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A股舉牌圍獵潛規則：隱性一致行動人潛行

借助二級市場收購股份，並意圖控制上市公司，躲在背後的一致行動人暗中行動，在短線交易時限內買賣獲利。愈來愈頻繁的舉牌，隱瞞乃至出現隱性一致行動人，似乎已經成圍獵上市公司的潛規則。

10月24日，因四個存在關聯信托計劃股東賬戶，在相近的時間內，買入股份合計超過5%，疑似構成一致行動關系，火炬電子遭到上證所問詢，要求其對此進行核查。而隨著舉牌數量增加，此類情況已有成為普遍現象之勢。

此前，類似情形已在*ST山水、莫高股份、博通股份、武昌魚等上市公司身上出現。舉牌方通過種種手段隱瞞一致行動人，甚至被監管發現後仍然多方掩飾。在此過程中，個人、機構都出現了此類行為。隨著舉牌的增多，其操作手法也在“升級換代”，由個人、機構單獨行動，變成個人、機構聯手。

舉牌過程中隱瞞一致行動人、暗藏隱性一致行動人的背後，除了出現信披違規之外，其它違規行為也隨之滋生。由於舉牌後未披露一致行動人，多家上市公司的舉牌方，均在舉牌後出現了低於六個月的短線交易行為。

隱性一致行動人頻現舉牌

上證所問詢函顯示，涉及火炬電子的四個信托計劃由中海信托、華寶信托發行，分別為中海-浦江之星50號集合資金信托(下稱“浦江之星50號”)、中海-浦江之星165號集合資金信托(下稱“浦江之星165號”)、-中海-浦江之星177號集合資金信托(下稱“浦江之星177號”)、中山證券睿翔1號證券投資集合資金信托(下稱“睿翔1號”)。截至10月19日，合計持股比例仍超5%。

半年報披露信息顯示，截至2016年6月底，浦江之星165號、浦江之星177號分別持有該公司193萬股、484.9萬股，持股比例分別為1.16%、2.91%;浦江之星50號2015年底也曾持有101萬股，而睿翔1 號最近三個季度未在前十大流通股股東中出現。

監管問詢後，在10月26日的回複中，兩家信托公司均否認一致行動關系。華寶信托稱，睿翔 1 號存續期間，持有火炬電子股份從未超5%，與中海信托不交叉持股，無共同股東，亦未分享業務信息。中海信托亦稱，截至10 月 24 日，其信托產品在火炬電子共持股4.82%股份，從2015 年 2 月至今，持股比例均未超5%，三個信托計劃由同一家公司任投資顧問，但該公司未與其簽署一致行動人協議。

10月26日，上證所再次發函，要求火炬電子核實，上述信托計劃是否存在同一投資顧問、交易指令、委托交易等構成一致行動的情形，並於10 月 31 日之前補充披露。

雖然火炬電子上述股東一致行動關系尚在“疑似”階段，但在此之前，已經構成一致行動關系，但監管問詢時否認，直到監管屢次詢問才承認的案例，已經屢見不鮮。

根據昌九生化披露信息，周勇、趙平、趙海月等三人，從2015年7、8月間開始增持該公司股票，2015年9月底持股比例已達 6.41%，達到舉牌線。今年8月，上證所問詢後，周勇、趙平、趙海月才承認，構成一致行動關系。

今年5 月 4 日，莫高股份披露，金陵投資控股有限公司(下稱“金陵控股”)及其一致行動人西藏華富信息科技有限公司(下稱“西藏華富)，截至 5 月 3 日合計持有其5.1%股份。5 月 7 日，金陵控股方面向莫高股份提名三名董事會人選。5月16日，在年度股東大會上，上屆董事會提名的三名董事，有三名得票不足未能當選，而金陵控股提名的三名董事以約53%的得票率當選。

5月18日，上證所就此向莫高股份發出問詢函，要求核實金陵控股、西藏華富最新持股;並說明金陵控股等與其他股東，是否存在關聯或一致行動人關系。但金陵控股方面稱，與出席莫高股份2015年股東大會股東中的任何一方，不存在關聯關系及一致行動人關系。

6月16日，上證所再次發函，指出與金陵控股、西藏華富表決意見一致的張景明、永新華韻文化產業投資有限公司(下稱“永新華韻”)、 寧波宏創股權投資合夥企業(下稱“寧波宏創”)等網絡投票股東合計持股比例34.74%，且張景明、永新華韻、寧波宏創等與金陵控股在任職、開戶交易等情況方面存在關聯。

上證所二次問詢後，寧波宏創、永新華韻卻在6月20日簽訂一致行動協議。莫高股份6月27日得出結論，今年 4 月 11 日，上述兩家公司即構成事實一致行動關系。而金陵控股、張景明、寧波宏創、永新華韻也具有關聯關系，可能構成一致行動人。

實際上，隨著舉牌現象越來越多，疑似隱瞞一致行動人、“隱性”一致行動人的行為，也開始“升級”。一些謀求上市公司控制權的股東，在舉牌時也出現隱瞞、出現“隱性”一致行動人的情況。

武昌魚便是如此。9月23日，武昌魚發布宜昌市長金股權投資合夥企業(有限合夥)(下稱“長金投資”)，增持其股份至5%而觸發舉牌的公告。到10月15日，長金投資、武漢聯富達投資管理有限公司(下稱“聯富達”)、楊青等，已共計持有武昌魚17.39%的股份，並明確表示舉牌是為了謀求武昌魚控制權。

長金投資、聯富達、楊青等人舉牌目的、互相之間的關系，經監管方三次質疑才得以公開。9月29日、10月13日、10月18日，上證所連發三份問詢函，質疑長金投資、聯富達與楊青等自然人之間的關系。監管方兩次問詢後，10月9日、10月13日，聯富達、長金投資才與楊青等五名自然人，簽署一致行動協議。

莫高股份也是如此。金陵控股、張景明、永新華韻等雖未明確謀求控股權，但在今年5月的股東大會上，其提名的三名董事，已成功進入董事會，而上屆董事會提名人選落選。三季報顯示，截至9月底，金陵控股、張景明等股東，已合計持有莫高股份24%以上股份，僅次於實際控制人甘肅農墾集團。

手法升級行為隱蔽

隨著隱瞞一致行動人，或舉牌過程中出現隱性一致行動人，由財務投資者、自然人，向法人、謀求上市控制權升級，操作手法也不斷升級，變得越來越隱蔽。

自然人、具有財務投資特征的舉牌，過程、操作手法都相對簡單，也容易被監管部門發現，周勇、趙平等人增持昌九生化，以及鐘安生、鄭俊傑、連妙純等舉牌*ST山水均是如此。

根據昌九生化8月5日披露，上證所在市場監察中發現，周勇、趙平、趙海月三人，不僅在同一證券營業部交易，而且身份證件地址同一、使用同一IP地址。隨後，在上證所追問之下，周勇等人的一致行動人關系，在增持昌九生化近一年之後，才得以暴露。

而鐘安生等六人舉牌*ST山水過程，也與此類似。今年2月19日，上證所向*ST山水發出監管函，截至2月18日，鐘安升已增持該公司5.45%的股份，並有六名自然人股東集中交易，凈買入額巨大。四天後，*ST山水鐘安升在簡式權益變動報告書中，否認其舉牌並無一致行動人。

上證所的問詢，還是逼出了鐘安生背後的一致行動人。2月23日，*ST山水再次收到問詢函，其股東鄭俊傑、連妙純、連妙琳、侯武宏、鐘梓濤等人開戶交易情況，與鐘安升具有關聯，疑似一致行動人。主要依據包括：鐘安升與連妙純開戶地址為同一小區;鐘安升、連妙純、連妙琳的賬戶，在同一證券公司營業部交易*ST山水，且鐘安升、鄭俊傑交易*ST山水時，IP、MAC地址也一致。鐘安升最後承認，其與鄭俊傑為一致行動關系。此外，侯武宏同連妙琳、連妙純同連妙琳，均為一致行動關系。

莫高股份上述舉牌者中，交易時也使用了同一IP地址，但這個過程卻隱蔽得多，金陵控股、張景明、永新華韻、寧波宏創等各方之間，均存在錯綜複雜的關聯關系。

根據莫高股份6月27日核查結果，除了永新華韻、寧波宏創外，張景明、寧波宏創至今不承認其與金陵控股存在關聯關系，而金陵控股亦不承認其與永新華韻存在關聯關系。除了否決莫高股份三名董事投票比例，與金陵控股提名的董事得票數高度疑似，根據莫高股份核查，並無太多證據表明相關各方的一致行動關系。

