更大。微觀上，不反對居民在全球範圍內配置資產，但要關注資金外流對宏觀經濟和社會公平的影響。

「優匯通」之所以備受關注，其背景是國內居民跨境匯出資金的渠道受限。在每人每年境內購匯額度不超過等值5萬美元的政策下，近年增長較快的投資移民和海外配置資產需求難以得到滿足。

在「優匯通」業務出現之前，居民個人跨境匯出資金，合規的做法是每年購匯5萬美元 ；若想匯出更多資金，或是找多個居民分拆購匯並匯出，或通過地下錢莊、虛假貿易，而這些都是外管局禁止，且面臨法律風險。因此，一些可能突破換匯額度的渠道很受歡迎。

一位國有大行深圳分行人士說，要突破換匯額度，主要是通過第三方支付公司做跨境電商貿易。目前央行和外管局已經批准廣東等地試點， 「只要支付公司獲得央行、外管局批文，幫忙結匯收匯就可以超過等值5萬美元的額度了」 。但他指出，額度也會登記在央行的系統。

近日推出的嘉實資本 - 阿里專項基金產品也頗為吸引眼球。

瞭解該業務的知情人士告訴財新記者，該基金依託嘉實資本海外陽光直投業務設立，通過專戶完成資金出境，享受機構換匯的優惠，資金除了定向參與阿里巴巴IPO 的配售，還可以不返回境內，滿足了高淨值個人客戶子女求學、海外地產投資、海外金融產品投資等方面的需求。

跨境人民幣使用，在以外匯管製為抓手的資本項目管制的大壩上打開了豁口，且有逐步擴大之勢。跨境人民幣業務在推出之初主要考慮貿易投資便利化，但中長期則著眼於推動人民幣資本項目可兌換，並有通過人民幣可兌換的逐步開放，倒逼外匯可兌換放開之意。

監管之困

2011年11月，時任德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿撰文指出，人民幣國際化如果要深入進行，超越貿易結算，比如允許人民幣進行跨境資本流動，必將涉及到一系列資本賬戶開放的問題。

從本質上來講，推動人民幣跨境資本流動和實現資本項目的開放在本質上是可替代的兩類改革。

從資本項目可兌換的長遠目標看，應建立本外幣統一的跨境資金流動管理體系。國家外管局從2012年開始提出建立健全本外幣全口徑跨境資金流動監管框架，加強對跨境人民幣資金流動的監測分析和預警。

關於跨境人民幣業務的管理職責分工，2012年4月18日，央行發文稱，按照幣種劃分的原則，明確推進跨境人民幣業務由央行貨幣政策二司負責。上述瞭解跨境人民幣和外匯監管的分析人士認為，這樣的分工安排，可能是有意想打破制度慣性。

對於跨境人民幣業務與外匯管制的關係，2010年6月，央行行長周小川在人民銀行烏魯木齊中心支行專題報告會上指出，中國目前還存在一定程度的外匯管制。推進人民幣跨境使用後，現有的管理規定和措施會受到一定挑戰，有些條款要重新審理、思路要重新調整。

周小川說，雖然保留對某些資本項目的管制是合理的，但並不是說要在這些方面「一刀切」地禁止兌換。現存的有些管理措施還可以延續，但不應該用外匯管制的名義，而要用其他有合理依據和客觀要求的方式來管理。

馬駿曾建議，著手研究今後將替代外匯管制的管理短期資本流動的經濟手段，比如對外資流入和境外人民幣流入徵收托賓稅等手段的具體操作方案。

從資本項目可兌換的

長遠目標看，

應建立本外幣統一

的跨境資金流動

管理體系

長年漠視石化管線安全與災害預防應變的結果，又一次讓台灣付出血淚交織的慘痛代價。

救災之後，政府必須記取教訓，通盤檢討亂象，不再讓無辜的人民哭泣。

撰文‧鄭閔聲、何欣潔

假如時光能夠倒轉，回到七月三十一日晚間八時，當高雄前鎮居民反映空氣瀰漫著濃濃瓦斯味時，消防局能立即取得地下管線分佈圖，分析可能外洩物質除了瓦斯，還可能是易燃的丙烯，於是通知環保人員帶著採樣儀器趕往現場辨識，而非盲目灑水；確認外洩氣體後，立即要求廠商關閉管線；或是業者發現異常，依法停止輸送，進行全面安檢……。

在這個悲劇性的夜晚，只要有一、兩個環節受到控制，一場重災很可能被消弭於無形。但正因為從中央到地方，政府對石化運輸管線管理的責任不明，導致管路資訊欠缺整合；法令亦未強制業者主動通報異狀，導致事發初期各單位手忙腳亂。消防人員資訊不充分、又欠缺演練與標準作業流程，救災時無異飛蛾撲火，平白犧牲多條性命。

