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市場化機制是管理國家財富的關鍵

經歷改革開放近四十年的高速發展，中國國有資產負債表迅速擴張。中國經濟積累了巨額財富，國有資產以國有企業資產、外匯儲備資產、土地資產等形式存在。隨著中國經濟的高速增長，國際競爭力的上升，資產與負債也同步高速發展。在國有資產價值迅速發展的同時，各級政府的債務也迅速發展，尤其是社會保障等國家承擔的當期或未來負債端壓力也不斷顯現。在這種背景下，國有資產如何在有效經營管理下實現保值增值，降低壞賬比率，避免金融風險，增強中國經濟增長的可持續性，都是十分重要的環節。此時，一位瑞典學者——鄧達德為優化中國的國家公共財富管理提供了嶄新視角，與普遍強調私有化不同，他認為最應該重視的是公共資產管理的質量。

在《新國富論：撬動隱秘的國家公共財富》一書中，鄧達德提出了“國家財富基金”(National Wealth Fund, NWF)的國家公共財富管理模式，即成立“不受政府短期政治影響的封閉管理的控股公司”。事實上，鄧達德所定義的“國家財富基金”隱含了國家公共財富有效管理的兩個基本要件：一是不受政府行政幹預，二是采用市場化管理。

在鄧達德看來，全球國有資產管理的通病在於政府既是運動員又是裁判員，在造成國有資產管理低效率的同時滋生腐敗，並在政治壓力下扭曲國資管理目標。最合理的解決方式是政府獨立於國家公共財富管理，以符合公眾福利的方式制定政策;同時，委托信息透明的專門機構管理國家公共財富，獨立於政府職能而單純追求價值最大化。這也就是鄧達德提出的公共財產監管三原則：透明度、明確的目標和政治上的獨立性。鄧達德提出的不受政府行政幹預，以市場化方式管理的“國家財富基金”正是滿足了這三大原則，政府與市場各司其職，共同實現國有資產的有效管理。

值得指出的是，鄧達德提出的“國家財富基金”更類似於淡馬錫模式，而不是新加坡政府投資公司、中投這類主權財富基金。在鄧達德看來，主權財富基金註重管理儲備流動性，類似基金管理人;而國家財富基金更註重對資產的積極管理，類似資產管理人。換句話說，作為國有資產管理人的“國家財富基金”不會像金融市場上的基金經理一樣頻繁交易以平衡風險和收益，而是作為資產持有者支持國有資產的長期、健康發展。

鄧達德同時認為，國家公共財富的集中管理要好於分散經營。單一管理更利於價值創造，因為在一個分散經營的國資管理體制中，各自為政的經營個體很難保證信息透明和管理能力。其對單一管理的認同實際上反映了另一個國資管理的重要理念：國有資產管理應對全民負責而非屈從於部門利益。分散經營的國有資產管理往往偏離價值最大化目標而淪為部門利益，對全民負責的國家公共財富經營更適合單一管理。

鄧達德是一個有中國情結的西方學者。早在1984年鄧達德就曾在複旦留學，而隨後從瑞典銀行家到政治家生涯也頻繁與中國發生關聯。特別是，鄧達德推動了OECD制定《國有企業公司治理指引》，並在中國國資委組建中貢獻自己的力量。

對中國的國有資產管理來說，避免政府幹預並完善市場化管理同樣重要。從最開始的“放權讓利”，到股份制改革，再到1998年前後的“抓大放小”，市場化改革不斷提高國有企業經營績效。同時，市場化投資管理也確保了外匯儲備、社保基金等國有資產的增值保值。但是，中國經濟的國資管理體制仍需完善，而鄧達德提出的“國家財富基金”理念對中國未來國家財富管理有重要的借鑒意義。

第一，國家財富管理的前提是明晰的國家資產負債表。鄧達德認為，即使是債務高企的國家也仍然有很多散落各地的國有資產尚未得到有效利用。對中國經濟來講，構建國家資產負債表也是迫在眉睫，十八屆三中全會明確提出“加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國和地方資產負債表”。這既是對我國主權債務，特別是地方政府債務的全面體檢，也是摸清家底更好管理的前提。目前，中國社科院等學術機構對國家資產負債表的編制有所嘗試，而國家統計局也在積極組織編制國家和地方資產負債表，預計在2017年會初步形成全國層面的資產負債表，並陸續公布分地區資產負債表。

第二，國家財富管理應始終保持信息透明。鄧達德在書中提到，只有信息透明才能明確國資管理的責任和義務，進而提高經營效率。在中國的國企改革進程中也曾有過這樣的例子，2000年前後的國有大型商業銀行改制上市，在引入外部投資者的同時提高信息披露、改善自身管理，極大促進了國有商業銀行的經營效率提升。但是，當前國有資產管理中仍存在信息不透明、權責不明晰的缺陷，國有企業財務和經營信息很難被社會公眾和資本市場獲得並有效監督。就像鄧達德所說的那樣，信息不透明的結果就是既得利益者維持現狀，無法實現國有資產在公眾視野中追求價值最大化。

第三，國家財富管理應當對管理者提供有效激勵。要實現鄧達德所提出的不受政府行政幹預下的國家財富價值最大化，必須在市場化管理中完善激勵機制。中國經濟改革開放近四十年的成功經驗表明，提供有效激勵、發揮個體能動作用是增強經濟活力的關鍵，比如家庭聯產承包責任制提高農民積極性，地方政府在晉升和財稅激勵下的基礎設施建設等。健全的激勵機制仍然是未來優化國資管理體制的重中之重，當前國有企業內部缺乏激勵機制的現象仍然十分普遍，吃“大鍋飯”心理阻礙國有企業經營效率的進一步提升。

值得指出的是，國有企業改革是優化中國未來國家財富管理的最重要一環，其不僅關系到國有資產的保值增值，而且是中國經濟未來增長轉型的關鍵。從空間維度看，只有打破國有企業上遊要素行業壟斷，才能在提高國有企業經營績效同時優化中國經濟的要素配置效率;從時間維度看，通過國有企業改革實現國有資產保值增值，以充實社保基金等方式為老齡化社會做好準備，提高全民福利。實際上，鄧達德的國資管理思路在很多方面同當前國有企業改革路徑是類似的。根據《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》，國有企業改革著眼於建立、健全現代企業制度和市場化機制，以及從管企業轉向管資本為主的國有資產管理體制，這與鄧達德避免政府幹預、采用市場化管理的觀點不謀而合。不僅如此，未來的國有企業改革始終堅持國有企業全民所有，推進經營性國資統一監管，這也與鄧達德對國有資產統一管理的強調相一致。

總的來說，國家公共財富管理，作為中國經濟未來發展不可回避的重要議題，也同樣是全球普遍面臨的關鍵問題。通過《新國富論：撬動隱秘的國家公共財富》，鄧達德所傳遞的以市場化機制提高公共資產管理質量的思路，值得每一個關心中國未來國資管理的人細細品讀。(作者袁誌剛系複旦大學經濟學院教授、複旦大學就業與社會保障研究中心主任、博導，饒璨系複旦大學經濟學院博士生)