而之所以出現這種情況，與金陵控股等在舉牌過程中，采用的公司、自然人聯動，並以企業自然人股東為紐帶，進而發生聯系的操作手法，並通過種種安排，從表面上切斷了相互之間的聯系。

但實際上，張景明、金陵控股、寧波宏創之間的聯系，並不止於此。資料顯示，金陵控股實際控制人王廣宇，還是華軟資本管理集團股份有限公司(下稱“華軟資本”)主要股東，持股比例為41.99%，張景明也間接持有該公司13.15%的股份，寧波宏創控股股東周幫建則直接、間接持有華軟資本2.25%、 0.51%股份。

然而，這是監管方追問、莫高股份核查之後的結果，從披露信息來看，根本無法看出三者之間的聯系，華軟資本並不持有金陵控股股份。“天眼查”資料顯示，金陵控股任職人員中，亦無張景明。根據核查，金陵控股的直接股東為華軟投資，持股比例為79.5%，剩余20.5%則由王廣宇持有，華軟投資則由王廣宇持股85%。雙方表面上並無關聯。

而金陵控股與張景明曾經的聯系已被切斷。此前，金陵控股、八大處房地產開發集團有限公司(下稱“八大處房產”)，曾分別出資30%、70%，成立北京深圳金陵華軟投資有限公司(下稱“金陵華軟”)，張景明、王廣宇分任法定代表人、總經理。其中，張景明系由八大處房產派任。

今年6月，莫高股份核查時，金陵控股、張景明等稱，八大處房產已在2015年底撤資，金陵華軟今年5月30日完成工商變更登記成為金陵控股全資子公司，王廣宇、張景明不再任職，金陵控股、張景明之間的聯系由此切斷。

不僅如此，莫高股份今年5月第一次收到監管函後，金陵控股、張景明還清除了股票賬戶上的聯系。2015年1月、8月在西南證券海澱營業部開立賬號。金陵控股還稱，其在西南證券的賬戶，已於2016年5月4日轉至西部證券德勝門外。但從時間來看，此時金陵控股、張景明已完成舉牌、派任董事等一系列動作。而雙方的真實關系，也不難想象。

然而，這都是監管再三追問之後的結果。在此之前，根據有限的披露，外界根本無法得知各方的真實關系。而類似的例子，今年以來已經屢見不鮮，長金投資、聯富達、楊青等人舉牌武昌魚時，操作手法、過程也與此頗為相似。

武昌魚公告顯示，9月28日，上證所發出問詢函，要求聯富達對楊青、柳浩等十二名自然人之間疑似一致行動人說明。10月11日，聯富達、楊青等12名自然人對此進行否認，但聯富達在回函中稱，今年5月~6月，其曾分別向楊青等人推薦了武昌魚股票;廖玉祥曾委托聯富達負責人幫其下過單，楊青則與李欣很熟，柳浩又是楊青的朋友。

但上述各方的聯系不止於此。根據《第一財經日報》此前報道，長金投資股東之一為煙臺迎碩商貿有限公司(下稱“煙臺迎碩”)，煙臺迎碩的法定代表人則是柳浩，曾委托聯富達下單買入武昌魚。此外，廖祥玉也為煙臺迎碩股東以及監事。

“以前就有先舉牌，再結為一致行動人的情況。”深圳一位市場人士向《第一財經日報》分析，為了規避監管，此前利用他人名義，操作多個賬戶的情形並不鮮見，由於技術發展，這種做法很容易發現。而通過自然人、法人聯合行動，通過一定安排，隱瞞、形成“隱性”一致行動人的做法更為常見。

違規行為滋生

存在一致行動人關系，觸及舉牌線之後卻不披露，或者出現隱性一致行動人的情況，在一定程度上，為舉牌方減持提供了便利。

按照《證券法》規定，上市公司董監高、持股5%以上的股東，在買入該公司股票後六個月內賣出的短線交易規定，由此所得應該歸該公司所有，公司董事會應當收回其所得收益。持股5%以上的股東，其擁有該公司已發行的權益，每增加或減少5%，應該進行報告和公告。

而趙海月的減持時間，並未達到持股時間不得低於六個月的最低時限。2015年三季報顯示，截至去年9月底，周勇、趙海月分別持有昌九生化934.8萬股、613.9萬股，持股比例達到3.87%、2.54%，合計持股比例為6.41%。當年四季度，趙海月還曾少量增持，持股數量上升至657.9萬股，持股比例為2.73%。

但進入2016年，趙海月開始減持，截至3月底，其持股數量已經減少到495.2萬股，減持數量為162.7萬股，持股比例也降至2.05%，周勇的持股數量則降至924.8萬股，持股比例也降至3.83%。而根據昌九生化9月12日公告，周勇、趙海月、趙平上述行為被認定為短線交易，累計賣出數量約300萬股。

更早些時候，黃永飛等人實際構成舉牌博通股份時也是如此。2015年7月至9月，黃永飛、黃凱凱、顧萍等三人，通過7個股票賬戶，累計增持博通股份356萬股，持股比例為5.71%。根據公告，黃永飛、黃凱凱、顧萍三人為直系親屬，黃永飛與顧萍為夫妻，黃凱凱是黃永飛與顧萍之子。

去年12月9日，上證所向博通股份發出問詢函，在市場監察中發現，顧春泉、黃培、秦晶晶、秦偉等四人，開戶交易情況與黃永飛等三人具有關聯，疑似一致行動人。然而，監管方發現後，去年12月14日，雙方均聲明稱，黃培、黃永飛雙方不構成一致行動關系。

經核查，黃培是黃永飛親姐姐，系直系親屬;秦偉與黃培是夫妻，黃培與秦晶晶是母子，即黃培、秦偉、秦晶晶為一家三口，且黃永飛等三人、黃培、秦偉、秦晶晶未能提供證明彼此非一致行動人的反證，最終被上市公司認為黃培、秦晶晶、秦偉，黃永飛等與黃培、秦晶晶、秦偉均為一致行動人。

然而，上證所問詢後，黃永飛、黃培等人繼續隱瞞與顧春泉的一致行動關系，並導致三次變更權益變動書。直到今年1月14日，才確認了其與顧春泉的關系。截至1月14日，上述七人已合計持股9.23%。而其達到舉牌線的時間，是在2015年8月12日，而非9月2日。

事後查明，黃培、秦偉、秦晶晶，分別在舉牌後的2015年9月8日至10月22日，增持的同時合並還賣出約33萬股。今年4月，上證所對黃永飛、黃培等七人隱瞞一致行動關系的行為，給予公開譴責、通報批評。

深圳卓建律師事務所合夥人張維光對《第一財經日報》記者分析，未公告確實是對減持起到了一定幫助作用。某不願透露姓名的資深研究人士認為，無論是自然人，還是意圖獲取控制權的法人、機構，舉牌後不如實披露一致行動人，客觀上都有利於其降低增持成本、減持。

值得註意的是，在一些隱瞞、出現隱性一致行動人的舉牌中，不少都有私募，或借助私募為通道的情況。“弄幾個私募，加上幾個自然人，就更容易規避監管。”上述研究人士說，只有涉及並購時，才存在一致行動人的問題，而私募進行真正的並購少之又少。如果只是交易行為，此類做法已經涉嫌操縱股價。

知名市場評論人士曹中銘日前也撰文認為，在二級市場收購股份，並最終控制上市公司，已成了一些舉牌者圍獵上市公司的潛規則，“隱性”一致行動人將會引發涉嫌操縱市場，其舉牌成本大大降低，一致行動人成為利益獲得者，損害其他投資者的利益，並進一步擾亂市場秩序，踐踏了市場原則，應當大大提高其違法成本。

劉世錦：地方隱性債務必須得到關註

每經實習記者 李可愚 每經記者 胡健 每經編輯 陳旭

1月24日，中共中央政治局委員、中央財經領導小組辦公室主任劉鶴在瑞士達沃斯論壇上表示，中國將針對影子銀行、地方政府隱性債務等突出問題，爭取在未來3年左右時間，使宏觀杠桿率得到有效控制。這一應對系統性風險特別是金融風險的明確表態引起全世界關註。

現階段為何需要防範系統性風險？哪些問題可能存在形成系統性風險特別是金融風險的可能性？我們應如何應對系統性風險？

對上述話題，在25日舉行的2017“中國金融年度論壇”上，中國發展研究基金會副會長、國務院發展研究中心原副主任劉世錦進行了系統闡述。

之前有部分人士認為，中國長期以來存在的金融風險問題未對經濟發展造成明顯障礙，因此一些金融風險的苗頭未能引起明確重視。對於這種說法，劉世錦表示明確反對。他認為，之前之所以金融風險未對經濟發展產生較大影響，是因為當時的中國經濟正處在高速增長期，高速增長期有吸收、化解、後推風險的內生能力。