高雄氣爆告訴我們，石化管線就像不定時炸彈，不可稍有輕忽。然而，在地狹人稠的台灣，石化業勢必無法立即遠離都會區；如果台灣非得與石化管線共存，政府該從災難中學到什麼教訓，確保憾事不再重演？

荒謬一：石化管線安全 各單位互踢皮球主張：修法確立責任歸屬 建立廠商作業規範氣爆過後首先要釐清的問題是：丙烯及其他石化原料運輸管線，究竟該由哪個單位負責管理與安檢？遺憾的是，事發至今，我們只看見中央與地方互踢皮球。

就常理而言，丙烯屬於石化原料，依《石油管理法》規定，鋪設管線應向中央主管機關經濟部與地方政府申請核准。然而，經濟部次長杜紫軍宣稱，丙烯為石油化學材料，並非《石油管理法》規定的石油煉製業。簡單來說，經濟部認定丙烯「無法可管」！

但榮化這條丙烯管線早在一九九一年就由國營企業中油設立，經濟部不可能不知情。也就是說，丙烯被用作石化原料二十多年，經濟部始終無意列管。「台灣石化業發展半世紀才發現，重大工安事件根本無法可管，政府簡直草菅人命！」地球公民基金會執行長李根政痛斥，經濟部多年來讓丙烯彷彿「危險的孤兒」般在街上遊蕩，非常不負責任。

再者，根據《災害防救法》規定，經濟部是公用氣體與油料管線災害的主管機關，應負責相關災害預防、應變計畫。經濟部去年六月才頒佈了《公用氣體與油料管線災害防救計畫》，如今卻想推得一乾二淨，還宣稱石化管線應由勞動部實施勞檢，令人匪夷所思。

中央推託卸責，不代表地方政府毫無責任。根據《市區道路條例》，任何管線開挖工程，都須經地方政府同意，以免誤觸其他管線發生意外。因此，高雄市政府理應掌握全市地下管線配置；但市府在氣爆後第一時間連管線屬於榮化或中油、輸送石油或丙烯都搞不清楚，高雄市長陳菊事後還要求中央提供管線圖資，顯然疏於管理。

高雄市新聞局長丁允恭解釋，法規授予市府的管線管理權限，僅限於開挖時必須申報，但只要事業單位不通報，市府就無從得知，更遑論掌握運送內容。

「法令雖然充滿漏洞，但也是因為人為怠惰，才造成這『超級模糊地帶』。」交大土木系教授單信瑜感嘆，不論是中央或地方政府都認為，只要承認知道管線存在，就必須面對管理權責，很多時候寧願視而不見，就是不願挑起責任。

台大公衛學院副院長詹長權表示，英、美各國政府對石化工業輸送管線材質、檢查維修程序、鄰近土地利用規範、災害緩衝區域皆有標準；唯獨台灣毫無規範，讓事業單位任意鋪設，大幅增加潛在危險。中央政府應比照國際標準，將一切具危險性的石化原料納入《石油管理法》或另立專法規範。針對管線安全監控，中央與地方也應明確分工，並立法強制業者在管線異常時必須停止作業。

荒謬二：資訊不透明 氣爆有如禍從天降主張：公開管線資訊 高風險區域擬定防災計畫資訊不透明則是權責不清衍生的亂象。由於法令不完備，經濟部能源局只監督天然氣與石油運輸、不管烴烯類物質，工業局則只管理工業區管線，導致行經市區的石化原料管線有如化外之地。

高雄市工務局雖自二○○四年建立「公共管線管理資訊平台」，但因不能強制業者登錄，不僅無法分辨管線用途、甚至還有填報項目與輸送內容不符的狀況。也因此，氣爆前夕，消防局才會遍尋不著外洩管路。

連政府機關都霧煞煞，一般民眾當然做夢也想不到，自己每天行走的道路下，有大量高危險物質呼嘯而過。參照其他國家為資訊透明所做的努力，台灣政府應該汗顏。

美國在○二年通過《管線安全法》，嚴格規範地下石化管線檢驗、設置與管理機制。民眾只要進入管線及毒物安全管理局的「全國管線定位地圖系統」，便可查詢各地管線分佈圖；每一條管線屬於哪家廠商、輸送什麼物質，都有詳細說明；「管線安全信託」（國內組織）也會定期評比監督各管線安全。

