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新界地霸劏農地教路呃地政

習近平：農地流轉要尊重農民意願 不搞行政瞎指揮

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平9月29日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第五次會議並發表重要講話。他強調，要高度重視改革方案的制定和落實工作，做實做細調查研究、征求意見、評估把關等關鍵環節，嚴把改革方案質量關，嚴把改革督察關，確保改革改有所進、改有所成。

中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長李克強、張高麗出席會議。

會議審議了《關於引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》、《關於深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，建議根據會議討論情況進一步修改完善後按程序報批實施。

習近平在講話中指出，現階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業現代化問題，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業現代化道路。我們要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。發展農業規模經營要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。要加強引導，不損害農民權益，不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力。要尊重農民意願，堅持依法自願有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規模適度，重點支持發展糧食規模化生產。要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者。要根據各地基礎和條件發展，確定合理的耕地經營規模加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視了經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數的基本農情。對工商企業租賃農戶承包地，要有嚴格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金制度，對準入和監管制度作出明確規定。

習近平強調，積極發展農民股份合作、賦予集體資產股份權能改革試點的目標方向，是要探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。搞好這項改革，一項重要基礎工作是保障農民集體經濟組織成員權利。要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟。試點過程中，要防止侵吞農民利益，試點各項工作應嚴格限制在集體經濟組織內部。我國農村情況千差萬別，集體經濟發展很不平衡，要搞好制度設計，有針對性地布局試點。

習近平指出，我們的科技計劃在體系布局、管理體制、運行機制、總體績效等方面都存在不少問題，突出表現在科技計劃碎片化和科研項目取向聚焦不夠兩個問題上。要徹底改變政出多門、九龍治水的格局，堅持按目標成果、績效考核為導向進行資源分配，統籌科技資源，建立公開統一的國家科技管理平臺，構建總體布局合理、功能定位清晰、具有中國特色的科技計劃體系和管理制度，以此帶動科技其他方面的改革向縱深推進，為實施創新驅動發展戰略創立一個好的體制保障。政府部門主要負責科技計劃（專項、基金）的宏觀管理，不再直接具體管理項目，通過統一的國家科技管理平臺，建立決策、咨詢、執行、評價、監管各環節職責清晰、協調銜接的新體系。要根據國家戰略需要和科技創新規律，構建新型科技計劃（專項、基金）管理體系，避免重複申報和重複資助。科技布局上既要註重全面布局，也要講究重點突破、非對稱發展，堅持有所為有所不為的方針，形成聚焦重點任務配置資源、集成攻關的新體制。

習近平強調，研究、思考、確定全面深化改革的思路和重大舉措，必須進行全面深入的調查研究。要下功夫查找突出問題和現實困難，下功夫發現基層的有益探索，下功夫了解黨內外對改革的各種意見和建議，下功夫了解群眾的所想所盼，精準把脈、精確制導，為方案制定接地氣、攢底氣。要主動聽取各方面意見，是什麽問題就解決什麽問題。對方案的不同意見，牽頭部門要擔負起協調責任。改革所涉及的法律法規立改廢及試點工作所需法律授權問題，要與立法部門主動銜接，相向而行、同步推進。

習近平指出，隨著改革方案不斷出臺，抓落實的任務越來越重。要把抓改革舉措落地作為重要政治責任，強化主責部門和一把手責任，要敢於擔當，主動作為。不僅要重視改革施工方案質量，更要考核驗收改革竣工結果，沒有完成或完成不到位的要問責。對通過的方案要查哨查鋪，確保落實到位。要調配充實專門督察力量，開展對重大改革方案落實情況的督察，做到改革推進到哪里、督察就跟進到哪里。

中央全面深化改革領導小組成員出席，中央和國家有關部門負責同誌列席會議。

農地流轉指導意見有望月底前公布

首部關於農村產權交易市場的指導意見有望在本月月底前公布。

據《經濟參考報》消息，為了規範和促進農村土地產權流轉交易，政府擬出臺關於引導農村產權流轉交易市場健康發展的指導意見，該文件由中央農村工作領導小組負責起草，或將於本月底前公布。據了解，這是全國層面上首部針對農村產權流轉交易市場的指導性文件，將對市場形式、規模、布局、品種以及市場功能作出明確規定。

據其報道，截至2012年底，全國已有800多個縣（市）、13000多個鄉（鎮）建立了土地流轉服務中心；林業系統成立了1200多家林權交易機構。到2014年10月底，全國有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個省級或省會城市級農村產權交易服務機構。

但現在的農村產權交易機構面臨重重挑戰，一是交易機構定位模糊，主管部門不統一，有的是企業性質，按照公司機制運行，有的是事業單位，政企不分。二是法律制度不完善，集體產權是否必須進場規範交易、農村產權交易機構的合法性、二次流轉、長久不變等都缺乏相關法律依據。三是配套政策不完善。

上述報道引述專家預計，隨著政府即將出臺指導意見明確相關事宜，2015年的土地流轉交易會更加順暢，規模有望進一步擴大。

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農地流轉文件正式印發 集體土地承包權不得流轉

據《經濟參考報》消息，首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件日前正式印發。

報道提到，這份名為《國務院辦公廳關於引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》的文件，對能進場的農村產權交易品種進行了明確規定，主要包括：農村承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權、農業類知識產權等。但《意見》明確指出，交易品種將不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

“《意見》的安排實際上是對決策層提出的所有權、承包權、經營權等‘三權分置’理論的落實。”《經濟參考報》引述一位知情人士表示，由於農村土地的產權權屬關系複雜，適用的規則也不同，所以《意見》在農村土地所有權、承包權和經營權上進行了分類指導。

