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年薪超12萬屬高收入群體要加稅？財稅專家：謠言！

24日據新華視點消息，近期個稅改革再度成為熱點，針對有觀點稱“年收入12萬元以上被定為高收入群體，要加稅”，多位熟知個稅改革的財政部和國家稅務總局專家24日回應說，這一觀點是誤讀，純屬謠言。

專家表示，12萬元不是劃分高低收入人群的界限。年所得12萬元以上的納稅義務人自行申報早在2006年就開始執行了，不是什麽新鮮事，也不是任何加稅的意思。

@新華視點 微博截圖

中央政治局：2017年將推進國企、財稅金融領域改革

中共中央政治局12月9日召開會議，分析研究2017年經濟工作，審議通過《關於加強國家安全工作的意見》。中共中央總書記習近平主持會議。

會議認為，今年以來，在黨中央堅強領導下，全黨全國貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，按照去年中央經濟工作會議部署，加強和改善黨對經濟工作的領導，堅持新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，主動把握和引領經濟發展新常態，以推進供給側結構性改革為主線，適度擴大總需求，引導形成良好的社會預期，堅定推進各項改革，妥善應對重大風險挑戰，經濟社會保持平穩健康發展，實現了“十三五”良好開局。經濟運行保持在合理區間，質量效益提升，經濟結構繼續優化，改革開放取得新突破，人民生活水平進一步提高，環境質量得到改善，成績來之不易。同時，我們也要清醒看到，經濟運行仍面臨不少突出矛盾和問題，產能過剩和需求結構升級的矛盾仍然突出，一些領域金融風險顯現，部分地區困難較大等。對這些問題，要高度重視，努力加以解決。

會議指出，2017年要召開黨的十九大，也是實施“十三五”規劃的重要一年和推進供給側結構性改革的深化之年，做好經濟工作意義重大。要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持穩中求進工作總基調，適應把握引領經濟發展新常態，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持以提高發展質量和效益為中心，堅持宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策思路，堅持以推進供給側結構性改革為主線，適度擴大總需求，加強預期引導，深化創新驅動，全面做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作，促進經濟平穩健康發展和社會和諧穩定。

會議強調，穩中求進工作總基調是我們治國理政的重要原則，對指導明年經濟工作具有特別重要的意義。要在保持社會穩定的前提下，推進關鍵領域工作取得突破。

會議要求，要深入推進“三去一降一補”，推動五大任務有實質性進展。要積極推進農業供給側結構性改革，大力振興實體經濟，培育壯大新動能，加快研究建立符合國情、適應市場規律的房地產平穩健康發展長效機制，加快推進國企、財稅、金融、社保等基礎性關鍵性改革，更好發揮經濟體制改革的牽引作用。要紮實推進“一帶一路”建設，完善法治建設，改善投資環境，釋放消費潛力，擴大開放領域，積極吸引外資。要繼續做好各項民生工作，保持社會大局穩定。

會議認為，國家安全是國家生存發展的前提、人民幸福安康的基礎、中國特色社會主義事業的重要保障。黨的十八大以來，黨中央高度重視國家安全工作，推動國家安全工作在制度、法治、方略、工作舉措上取得了新的明顯進展。當前，我國社會政治大局總體穩定，但國家安全環境仍然複雜，對做好新形勢下國家安全工作提出了更高要求。要準確把握我國國家安全所處的歷史方位和面臨的形勢任務，認清加強國家安全工作的極端重要性，強化責任擔當，加強國家安全能力建設，切實做好國家安全各項工作，切實維護國家主權、安全、發展利益，不斷開創國家安全工作新局面。

會議強調，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，統籌國內國際兩個大局，統籌發展安全兩件大事，有效整合各方面力量，綜合運用各種手段，維護各領域國家安全，構建國家安全體系，走中國特色國家安全道路;必須堅持集中統一、高效權威的國家安全領導體制;必須堅持國家安全一切為了人民，一切依靠人民;必須堅持社會主義法治原則;必須開展國家安全宣傳教育，增強全社會國家安全意識。

會議還研究了其他事項。

全國財政工作會議：2017年將深入推進財稅體制改革

12月29日從財政部網站獲悉，全國財政工作會議今日在北京召開。會議的主要任務是：全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會和中央經濟工作會議精神，總結2016年財政工作，研究部署2017年財政工作。財政部黨組書記、部長肖捷主持會議並講話。

肖捷指出，2016年，財政系統主動服務大局、認真履職盡責，財政改革發展各項工作取得了新成效。

一是有效實施積極財政政策。全面推開營改增試點，新增試點行業全部實現總體稅負只減不增的預期目標，全年降低企業稅負將超過5000億元。取消、停征和歸並一批政府性基金，擴大相關政府性基金和18項行政事業性收費免征範圍。合理擴大財政支出規模。增加的赤字用於彌補減稅降費帶來的減收和保障重點支出需要。新增地方政府債務限額1.18萬億元，支持地方穩增長、補短板。擴大地方政府債務置換規模，降低利息成本。盤活財政存量資金，按規定用於經濟社會發展亟需領域。

二是著力推動“三去一降一補”。設立並及時撥付專項獎補資金，重點用於化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能過程中職工分流安置。大力支持棚戶區改造和貨幣化安置。深化重要農產品收儲制度改革。加大補短板力度，中央財政專項扶貧資金大幅增長，支持探索資產收益扶貧和實施易地扶貧搬遷工程。啟動第二批15個城市地下綜合管廊和14個海綿城市建設試點。在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(PPP)。完善中央財政科研項目資金管理。

三是深入推進財稅體制改革。實現增值稅對貨物和服務全覆蓋。全面推進資源稅從價計征改革，開展水資源費改稅試點。推動出臺環境保護稅法。國務院出臺推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見。合理確定全面推開營改增試點後中央與地方增值稅收入分享比例，保持現有財力格局總體穩定。調整中央對地方原體制增值稅返還辦法，實行定額返還，進一步完善分稅制財政體制。出臺實施支持農業轉移人口市民化的財政政策。深化預算管理制度改革。進一步推進預算公開，規範地方預決算公開操作規程。改革完善轉移支付制度，清理整合專項轉移支付，提高一般性轉移支付比重。加強預算績效管理，中央部門項目支出績效目標管理實現全覆蓋。出臺地方政府性債務風險應急處置預案，開展風險評估和預警，堅決制止違法違規融資擔保行為。