不過，目前中國已經進入增長平臺轉換期，在終端需求和重要工業品出現歷史需求峰值、人口和勞動力的總量與結構發生變化和資源環境約束邊界臨近的大背景下，中國經濟已由高速增長期轉向中高速增長期。之前在高速增長階段可以扭轉風險的條件在中高速增長階段已不完全具備。此外，高速增長期不是風險的某些問題現在也可能會變成風險。因此，金融風險必須得到特別關註。

在談及哪種金融風險需要得到高度重視時，劉世錦表示，目前要重視地方隱性債務問題。最近幾年，通過地方專項基金和產業投資基金，以及PPP等方式，形成了一些事實上需要地方政府承擔償還責任的債務。目前，一些風險因素已經顯露，對此必須加以重視。

如何深入解決這一問題？劉世錦建議，一是要穩杠桿，不再增加杠桿率，再花一段時間降杠桿，不能再加大風險隱患；二是要靠軟著陸的方式解決問題，要防止處置不當引發新的風險。接下來要從長計議，一定要下決心解決各級政府、國企預算軟約束的問題，收縮資產負債表將是一種選擇。

從更長期來看，解決方案是要探討以市場為基礎的公共品投資服務，為公共品投資提供融資渠道，其中包括PPP項目的市場化交易，不動產信托等。

【中辦】堅決遏制隱性地方政府債務增量，規範舉債融資行為

近日，中共中央辦公廳印發了《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。意見提出，硬化地方政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設，規範舉債融資行為。結合地方政府債務規模、全國經濟發展水平等情況，合理評估全國政府債務風險水平。積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務。

《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》全文如下：

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關於加強人大預算決算審查監督職能的要求，實現人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，根據黨中央決策部署和預算法、監督法等法律規定，現提出如下指導意見。

一、重要意義

審查批準預算、決算和監督預算執行是憲法和預算法、監督法等法律賦予全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的重要職權。人大依法開展預算審查監督，對規範預算行為、促進依法行政、推動經濟社會發展，發揮了重要作用。同時也要看到，過去政府預算審核管理和人大預算審查監督的重點主要是赤字規模和預算收支平衡狀況，對支出預算和政策關註不夠，對財政資金使用績效和政策實施效果關註不夠，不利於發揮政策對編制支出預算的指導和約束作用，不利於提高人大預算審查監督的針對性和有效性。

黨的十八大以來，以習近平同誌為核心的黨中央就人大制度和人大工作提出一系列新論斷新舉措新要求，為在新的歷史條件下堅持、完善、發展人民代表大會制度，加強和改進人大預算審查監督工作，提供了科學理論指導和行動指南。實施人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，是依法加強和改進人大預算審查監督工作的內在要求，是建立和完善中國特色社會主義預算審查監督制度的重要舉措，是提高財政資金使用績效和政策實施效果的客觀需要，也是對預算法、監督法關於人大預算決算審查監督特別是支出預算和政策審查監督規定的細化深化。人大加強對支出預算和政策的審查監督，有利於強化政策對支出預算的指導和約束作用，使預算安排和政策更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署；有利於加強和改善宏觀調控，有效發揮財政在宏觀經濟管理中的重要作用；有利於提高支出預算編制質量和預算執行規範化水平，實施全面規範、公開透明的預算制度；有利於加強對政府預算的全口徑審查和全過程監管，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，更好發揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用。

二、總體要求

全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會在開展預算審查監督重點向支出預算和政策拓展工作中，要深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以憲法和預算法、監督法等法律為依據，堅持正確監督、有效監督，加強對支出預算和政策的審查監督，提高針對性和有效性，推進依法行政、依法理財，保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實。

1.堅持黨中央集中統一領導。旗幟鮮明講政治，堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把堅持黨的領導首先是堅持黨中央集中統一領導作為首要原則，把維護習近平總書記的核心地位、維護黨中央權威和集中統一領導擺在講政治的首要位置，增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同誌為核心的黨中央保持高度一致，向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，認真負責、不折不扣執行黨中央決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意誌，使支出預算和政策更好體現和落實黨中央決策部署，保障黨的路線方針政策在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。

2.堅持圍繞和服務黨和國家大局。牢牢把握中國特色社會主義進入新時代、我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，堅持穩中求進工作總基調，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅定不移貫徹落實新發展理念，主動適應經濟發展新常態，堅持以推進供給側結構性改革為主線，開展支出預算和政策審查監督工作，使財政預算和政策更好服務於黨和國家中心工作，推動經濟社會持續健康發展。

3.堅持以人民為中心的發展思想。把人民群眾對美好生活的向往作為奮鬥目標，推進完善支出預算和政策，著力保障和改善民生，推動解決制約全面建成小康社會的短板和瓶頸問題，推動解決人民群眾普遍關心的熱點難點問題，使改革發展成果更多惠及全體人民，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。

4.堅持依法開展審查監督。嚴格按照憲法和預算法、監督法等法律賦予的預算審查監督職權，通過法定程序、運用法定方式，加強支出預算和政策審查監督工作，提高審查監督的針對性和有效性。堅持監督與支持相統一，人大通過依法加強預算審查監督，推動政府依法行政、依法理財。

5.堅持問題導向。緊緊圍繞貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署，結合人大代表和人民群眾普遍關心的熱點難點問題、審計查出的突出問題、制約事業發展的關鍵問題等，加強對相關支出預算和政策的審查監督，提出有效、可行的意見建議，著力推動解決突出矛盾，推動建立健全解決問題的長效機制。加強對支出績效和政策目標落實情況的監督，推動建立健全預算績效管理機制。

6.堅持積極探索與紮實推進相結合。立足我國基本國情、經濟社會發展階段及財政預算管理水平，既紮實做好基礎性工作，為深入實施改革舉措創造條件，又適應新的形勢和任務要求，認真研究總結預算審查監督經驗做法和規律，深化拓展支出預算和政策審查監督的內容，探索創新方式方法，確保改革取得成效。

三、主要內容

政府預算反映國家的戰略、規劃、政策，反映政府的職責、活動範圍、方向。支出政策是政府根據黨中央重大方針政策和決策部署、預算法等法律規定制定的財政支出安排措施，包括財政支出的方向、規模、結構和管理制度等。支出預算是政府根據黨中央重大方針政策和決策部署、預算法等法律規定，按照規定的程序、方法和標準編制的，對各種支出作出統籌安排，並報經本級人民代表大會審查批準後執行的財政支出計劃。人大通過審查監督支出預算和政策，保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實。

按照黨中央改革部署要求和預算法、監督法規定，人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管。主要內容包括：

1.支出預算的總量與結構。審查支出預算總量，重點審查預算安排是否符合黨中央確定的年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求、國民經濟和社會發展相關規劃、中期財政規劃，審查支出政策的可持續性，更好發揮政府職能作用。審查支出預算結構，重點審查支出預算和政策是否體現黨中央就各重要領域提出的重大方針政策和決策部署要求，切實提高財政資金配置效率。

2.重點支出與重大投資項目。加強對重點支出與重大投資項目的審查，保障黨中央重大方針政策和決策部署確定的重點支出與重大投資項目。推動政府健全重點支出與重大投資項目決策機制，合理確定重點支出與重大投資項目範圍。加強對重點支出與重大投資項目執行情況的監督，督促實現支出績效和政策目標。

3.部門預算。重點審查監督部門預算貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署情況；部門預算編制的完整性情況；項目庫建設、項目支出預算與支出政策銜接匹配情況；部門重大項目支出績效目標設定、實現及評價結果應用情況；審計查出問題整改落實情況等。

4.財政轉移支付。重點審查監督貫徹黨中央重大方針政策和決策部署情況，轉移支付與財政事權和支出責任劃分的匹配情況；轉移支付對促進實現各地區財政平衡及基本公共服務均等化情況；專項轉移支付的清理整合情況；專項轉移支付的整體績效情況。監督轉移支付預算執行和政策實施，重點是預算批準後在法律規定時間內批複下達以及資金使用績效與政策實施效果情況等。

5.政府債務。硬化地方政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設，規範舉債融資行為。結合地方政府債務規模、全國經濟發展水平等情況，合理評估全國政府債務風險水平。地方政府債務審查監督要重點審查地方政府債務納入預算管理的情況；要根據各地的債務率、利息負擔率、新增債務率等風險評估指標體系，結合債務資金安排使用和償還計劃，評價地方政府舉債規模的合理性。積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務。