“這並不是說農村集體土地不能流轉，恰恰相反，中央還再三強調要重點推進農村集體經營性建設用地入市的改革，但這里是指經營權的流轉交易。集體土地的所有權永遠不可能交易，承包權現在也明確提出不在進場流轉品種範圍內，說明維護農民利益，防止他們在流轉過程中失地是決策層推進改革的基礎。”報道稱。

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農地流轉文件正式公布 集體土地承包權不得流轉

首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件今天正式對外公布。

這份名為《國務院辦公廳關於引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》的文件，對能進場的農村產權交易品種進行了明確規定，主要包括：農村承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權、農業類知識產權等。但《意見》明確指出，交易品種將不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

《經濟參考報》曾引述一位知情人士表示，《意見》的安排實際上是對決策層提出的所有權、承包權、經營權等“三權分置”理論的落實。由於農村土地的產權權屬關系複雜，適用的規則也不同，所以《意見》在農村土地所有權、承包權和經營權上進行了分類指導。

“這並不是說農村集體土地不能流轉，恰恰相反，中央還再三強調要重點推進農村集體經營性建設用地入市的改革，但這里是指經營權的流轉交易。集體土地的所有權永遠不可能交易，承包權現在也明確提出不在進場流轉品種範圍內，說明維護農民利益，防止他們在流轉過程中失地是決策層推進改革的基礎。”報道稱。

以下是文件全文：

國務院辦公廳關於引導農村產權

流轉交易市場健康發展的意見

國辦發〔2014〕71號

 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　近年來，隨著農村勞動力持續轉移和農村改革不斷深化，農戶承包土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺，為農村產權流轉交易提供了有效服務。但是，各地農村產權流轉交易市場發展不平衡，其設立、運行、監管有待規範。引導農村產權流轉交易市場健康發展，事關農村改革發展穩定大局，有利於保障農民和農村集體經濟組織的財產權益，有利於提高農村要素資源配置和利用效率，有利於加快推進農業現代化。為此，經國務院同意，現提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，以堅持和完善農村基本經營制度為前提，以保障農民和農村集體經濟組織的財產權益為根本，以規範流轉交易行為和完善服務功能為重點，紮實做好農村產權流轉交易市場建設工作。

　　（二）基本原則。

　　——堅持公益性為主。必須堅持為農服務宗旨，突出公益性，不以盈利為目的，引導、規範和扶持農村產權流轉交易市場發展，充分發揮其服務農村改革發展的重要作用。

　　——堅持公開公正規範。必須堅持公開透明、自主交易、公平競爭、規範有序，逐步探索形成符合農村實際和農村產權流轉交易特點的市場形式、交易規則、服務方式和監管辦法。

　　——堅持因地制宜。是否設立市場、設立什麽樣的市場、覆蓋多大範圍等，都要從各地實際出發，統籌規劃、合理布局，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。

　　——堅持穩步推進。充分利用和完善現有農村產權流轉交易市場，在有需求、有條件的地方積極探索新的市場形式，穩妥慎重、循序漸進，不急於求成，不片面追求速度和規模。

　　二、定位和形式

　　（三）性質。農村產權流轉交易市場是為各類農村產權依法流轉交易提供服務的平臺，包括現有的農村土地承包經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、林權管理服務中心和林業產權交易所，以及各地探索建立的其他形式農村產權流轉交易市場。現階段通過市場流轉交易的農村產權包括承包到戶的和農村集體統一經營管理的資源性資產、經營性資產等，以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權，具有明顯的資產使用權租賃市場的特征。流轉交易以服務農戶、農民合作社、農村集體經濟組織為主，流轉交易目的以從事農業生產經營為主，具有顯著的農業農村特色。流轉交易行為主要發生在縣、鄉範圍內，區域差異較大，具有鮮明的地域特點。

　　（四）功能。農村產權流轉交易市場既要發揮信息傳遞、價格發現、交易中介的基本功能，又要註意發揮貼近“三農”，為農戶、農民合作社、農村集體經濟組織等主體流轉交易產權提供便利和制度保障的特殊功能。適應交易主體、目的和方式多樣化的需求，不斷拓展服務功能，逐步發展成集信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資等為一體的為農服務綜合平臺。

　　（五）設立。農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人。設立農村產權流轉交易市場，要經過科學論證，由當地政府審批。當地政府要成立由相關部門組成的農村產權流轉交易監督管理委員會，承擔組織協調、政策制定等方面職責，負責對市場運行進行指導和監管。

　　（六）構成。縣、鄉農村土地承包經營權和林權等流轉服務平臺，是現階段農村產權流轉交易市場的主要形式和重要組成部分。利用好現有的各類農村產權流轉服務平臺，充分發揮其植根農村、貼近農戶、熟悉農情的優勢，做好縣、鄉範圍內的農村產權流轉交易服務工作。現階段市場建設應以縣域為主。確有需要的地方，可以設立覆蓋地（市）乃至省（區、市）地域範圍的市場，承擔更大範圍的信息整合發布和大額流轉交易。各地要加強統籌協調，理順縣、鄉農村產權流轉服務平臺與更高層級農村產權流轉交易市場的關系，可以采取多種形式合作共建，也可以實行一體化運營，推動實現資源共享、優勢互補、協同發展。

　　（七）形式。鼓勵各地探索符合農村產權流轉交易實際需要的多種市場形式，既要搞好交易所式的市場建設，也要有效利用電子交易網絡平臺。鼓勵有條件的地方整合各類流轉服務平臺，建立提供綜合服務的市場。農村產權流轉交易市場可以是獨立的交易場所，也可以利用政務服務大廳等場所，形成“一個屋頂之下、多個服務窗口、多品種產權交易”的綜合平臺。