四是紮實推進民生事業建設。落實更加積極的就業政策。促進教育均衡發展，統一城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額，免除普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生學雜費，分類推進中等職業教育免除學雜費。全面實施機關事業單位養老保險制度，繼續提高退休人員基本養老金標準。城鄉居民基本醫療保險財政補助標準提高到每人每年420元，個人繳費標準相應提高到150元。城市公立醫院改革試點擴大到200個城市，基本公共衛生服務項目年人均財政補助標準提高到45元。進一步建立健全特困人員救助供養制度，保障城鄉特困人員獲得救助供養服務。

五是切實加強財政管理監督。推動出臺資產評估法。制定法治財政建設實施方案，清理部門規章和規範性文件。國庫集中支付改革在全國80%以上的鄉鎮實施，啟動單位公務卡制度改革試點。組織開展全國行政事業單位資產清查，擴大政府資產報告試點範圍。印發4項政府會計具體準則，出臺管理會計基本指引。發揮專員辦就地就近優勢，強化對屬地中央部門預算和中央對地方轉移支付的監管。組織開展新能源汽車推廣應用補貼、地方預決算公開情況等檢查，查處曝光一批違反預算法和財經紀律的行為。

六是深入開展國際財經合作。成功舉行二十國集團領導人杭州峰會財金渠道系列會議，推動相關各方在推進結構性改革、加強基礎設施建設等方面取得重要成果。亞洲基礎設施投資銀行正式開業。支持金磚國家新開發銀行實現年度運營目標。加強多雙邊財金合作。

肖捷強調，2017年，各級財政部門要全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會和中央經濟工作會議精神，更加緊密地團結在以習近平同誌為核心的黨中央周圍，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持穩中求進工作總基調，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，適應把握引領經濟發展新常態，堅持以提高發展質量和效益為中心，堅持以推進供給側結構性改革為主線，適度擴大總需求。重點做好以下工作：

一是繼續實施積極的財政政策，促進實現經濟增長預期目標。財政政策要更加積極有效，繼續實施減稅降費政策，適度擴大支出規模，促進經濟運行保持在合理區間。繼續落實並完善營改增試點政策，擴大減稅效應。研究實施新的減稅措施。進一步清理規範基金和收費，再取消、調整和規範一批行政事業性收費項目。公開中央和各地收費目錄清單。落實好其他已出臺減稅降費政策。適度擴大支出規模，中央和地方財政通過合理安排收入預算、全面盤活存量資金，確保財政支出強度不減且實際支出規模擴大。增加的支出，主要用於保障重點領域開支需要。

二是貫徹推進供給側結構性改革部署，推動解決供需結構性失衡。支持落實“三去一降一補”重點任務。繼續支持做好職工分流安置工作，支持中央企業處置“僵屍企業”。健全普惠金融政策的正向激勵機制，推動提高金融服務實體經濟效率。推進農業供給側結構性改革。落實《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，積極穩妥改革糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度，完善糧食主產區利益補償機制，大規模推進高標準農田建設和土地整治。落實精準扶貧要求，大幅增加財政專項扶貧資金投入，並進一步加大統籌使用力度，全面推進貧困縣涉農資金整合試點，支持做好易地扶貧搬遷、資產收益扶貧等工作。全面落實中央財政科技計劃和科研項目資金管理改革舉措。著力支持基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究開發，推動“科技創新2030—重大項目”啟動實施。推動文化創意產業和文化事業相互促進、協調發展。積極支持大眾創業萬眾創新，落實眾創空間等稅收優惠政策，深入開展小微企業雙創基地城市示範。完善政府采購政策，加大對創新產品、綠色產品和中小企業等支持力度。支持制造業改造升級，加快實施《中國制造2025》，促進制造業重點領域加快發展。

三是深入推進財稅體制改革，加快現代財政制度建設。加快修訂預算法實施條例。紮實推進預算公開。深化部門預算改革，加強項目庫特別是儲備項目建設，進一步細化預算編制，提高年初預算到位率。清理整合專項轉移支付，減少項目審批數量。認真做好支出經濟分類科目改革試點工作。推進預算績效管理改革，逐步將績效管理範圍覆蓋所有預算資金。推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。加快制定中央與地方收入劃分總體方案。建立健全支持農業轉移人口市民化的財政政策體系。研究提出健全地方稅體系方案。研究推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革。繼續深化資源稅改革，擴大水資源稅試點範圍。貫徹稅收法定原則，配合做好煙葉稅等稅收立法工作。起草環境保護稅法實施條例、政府非稅收入管理條例。研究制定個人收入和財產信息系統建設總體方案。貫徹落實《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》與《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，加強預算、債務、政府采購、PPP、資產、會計等領域的立法及研究，進一步深化財政“放管服”改革。推動國有資本投資、運營公司改革試點。加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。擴大政府購買服務範圍和規模。加快養老保險制度改革，提高制度覆蓋面。劃轉部分國有資本充實社保基金。

四是調整優化支出結構，有效保障重點領域支出。更加註重優化結構、用好增量、激活存量，著力改變支出項目只增不減的固化格局。合理安排扶貧、農業、教育、社保、醫療等關系群眾切身利益的支出。大力壓縮一般性支出，嚴格控制“三公”經費。減少對績效不高項目的預算安排。統一城鄉義務教育學生“兩免一補”政策，實現教育經費隨學生流動可攜帶，繼續開展薄弱學校改造等工作，支持構建現代職業教育體系，進一步完善學生資助政策體系。實施更加積極的就業政策，繼續提高城鄉居民基本醫療保險財政補助和個人繳費標準、基本公共衛生服務項目財政補助標準，全面推開公立醫院綜合改革，合理提高退休人員養老金標準，落實和完善支持養老服務業發展的政策措施，加大統籌社會救助資源力度，科學合理確定城鄉低保標準。做好基本住房保障工作，大力支持棚戶區改造，提高農村危房改造補助資金的精準度。支持打好大氣、水、土壤汙染防治三大戰役。適時啟動第二批山水林田湖生態保護修複工程試點。深入落實新一輪草原生態保護補助獎勵政策，加大退耕還林還草力度。支持擴大華北地下水超采區綜合治理範圍。推進礦產資源權益金制度改革和流域上下遊橫向生態補償機制建設，推動擴大排汙權有償使用和交易試點範圍，推進濕地保護修複。支持循環經濟發展和清潔生產。促進綠色產業發展。加大對資源能源型困難地區的階段性財力補助力度。加大縣級財力統籌力度，完善縣級基本財力保障機制，繼續加大對革命老區、民族地區、邊境地區轉移支付力度。

