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為何有錢的城市越來越有錢

2017年1月3日，浙江省舉行擴大有效投資重大項目集中開工儀式。（視覺中國/圖）

（本文首發於2017年2月23日《南方周末》）

全國財政收入增速整體正在放緩，但地區分化卻日益明顯，有的城市依靠發展金融、地產等行業逆勢上升，而有的地方卻出現城市“塌陷”。

隨著地方兩會時間進入尾聲，各省市於近日發布了2016年的財政預算執行情況報告，南方周末記者爬梳各地方財政數據，發現隨著稅制結構調整和經濟增速放緩，全國財政收入增速普遍放緩，但地區分化日益加大：部分城市的財政收入依靠發展金融、地產等行業逆勢回升，而有的地方，資源“詛咒”與城市“塌陷”一同降臨。

財政收入在增長，但增速緩步下降

稅制結構調整、經濟增速放緩是近年來財政收入持續回落的主要原因。

財政收入增速放緩已持續數年。

根據財政部最新數據，2016年全國一般公共預算收入159552億元，比上年增長4.5%。對比來看，2015年的全國一般公共預算收入152217億元，比上年增長8.4%，同口徑增長5.8%；2014年的全國一般公共財政收入140350億元，增長8.6%；再往前的2013年，這兩個數字分別為1289143億元，增長10.1%。

需要指出的是，為提升財政預算基金效率，2015年財政部將政府性基金中用於提供基本公共服務以及主要用於人員和機構運轉等方面的11項基金轉列一般公共預算，因此導致2016年數據較之前大幅下降。

但總體來看，全國財政收入持續放緩仍是近幾年來的常態。

多位受訪人士向南方周末記者解釋，稅制結構調整、經濟增速放緩是近年來財政收入持續回落的主要原因。

自2016年起，營業稅改增值稅的“營改增”試點在全國範圍全面鋪開，這也是近年來減稅規模最大的政策措施。相關數據顯示，2016年國內增值稅共計40712億元，同比增長30.9%，其中改征增值稅增長2.7倍，營業稅11502億元，同比下降40.4%。

兩相抵消下，營改增對於地方財政收入產生了政策減收的效果。

中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇曾表示，2012年前後國內增值稅占當時總稅收收入的40%，營業稅占15%。而營改增後，將合並後一個稅種，這一占比將達到55%左右。

“在（我國的）稅制結構里，增值稅一直是‘一稅’獨大。就跟你們買股票類似，如果說所有持倉都壓在一只股上，那麽這只股票有點風吹草動，風險就很大。而增值稅和企業的經營效益直接相關，所以它受經濟形勢的影響就比較明顯。”一位資深財稅學者向南方周末記者形容。

更為根本的原因，在於經濟放緩對財政收入增長出現了制約。

“經濟決定財政。當經濟增速從兩位數的高速增長轉變為個位數的中高速增長之後，財政收入增速也必然會同步下降。”社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇告訴南方周末記者。

目前國內稅收收入占到財政收入的80%以上，而企業繳納的部分則占到國家稅收收入結構的85%以上，因此一個地方的經濟環境如何、企業能不能賺到錢，能夠很大程度上決定各省份當年的財政收入表現。

現實是，從2012年起，國內經濟增長放緩，財政收入增速從2011年的24.8%驟降至12.8%。財政部解釋稱，是由於受經濟增長放緩、企業利潤增幅低、物價漲幅回落的影響，特別是當年工業生產者出廠價格下降以及結構性減稅力度較大。

此後數年，財政收入增速便出現了逐年放緩，官方對此的解釋也都著眼於兩個理由：以工業生產價格和貿易出口為主的經濟形勢變化，和營改增以及普遍性降費、免征為代表的結構性減稅措施。

2017年湖南省水運建設計劃投資38億元，推進高等級航道和重要港口碼頭建設。（視覺中國/圖）

“總部經濟”地區逆勢上揚

“雖然每年增長的一次性因素不同，但大多是在第三產業或者改革所導致。”