　　三、運行和監管

　　（八）交易品種。農村產權類別較多，權屬關系複雜，承載功能多樣，適用規則不同，應實行分類指導。法律沒有限制的品種均可以入市流轉交易，流轉交易的方式、期限和流轉交易後的開發利用要遵循相關法律、法規和政策。現階段的交易品種主要包括：

　　1.農戶承包土地經營權。是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、養殖水面等經營權，可以采取出租、入股等方式流轉交易，流轉期限由流轉雙方在法律規定範圍內協商確定。

　　2.林權。是指集體林地經營權和林木所有權、使用權，可以采取出租、轉讓、入股、作價出資或合作等方式流轉交易，流轉期限不能超過法定期限。

　　3.“四荒”使用權。是指農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權。采取家庭承包方式取得的，按照農戶承包土地經營權有關規定進行流轉交易。以其他方式承包的，其承包經營權可以采取轉讓、出租、入股、抵押等方式進行流轉交易。

　　4.農村集體經營性資產。是指由農村集體統一經營管理的經營性資產（不含土地）的所有權或使用權，可以采取承包、租賃、出讓、入股、合資、合作等方式流轉交易。

　　5.農業生產設施設備。是指農戶、農民合作組織、農村集體和涉農企業等擁有的農業生產設施設備，可以采取轉讓、租賃、拍賣等方式流轉交易。

　　6.小型水利設施使用權。是指農戶、農民合作組織、農村集體和涉農企業等擁有的小型水利設施使用權，可以采取承包、租賃、轉讓、抵押、股份合作等方式流轉交易。

　　7.農業類知識產權。是指涉農專利、商標、版權、新品種、新技術等，可以采取轉讓、出租、股份合作等方式流轉交易。

　　8.其他。農村建設項目招標、產業項目招商和轉讓等。

　　（九）交易主體。凡是法律、法規和政策沒有限制的法人和自然人均可以進入市場參與流轉交易，具體準入條件按照相關法律、法規和政策執行。現階段市場流轉交易主體主要有農戶、農民合作社、農村集體經濟組織、涉農企業和其他投資者。農戶擁有的產權是否入市流轉交易由農戶自主決定。任何組織和個人不得強迫或妨礙自主交易。一定標的額以上的農村集體資產流轉必須進入市場公開交易，防止暗箱操作。農村產權流轉交易市場要依法對各類市場主體的資格進行審查核實、登記備案。產權流轉交易的出讓方必須是產權權利人，或者受產權權利人委托的受托人。除農戶宅基地使用權、農民住房財產權、農戶持有的集體資產股權之外，流轉交易的受讓方原則上沒有資格限制（外資企業和境外投資者按照有關法律、法規執行）。對工商企業進入市場流轉交易，要依據相關法律、法規和政策，加強準入監管和風險防範。

　　（十）服務內容。農村產權流轉交易市場都應提供發布交易信息、受理交易咨詢和申請、協助產權查詢、組織交易、出具產權流轉交易鑒證書，協助辦理產權變更登記和資金結算手續等基本服務；可以根據自身條件，開展資產評估、法律服務、產權經紀、項目推介、抵押融資等配套服務，還可以引入財會、法律、資產評估等中介服務組織以及銀行、保險等金融機構和擔保公司，為農村產權流轉交易提供專業化服務。

　　（十一）管理制度。農村產權流轉交易市場要建立健全規範的市場管理制度和交易規則，對市場運行、服務規範、中介行為、糾紛調處、收費標準等作出具體規定。實行統一規範的業務受理、信息發布、交易簽約、交易中（終）止、交易（合同）鑒證、檔案管理等制度，流轉交易的產權應無爭議，發布信息應真實、準確、完整，交易品種和方式應符合相應法律、法規和政策，交易過程應公開公正，交易服務應方便農民群眾。

　　（十二）監督管理。農村產權流轉交易監督管理委員會和市場主管部門要強化監督管理，加強定期檢查和動態監測，促進交易公平，防範交易風險，確保市場規範運行。及時查處各類違法違規交易行為，嚴禁隱瞞信息、暗箱操作、操縱交易。耕地、林地、草地、水利設施等產權流轉交易後的開發利用，不能改變用途，不能破壞農業綜合生產能力，不能破壞生態功能，有關部門要加強監管。

　　（十三）行業自律。探索建立農村產權流轉交易市場行業協會，充分發揮其推動行業發展和行業自律的積極作用。協會要推進行業規範、交易制度和服務標準建設，加強經驗交流、政策咨詢、人員培訓等服務；增強行業自律意識，自覺維護行業形象，提升市場公信力。

　　四、保障措施

　　（十四）扶持政策。各地要穩步推進農村集體產權制度改革，紮實做好土地承包經營權、集體建設用地使用權、農戶宅基地使用權、林權等確權登記頒證工作。實行市場建設和運營財政補貼等優惠政策，通過采取購買社會化服務或公益性崗位等措施，支持充分利用現代信息技術建立農村產權流轉交易和管理信息網絡平臺，完善服務功能和手段。組織從業人員開展業務培訓，積極培育市場中介服務組織，逐步提高專業化水平。

　　（十五）組織領導。各地要加強領導，健全工作機制，嚴格執行相關法律、法規和政策；從本地實際出發，根據農村產權流轉交易需要，制定管理辦法和實施方案。農村工作綜合部門和科技、財政、國土資源、住房城鄉建設、農業、水利、林業、金融等部門要密切配合，加強指導，及時研究解決工作中的困難和問題。

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　國務院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2014年12月30日