加強對政府預算收入編制的審查。政府預算收入編制要與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接，根據經濟政策調整等因素科學預測。強化對政府預算收入執行情況的監督，推動嚴格依法征收，不收“過頭稅”，防止財政收入虛增、空轉。推動依法規範非稅收入管理。

四、主要程序和方法

全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會要按照總結、繼承、完善、提高的原則，在鞏固完善現有程序和方法基礎上，進一步探索健全程序，創新方式方法，提高可操作性和運轉效率，提高審查監督的針對性和有效性。

1.認真貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署。要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，認真學習貫徹中央全會、中央經濟工作會議、中央政治局會議等重要會議精神，明確目標任務，掌握部署要求，做好預算審查監督工作。堅持黨對人大預算審查監督工作的領導，全國人大及其常委會開展預算審查監督工作中的重要事項和重要問題要及時向黨中央請示報告，地方人大及其常委會開展預算審查監督工作中的重要事項和重要問題要及時向本級黨委請示報告。

2.充分聽取意見建議。每年在政府預算草案編制前，應當通過召開座談會、通報會等多種形式，認真聽取本級人大代表、專家智庫等社會各界關於重點支出、重大投資項目、重大支出政策等方面的意見建議。各級人大常委會預算工作委員會等工作機構要結合聽取意見建議情況，與本級政府財政等部門密切溝通，認真研究提出關於年度預算的分析報告。

3.深入開展專題調研。全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會應當根據年度工作要點和監督工作計劃，聽取和審議政府關於重點支出預算和政策專項工作報告，開展重點支出預算和政策專題調研，提出有針對性、前瞻性和可行性的意見建議。

4.探索就重大事項或特定問題組織調查。根據預算法，各級人大和縣級以上各級人大常委會可以就預算、決算中的重大事項或特定問題組織調查。根據《全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定》，經全國人大常委會委員長會議專項批準，人大常委會預算工作委員會可以對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金的使用進行調查，政府有關部門和單位應當積極協助、配合。全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會就重大事項或特定問題組織調查，要按照前面第一項規定要求，向黨中央或者本級黨委請示報告。

5.探索開展預算專題審議。人大財政經濟委員會每年對預算草案進行初步審查時，應根據中央經濟工作會議精神，結合人大常委會年度監督工作重點、人大代表和人民群眾關心的熱點難點問題、審計查出的突出問題等，對有關支出預算和政策開展專題審議。政府有關部門負責人應到會聽取意見，回答詢問。人大有關的專門委員會可以結合開展執法檢查、聽取政府專項工作報告等，對相關領域部門預算草案、相關重點支出和重大投資項目、有關轉移支付資金和政策開展調查研究，更好發揮人大專門委員會的專業特點和優勢。根據需要，可以引入社會中介機構為人大預算審查監督工作提供服務。

6.推動落實人大及其常委會有關預算決算決議。通過聽取報告、開展專題調研、組織代表視察等形式，推動政府及其有關部門積極落實本級人民代表大會及其常委會有關預算決算的決議。人大常委會預算工作委員會等工作機構應當聽取政府財政等部門落實預算決算決議的工作安排情況通報，並將有關情況發送本級人大代表。

7.及時聽取重大財稅政策報告。對於事關全國或者本級行政區域內經濟社會發展全局、涉及群眾切身利益的重大財稅政策，各級政府在政策出臺前應當向本級人大常委會報告。預算執行中，政府財政等部門出臺增加收入或者支出、減少收入的政策措施，需要進行預算調整的，應當及時向本級人大常委會預算工作委員會等工作機構通報有關情況，依法編制預算調整方案，報本級人大常委會審查批準。

8.加快推進預算聯網監督工作。要適應信息社會發展要求，加快推進預算聯網監督工作，實現預算審查監督信息化和網絡化。要充分利用預算聯網平臺，加強對支出預算和政策的審查監督，提升審查監督內容的翔實性和時效性，增強審查監督工作的針對性和有效性。

五、組織保障

各級黨委要進一步提高對推進人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革重要性的認識，加強組織領導，把握工作方向，及時研究解決改革中遇到的新情況新問題，支持和保證人大依法行使監督權，確保各項措施落實到位。

全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會要牢固樹立“四個意識”，切實增強責任感使命感，依法加強對支出預算和政策的審查監督，通過法定程序貫徹落實好黨中央重大方針政策和決策部署。人大財政經濟委員會、有關的專門委員會、常委會預算工作委員會等工作機構要積極作出安排，深入紮實開展審查監督工作。在政府預算草案編制前和編制過程中，人大常委會預算工作委員會等工作機構要加強與政府財政等部門的溝通，及時將聽取人大代表和社會各界意見建議的情況反饋給政府財政等部門，使預算草案更好地回應人大代表和社會各界的意見建議。在對預算草案初步方案及上一年預算執行情況進行初步審查中，人大財政經濟委員會依法提出初步審查意見，本級政府財政部門應當結合初步審查意見對預算草案和報告作進一步修改完善。各級人民代表大會上，各代表團、人大財政經濟委員會、有關的專門委員會應當著重圍繞黨中央重大方針政策和決策部署對預算草案進行審查，保持預算的統一性和完整性。應當及時向社會公開對支出預算和政策的有關審查監督情況。

各級政府要主動接受同級人大及其常委會的監督，積極創造條件，認真落實改革措施。要按照黨的十八屆三中全會關於“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”的要求，積極改進完善預算報告、決算報告和預算草案、決算草案編報工作。預算報告、決算報告應當重點報告貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署的主要情況，報告重大支出政策和稅收政策調整變化情況，報告收入、支出安排及赤字、債務規模等財政總量政策與國家及本區域年度經濟社會發展目標、宏觀調控要求的一致性情況，報告支出預算、決算和政策實施的主要情況，報告重大投資項目的安排和實施情況。逐步改變相關重點支出與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤、先確定各領域支出總額再安排具體項目的做法。支出預算原則上要反映各項支出預算安排的政策依據、標準、支出方向及績效目標等情況，增強重大增支政策出臺的預期性。支出決算要重點報告和反映支出預算調整情況、支出完成預算情況、重大項目的資金使用績效與政策實施效果情況。支出預算和決算要列示重大政府投資計劃和重大投資項目表。進一步完善和豐富政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的編報。在保持預算報告、財政預算草案紙質文件提供方式基礎上，探索以電子化方式提供預算文件。各級審計機關研究提出下一年度審計監督重點內容和重點項目時，應當征求本級人大常委會預算工作委員會等工作機構的意見建議，形成監督合力。各級審計機關應當加強對專項資金績效和政策執行的審計監督，並在向本級人大常委會報告年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映，為人大常委會開展支出決算和政策審查監督提供支持服務。各級政府財政、審計等部門和各預算部門單位，要積極做好落實改革措施的具體工作。要進一步推進預算公開透明，主動接受社會監督。

地方各級人大及其常委會、地方各級政府要在認真貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署的基礎上，按照地方黨委工作安排，加強對支出預算總量與結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、財政轉移支付、地方政府債務等的審查監督，並結合本地區實際，探索創新方式方法，健全完善程序機制，不斷提高人大預算審查監督針對性和有效性，不斷提升政府依法行政、依法理財水平。

6市縣變相舉債背負154億隱性債務，整治風暴刮起

化解地方政府隱形債務風險是今年防風險攻堅戰的重要戰役。審計署最新披露的6個市縣變相舉債形成154億元隱性債務手法，引起市場關註。

4月18日，審計署發布了2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果，揭露了湖南省邵陽市、內蒙古自治區包頭市、寧夏回族自治區銀川市西夏區等6市縣，通過違規出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務協議等方式變相舉債，形成政府隱性債務154.22億元。

比如，2017年8月至11月，邵陽市融資平臺公司邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府道路管網等公益性資產開展融資租賃、發行中期票據等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用於償還到期債務和市政基礎設施建設。

2015年12月至2016年9月，包頭市4家融資平臺公司通過貸款、融資租賃或設立基金等方式，借款81億元用於市政道路建設、棚戶區改造項目等，包頭市政府出具承諾函承諾上述借款本息或基金由財政資金償還、回購。截至2017年底，債務余額52.36億元形成政府隱性債務。

長期關註地方債的上海財經大學鄭春榮教授告訴第一財經，總體上講，我國地方政府違規舉債的監管與問責應該從資金需求方（政府）和資金供給方（金融機構或金融市場）等兩個方面來推動。審計署揭露的上述案例表明，在資金需求方管理（財政部門）已經較為健全的情況下，資金供給方的監管還較為薄弱，嚴重制約了地方政府債務改革的成效。