五是加強預算執行管理，確保完成年度預算任務。在促進依法征管、應收盡收的同時，堅決防止和糾正收取“過頭稅”以及采取“空轉”方式虛增財政收入的行為。按照預算法要求，提高轉移支付提前下達比例，及時批複中央部門預算和對地方轉移支付預算。督促做好項目實施準備工作。加快中央本級代編預算下達進度，規範轉移支付預算下達方式，提高預算執行的均衡性和規範性。硬化預算約束，嚴格控制預算調整事項，原則上不再追加預算。對於預算執行進度緩慢或預計年內難以執行的資金，要及時調整用途，避免資金沈澱。建立國債發行與庫款管理統籌機制，合理安排地方政府債券發行節奏，保持庫款合理規模。深化國庫集中收付制度改革，合理撥付和調度資金，提高財政資金運行效率。加強財政資金統籌。對地區和部門結余資金及連續兩年未用完的結轉資金，一律收回統籌使用。取消一般公共預算中一些以收定支、專款專用的規定，對相關領域支出統籌安排。加大政府性基金預算轉列一般公共預算力度。提高國有資本經營預算調入一般公共預算的比例。將存量資金使用與年度預算安排統籌考慮。

六是加強地方政府性債務管理，確保財政可持續。強化地方政府債務限額管理、預算管理。妥善處理存量政府債務，加大發行地方政府債券置換存量債務工作力度。加強對地方落實債務管理制度情況的監督。加大查處違法違規舉債融資行為和問責力度。深入推進融資平臺公司市場化轉型，加強地方債務風險評估和預警。

七是深化國際財經合作，服務好國家政治、經濟、外交大局。積極落實二十國集團領導人杭州峰會財金成果。做好2017年二十國集團領導人峰會財金渠道工作。做好“一帶一路”國際合作高峰論壇、金磚國家領導人第九次會晤財金渠道籌備工作。繼續推動中美經濟關系平穩發展，推動中歐財金合作，務實推進東盟與中日韓、亞太經合組織、亞歐等區域財金合作。進一步推動稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃項目實施，以及全球稅收論壇下自動情報交換等工作。

肖捷指出，黨的十八屆六中全會著眼協調推進“四個全面”戰略布局，對全面從嚴治黨作了專題研究部署。中央經濟工作會議強調，要把全面從嚴治黨要求體現在黨領導經濟工作之中。各級財政部門要準確把握、認真落實，堅決維護黨中央的集中統一領導，自覺落實好全面從嚴治黨主體責任，加強領導班子自身建設，切實規範財政權力運行，深入抓好巡視後續整改，以黨的建設新成效推動財政改革發展邁上新臺階。

全國人大常委會預工委主任劉昆，在京的財政部黨組成員，各省(自治區、直轄市、計劃單列市)財政廳(局)長，財政部駐各地財政監察專員辦事處專員，特邀部門代表等出席了會議。

2017供給側改革主線凸顯，鎖定國企財稅等領域

2017年是全面深化改革向縱深推進的關鍵一年，以供給側結構性改革為主線，深化重點領域和關鍵環節改革，在國企、產權保護、財稅金融、社會保障、土地、新型城鎮化、生態文明、對外開放等基礎性重大改革方面加強推進。

國家發改委新聞發言人趙辰昕在12日新聞發布會上傳遞出上述信息。

推進重大改革

發布會上，趙辰昕表示，由發改委牽頭的重大改革正在紮實推進。以電力體制改革為例，北京、廣州電力交易中心和各省(區、市)電力交易機構組建工作基本完成。

第一財經記者從北京電力交易中心獲悉，2016年在落實國家指令性計劃電量5826億千瓦時基礎上，組織市場化交易近160筆，全年完成省間市場化交易電量1918億千瓦時，相當於北京、天津兩地全年用電量之和。

另外，近期出臺的《省級電網輸配電價定價辦法(試行)》明確科學透明的輸配電價體系，為電力市場的改革走出了最重要的一步。截至目前，國家發改委已核定了12個省份的輸配電價，還有十余個省份在2017年內將全部核定完成。

“新型城鎮化、生態文明體制、社會事業、公共服務體制等改革，也取得新進展新成效。”趙辰昕表示，另外鹽業體制改革方案出臺，食鹽價格從今年1月1日起全面放開。

另外據新華社，2017年國企改革尤其應以國企混合所有制為突破口，啃下壟斷行業改革“硬骨頭”。12日舉行的央企、地方國資委負責人會議提出，今年國企改革要實現重要突破，其中突出精幹主業，加快深度調整重組步伐，力求包括集團層面在內的混合所有制有所突破。

26項改革任務緊密出臺

趙辰昕在發布會上介紹，2016年發改委承擔的26項中央交辦改革任務，有18項已出臺，有5項已經黨中央、國務院審議通過並即將出臺，有3項已上報。

第一財經記者梳理發現，僅在上個月就新出臺了《生態文明建設目標評價考核辦法》(下稱《辦法》)、《關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若幹意見》、《“十三五”節能減排綜合工作方案》、《生產者責任延伸制度推行方案》4份重要改革文件。

對於《辦法》，發改委能源研究所所長戴彥德表示，把提高資源能源利用效率和效益放在重要位置，與供給側結構性改革方向一致。《辦法》將降低全社會資源能源成本代價，培育新的增長領域和動力，增強實體經濟創新活力。

《“十三五”節能減排綜合工作方案》從11個方面明確了推進節能減排工作的具體措施，明確到2020年全國萬元國內生產總值能耗比2015年下降15%、能源消費總量控制在50億噸標準煤以內的改革目標。《生產者責任延伸制度推行方案》在世界上首次對一國生產者責任延伸制度進行整體設計和全面部署。

投資情況方面，趙辰昕表示，發改委在去年12月共審批核準固定資產投資項目23個，總投資1840億元。2016年全年共審批核準固定資產投資項目227個，總投資17044億元。關於12大類國家重大工程包進展情況，截至2016年11月底，12大類重大工程包累計完成投資76565億元。已開工48個專項、502個項目。

這12個財稅熱點問題，財政部部長肖捷都已回應

3月7日，十二屆全國人大五次會議新聞中心舉行記者會，財政部部長肖捷、部長助理戴柏華就“財政工作和財稅改革”的相關問題回答中外記者的提問。第一財經記者從現場發回報道。

記者會現場（圖：人民網）

財政部部長肖捷

肖捷：個稅改革正在研究、設計和論證中

問：個稅分類改革有哪些新進展，是否會考慮提升個稅免征額降低個稅負擔?全面二孩政策以來，部分一孩家庭並沒有考慮二孩，專家呼籲調整個稅政策，減輕個稅負擔，是否有相關安排?