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清遠：分地不如分紅，農業拯救農地

位於粵北的這片山區，工業較少。當地的難題是，怎麽能讓農業賺到更多的錢。

將極其碎片化的土地收回集體，整合後再統一發包，村民按面積分紅，是清遠試驗的邏輯。

如何讓土地經營更為現代化，如何讓農民從中分享到更多收益，關系著這個試驗能否真正持續。

五十多歲的曾水先還在等待第三次的“家長會”。作為新城村理事會的成員，他“很著急”。在春分和清明時，村里連續開了兩次會，討論土地承包問題，但意見還不統一。

“如果把土地承包給外面的種植大戶，一畝地每年能比過去多賺上萬塊。”曾水先操著一口蹩腳的“粵普”說。

在這個廣東清遠的山區村子里，曾水先被大家稱為“先叔”。擔任村幹部超過20年，他很為村子操心。

往年此時，新城村的水稻早已插秧，而現在放眼望去，大塊平整的土地還沒有種任何莊稼，因為大家都在等著新一輪的土地調整。

這一輪土地調整始於2014年上半年。從2014年11月底開始，清遠市被農業部等13個部委列入全國第二批農村改革試驗區，在全市範圍內推廣“三個整合”：土地整合、涉農資金整合、涉農平臺整合。

在這個很少有工業的地方，怎麽能從土地上賺到更多的錢，成了最大的問題。

化零為整的秘密

將土地收回集體再統一發包，不僅賺了更多錢，也解決了土地碎片化的問題。

新城村遠離市區，依山傍水，全村只有128戶，300多人口，村里人同宗同族，全部姓曾。在富庶的廣東，這里年人均收入僅過萬，離2014年全省人均可支配收入2.5萬元尚有較大差距。

整個村子並不大，前後共五排房屋，以曾氏祠堂為中心，左右兩側均為齊整的兩層半樓房，村口左側為籃球場，右側為健身娛樂設施，一口7畝半圓形魚塘坐落村口。

在這樣偏遠的山區，很難見到如此整齊劃一的房屋建築，而且村里的水泥路每天都打掃得很幹凈，這讓隔壁村一位正在殺雞的村民感到“羨慕”，從他家可以望見新城村。

“以前村里面破破爛爛，集體一點錢也沒有，想搞什麽都搞不成。”曾繁勇告訴南方周末記者。1982年年底，家庭聯產承包制在這個小山村實行，時年30歲的他任新換屆的村幹部。“當時集體資產一點都沒剩下，全分給農戶了。”

曾繁勇1986年卸任，但在2009年村里開始規劃“拆舊房、建新房”時，他被重新選為村幹部。他在村里威望很高，被稱為“勇叔”，整個村的設計圖都是“勇叔”一手畫的，被村里人戲稱為新城村“總設計師”。

比“勇叔”年紀稍小的“先叔”，在外面挖了五年硫鐵礦後於1991年回到村里擔任村委會副主任。當時，村里人雖然溫飽無虞，但村貌很差。他至今記得一位1970年代的老輩支書的指責，“你們這輩人一點本事也沒有，村里破爛成那樣。”

“先叔”首先想到的是修複備受村里人敬重的祠堂，但錢從哪來？

1991年冬天，他打起了山林的主意。“當時的山林是按矮中高平均分配的，很多山林都沒人管，基本沒什麽效益。”

曾水先挨家挨戶做工作，把山地先收回到集體手里再發包出去，錢給到村集體。除了極少數人之外，大多數人都同意了先叔的提議。

第二年春，曾水先將山下比較適合種麻竹筍的200畝林地（當地是有名的“麻竹筍之鄉”），以每畝20元的價格承包給村里七八戶人家，承包期為15年。村集體於是有了“第一筆”收入，4000元左右。

後來，用同樣的方法，村里為數不多的幾口魚塘也被承包出去。“先叔”回憶，到1996年，“集體的存款就有四五萬了！”

那年冬天，祠堂漏雨讓曾水先感覺到“不能再等了”。在跟村里每家每戶再集資了四五萬後，祠堂重修。到1998年修葺完成，三百多人的村子請來了四周幾乎所有的曾氏人，擺了一次三千多人的大宴。

嘗到甜頭後，收回再發包的思路還在延續。

1998年初，曾水先承包了一塊丟荒的旱地，大概15畝，種了“年桔”，是村里第一個種果樹的人。很快在村里就形成了示範效應，1999年，“剩下的一些林地都承包出去了”。

此時，曾水先上調行政村，1970年代那位老支書的兒子曾祥禮接任。之後，他們又通過同樣的思路，用集體的錢加上向村民籌資，為村里搞了自來水工程。

但錢也因此花光了。“沒辦法，就開始向旱地打主意了。”曾水先說。

2005年底，村里召開每家每戶派人參加的“家長會”反複討論後，在來年開春就把旱田統一都發包出去，只剩下300畝水田作為基本農田沒動。

發包出去的旱田基本上都是本村村民自己承包，大部分種了沙糖桔。

陸陸續續的這些發包，除了能為集體籌錢，還有一個好處是把碎片化的土地連成了大片。

在新城村，土地被大致分成山地、水田、旱田三類。最初1980年代分土地時，按照“肥瘦、遠近搭配”的原則，將土地“平均”分配到每家每戶，導致極其分散。

“我們家一共五六塊地。”小學語文老師曾安指著遠處的山頭說，“山下有一塊，最遠的一塊離山頭3里地外”。

這在清遠山區並不罕見，南方周末記者在陽山縣江英鎮榮崗村遇到的一位村民說，他們那最多的一戶有五十多塊地。他隨手指著一塊不到半個籃球場面積的地塊告訴記者，那塊地就被分成了六七塊。