“邵陽市的融資租賃、中期票據融資，樂山市的商業銀行貸款等違規舉債案例，一方面說明金融監管還存在疏漏，另一方面也反映金融機構在審批時過於寬松或故意忽視。”鄭春榮說。

另外，上述6地違法違規舉債均涉及地方政府融資平臺公司，此前平臺公司已經被剝離政府融資職能，但地方借融資平臺公司違法違規舉債現象仍屢禁不止。

去年底的中央經濟工作會議強調2018年及以後中國需要打贏三大攻堅戰，排在首位的是防風險，其中防範地方政府隱形債務風險是重點之一。

財政部副部長朱光耀去年12月底在“2017中國債券論壇”上表示，對地方政府的隱性債務要高度警惕，一定要把情況搞準，才能夠真正地對癥下藥，把這個問題加以解決。

其實對隱形債務的監管在不斷加強。

去年4月財政部聯合發改委、原一行三會發文要求地方不得借融資平臺公司、政府和社會資本合作（PPP）模式、政府出資的各類投資基金變相舉債。不久後地方政府借政府購買服務名義違法違規舉債通道也被明令禁止。

原銀監會2018年1月發文整治銀行業市場亂象時，也將“違規為地方政府提供債務融資，放大政府性債務”作為整治重點之一。發改委聯合財政部也不久後發文從企業債券融資方面加強監管，堅決遏制地方政府隱形債務增量。財政部3月發文規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為，防範潛在財政金融風險。

在金融強監管下，一些違法違規給地方政府提供融資的金融機構遭到處罰，比如給重慶黔江區教委違法提供融資的江蘇金融租賃股份有限公司被罰30萬元，相關負責人也被警告罰款。

對於一些地方明知故犯，鄭春榮建議省級政府加大監管力度，並進一步加大對違規的處罰力度。

今年不少省份已經把化解隱性債務作為今年重點工作。

比如，福建省財政廳提出2018年隱性債務風險不容忽視。今年將督促市縣制定降低債務風險的工作方案和分年度隱性債務消化計劃，通過控制項目規模、壓縮公用經費、統籌政府收入、處置存量資產、引入社會資本等方式，鼓勵以市場化、法治化手段穩妥推進存量債務化解，實現債權人、債務人合理共擔風險，同時，註意防範“處置風險的風險”。

安徽財政廳也表示，今年制定加強隱性債務風險防控的工作方案，全面開展隱性債務清理和梳理工作，依法依規、積極穩妥做好分步分類分級化解工作，建立對地方政府違規舉債的問責機制，規範政府舉債行為，嚴控債務風險。

此前，財政部公開表示，今年堅決遏制隱性債務增量，積極穩妥化解存量隱性債務。堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

曾被點名變相舉債72億 邵陽市清理隱性債務

繼審計署披露邵陽市政府變相舉債72.33億元之後，邵陽市政府公布了防範化解政府性債務風險的組合拳。

2017年8月至11月，邵陽市融資平臺公司邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府道路管網等公益性資產開展融資租賃、發行中期票據等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用於償還到期債務和市政基礎設施建設。這一行為被審計署作為地方變相舉債形成隱性債務的案例而公布，引起社會廣泛關註。

近日邵陽市政府官網公布的一篇《 “防、控、化、改、轉”—— 邵陽全力打好防範化解政府性債務風險攻堅戰》文章，間接回應了地方應對變相舉債的舉措。

上述文章在談到如何清理隱性債務時稱，對非銀行類金融機構債務，特別是信托和融資租賃，積極和金融機構洽談，能提前還款盡量提前還款；不能提前償還的，則協商將利息降至基準利率；對銀行貸款，抓緊與銀行對接，力爭將利息降至基準利率。開展土地出讓收入和閑置土地專項清理，全面清繳各類企業特別是房地產企業欠繳、少繳、緩繳的土地出讓金，盤活土地資源，有序推進閑置土地變現，提高償債能力。對有政府性債務的單位擁有的閑置土地，無條件收回。歸集、處置國有資產，收入專項用於償還存量債務。

第一財經記者發現，從目前已經公布的地方政府化解隱性債務風險舉措來看，一般都采取提前還款或降低借款利息。比如去年財政部公布的重慶市黔江區財政局出具承諾函，幫助黔江區建設投資(集團)有限公司向貴州中黔金融資產交易中心融資0.55億元。最終經黔江區財政局與貴州中黔資產交易中心協商，撤回黔江區財政局出具的承諾協調資金支付融資產品本息的《協助協調函》，並提前兌付本金及收益。

邵陽市政府稱，將加強與金融機構溝通協商，通過市場化、法治化方式，妥善收回擔保函、承諾函等。充分利用好純企業性質的融資擔保公司——邵陽城建融資擔保有限責任公司，爭取更改銀行授信審批，提前償付借款，以及列入財政中長期支出規劃，確保限期整改到位。

第一財經記者發現，包括邵陽市在內的絕大多數被公開披露的違法違規舉債的地方政府，仍然通過地方融資平臺公司來舉債，而這早就被明令禁止，財政部此前多次重申地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能。

邵陽市政府在上述文章公開表示，將市本級現有7家平臺公司撤並成3家；各縣平臺公司不得超過2家，並於10月份提前完成整合。整合後的平臺公司，不做任何一個無收益的項目，不再承擔政府投資職能。

邵陽市政府稱，通過一個多月努力，目前已取得了初步成效：市本級停緩調撤項目投資193.6億元，減少可能的新增債務220億元以上；核減存量或有債務66億元；整改到位違規舉債11.12億元。

為了嚴控新增債務，邵陽市堅決實施“三個一律”：即2017年7月14日以後舉債建設的項目，一律停建；業務技術用房，一律停建；已經在建的項目，一律不得超概算。

另外當地的工程項目領域實施“三個全面叫停”，即全面叫停政府回購，全面叫停政府購買服務，全面叫停不規範的PPP項目。

湖南高規格金融會議對隱性債務出狠招：停緩調撤嚴把四道關

為了防範化解隱性債務，近期湖南省召開了罕見高規格金融工作會議，湖南省委書記、省人大常委會主任杜家毫強調，要堅持守土負責、主動作為，采取強有力舉措嚴密防範和化解政府債務風險。

湖南采取“停建一批、緩建一批、調減一批、撤銷一批”來化解存量債務，嚴控債務增量。並通過嚴把土地供應、項目管理、企業債券發行和平臺公司整改四大關口來防範地方政府債務風險。

隱性債務成因全解析

防範地方政府債務風險被中央提至新高度後，一些地方違法違規舉債案例被中央部委通報，其中湖南省內的部分地區多次被點名。

其中，在審計署公開的案例中，湖南省邵陽市變相舉債涉及隱性債務資金高達72.33億元。更早的2016年6月，審計署在重點審計部分省市縣政府債務時也發現湖南省出現隱性債務，主要是在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金。在基礎設施建設籌集的資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

第一財經註意到，為了打好防風險戰役，理清風險點和發力點，近日湖南日報一篇《打好防範化解地方政府債務風險主動仗》文章稱，湖南全省政府性債務風險總體可控，各級黨委政府風險意識不斷增強，過度舉債的投資沖動有所下降，一些地方已經著手整治違規舉債突出問題。但同時也要清醒看到，全省政府性債務總量仍然不小，特別是隱性債務形式多、增速快，積累的局部風險不容忽視。

根據湖南省財政廳數據，截至2017年底，湖南省地方政府債務余額約7756億元，較2016年增長較快。政府或有債務約2452億元，較2016年有所減少。

中債資信對湖南省2018年政府專項債券信用評級報告稱，湖南省政府未披露債務率情況，截至2017年末湖南省政府債務余額/2017年全省政府綜合財力為1.05倍，整體債務風險可控，債務期限結構較合理。

上述文章詳細分析了湖南省隱性債務形成情況：一是融資平臺公司成為隱性債務主要載體。一些地方融資平臺公司數量過多，公司治理結構不完善，層級複雜，管理混亂，違規擔保、隨意拆借資金現象嚴重，大部分舉債遊離於財政部門監管之外。平臺公司盈利能力較差，難以通過自身經營收益償還債務。

二是一些地方政府通過PPP、政府購買服務變相舉債。沒有收入來源，無具體運營內容，異化為變相舉債的工具。不少地方將市政道路、管網建設等工程，假借政府購買服務名義進行融資。