肖捷：個人所得稅改革涉及到千家萬戶，關系到每個納稅人的切身利益。對於這項改革，財政部和有關方面高度重視，我想告訴大家的是，目前個人所得稅的改革方案正在研究設計和論證中，總的思路是個人所得稅改革要從中國的實際出發，實行綜合與分類相結合，方案總體設計、實施分步到位，逐步建立起適合我國國情的個人所得稅制。

基本考慮是，將部分收入項目，比如工資薪金、勞務報酬、稿酬等，實行按年匯總納稅。還將考慮制定另一項新的政策，也就是跟剛才這位記者朋友提到的問題有關，就是適當增加與家庭生計相關的專項開支扣除項目。比如這位記者朋友剛才提到的，有關“二孩”家庭的教育等支出，這是要考慮的。

除此之外，可能還有其他的專項扣除項目也要予以考慮，目的就是為了進一步減輕納稅人的負擔。對於剛才這位記者朋友提到的，也是作為納稅人來說都普遍關心的提高免征額的問題，我也可以明確告訴大家，在研究制定改革方案的時候，我們將根據居民消費水平等因素進行綜合測算，確定是否提高免征額，該提高就提高。那麽，對於其他方面的收入項目、所得項目，比如財產轉讓等，我們考慮繼續實行分類征收。

從國際經驗來看，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制度，增加稅前扣除的一些專項項目，需要相對成熟的社會配套條件。比如作為稅收征管部門來說，需要掌握與納稅人收入相關的涉稅信息，以保證新的個人所得稅制度改革能夠順利實施。另外，按照稅收法定的原則，個人所得稅改革方案研究制定之後，還需要相應地修改稅法，並提請全國人大常委會審議。

肖捷：PPP在中國還處於探索階段

問：PPP已經成為地方政府穩增長、調結構、促改革、惠民生的政策，但現在落地率不高，未來哪些舉措推進落地，加強管理?

肖捷：PPP在中國還處於探索階段，各方面對問題的認識和能力提升都還需要個過程。我國PPP項目落地周期已經開始縮短，落地速度加快。第一期落地周期15個月，第三批已經減至11個月。

PPP項目普遍是資金規模比較大、設計領域比較廣、專業性強，如果前期準備論證不充分，會給後期落地帶來影響。中國有句老話“欲速則不達”，前期準備充分，後期落地才能順利。關註速度的同時也要關註質量。

也向媒體朋友們公布一個數據，截至去年年底，已經簽約落地了1351個項目，總投資2.2萬億元，項目落地率超過30%，與年初相比，無論項目落地數量還是投資規模都增長了4倍多。

下一步，我們將繼續發揮好財政資金的引導作用，進一步優化項目融資的環境，加大業務支持和項目推介的力度，推動PPP項目更加規範的運作。

肖捷：當前我國政府的債務風險總體可控

問：財政部將會做哪些事情，控制地方政府債務問題?

肖捷：在地方政府債務問題上，財政部一直在密切關註。借此機會，我想首先說明一點，當前我國政府債務風險總體可控，因為我國政府的負債率並不高。去年末，我國中央和地方政府的債務余額約為27.33萬億元，按照國家統計局前不久公布的去年GDP初步核算數計算，負債率約為36.7%。根據我們的預測，預計到今年底，負債率也不會出現太大的變化，如果與國際水平相比，應當說中國政府還有一定的舉債空間。

剛才這位記者提到中國地方政府的債務問題，我認為，風險也是總體可控的。當然，我也不想回避，近年來一些地方確實存在不同程度的違法違規舉債擔保問題，個別地區的償債能力還有所減弱。為了防範地方政府的債務風險，財政部高度重視，已經建立了風險應急處置預案和分類處置指南等一系列制度。為了制止違法違規舉債擔保的行為，下一步，財政部將堅持“開前門”和“堵後門”並舉的做法，進一步健全管理機制。

所謂“開前門”，就是要合理安排地方新增的債務規模。在今年提請十二屆全國人大五次會議審議的預算草案中，擬安排繼續發行地方政府一般債券和專項債券，同時也要繼續發行地方政府債券置換存量債務，以滿足地方政府的融資需求，降低融資成本。

所謂“堵後門”，就是要嚴格落實地方政府債務限額管理和預算管理制度，健全風險預警和應急處置機制，加大對違法違規融資擔保行為的查處和問責力度。我相信，采取“開前門”和“堵後門”並行、保障和規範並舉等措施，一定能夠合理控制住地方政府的債務總量，切實把債務風險關進籠子里。

肖捷談隨遷子女入學問題

問：請問財政部有何措施保證隨遷子女入學?

肖捷：這個問題是所有進城務工人員都十分關切的問題，這個問題也是我們國家在城鎮化進程中，面臨的一個重要課題，也是推進教育公平發展面臨的重大挑戰，農民工渴望融入城市，全家人一起享受親情，這個願望，我們應當幫助他們實現，我想告訴各位記者朋友，從去年春季的學期開始，財政部會同有關部門已經建立了城鄉統一的義務教育保障經費機制，實現了教育經費可攜帶，通俗一點的話講，就是錢可以隨著人走。

為什麽能夠做到教育經費可攜帶，這里我想告訴大家，近年來，在中央財政的支持下，我們已經建立了全國中小學生學籍信息的管理系統，這個系統為實現教育經費的可攜帶，創造了必要的條件，同時，國務院統一城鄉義務教育的保障機制，也強化了，學生依據學籍而不是戶籍的身份，平等享受基本公共教育服務的原則。

那麽，哪些錢可以隨人走？主要是有兩筆錢：一筆是生均公用經費基準定額，學生無論是在城市還是在農村接受義務教育，學校都能夠及時獲得學生攜帶的公用經費基準定額。而且無論是城市還是農村，公辦學校還是民辦學校，生均公用經費基準定額已經按區域實現了標準統一。另外一筆錢，就是“兩免一補”資金，也就是免除學雜費、免費提供教科書，對家庭經濟困難的寄宿生補助生活費。

從今年春季學期開始，這項政策也將實現全國統一，進一步保障隨遷子女在輸入地公平享有接受義務教育的權利。這也是政府時刻放在心頭的一件大事。

肖捷談新能源汽車騙補：財政補貼資金不是“唐僧肉”

問：去年財政部對新能源汽車騙補進行專項檢查，請問您對騙補有何看法?同樣是去年，中央調整了新能源汽車政策，補貼大幅度退坡，請問這對產業有何影響?