碎片樣的土地，給農作帶來了許多麻煩。在新城村，稻谷收割的時候，往往需要兩個人擡著一百多斤重的打谷機在山田中從一塊地到另一塊地。機械更是沒辦法進入，耕田大多還是只能用水牛。

村民漸漸也不再搭理土地。1981年實行家庭聯產承包責任制後，1999年村里根據人口變化對土地進行了重新調整，此後就再沒變動過，增人不增地，減人不減地。到新世紀後，越來越多年輕人出門打工，江英鎮黨委委員陳錦華告訴南方周末記者，其所在的自然村現在只剩下兩戶人了。

土地漸漸變成漫山遍野都荒著，很多連地界都已經模糊不清。雖然有農戶互相之間租或者換地，但大規模調整從未出現。

“正好合我意，早就想調整了。”當2014年清遠市提出土地整合時，曾水先很開心。前年冬天開始，新城村開修機耕路和水渠，一旦土地能連成片，就意味著他們再也不用把一百多斤的稻谷機擡來擡去了。

“大家都很樂意，基本上沒有什麽太大的阻力。”曾水先說，在當年冬天，推土機就開到了新城村地里。

2015年4月16日，南方周末記者來到新城村的時候，土地剛好複耕完，零零散散的地塊都被統一翻耕，成為一整塊。

“先整合後確權”

榮崗村實行的是“確地界到經濟合作社，確面積到戶”的辦法。簡單來說，把集體土地的所有權確到村小組的經濟合作社，只確農戶的承包經營權面積，不確地塊的“四至”。

事實上，新城村等來的“土地整合”，最初是在陽山縣開始的。

陽山縣四面環山，總人口54.7萬人中，近50萬是農村人口。這里多為喀斯特地貌，在當地山林都被稱作“石頭山”，即便是山腳較為平整的田地，也隨處可見一塊塊黑色的石頭，因此當地人常用“九山半水半分田”自侃。

2013年4月，陽山被選定為全國農村綜合改革示範試點縣，其中一項改革內容便是土地“確權”。此次“確權”也跟多年“一號文件”提倡的對“承包經營權進行確權”相吻合。

2013年7月，陽山在小江鎮和杜步鎮各選了四個村進行試點。在確權過程中因為土地零碎化問題嚴重，一些地方地界完全模糊，很難確權。

“領導後來有一次跟我談話，就說先把土地整合之後再確權。”陽山縣委書記伍文超說。但是，“調整土地大家都願意，但是實施起來非常困難，誰都怕吃虧”。

村民理事會，成了一個特別重要的角色。

這是一個根據宗族血緣關系建立起來的特殊“組織”，最早在附近的葉屋村出現並發揮出很大作用——通過同宗同族的“理事會”做工作，葉屋村率先把全村九百多畝土地進行了整合，引入規模化機械化生產，變成了一個沒有牛的村子，收入也迅速上升，現在每家凈收入提升到15萬元以上。

在江英鎮榮崗村，當了8年村支書的陳錦華，去年開始分管全鎮農村土地承包經營權確權頒布證工作。

村里原來有三千多戶籍人口，現在卻只剩下一千多，撂荒的土地也多了，“一般家家都有幾十塊地，到最後都找不到自己家是哪塊地了”。

一開始，陳錦華提出“確權到組，確股到戶”的理念，但更大的領導們提醒說可能有問題，後來榮崗村實行的是“確地界到經濟合作社，確面積到戶”的辦法。簡單來說，把集體土地的所有權確到村小組的經濟合作社，只確農戶的承包經營權面積，不確地塊的“四至”。

“棄耕的很多，他們只想確保權利，並不需要知道具體地塊。”

“比如我有三畝地，如果出去打工不種地，村集體就可以選擇把地出租給別人來種，那我就按這三畝地的面積進行分紅。如果再過幾年我不打工了，再跟村民小組說，重新分一塊地，這也可以協調。”伍文超說。

實際上，這也是2015年中央“一號文件”中提到的，“確權確股不確地”的模式。

通過整合將土地所有權重新確到村小組一級，然後再將承包權和經營權按照過去應有的面積確定到各戶，自己耕作或者交由集體統一發包，根據面積來享受“分紅”。

農業拯救農地

“整合土地是農業適度規模化生產的一項基礎工作。”

整合好的土地，要想產生更多效益，必須進行規模化經營。

在農業重鎮，江英幾乎沒有工業，年輕人大多出去打工，在南方周末記者走訪的多個村里，見到最多的便是老人和小孩。

“工業只是在清遠城區附近發展，農村里面很少有工業。”魯小鵬說。

去年9月，陽山縣提出推進四個平臺，其中重點推進七拱建築板材加工基地，打造七拱工業區。但一位常年在政府工作的人員稱，“以前有幾個工廠，建材加工廠啥的，後來效益也不好，山區嘛，運輸不方便，還有個造鞋廠還沒倒。”

電商是他們找到的新方向之一。2014年10月，陽山與阿里巴巴聯合搭建了首批農村淘寶村級服務站，離縣城僅幾公里的範村便有其中一個，該服務站一方面幫農戶從網上購置需要的物品，同時也為村民代賣農產品。

去年12月，範村村民蔡木通過服務站將10000斤番薯掛在“陽農網”進行銷售，在一個月內以1元／斤的價格全部銷售一空。

值得一提的是，產能，正是農村土地的一個瓶頸。比如，2014年雙十一期間，地方特產清遠雞在天貓旗艦店一天就銷售出近千萬只，但受制於產能問題，直到現在大部分都還沒能發貨。