三是融資形式日趨多元，風險隱患交織複雜。除常規的銀行貸款外，融資租賃、企業債券、PPN、信托融資、中期票據、基金融資等多種融資方式相互交織，既拉高了融資成本，又加大了監管難度。

此次審計署披露的邵陽市變相舉債案例正好切合上述情況，即融資平臺公司成為舉債主要載體，而且融資形式多元。

2017年8月至11月，邵陽市融資平臺公司邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府道路管網等公益性資產開展融資租賃、發行中期票據等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用於償還到期債務和市政基礎設施建設。

其實中央和湖南省三番五次重申地方不得違法違規舉債債務，為何湖南個別地方仍存在變相舉債問題？

上述文章分析，政府性債務問題，說到底是發展理念和政績觀的問題，反映出一些地方黨委、政府和領導幹部仍然存在路徑依賴和思維定勢，習慣於走靠高負債拉動增長的老路。

在4月16日的湖南省金融工作會議上，杜家豪強調，要堅決摒棄依靠基建投資拉動增長、通過高負債保增長的慣性思維和路徑依賴。

化解債務出狠招

為了強化地方政府債務監管，今年中共湖南省委和湖南省人民政府出臺了《關於嚴控政府性債務增長切實實施防範債務風險若幹意見》，推出了全面清理核實債務情況，切實加強債務風險管控，堅決制止各種違規舉債融資行為，清理整頓融資平臺公司，規範適合市場運作的公益性項目融資，強化組織領導，責任追究具體舉措。

為真正讓化解債務存量和嚴控債務增量落地，湖南省推出了“四個一批”。即停建一批：對不屬於中央重點項目和省委、省政府明確的民生實事項目及重點項目，且本地債務已超過警戒線的未開工項目，予以停建。緩建一批：對已開工建設的城市景觀等項目，債務成本高、風險大的，暫緩建設。調減一批：對投資規模大、標準脫離實際的，壓減投資規模。撤銷一批：對違反中央規定頂風違規舉債的，堅決予以撤銷。

這項舉措立竿見影。比如上述被點名變相舉債的邵陽市政府公開消息稱，通過一個月努力，邵陽市本級停緩調撤項目投資193.6億元，減少可能的新增債務220億元以上。

為了進一步封堵地方違法違規舉債通道，湖南還嚴把“四道關口”。

第一關是土地供應關。加強對土地儲備、招拍掛的監管；土地儲備嚴格按相關規定運作，明確各類平臺公司不得再承擔政府土地儲備職能。二是項目管理關。規範PPP項目，嚴格執行負面清單管理，對不合規項目在甄別後予以分類處置。三是企業債券發行關。從嚴審核把關各級政府平臺公司的發債申請，支持有效益的實體企業發債。四是平臺整改關。嚴格按要求推進融資平臺公司改革轉型，撤銷“空殼類”、整合“相近類”、轉型“實體類”，對平臺公司的資產負債率和重大融資行為加強監管和考核。

比如，邵陽將市本級現有7家平臺公司撤並成3家。明確各縣平臺公司不得超過2家，並於10月份提前完成整合。整合後的平臺公司，不做任何一個無收益的項目，不再承擔政府投資職能。

湖南還提出強化“四個約束”。一是除政府債券外，不得新增系統外需要財政資金償還的債務。二是列入債務風險紅色警告的縣市區不得新增地方債務。三是鎖定隱性債務規模，並將化債成效納入黨政領導班子考核和績效考核。四是實行化解存量債務與新增債券額度安排、財政轉移支付分配掛鉤。

湖南省政府性債務風險預警機制將風險由高到低分為紅色警告、橙色預警、黃色提示和綠色安全四個等級。邵陽市政府稱自己屬於紅色警告等級，將實行政府債務“零增長”、新投資項目“零上馬”、“兩公”經費“零支出”，新進人員“零招錄”，補貼政策“零出臺”來化解債務。

地方隱性債務將有統一口徑界定

“當前地方政府性債務就如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務。隱性債務的危險性不言自明。”近日在北京召開的全國政協“健全系統性金融風險防範體系”專題協商會上，全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希說。

防範地方政府隱性債務風險成為這次會上關註的焦點之一。

在防風險攻堅戰下，地方政府債務風險中隱性債務增長引起中央高層關註。去年中央明確提出遏制隱性債務增量，包括地方政府借融資平臺公司、政府和社會資本合作（PPP）模式、政府性基金和政府購買服務方式變相舉債相繼遭到“封殺”，各項清理整頓工作也已經開展。不少省市正在摸清當地隱性債務規模並上報。

全國政協在北京召開“健全系統性金融風險防範體系”專題協商會

不過一位地方財政人士對第一財經記者稱，由於目前並沒有界定隱性債務的統一口徑，因此實際摸查中有些把握不準，統計數據可能存在偏差。

一位知情人士告訴第一財經記者，關於隱性債務統一口徑，很快將下發的一份高級別文件中會明確。地方政府在法定政府債務限額外，以任何形式違法違規或變相舉借的債務，都是隱性債務。由於隱性債務有了口徑後還是容易被一些地方規避監管，因此對隱性債務的認定將實行穿透式，實質重於形式。

不少地方已經采取措施來化解隱性債務風險，遏制隱性債務增量。中國社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇對第一財經表示，從政府資產和債務來看，我國的債務風險完全可控，化解隱性債務風險不可操之過急，否則可能出現踩踏風險。

隱性債務風險受空前關註

經過2014年清理甄別後，政府性債務規模逐步顯性化。隨著2015年新預算法實施，地方政府舉借債務被規範，唯一合法通道為發行地方政府債券。地方政府債務也被全部納入預算管理，而限額管理給地方政府舉債設置了天花板。

根據財政部數據，截至2017年末，我國地方政府債務16.47萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為76.5%，低於國際通行的警戒標準（100%）。

“從總的情況看，當前地方政府債務在可控範圍內，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規模比較大；二是隱性債務集中在市和縣兩級；三是部分隱性債務對應的資產變現能力不強。”全國人大財經委員會主任李盛霖在去年12月底的十二屆全國人大常委會第三十一次會議上說。

審計署近些年公開披露，不少地方存在隱性債務。比如在2016年的地方政府債務專項審計中發現一些地方出現隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省區在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

不久前，審計署還揭露了湖南邵陽等6個市縣變相舉債形成154.22億元政府隱性債務。比如，2017年8～11月，邵陽市融資平臺公司邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府道路管網等公益性資產開展融資租賃、發行中期票據等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用於償還到期債務和市政基礎設施建設。

長期關註地方債的上海財經大學教授鄭春榮告訴第一財經記者，地方政府隱性債務形成的根本原因是基層政府承擔支出責任大，但財政收入不足，因此為了城市發展或者滿足基本公共服務，地方變相舉債使得隱性債務規模快速增長。一些官員為了政績，不切實際過度舉債，而一些金融機構為了業績也推波助瀾，大量提供違規融資。

劉尚希在發言中表示，按照“開前門、堵後門”的思路對地方政府性債務實行整改之後，仍產生大量或有債務，這表明“風險大鍋飯”體制依舊。計劃體制下，有利益大鍋飯，現在沒了。而風險大鍋飯卻沒有被端掉，這是地方隱性債務膨脹的根源。

根據全國人大的一份調研報告，2014年年末，地方政府或有債務為8.6萬億元（包括政府負有擔保責任的債務3.1萬億元，政府可能承擔一定救助責任的債務5.5萬億元）。

隱性債務早在去年就引起中央高層關註。去年7月14日~15日的全國金融工作會議強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。7月24日的中央政治局會議強調，要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。7月28日的國務院常務會議強調，各地要落實屬地責任，堵住“後門”，堅決遏制違法違規舉債。2017年底的中央經濟工作會議則提出，要打好防風險等三大攻堅戰，對防範金融風險、重視地方債務，特別是隱性債務的化解，提出了明確要求。

為了堵住地方政府違法違規融資渠道，遏制隱性債務，財政部等部委去年4月底相繼發文，嚴禁地方政府借融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債。對於違法違規舉債擔保行為的問責風暴也刮起，去年以來已經有重慶市、山東省、河南省等多地違法違規舉債相關責任人被撤職、行政降級。

國家發改委PPP專家張宇稱，比如去年11月財政部開展PPP項目清理整頓風暴也是防範隱性債務風險的一大舉措，最終1.8萬億元PPP項目被清理出庫，3.1萬億元項目被要求整改。

財政部去年底“關於堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告”中談到對下一步工作的考慮，明確堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