在整體放緩的背景下，2016年，以上海、深圳為代表的一線城市卻迎來財政收入的暴漲：上海市2016年一般公共預算收入6406.1億元，較2015年增長16.1%，位居全國第一；深圳市的一般公共預算收入達3136億元，增長15%，已經超越天津、緊隨北京之後，成為全國第三。

在上海財經大學公共經濟與管理學院院長劉小兵看來，以上海、深圳為代表城市增長主要依靠第三產業以及所謂的一次性因素。“雖然每年增長的一次性因素不同，但大多是在第三產業或者改革所導致。”劉小兵向南方周末記者表示。

以深圳為例，根據深圳市財政的數據，深圳收入增速自2014年已連續三年位居全國前列。其中，第三產業稅收占比突破七成，新興產業稅收快速增長。2016年1－11月七大戰略性新興產業和四大未來產業稅收實現1631.4億元，增長21.9%。上海的情況也較為相似。

經濟學家們將深圳模式稱為“總部經濟”效應，即某些區域由於特有的資源優勢吸引企業將總部在該區域集群布局，將生產制造基地布局在具有比較優勢的其它地區。

“西氣東輸就是一個最典型的例子，一根管子從西部打進去穿行十來個省最後從東部出來，但是中間這十來個省，幾乎沒有稅收，利潤已經順著總部經濟、順著央企，集中到大型城市中去了。”前述財政學者對南方周末記者說。

總部經濟效應客觀上導致了上海、深圳等地區財政收入上升，尤其是對金融、服務等高度發達的城市而言，效果更為明顯。

然而這一模式也遭到不少觀察者的質疑。

香港環球經濟電訊社（GEDA）首席經濟學家江濡山就曾撰文形容，上海市的財政收入增長背後是金融和地產的支撐。

據他觀察，2016年上半年上海依靠金融業增加值2402.22億元，同比增長17.1%；房地產業增加值821.31億元，同比增長6.9%。

一個顯著的現象就是土地拍賣市場火爆，如2016年7月14日上海虹口區某地塊被新城控股以37億元拿下，樓板價6.7萬/平方米，剔除不可售面積，樓板價高達8.9萬/平方米。

前述財政學者也認為，這是前兩年國內經濟轉型的一種後果，尤其在增值稅改革的背景下，金融行業營業增值稅率由5%改為6%，財政收入的上升幾乎是板上釘釘的事了。

地區分化愈發明顯

伴隨財政收入增速整體放緩，各個省市間收入的鴻溝正在加大。

作為地方政府的錢袋子，地方一般公共預算收入決定了政府在基建、民生、稅優等方面的投入力度，是衡量城市競爭力的重要指標。

但不是所有城市都像上海深圳一般幸運，伴隨財政收入增速整體放緩，各個省市間收入的鴻溝正在加大。

通過對全國近30個省份的數據比較，地方一般公共預算收入前五個城市中有四個被直轄市（北京、上海、天津、重慶）占據，還有一個則是深圳。

不過前五名之間的數字差距較大，想要超越前一位難度頗高。比如排在第一的上海就比第二名北京的5081.3億這一數字高出近1400億元，位列第三的深圳與京滬的差距更大，較北京相差1900億元左右，不過這是深圳市級一般公共預算收入首次突破3000億大關。

數字高低不同，背後的地域差距卻越發明顯。

根據民生證券研究院的一份報告統計，2016年，除東北三省外，其余六大地區財政收入均增速放緩，華中和西北地區增速下沈最為明顯。

據這份報告，整個華東地區（除山東、江蘇）的財政收入繼續領先，規模達到17035.7億元，增速11.94%，華南地區增長9.35%，東北地區在2015年水分收入擠出的基礎上，後續收入小幅增長3.17%。

從收入增速看，東北地區（除黑龍江）2015年大幅下跌，跌幅達到23.64%；華東（除山東、江蘇）、華南地區依然增速明顯，2016年增速分別為11.94%、9.35%；華北（除天津）、西南（除四川、西藏）、華中（除湖南、河南）地區均有少量增長；而西北地區（除新疆）出現負增長（-5.74%）。