台大公衛系教授吳焜裕指出，加拿大建造高壓氣體輸送管線前，政府一定會對當地居民詳細說明風險，確保公眾同意，並做好災害準備，才允許廠商施工，「若台灣政府也有類似作為，根本不會發生三小時找不出外洩氣體的情況。」即使石化管線已存在數十年，無法在事前取得民眾同意，吳焜裕仍呼籲政府，應公開所有管線資訊，並用專業制定災害預防方案，讓民眾相信政府有能力維護管線安全。而公開資訊的前提，當然就是全面盤點所有高危險性的管線分佈。

事實上，《公用氣體與油料管線災害防救計畫》也載明，經濟部應督導建置公用氣體與油料管線等地理資訊系統。但從高雄氣爆事件看來，計畫顯然尚未落實，間接導致消防人員在氣體外洩初期，無法及時控制場面。

除了資訊不透明，相關單位欠缺災害應變標準作業流程，以及因應不同災害樣態的演練，才是救災效率不佳、甚至讓第一線人員平白犧牲性命的關鍵。

同樣根據《公用氣體與油料管線災害防救計畫》，中央與地方政府應訂定緊急應變機制，明定執行災害應變人員緊急聯絡方法、任務分配、作業流程及注意事項等。但經常對全國各地第一線救災人員進行防災輔導教育的單信瑜，無奈地點出真相：「各級政府對防災工作的態度令人無言。地方政府防災計畫，經常只是修改中央部會版本，有時甚至一字不漏照抄。」例如這次發生氣爆的高雄市，確實在○七年針對氣體油料災害制定標準應對流程，但檢視內容，幾乎與中央計畫如出一轍，卻未針對不同化學災害樣態給予適當教育並制定任務分配，無怪乎面對丙烯外洩，第一線消防員幾乎束手無策。

荒謬三：ＳＯＰ形同具文 消防員如飛蛾撲火主張：找專家、第一線人員討論 制訂應變計畫不願具名的消防隊員指出，高雄氣爆前，消防人員應使用「五用氣體偵測器」，判讀何種氣體外洩，消防局卻缺乏這類儀器，讓消防人員赤手空拳冒險救災。

單信瑜分析，管線的災害風險相當複雜，無論是管線儲槽破裂時需不需要疏散民眾、疏散後是否進入現場做安全檢查，不同情況都有不同作法，政府必須與業者、專家、第一線人員充分討論，制定災害應變計畫。

美國密西西比州○七年發生丙烷管線爆炸事件，造成兩死七傷。美國運輸安全局調查後，除追究廠商與地方政府責任，也建議管線及毒物安全管理局研究人員如何分析數據、實施檢查，才能有效預防重大災變；地方政府更應定期實施演習。

詹長權藉美國經驗建議，中央政府應學習美國聯邦政府精神，出面召集各方協調，以專門機構來處理管線安全問題。以美國為例，平日是管線及毒物安全管理局負責執行相關規定，一旦發生災害，運輸安全局會介入並進行獨立調查、專業建議，而非僅由司法單位偵辦後，追究刑責了事。

一九九七年九月，中油在高雄市鎮興路汰換管線時，不慎洩漏大量瓦斯引發氣爆，造成十一人慘死；十七年過後的氣爆意外，距離當年起火點還不到五公里，可見政府並未從上次悲劇中學到教訓。這一次，我們還要繼續敷衍下去嗎？

埋管事前要申請核可

出事後各單位互踢皮球！

鋪設申請

經濟部工業局、地方政府

工務局、交通部

踢給地方

經濟部：經濟部只管工業園區管線，廠區外埋管，路權不在中央，屬地方政府權責。

推說不知

高雄市工務局：市府的數位管線圖中，查不到李長榮化工這條丙烯管線，榮化未曾提供管線資料給市府。

核准許可

內政部營建署、消防署，環保署，地方政府建管處、環保局、消防局

例行工安檢查

勞動部、地方政府勞工局

經濟部勞動部互推

經濟部：將修正《勞動檢查法》或立專法，改善管線清查管理困難情形。（《勞檢法》主管機關為勞動部）勞動部：應修正《石油管理法》，將丙烯納入管理。（《石油管理法》主管機關為經濟部）管線怎麼管？看看其他國家怎麼做國家 主管機關 油氣管線規範美 國 管線及毒物安全管理局＊以《管線安全法》進行規範，民眾可上網查詢管線分佈圖。

＊事故發生後，另由運輸安全局組成委員會，提出事故調查報告，並確保各相關單位、業者按報告建議改善。

加拿大 國家能源局 建置完整的管線事故地圖，施工前必須取得地主同意，並進行詳細溝通。

英 國 健康安全署 《管線法》規定油氣管線上方必須安裝警告標示，管線多埋設於農地或牧場。

採訪整理：何欣潔