債務口徑待明晰、不能急剎車

各地為了落實中央精神，遏制隱性債務增長，紛紛對地方政府隱性債務進行摸底排查。但目前缺乏統一口徑，這讓地方在摸底統計上有些困惑。

劉尚希認為，從會計學視角看，隱性債務大多是政府的或有債務，但問題是沒有權威定義，導致底數不清，無法全面準確揭示其風險。這既可能誇大風險，也可能縮小風險。2014年審計時就已經面臨這個問題。這種風險遮蔽本身就是巨大風險，當炸彈與西瓜分不清的時候，防控風險就會無的放矢。這與政府會計準則的不完善有關，也與宏觀管理的粗放不專業有關。

在前述全國政協專題會議上，全國政協委員肖鋼表示，地方政府的隱性債務是指沒有納入地方財政預算，但又需要由地方政府承擔最終償還責任的債務。這部分債務形式多樣，透明度差，已經成為防範化解系統性金融風險的重點。

他建議，制定統一口徑，甄別核實隱性債務。及時回應地方疑惑，消除地方顧慮，協調解決債務甄別中存在的細節問題，加強督促檢查，確保數據完整、準確、可比。

劉尚希表示，從整體觀察，地方隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保，如平臺公司債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、PPP項目的債務、地方國企僵屍企業債務、金融扶貧項目債務、養老金缺口、政策性融資擔保等。

“防控隱性債務風險，短期看，要控制增量，保持好債務與償還能力之間的平衡。而從中長期看，關鍵是用好債務資金。”劉尚希說。

肖鋼建議，應制定防範化解地方政府隱性債務的行動計劃，分類施策，多措並舉，穩妥實施，對新增項目，要有保有壓，及時調整。對歷史存量資產，研究如何變成產權，成為今天的資本。把已建成項目的未來收益變成今天的投資，把經常性國有資產運營收入變為地方長期的綜合財力。

目前不少地方開始化解隱性債務。比如安徽財政廳今年制定加強隱性債務風險防控的工作方案，全面開展隱性債務清理和梳理工作，依法依規、積極穩妥做好分步分類分級化解工作。

福建省財政廳今年將督促市縣制定降低債務風險的工作方案和分年度隱性債務消化計劃，通過控制項目規模、壓縮公用經費、統籌政府收入、處置存量資產、引入社會資本等方式，鼓勵以市場化、法治化手段穩妥推進存量債務化解，實現債權人、債務人合理共擔風險，同時，註意防範“處置風險的風險”。

李盛霖的觀點是，必須切實加快財經財稅體制改革的進度，盡快合理劃分中央和地方、地方各級政府事權和支出的責任，完善分稅制，給予地方政府與其履責相適應的財力和財權，以及穩定的稅源，從源頭上來減少地方政府對債務融資的過度依賴。當前，正值地方換屆，要防止“新官上任三把火”，防止“重打鑼鼓另開張”，防止“新官不理舊賬”。

楊偉民：要嚴控地方隱性債務增量

6月14日下午，在陸家嘴論壇上，全國政協經濟委員會副主任楊偉民表示，打好防範化解金融風險攻堅戰不僅是金融部門的任務，其他有關部門和各地區也要履職盡責，因為金融風險一面是貨幣政策、金融機構、金融監管等方面的問題，另一面是實體經濟、房地產、地方政府債務等問題。

從實體經濟方面來看，楊偉民表示，一方面，要繼續深化供給側結構性改革，“僵屍”企業占了大量的信貸資源，如果不清理死窟窿就沒有水支撐新的經濟活動；另一方面，要賦予職務發明人科研成果所有權，深化供給側結構性改革既要破又要立。發展新產業新業態要靠創新，創新需要人才，人才需要激勵，產權是最大的激勵，科研成果是科研人員的勞動和資本共同創造的，科研成果所有權應該由出資方和科研人員共同擁有。

就加快國有企業改革方面，楊偉民認為，國有經濟的主導作用以及控制力和影響力今後主要應該看國有資本是否強、優、大，而不看國企是否強、優、大，這一改動為加快推動國企混合所有制改革提供理論依據。

“混合所有制改革已經上升到基本經濟制度重要實現形式的高度，對方向十分明確的改革沒有必要搞試點，也沒有必要審批以後再改革，不要把改革搞成審批制。還要按照中央關於把降低國企負債率作為去杠桿重中之重的要求，推動國企優化布局，縮小戰線，減少虛資產，做強實資本。”楊偉民稱。

針對房地產方面的亂象以及風險防控，楊偉民認為，要加快建立新的住房制度和市場化調控機制。他說，要改變市場售多租少的市場結構，加快住宅租賃市場立法，實行租購同權制度，實行鼓勵租賃市場財稅金融政策，比如降低租金收入的稅費，租賃市場發展的重點是房價較高的特大城市重點也不應該放在新建多少租賃住房上，而是通過稅收等經濟辦法使空置存量住宅進入租賃市場。當然，他認為改革不是一個部門可以完成的，各部門要分頭制定改革方向。

目前，地方政府法定限額債務總體可控，但隱性債務規模過大、增長過快、底數不清、風險不可測。楊偉民認為，地方政府債務要嚴控增量，逐步化解存量。

對此，他提出四個方面的建議，一要嚴控隱性債務增量，中央正在研究制定相關辦法，要對地方政府、金融機構、相關金融企業問責，三者目前都是預算軟約束、風險軟約束；二是穩妥化解存量，擴大地方政府法定債務規模置換部分隱性債務，防止過多出現“半落子”工程；三是地方政府要有風險觀，不能“新官不買舊賬”；四是要理順地方政府和財政關系，應堅持發揮中央和地方兩個積極性的大方針，多給地方一些稅種，賦予地方一定稅權，減少轉移支付，讓地方政府權責更加一致起來。

劉昆：決不允許以新增隱性債務方式上新項目

財政部部長劉昆近日在《求是》雜誌發表《充分發揮財政職能作用 堅決支持打好三大攻堅戰》一文，其中要求堅持底線思維，支持打好防範化解重大風險攻堅戰。

防風險是中央要求打好三大攻堅戰的首戰，金融風險是重點，而地方政府債務風險直接關系到金融市場穩定。

劉昆表示，當前，地方政府債務風險總體可控。同時，有的地方繼續違法違規變相舉債，風險隱患不容忽視。

財政部數據顯示，截至2017年末，全國地方政府債務余額16.47萬億元，控制在全國人大批準的2017年地方政府債務限額18.82萬億元之內，債務率（年末債務余額與當年政府綜合財力的比率）低於國際通行的100%~120%警戒線。

此前不少接受第一財經采訪的財稅專家表示，目前地方政府顯性債務風險可控，但違法違規舉債擔保形成的隱性債務規模較大，增長過快，風險不可測，應高度關註。

劉昆表示，應對地方政府債務風險，財政部門必須堅持底線思維，堅持穩中求進，抓住主要矛盾，開好“前門”、嚴堵“後門”，堅決剎住無序舉債之風，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

他認為，首先要嚴控法定限額內地方政府債務風險，並著力防控地方政府隱性債務風險。

“一方面，堅決遏制隱性債務增量。堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以PPP、政府投資基金、政府購買服務等名義變相舉債。加強風險源頭管控，硬化預算約束，嚴格項目審核，管控金融‘閘門’，決不允許以新增隱性債務方式上新項目、鋪新攤子。另一方面，積極穩妥化解存量隱性債務。堅持誰舉債誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任。”劉昆在上述文內稱。

事實上，上述行動已經展開。早在2014年，地方政府依賴的融資平臺公司早被要求剝離政府融資職能，這意味著法律層面上，地方政府不能再通過地方融資平臺公司這一灰色渠道舉債。而借PPP模式、政府性基金、政府購買服務等方式進行變相融資的通道，從去年5月以來也相繼被封殺。地方變相舉債遭到嚴打。

為了防止形成政府債務，目前中央嚴格項目審核。比如為了嚴控地方政府債務風險，近期《國務院辦公廳關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》將申報地鐵、城軌的城市標準大幅提高，比如提高申報建設地鐵和輕軌的相關經濟指標，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入、地區生產總值分別由100億元、1000億元調整為300億元、3000億元。

對違規給地方政府提供融資的金融機構也曝光問責。

財政部相關負責人此前曾公開表示，有些金融機構認為地方政府不會破產也不敢破產，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規模大，利率彈性小，容易快速提升單位經營業績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險，放松風險管控要求，大量違規提供融資。一些中央企業向金融機構融資後，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設，助推地方政府變相舉債。