肖捷：財政補貼資金不是“唐僧肉”，對騙補問題財政部歷來高度重視。針對新能源汽車騙補現象，已經對部分騙補企業進行了公開通報，依法從嚴處理和處罰，追回騙補資金和罰款約23億元，並且對有問題的車輛不再補貼，對閑置車輛也暫緩清算，相關企業正在整改相關發現的問題。

目前中國已經成為世界上最大的新能源汽車產銷國，去年的產銷量已經分別超過了50萬，為了對新產業新業態有適應期，在一定時期內實行適當的補助，發揮財政資金四兩撥千斤的效果是必要的。正是因為財政資金的引導，經過幾個方面的努力，我國新能源汽車產業才能從無到有。

去年的調整主要是降低了補貼標準，設置了補貼上限，提高了準入門檻。目的是形成扶優扶強的財政政策導向，相信政策有利於有效防止市場扭曲的現象。

肖捷：在農業、扶貧、社保等方面加大保障力度

問：經濟下行壓力大的情況下，財政部今年會有哪些舉措保證民生等項目的開支？

肖捷：今年財政收支平衡的矛盾和難度的確很大。預算安排上，想盡辦法做好加減法。

加法：農業、扶貧、教育、社會保障，醫療衛生方面加大支持保障力度，確保只增不減；增加大氣、水、土壤汙染防治資金，支持完善農業保險制度。

減法：牢固樹立過緊日子的思想，大力壓減一般性支出，政府部門要帶頭過緊日子，不能大手大腳花錢。要嚴格控制三公經費，壓縮會議費，以不低於5%的幅度壓減非剛性支出。

肖捷：營改增去年減輕企業負擔5700多億

問：除了給企業減負降稅之外，營改增還取得了哪些積極成效？

肖捷：從改革試點的實施情況來看，已經做到了所有行業的稅負只減不增。去年全年，由於實施試點，減輕企業負擔5700多億，超出了設計之初的減負預期。無論是新增試點的行業，還是前期已經開展試點的行業，還是已經實施增值稅的行業，都全面實現了減稅。在優化稅制過程中，取得了促進產業升級和結構優化等方面的積極效果。

作為稅制本身，增值稅全面替代營業稅，稅制得到簡化，解決過去存在的貨物和服務稅制不統一的問題，消除了增值稅和營業稅並行所造成的重複征稅問題。我認為有利於促進服務業的發展和社會服務業的細化。

自試點以來，我國經濟發展的新變化也可以得到印證。在促進產業升級方面，營改增實施可以激發企業內部研發、營銷、設計等從原有企業分離出來，成為獨立市場主體，這可以使專業化的分工更加凸顯，使各類市場主體都有希望成為效率更高、專業性更強的創新主體，由此可以促進專業化分工的協作發展。

肖捷：今年全國赤字率目標3%是積極的

問：控制財政赤字擴大是否還有空間?

肖捷：今年的財政政策，在去年底召開的經濟工作會議上，已經明確，就是更加積極有效。今年赤字率擬3%安排，我認為這個赤字是積極的。所謂積極，主要體現在雖然今年赤字率和去年相比基本持平 ，但赤字規模會隨著GDP增長會相應增加。

我們測算，今年的赤字規模，與去年相比，大體增加2000億。能夠滿足實施減稅政策和保障重點領域需要。

關於財政赤字的空間究竟能有多大，我個人覺得，這個問題還要做一些探索性的分析，因為各個國家的情況不一樣。從中國來看，首先還是要看需要，也就是說，我們擴大的赤字用在哪里。去年主要用在減稅降費，也就是推進供給側結構性改革。今後是否繼續擴大赤字，我認為也要根據需要來確定。

其次還要看，赤字形成的債務，是否有能力償還，我們政府舉債籌集的資金，不是用於給公務員發工資和高福利，而是形成有效的投資，這些投資又相應形成優質資產，也就是說，債務，是有資產對應的。另外，中國經濟長期向好的基本年長期沒有改變，財政收入的蛋糕會越來越大，這是償還債務的根本支撐。

肖捷：預算報告不存在不透明的問題

問：有關國防、外交等方面的預算今年沒有列入財政預算中，包括公安方面的預算也沒有，是不是存在一些不太透明的情況，為何國防等方面的數據沒有公開?

肖捷：關於“在今年預算報告中有關軍費、外交、公安的數據沒有體現，是不是有不透明”的問題，我可以明確告訴你，不存在不透明的問題。

我們在今年預算報告的起草中，考慮了報告和預算草案的銜接問題，在預算報告中，公布了全國財政收支的大賬，但是對具體的支出項目，包括您提到的軍費、外交、甚至公安，這些具體支出的項目，都在預算草案中反映，就沒有在預算報告中重複羅列。

肖捷：今年減稅政策中有兩項專門為中小微企業制定

問：新鮮出爐的政府工作報告和預算報告明確將降稅降費作為今年的重要工作任務。請問今年在支持企業減稅降費方面將有什麽新的舉措？

肖捷：今年，我們將繼續實施減稅降費政策，目的是減輕企業負擔。今年的報告提出要繼續完善營改增，其中一個重點，就是將增值稅稅率檔次“四變三”，目的就是營造更加公平的稅收環境，減輕企業負擔，擴大減稅項目。

同時，在今年減稅政策的安排中，還有兩項是專門為中小微企業制定的減稅政策。其一是讓更多的中小微企業享受企業所得稅減半征收優惠，凡是年應納稅所得額在50萬以下的小微企業，都可以享受減半征收的優惠，而此前，只有年應納稅所得額在30萬以下的企業才能享受。第二項，支持中小科技企業發展，將研發費用加計扣除的比例，由50%提高到75%中小企業可以將更多的研發費用在稅前扣除。

肖捷：繼續多渠道增加財政扶貧資金 絕不姑息對扶貧資金擠占挪用貪汙

問：今年在扶貧攻堅方面會有哪些措施，提高資金的有效使用率?

肖捷：全面消除貧困是黨中央的重要決策，賦予了財政部門責無旁貸的重要使命。在這方面，今年，財政部將繼續貫徹落實精準扶貧和精準脫貧的基本方略，主要考慮從三個方面做好財政扶貧工作。

首先，要繼續多渠道增加財政扶貧資金。今年擬安排補助地方的財政專項扶貧資金860億元，比去年同期增長30.3%。同時發揮好財政資金杠桿效益，撬動更多的社會資本共同參與扶貧工作。

其次，就是要深入推進財政扶貧工作的創新，把涉農扶貧的試點推廣到所有貧困縣，盤活存量，也就是把零錢變成掙錢；此外還將幫助貧困群眾更多從產業發展中受益。

第三，就是要切實加強財政資金的使用管理，進一步完善該管理制度。為加強管理，今年財政部將專門組織開展一次檢查，對扶貧資金擠占挪用貪汙等絕不姑息。

肖捷回應管控養老金投資風險：合理進行資產配置

問：中國已進入老齡化社會，我國養老問題迫在眉睫。養老資金雖有結余，但集中在東部，中西部有缺口，請問如何填補缺口?另外，養老金入市在即，如何有效管控投資運營風險?