“整合土地是農業適度規模化生產的一項基礎工作。”伍文超說。

“今年上半年完成了500畝土地整合，”江英鎮大橋村的墩二村副理事長黃水發對南方周末記者說，“下半年我們打算自己辦一個合作社，專門種蔬菜。”

在大橋村，2009年就成立的益民蔬菜專業合作社，現在已經有近500畝的種植基地，153名合作社成員，同時蔬菜收購範圍達到兩千畝，年產值兩千多萬。

去年6月，榮崗村和平村小組，完成土地整合確權。在去年還沒進行土地整合的時候，益民合作社的理事長周路養就看中了和平村海拔高、晝夜溫差大的優勢，“一開始承包時，都得一家一戶去談，現在只需要面對村小組就可以了”。

根據他的承包合同書，周路養在和平村共承包了200畝耕地，每年每畝租金100元，共承包4年。跟大橋村400元每畝的價格相比，土地成本降低不少。

和平村小組對土地進行統一對外發包，村民按照各自的土地面積享受每年的分紅，但他們自己大多還是外出打工。這與大橋村的模式有所不同，在那里，益民專業合作社共有153個合作社成員，由合作社向入社農戶提供種苗、化肥、技術等，農戶按照要求進行種養，最後由公司統一收購並經銷。

盡管合作的模式各有不一樣，但各地的農村都在努力向規模化方向發展。

在陽山縣高村，僅剩最後一個村小組進行土地整合。高村村支書梁效犬說，去年10月，兩個村民小組將700畝土地全部租給了一個蔬菜合作社，跟合作社談好了合作方式等。

“第一年是50/畝，滿5年租金提高10%，過了10年後土地價格要提高20%。”通過這樣的方式，保證村民最大程度的收益。另外，合作社每年除了交租金，還要給村小組每年5000元的管理費。

在陽山，規模化生產的前提條件是土地整合，“上個月達成調整意願的村小組還只有1600多個，這個月清明節過後就2600多了，達到了近90%。”伍文超說，“打算今年8月份全部調整好進行確權。”

但新城村的曾水先則還在頭疼，雖然就整合土地跟合作社一起搞花木種植的事情召開了兩次家長會，但“農戶的意見始終不能統一，大家擔心種的花木銷售不出去”。

“我已經有了初步方案，如果剩下的人不同意，就先把這53戶的地連片劃分出來，先搞個試點。”“先叔”說。

退休圓田園夢　不是有錢買農地就行

農委會六月底將公布「新農民」資格，嚴格管理農地買賣，對於想一圓田園夢的退休族來說，條件越來越難。但是上有政策、下有對策，有一個灰色地帶，就是「貨櫃屋」的亂象，目前還處在尷尬不易管理的階段。

「未來農地上的貨櫃屋，可能會變多。」台東縣不動產仲介經紀商業同業公會理事長施順雄說，貨櫃屋現象存在多年，過去是一些經濟能力較低、或並沒有打算定居農村的假日農夫，會購買貨櫃屋，放在農地上；這是游走法律邊緣，政府也無力可管，因為貨櫃屋可以移動，只要政府來查之前拖走，根本查不到。

施順雄認為，未來農民資格取得不易，而退休族嚮往田園夢，加上貨櫃屋越來越創新，內部裝潢像一般住宅，客廳、臥室、衛浴設備應有盡有，價格又低，幾十萬元就有一房一廳，或許會對部分人士有吸引力。在法令嚴格之下，類似的亂象就有可能產生。

過去，農地變炒作商品價格翻漲，遍地豪華農舍

由於資金潮加上退休族田園夢，讓台灣農地變炒作商品，價格一路狂飆。以最熱門的宜蘭縣為例，雪隧通車前，「農地平均每坪一萬元；通車後，一路漲到每坪兩萬元，」宜蘭不動產仲介公會理事長李正賢說，擁有海景的東海岸，更是一地難求。

為遏止農地飆漲、遍地豪華農舍亂象，宜蘭縣政府開第一槍，嚴格規範了「農民」身分，並暫緩農舍申請；中央政府緊跟著加碼，農委會將在六月底公布新版「農業用地興建農舍辦法」，明確規範買賣雙方的農民身分。

過去，只要年滿二十歲、有一塊農地，就搖身變成「農民」，可蓋農舍，但「新農民」的資格公布後，當農民的條件變嚴格，大大提高退休族當農民的門檻。

現在，政府嚴管蓋農舍宜蘭農地零成交，花蓮跌價

新農民風暴，讓宜蘭成「重災區」。自今年二月暫停農舍申請後，「農地零成交，」李正賢說，過去擁農地自重的地主，近期紛紛降價求售，「感受到地主的緊張。」他說；花蓮也是，「都停擺了，」住商不動產花蓮中山店店長游楊輝說，甚至有地主，原本開價每坪二萬九千元，現在自動降為一萬八千元，降幅近三八％。台東也是如此，「最近有地主主動登門要賣，」施順雄說，以前幾乎不可能。

賣方鬆動，加上農委會嚴格規定買方必須具農民資格（指買賣含農舍的農地），也讓買盤完全觀望縮手，可以預期，農地未來勢必跌價，「（宜蘭）每坪跌到一萬，應該就會有人想買了。」李正賢預估，等農委會正式公布辦法後，半年後價格就會下跌，屆時想買的人，才會進場。

農地價格打回原形，回到起漲點，讓真正想務農的人可以買到價格合理的農地，但想做田園夢的退休族，則要有下列的準備。

首先，買地蓋農舍。要蓋農舍，最重要的是，要取得農民資格。農地之所以漲價，就是因為可蓋農舍，且越蓋越豪華，如今，農委會嚴格規定，要蓋農舍，必須有農民資格，新農民資格有三個條件，具備其一即可：