6月20日，審計署發布了中國工商銀行股份有限公司、中國農業銀行股份有限公司、中國中信集團有限公司3家金融機構2016年度資產負債損益審計結果公告。在三家金融機構審計中均發現違規向地方政府融資平臺或實際承擔融資平臺功能的企業融資，總金額累計約342億元。

今年3月銀監會對違規向地方政府融資平臺的四家金融機構進行了處罰，江蘇金融租賃股份有限公司、中國建設銀行駐馬店分行各被處罰30萬元，新都桂城村鎮銀行被罰20萬元，暫停所有市場準入申請。這些金融機構的相關負責人也受到警告、罰款等處罰。

另外，為了堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，劉昆強調了隱性債務堅持誰舉債誰負責。

他表示，要加強監督問責，從嚴整治舉債亂象，對違法違規融資擔保行為發現一起，查處一起，問責一起，並予以曝光。

第一財經記者註意到，自去年財政部首次公開問責地方政府違法違規舉債擔保行為以來，已有12個地方被公開問責，包括廣西、雲南、安徽、寧波、重慶、山東、河南、湖北、貴州、江蘇、江西、四川等地。相關違法違規舉債擔保行為被糾正，不少負有直接責任的官員遭撤職處理。

劉昆表示，督促地方樹立過緊日子的思想，通過盤活各類資金資產化解存量隱性債務，高負債地區要大力壓減項目建設支出、“三公”經費以及其他一般性支出。

責編：計亞

“拆彈”地方隱性債務，中央下發了這個重磅文件

對於中國經濟可能的“灰犀牛”——地方政府隱性債務的防範化解進入高潮。

由於地方政府違法違規舉債擔保形成的隱性債務規模較大、增長較快，中央三令五申遏制地方政府隱性債務增長。與此同時，關於今年中央將出臺重磅文件防範隱性債務風險的消息也隨之傳出。

近日，湖北省、甘肅省和河南省等多個地方政府公開學習了《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（下稱《意見》）精神——這意味著，中央的這一重磅文件已出臺。東北某省和西南某省的兩位地方政府人士也分別向第一財經記者確認收到《意見》。不過截至發稿，國務院尚未公布《意見》全文。

中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶雲告訴第一財經記者，目前地方隱性債務規模較大，為了防止系統性風險，中央出臺了隱性債務防範化解這一最高級別文件，意義重大，將加大地方化解隱性債務風險力度，重塑經濟活力，讓經濟運行更有效率，這其實也是一種積極財政政策。

此前一位知情人士告訴第一財經記者，中央層面很快下發關於防範化解隱性債務風險的文件，其中將統一隱性債務口徑。由於隱性債務有了口徑後還是容易被一些地方規避監管，因此對隱性債務的認定將實行穿透式，實質重於形式。

目前，不少地方已經或正在摸清當地隱性債務規模。部分地方計劃用三到五年時間，通過控制項目規模、壓縮公用經費、統籌政府收入、處置存量資產、引入社會資本等方式來化解債務風險。

剖析隱性債務

為了摸清中國地方政府債務狀況，審計部門和財政部門先後進行清理甄別政府債務。2015年之後，地方政府舉債只能通過發行地方政府債券，地方政府債務逐步顯性化。

財政部數據顯示，截至2017年末，我國地方政府債務達16.47萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為76.5%，低於國際通行的警戒標準（100%），顯性債務風險安全可控。為了控制債務規模，中央對地方政府債務施行限額管理，設立債務“天花板”，2018年限額約21萬億元。

不過，地方政府債務風險最讓人擔憂的是顯性債務之外的隱性債務。

近些年，一些地方官員過度舉債謀“政績”，超出財力上項目，繼續通過融資平臺公司、PPP（政府和社會資本合作）、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，形成了地方政府隱性債務。一些金融機構認為地方政府不會破產，基於業績考慮也為地方違法舉債提供“彈藥”，助推了隱性債務的規模增長。

目前的隱性債務規模究竟有多大，無人知曉。但官員、學者的普遍觀點是隱性債務規模大、增長快，風險不可小覷。

中國財政科學研究院院長劉尚希說，“當前地方政府性債務就如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務。隱性債務的危險性不言自明。”

全國人大財經委員會主任李盛霖在去年底人大常委會上說，從總的情況看，當前地方政府債務在可控範圍內，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規模比較大；二是隱性債務集中在市和縣兩級；三是部分隱性債務對應的資產變現能力不強。

近期多個地方披露的隱性債務規模均不小，是當地顯性債務規模的30%~360%。

比如，合肥市審計局近期公開披露，截至2017年末合肥市級隱性債務規模為475.38億元，占當地政府性債務（即顯性債務）比重約為72%。青海省黃南藏族自治州政府公布數據稱，截至2018年5月底，當地隱性債務（銀行貸款）規模達24.18億元，遠超2017年底當地政府性債務余額6.72億元，隱性債務占顯性債務比重近360%。

雖然隱性債務規模較大，但像合肥市級財力較強，算上隱性債務後的政府債務率低於67%，遠低於100%的國際警戒線，債務安全可控。但財力較弱的黃南州則坦承，債務規模與自身財力不匹配，債務負擔沈重，債務風險凸顯。

喬寶雲表示，相當部分地區的隱性債務規模超過顯性債務，尤其是像黃南州這種財力較弱的地方風險較大。

隱性債務增長過快，規模過大引起中央警惕，一些解決措施已經相繼出臺，初步遏制了隱性債務增長。

去年中央明確提出遏制隱性債務增量。財政部“封殺”地方政府借融資平臺公司、政府和PPP模式、政府性基金和政府購買服務方式變相舉債通道，各項清理整頓工作也已經展開。而針對違法違規舉債擔保行為的問責風暴也已經刮起，涉及政府官員和金融機構人士，不少負有直接責任的官員直接被撤職。

“地方隱性債務形成是地方政府治理問題，單靠財政部一家無法解決。因此中共中央和國務院聯合發文防範化解隱性債務風險，意義重大。”喬寶雲說。

化解之道：地方擔責，多招化解

喬寶雲認為，隱性債務之所以風險大，主要原因是債務不透明，因此，處置隱性債務風險首先要使得債務透明化。

不少省市為落實中央精神，在今年相繼部署摸清隱性債務規模，並出臺化解隱性債務方案。其中一大難題就是隱性債務的口徑如何確定。

喬寶雲說，地方政府變相舉債花樣很多，如果靠正面清單形式列舉隱性債務標準將很容易突破。因此采取實質重於形式來認定隱性債務更可靠。

第一財經記者拿到的一份省會城市文件對隱性債務口徑定義是：政府及其部門在法定債務限額之外，直接或承諾以財政資金償還以及提供擔保等方式舉借的債務。這一定義被多位財稅專家認可。

實際上，為了遏制隱性債務增量，財政部早在去年底就提出，進一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關部門要加強監督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當地財力可能的項目。

另外，管控好新增項目融資的金融“閘門”。督促金融機構盡職調查、嚴格把關，對沒有穩定經營性現金流作為還款來源或沒有合法合規抵質押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業化原則提供融資。同時強化中央企業債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債。

喬寶雲認為，隱性債務累積的一大原因是地方政府沒有樹立正確的政績觀。一些地方認為債務最終中央會埋單，銀行等金融機構也認為借債政府會兜底，因此必須要打破這一“幻覺”，讓地方動腦筋處置資產來償債。

財政部部長劉昆近日撰文提及化解隱性債務風險時也表示，“堅持誰舉債誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任。”

此前財政部已經明確，積極穩妥化解存量隱性債務。堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會埋單的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

喬寶雲表示，化解隱性債務不可一刀切，需要發揮地方政府積極性，地方政府手握不少優質存量資產，通過盤活這些資產可以化解部分隱性債務。

比如，前述黃南州政府為了化解棚戶區改造貸款形成的隱性債務，州本級和縣通過出售公共租賃住房和狠抓房租等方式提前償還本金，五年內整改完成。

更多的地方則是通過政府土地出讓金或一般公共預算收入來提前償債，化解隱性債務。

財政部希望地方建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。

比如，彭陽縣在化解棚戶區改造形成的隱性債務時，要求項目實施進度和完工項目審計核算進度，依據審計結果分清償債主體責任，剝離政府、融資平臺公司與開發企業各自應承擔的債務本息。

全國政協經濟委員會副主任楊偉民在今年6月強調，要穩妥化解存量債務，擴大地方政府法定債務規模，置換部分隱性債務，防止過多出現半拉子工程。

喬寶雲認為，在地方政府債務限額內，確實可以將隱性債務轉化為顯性債務解決一部分問題。但是隱性債務規模巨大，轉化的空間十分有限。

責編：黃賓