肖捷：養老金是老百姓托付給國家的養命錢，財政部有責任管好一角一分。目前總體仍然是收大於支，可以明確說，能夠保證養老金按時足額發放。

從長遠來講，還要進一步改革完善制度，堅持精算平衡的原則。要做到兩個確保，一個是確保制度可持續，一個是確保養老金按時足額發放。

關於如何有效管控投資運營中存在的風險，我可以簡要回應，財政部陸續出臺相關政策，比如，建立相互制衡的機制，明確相關委托人的權利和責任，要求進行合理的資產配置等等。也建立了相應的風險準備金制度，要專項用於彌補投資中出現的損失。對違反規定，造成基金資產損失的，要依法承擔相應的賠償責任。

讓億萬人民能夠老有所養，讓老百姓的養命錢真正能成為放心錢，這是我們的重要責任，我們要盡全力做好這方面工作。

財稅改革第四年：中央地方財政關系調整成關鍵

作為全面深化改革的“排頭兵”，新一輪財稅體制改革已經步入第四個年頭的“深水區”。

在財稅改革三大任務中，預算管理體制改革已經取得實質性進展，稅制改革也在加快推進中，而著眼於調整中央與地方財政關系的財政體制改革雖取得階段性成果，但相對滯後。

《關於2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》(下稱“財政預算報告”)提出，今年深入推進財稅體制改革，加快建立現代財政制度。具體內容包括，推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定中央與地方收入劃分總體方案。

“從今年的財政預算報告看，財政體制改革被放在了重要的位置。今年財稅改革一定要牢牢抓住財政事權和支出責任劃分這點，在已經達成共識的領域推進下去，這樣才能為預算管理制度改革和稅制改革明確目標和方向。”國家行政學院教授馮俏彬告訴第一財經記者。

財政部中國財政科學研究院院長劉尚希近日撰文稱，當前應以財政體制改革為主體，以預算改革、稅制改革為兩翼的方式來推動整個財稅改革，達到“一體兩翼”的效果。財政體制改革中，中央與地方財政事權和支出責任劃分必須排在首位，做整體的謀劃。

財稅改革重點在哪里

早在2013年底，十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》就將深化財稅體制改革，作為這輪全面深化改革的重頭戲。

2014年6月底，財稅改革頂層設計方案——《深化財稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務，分別是改進預算管理制度、完善稅收制度、建立中央與地方財政事權和支出責任相適應的制度。

中國社科院財經戰略研究院課題組發布《本輪財稅體制改革進展報告》(下稱“報告”)，對2013年11月~2016年10月三年間財稅體制改革進展給予了評估。報告稱，三個方面的財稅體制改革推進狀態是非均衡的。預算管理制度改革動手最早、力度最大，是本輪財稅體制改革推進最快、成效最為顯著的領域。稅制改革中，營業稅改增值稅等間接稅改革相對順利，個人所得稅等直接稅改革相當緩慢。而著眼於調整央地財政關系的財政體制改革相對滯後，成效尚待觀察。

上述報告撰寫人之一、中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華告訴第一財經記者，目前財政體制改革任務方面，主要是去年出臺的《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，提出了方向性意見，真正落實還有很大挑戰，因為涉及各個層級的政府部門。

劉尚希近日在《財稅體制改革不能“原地轉圈”》一文中稱，以前，財稅體制改革按照預算、稅制、財政體制的順序依次進行，這與實際情況不適應。應當將三者視為整體，以財政體制為主體，以預算改革、稅制改革為兩翼的方式來推動整個財稅改革。

馮俏彬告訴第一財經記者，財稅改革采取先易後難的模式，目前中央與地方財政事權和支出責任劃分改革成為財稅改革的“龍頭”，是這一輪財稅改革的牛鼻子，只有清晰界定了各級政府應該做什麽事情、怎麽分錢，才能推動預算管理制度改革和稅制改革，並為其指明方向。

上述報告稱，倘若財政體制改革相對滯後的局面得不到及時扭轉，本應發揮的“牛鼻子”效應便會異化為“拖後腿”效應。

比如，作為稅制改革中的一條主線索，“營改增”直接牽涉到地方主體財源結構的重大變化。這種變化，當然要以央地財政關系的同步調整為前提。這種調整，也當然要建立在體制性安排而非權宜之計的基礎之上。也正是由於包括財政體制改革相對滯後在內的諸種因素的掣肘，“營改增”全面推進過程中曾不得不一度放慢腳步。後來，雖在各方力量強力推動下破繭而出，也不得不以一個“非定型版”的收入劃分方案與之相伴。

財政體制改革發力領域

“從今年預算報告可以看出來，財政體制改革成為今年財稅改革重要發力點。相對於去年在國防、外交、公共安全等方面劃分央地財政事權和支出責任，今年改革將觸及更為複雜的教育、醫療衛生等領域。”汪德華稱。

針對當前政府職能定位不清，中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理——一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔、一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊等問題，上述《意見》通過適度加強中央的財政事權，減少並規範中央與地方共同的財政事權，保障和督促地方履行財政事權，並各自承擔與事權相應的支出責任等舉措，來合理劃分中央與地方的財政事權和支出責任。

根據《意見》給出的時間表，去年國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革，而2017年和2018年，將爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。

汪德華告訴第一財經記者，比如財政預算報告中提出，從今年春季學期開始實現“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶，這就和教育領域的中央與地方事權支出責任劃分改革相關。

馮俏彬稱，國務院日前印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，建立了基本公共服務清單制，這些都納入了財政兜底範圍內。下一步，借中央與地方財政事權劃分改革，來明確各級政府基本公共服務兜底責任，更值得期待。

地方債管理規範優化

財政預算報告中，預算管理制度改革仍然排在首位。

接受第一財經采訪的專家認為，今年財稅改革中，深化預算管理制度改革依然是財稅改革的重要內容之一。具體內容包括，出臺修訂後的預算法實施條例;加大預決算公開力度，深化預算績效管理改革和部門預算改革，清理整合專項轉移支付。