一、農保。農保資格分兩種：農會會員、非會員。農會會員必須未領軍公教勞保，及國民年金，退休族必須放棄退休金而從農；非會員身分，只要具備年滿十五歲、合法從事農業一年以上等資格，向在地農會申請，就可取得農保，此途徑較易，但目前須經過審查，也有變數。

二、第三類健保。即從事農漁業者才加入的健保，非相關業者，並不容易拿到這種身分。

三、提交經營的實際從農計畫。此點被認為較有彈性，但因為需要實質審查，要提交產銷證明、農業資材證明，做假的空間較小。認定標準是，確實靠農地為生，一位農委會水保局官員說，就是要證明有農業收入。

對真正想從農的退休族，等農委會辦法公布後，根據實際辦法提出申請，應仍有可為。

未來，有利便宜買地不蓋農舍就不須有農民身分

花蓮鳳榮農會總幹事張孟能認為，新辦法對有心要取得農民資格的人，只是「麻煩一點」而已，並不是完全都不行。

取得農民資格後，買地蓋農舍，或是買已經蓋好的農舍，都會相對簡單，但，必須要考慮「退場機制」，即萬一不想務農時，由於草案規定，接手的買方，也必須有農民資格，在買盤相對限制下，價格、時點都不會太好、太快。

但其實新法對真正喜歡當農夫的退休族，壓力較輕。過去農地大家搶，關鍵就在很多人把農地當建地用，大蓋豪華農舍，未來農地蓋農舍變困難，農地價格勢必大跌，要便宜取得農地，並非難事。

如果買農地，不蓋農舍，就不會牴觸「農業用地興建農舍辦法」，農地可自由買賣；如果不蓋農舍，就不須有農民身分，這就像都市農夫、假日農夫一樣，只要沒有居住需要，就不需要農民資格。

如果有人想買塊農地，偶爾享受田園生活，還是可以申請資材室，且面積十三．五坪以下，即不用申請，比起蓋農舍要買農地兩年後才准，資材室是個選項；但目前各縣市政府對資材室申請也日趨嚴格，不容易過關。

退休族的田園夢還是有可為，不過新制通過後，和過去能在田中央蓋房子，被一片綠油油稻田環抱的退休生活，不能相比；但是對後代子孫而言，破壞良田與保護良田，孰者重要，已不言而喻。

【延伸閱讀】想買地蓋農舍，取得農民身分更難了—農民申請資格新舊制比較

舊制（須完全符合）1、年滿20歲2、申請人戶籍及農地均在同一縣市，且取得農地滿2年3、申請人為農地所有權人，且農地農用

新制（須擇一符合）1、參加農保（須放棄過去的軍公教勞保）2、有第三類健保，本身即從事農漁業3、提出實際從農證明，如經營計畫、農產品銷售等

資料來源：農委會 整理：賴寧寧

一塊農地 凸顯台灣土地稅制亂象 政府公告現值 竟是市價的三倍

農業部部長談農地“三權分置”：又一重大制度創新

3日，國新辦舉行新聞發布會，農業部部長韓長賦介紹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（簡稱“三權分置”）有關情況並答記者問。

韓長賦表示，概括地講“三權分置”是指農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權”分置並行。這是繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新，隨著“三權分置”意見的實施，中國農村基本經營制度將更加鞏固完善，現代農業將健康發展、農民收入將穩步增加。

他說道，改革開放之初，我國實行家庭承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶。因此稱之為“兩權分離”。現在順應農民要保留自己的土地承包權，農民無論進二、三產業還是進城市，他還想給自己留一個後路，同時他又有流轉土地經營權的意願，所以這次又將土地承包經營權分為承包權和經營權。這樣就形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”並行的格局。

在這個框架下，農村土地的集體所有權歸集體所有，是土地承包權的前提。農戶享有的承包經營權在土地流轉中又派生出經營權，集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵，這三者統一於農村的基本經營制度。這種制度設計是來源於實踐的，也是問題導向，主要目的是想解決兩個問題。

第一是通過科學界定三權的內涵、邊界以及相互間的關系，來鞏固和完善農村的基本經營制度，能夠更好地維護、實現農民集體、承包農戶以及新型經營主體的權益。

第二是通過實行“三權分置”促進土地資源優化配置，土地作為要素要流動起來，培育新型經營主體發展適度的規模經營，推進農業的供給側結構性改革。

這樣就可以為發展現代農業、增加農民收入提供新的路徑和制度保證。

另外，關於“三權分置”的意義，韓長賦表示，至少有三點：

第一，豐富了雙層經營體制的內涵。雙層經營體制是農村改革開放之後確立的基本制度。從“兩權分離”到“三權分置”，從集體所有、農戶承包經營到集體所有、農戶承包、多元經營，應該說“三權分置”展現了我國農村基本經營制度的持久活力，它是不斷往前走、不斷發展的，因為它涉及億萬農民的切身利益，是農村的重大改革，重大政策。小規模的一家一戶的經營有它的基礎性意義，同時也面臨著規模小、競爭力不足、現代因素引入不暢等問題，通過這個制度設計，既保持了集體所有權、承包關系的穩定，同時又使土地要素能夠流動起來，所以說它使農村基本經營制度保持了新的持久的活力。

第二，開辟了中國特色新型農業現代化的新路徑。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地經營權能，有利於促進土地經營權在更大範圍內優化配置，從而提高土地產出率、勞動生產率、資源利用率。這為加快轉變農業發展方式，發揮適度規模經營在農業現代化中的引領作用，走出一條“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的中國特色新型農業現代化道路開辟了新路徑。