馮俏彬告訴第一財經記者，預算法實施條例主要對新預算法的原則性方向予以細化，此前因為對具體內容有些爭議一直未出臺，這也在一定程度上導致了預算法實際操作環節不夠清晰規範。而此次預算報告明確提出，今年出臺預算法實施條例，將有利於預算法更好地落地。

作為預算管理制度改革重頭戲，地方政府債務管理被擺在了更為重要的位置。

財政預算報告提出，把防控地方政府債務風險放在更為重要的位置，具體舉措包括，強化地方政府債務限額管理、預算管理;加大發行地方政府債券置換存量債務工作力度;加強對地方落實債務管理制度情況的監督。

財政部數據顯示，2016年末，全國地方債余額15.32萬億元，控制在年度地方債限額17.19萬億元以內，比全國人大批準的債務限額低1.87萬億元。

上海財經大學副教授鄭春榮對第一財經記者表示，債務限額相當於“高壓線”，絕對不能突破，從當前數據來看，全國地方債務余額明顯低於限額，債務風險可控。

財政部部長肖捷在全國兩會上答記者問時表示，中國政府負債率並不高(2016年底約為36.7%)，地方債務風險總體可控。但近年來一些地方確實存在不同程度的違法違規舉債擔保問題，個別地區的償債能力還有所減弱。為了防範地方政府的債務風險，財政部高度重視，已經建立了風險應急處置預案和分類處置指南等一系列制度。為了制止違法違規舉債擔保的行為，下一步，財政部將堅持“開前門”和“堵後門”並舉的做法，進一步健全管理機制。

汪德華告訴第一財經記者，最近幾年財政部門建立了地方政府債務管理體系及風險預警制度，下一步到了真正嚴格地執行這些制度，加大監督力度的時候。近期相關部門的舉措體現了地方債嚴格監管的趨勢。

比如，近期財政部分別致函內蒙古、山東等5個省級政府及相關部委，要求核實本地區部分市縣違法違規舉債擔保行為以及金融機構違法違規提供融資行為，並提出處理建議。

財政部有關負責人公開表示，依法查處違法違規行為，繼續將強化執法問責作為加強地方政府債務監督的重要抓手，開展專項核查，對違法違規舉債擔保行為，發現一起、查處一起，一律依法問責到人，堅決遏制違法違規舉債擔保行為蔓延。

汪德華認為，除了嚴查地方違法違規舉債擔保行為之外，還應解決地方融資問題，優化當前地方債制度設計。比如，如何科學測算地方債的總額度，如何設立額度分配規則以激勵約束地方政府，來平衡風險控制與滿足地方實際需求，就是當前一大挑戰。

個稅等直接稅改革待突破

稅制改革也是今年財稅改革的重要內容。

根據財政預算報告，今年將深化稅制改革，包括簡化增值稅稅率結構，由四檔並至三檔;研究提出健全地方稅體系方案;繼續深化資源稅改革，擴大水資源稅試點範圍。

汪德華告訴第一財經記者，“營改增”仍然成為今年稅制改革的首要任務。當前我國17%、13%、11%、6%增值稅率檔次過多，簡並稅率有利於提高征稅效率，也有利於創造更加簡潔透明、公平的稅收環境。

此前接受第一財經采訪的多位專家認為，在為企業減負的大背景下，稅率檔次將取消高檔，並為低檔。考慮到當前稅率簡並盡量較小影響財政收入以及實際操作上先易後難的問題，未來13%稅率有望取消，合並到11%稅率。

由於“營改增”後，地方喪失了主體稅種營業稅，此次財政預算報告對此提出了健全地方稅體系方案。

馮俏彬告訴第一財經記者，從目前來看，明年開征的環境保護稅屬於地方稅種，而應該屬於地方稅種的房地產稅還在立法中，短期內不能開征。從現實來看，應該綜合考慮地方收入體系，這就不僅僅包括地方稅，還包括地方政府性基金收入、債務收入、中央對地方轉移支付等。

上述報告指出，若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅制改革行動的兩翼，可以非常清晰地發現，迄今為止，在為期三年的稅制改革進程中，兩翼的行動規模和頻率頗不均衡。間接稅一翼的“營改增”、資源稅改革已陸續啟動，但直接稅一翼的個人所得稅、房地產稅改革則基本未有實質進展。

此次財政預算報告中，也並未提及個人所得稅和房地產稅。

不過，肖捷在全國兩會上表示，目前個稅改革方案正在研究設計和論證中，未來將綜合工資薪金、勞務報酬等按年匯總納稅，同時對財產轉讓所得繼續實行分類征收，並考慮增加教育支出等專項抵扣，來降低納稅人負擔。

普華永道中國個人稅務咨詢合夥人張健菁告訴第一財經記者，今年個稅改革方案難以出臺。

在3月4日十二屆全國人大五次會議新聞發布會上，發言人傅瑩表示，今年沒有把房地產稅草案提請常委會審議的安排。

馮俏彬表示，這意味著房地產稅方案今年不會披露，按照法律程序，房地產稅立法最快完成也需要兩年時間，可能在2020年左右。

財稅改革頭號任務推進，中央地方共同事權尚不明晰

緊隨中央步伐，遼寧、山東、廣東等六個省份相繼出臺了財政事權和支出責任劃分改革(下稱“權責劃分改革”)文件，更多的省份年內也計劃出臺這項改革文件，一度相對滯後的中央與地方權責劃分改革，正在加速推進，也被列為今年財稅改革的頭號任務。

這項改革旨在解決當前中央與地方普遍存在的權責劃分不清晰、不合理、不規範等問題，進而激發中央和地方積極性，將推動著國家治理邁向現代化。

隨著省級改革文件出臺，改革路徑更加清晰：財政事權和支出責任正向中央和省兩級政府適度集中，中央與省執行能力和調控能力在強化，地方支出負擔被降低。與此同時，市縣的財政事權正逐步清晰並得到保障，更多地將決策權下放給地方。

地方財力不足會影響基本公共服務的供給

接受第一財經采訪的專家認為，這項改革仍面臨重重挑戰。比如，相對模糊的中央、省、市縣共同事權及相應的支出責任如何進一步明晰，地方改革動力和積極性能否真正被激發？

省市縣權責改革啟動

隨著經濟社會的發展，政府職能的逐步擴展，財政事權劃分缺乏法律規範，增加了各級政府間的博弈機會與談判成本，制度可預期性、穩定性不足。諸多事權劃分的不清晰，容易導致多級政府權責不明，效率低下。部分事權劃分不合理，尤其是地方承擔了本應由中央負責的事務，造成了權責脫節，地方動力不足。