第三，它還有重要理論意義，豐富了我們黨的“三農”理論。“三權分置”實現集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，有利於促進分工分業，讓流出土地經營權的農戶增加財產收入，土地承包權是一種用益物權，讓新型農業經營主體實現規模收益，所以它是充滿智慧的制度安排、內涵豐富的理論創新，具有鮮明的中國特色。

韓長賦表示，“三權分置”體現了中國特色社會主義理論的魅力，是習近平同誌“三農”思想的重要內容，為發展現代農業、實現城鄉協調發展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。

農地征收立法加速推進，提高農民補償成重點

在地方試點數年後，集體土地征收改革方面的法律修改有望加速推進。

近日，國土資源部（下稱“國土部”）審議通過了該部2017年立法工作計劃，今年立法項目包括全面深化改革急需的立法項目、力爭年內完成的立法項目、調研類立法項目三檔。

國土部稱，全面深化改革急需的立法項目是立法工作的重中之重，而研究起草《農村集體土地征收補償條例》就在這一類別中。

失地農民補償相對較低

成為“全國深化改革急需”的立法項目，這種定調意味著其“重要性”和“急迫性”的加大。

農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂10日接受第一財經記者采訪時表示，征地改革已經推進了好幾年，在總結過去地方改革試點經驗的基礎上，相關法律法規的修改和制定也該及時跟進了。

“《土地管理法》的修訂會涉及到集體土地征收的內容，因此相配套的集體土地征收補償條例也該出臺了。加上2015年開始的農村‘三塊地改革’(農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點)，地方也有了不少經驗，這時相關部委來推進這個事情，也有了更多基礎。”廖洪樂稱。

國土部近日也發布消息稱，今年全力推進《土地管理法》修改，全面總結農村土地制度改革試點成果經驗，研究形成《土地管理法》(修正案草案)，提請國務院審議。

國土部部長姜大明在今年全國兩會“部長通道”上接受采訪時也表示，國土部在試點過程中也同步進行修法。現在已同有關部門一起起草了《土地管理法》修正案的送審稿，經過一定程序批準後，將向社會公開征求意見。

此前在《土地管理法》的修訂過程中，集體土地征收補償的相關修改一直備受外界關註。近年來，隨著城市化進程加快和房地產業發展，地方政府大量征收集體土地進行商業性開發。與政府在賣地環節獲得的巨額收入相比，失地農民得到的征地補償占比相對較小。

中央政府也試圖通過法律方面進行修訂來改善這一難題。十八大報告中曾明確提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

中央高層也曾指出，推進集體土地征收制度改革，關鍵在於保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。中國的經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利來降低工業化城鎮化的成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。

廖洪樂長期研究土地征收問題。他認為，總體上，在土地增值收益分配中政府占有份額過高，作為土地所有者的集體和農民占有份額過低。

根據他在2008年的一項研究，以全國土地出讓為例，1995年全國每公頃土地出讓金純收益為66.1萬元，其中政府獲得47.2萬元，集體和農民獲得18.9萬元，政府與集體和農民的土地增值收益分配比例為2.5:1；到了2005年，這個比例擴大到9.7:1。

盡管學界和中央政府都在試圖調整征地環節的增值收益分配，但因目前這部分收益多數歸為地方政府所有，如果繼續提高被征地農民補償，地方政府收益就會相應縮水，因此地方政府的意願成為這個問題的難點所在。

廖洪樂表示，土地增值收益分配中集體和農民利益受損的狀況早就該改變了，但此前之所以推進慢，根本原因在於地方政府甚至是相關主管部門，出於自身利益或部門權力考慮，都不願意做出改變。

農村“三塊地”改革提供經驗

為探索征地制度改革，國土部曾於2010年在天津、唐山、沈陽、杭州、武漢、長沙、佛山、南寧、重慶、成都、西安等11個城市部署開展了征地制度改革工作。至今已過去將近七年的時間。

去年4月，國土部征地制度改革座談會在浙江杭州召開，意在總結上述城市的征地制度改革實踐經驗。11個試點市國土資源部門負責人參加了上述會議，並圍繞縮小征地範圍、規範土地征收程序、完善多元保障機制、建立合理土地增值收益分配機制等介紹了各地的經驗做法。

更重大的契機，則來自於更高層面的推動。

2015年初，根據中央要求和全國人大授權，國土部在全國選取33個縣(區)進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點。其中，15個縣(區)為集體經營性建設用地入市改革試點，15個地區進行宅基地制度改革試點，3個地區進行征地制度改革試點。

試點任務到2017年底完成。這也被俗稱為農村“三塊地”改革。

姜大明曾表示，“試點行政區域將合理提高被征地農民分享土地增值收益的比例。國務院有關部門將通過推行征地信息公開、完善征地程序等方式，加強群眾對征地過程的監督。”

之所以征地制度試點的地區較少，華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰接受媒體采訪時曾表示，這主要是因為地方的積極性不高。原因在於，地方政府依靠土地財政收入進行城市基礎設施建設，而“縮小征地範圍”與中國快速的城市化進程是相違背的，同時這也意味著地方政府直接獲得的土地出讓金將減少。

去年9月，農村“三塊地”改革有了新的進展。中央決定，把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區，宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。

在廖洪樂看來，農村土地征收改革的核心問題就是兩個，一個是提高征地補償，另一個是縮小征地範圍，集體土地征收補償條例的制訂也應該重點對準這兩個問題。

在今年全國兩會“部長通道”上接受采訪時，姜大明表示，《土地管理法》修正案草案充分吸收了改革試點成果。在農村土地征收方面，體現了縮小征地範圍，規範征收程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制等改革經驗。同時，對建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，也作出了相關規定。