為了解決這一問題，一場涉及中央、31個省份、千余個市縣的權責劃分改革啟動。

2016年8月，國務院印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《指導意見》)，宣布這項改革啟動，省市縣財政權責劃分迫在眉睫。

截至第一財經記者發稿，遼寧、山東、雲南、吉林、河北、廣東六個省份已公布了當地省市縣權責劃分改革文件。

其他省份相應的改革文件預計年內出臺，包括上海等地的今年預算報告都明確提出適時出臺這項改革文件。一位東部沿海省份財政廳人士告訴第一財經，該省權責劃分改革文件已初步定稿，可能在下半年公布。

關註這一改革的上海財經大學公共經濟與管理學院副院長付文林告訴第一財經，各省相繼出臺這一文件正是在落實《指導意見》。這對理清省級以下財政關系有重要意義，有助於化解各級政府財政事權的越位、缺位問題，改善公共服務供給。

《指導意見》明確適度加強中央的財政事權，強化中央的財政事權履行責任。與此同時，保障和督促地方履行財政事權。多個省份的權責劃分改革方案稱，在中央授權範圍內，適度加強省政府承擔基本公共服務的職責能力，加強省級的財政事權執行能力。同時減少省級政府對微觀事務的直接管理，保障市縣履行財政事權。

中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華告訴第一財經記者，目前財政事權向地方過度傾斜，因此適度增加中央財政事權很有必要，省級政府根據實際情況，上劃適宜承擔的財政事權。

相比於其他單一制大國，中國中央政府直接管理的事務偏少，本級財政支出占比偏少，對地方轉移支付比重過高。

2016年，中國中央財政收入占全國財政收入的比重為45.35%，但中央本級支出占全國支出的比重僅為14.94%，而中央對地方轉移支付占全國支出的比重則達31.54%。

汪德華認為，就中國現實而言，當前地方政府承擔支出比重高，但在具體事項上大多要接受中央部門專項轉移支付的支持，自主權相對不足。在中央進一步集中部分事權和支出責任，而財力分配大格局基本不變的情況下，這意味著中央政府部門應當進一步集中其財力的使用方向，減少專項轉移支付也要相應降低對地方政府負責事項的幹預；地方政府也能夠集中其財力使用到自身承擔的事權上，從而增強地方政府在相應領域的自主權。一定程度上，讓中央集中部分事權，意味著在地方事務領域要向地方政府放權，這對中央部委的改革也提出了很高的要求。

地方財政權責逐步清晰

財稅專家普遍認為，目前《指導意見》中列出的中央財政事權、地方財政事權、中央與地方共同事權相對抽象籠統，而部分省份及市縣的改革方案則在部分領域給予了細化。

《指導意見》中列出的地方財政事權比較籠統，主要包括社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務。

山東省公布的《關於推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見》對此作了進一步明確。

山東省一級財政事權將包括全省發展戰略規劃、省域經濟管理、重大基礎科學研究、普通本科以上高等教育、跨區域重大疫病防治和重大突發公共衛生事件處置、跨區域食品藥品安全保障、環境監測等，體現省級調控職能、維護市場統一、促進區域協調發展、保障全省重大戰略實施的基本公共服務。

而山東省市縣財政事權則有社會治安、道路交通安全管理、市政基礎設施和公用事業、農村公益事業、學前教育、高中教育、轄區內公共衛生服務、適用技術推廣應用、地方文化遺產保護、農村公路建設維護、轄區內環境保護和汙染治理等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務。

付文林告訴第一財經，山東等幾個省的方案基本上是按照公共服務的外溢性質、公共服務履行中的信息複雜性等來劃分省市縣之間的財政事權，但各省的制度安排還是有一些不同的特點，比如相比於一個簡單的事權和支出責任劃分清單，更重要的是事權劃分的依據。如對於高等教育等事權，我們看到不同的省份有不同的劃分方式，山東省將普通本科以上高等教育列為省級財政事權，而廣東是將其列為省級和市縣共同財政事權。不同的省份會根據自身社會經濟特點，做出有針對性的事權劃分制度安排，這無可厚非，但如何科學劃分財政事權、支出責任，還是要有一個清晰的原則體系，實現財政管理體系的現代化。

汪德華認為，在中央授權範圍內，省級以下事權劃分決定權在省級黨委政府，具體事權劃分有所差異屬於正常現象，有利於探索獲取更好的經驗。

部分省份在配合中央推動權責劃分改革基礎上，制訂了更為詳細的地方推進計劃。

山東提出，2017年，加快推進省以下權責劃分改革，力爭在所有民生領域取得突破性進展。其中，2017年5月底前，省直有關部門要研究提出分管民生領域權責劃分改革具體實施方案，10月底前由省財政廳會同省編辦等部門匯總後按程序提報省委、省政府批準後實施。

廣東選擇今年在民政領域開展權責劃分改革試點。將對部隊供應、軍供站和軍人接待站設施維修改造和設備更新等財政事權上劃省級，明確義務兵優待為市縣財政事權，明確死亡撫恤、傷亡撫恤、醫療保障等為省市縣共同財政事權，並細化不同情況下省市縣支出責任的分擔比例。

在財政權責劃分過渡期，一些地方著重強調防範風險。

《遼寧省關於推進省與市財政事權和支出責任劃分改革的實施意見》強調，市級政府要切實承擔防範和化解政府債務風險工作的主體責任，維護經濟安全和社會穩定。現階段，市級政府要切實承擔確保當地養老金足額發放的主體責任，堅決守住不發生系統性和區域性支付風險的底線。

在部分省級財政權責文件公布之後，少數市縣也出臺了相應的改革配套文件。

比如，河北省石家莊市出臺了《市以下財政事權與支出責任劃分改革方案》，對市以下政府財政權責進行科學合理劃分。

付文林告訴第一財經記者，財政事權的劃分一大前提是界定政府職能範圍，對各省來說，即省以下政府與市場的邊界，目前各地方案對此並未有一個較為清晰的界定，而這是財政事權劃分的重要基礎條件。

各地在明晰財政事權的基礎上，承擔相應財政事權則要承擔相應的支出責任。

《指導意見》明確，屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。上述地方財政權責文件明確，屬於省級的財政事權，應當由省級財政安排經費，省級各職能部門和直屬機構不得要求市縣安排資金。下屬市縣也是如此。

對於中央與地方共同財政事權，則按具體情況來劃分支出責任。

比如，根據基本公共服務的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。

而對受益範圍較廣、信息相對複雜的財政事權，如省內跨地區重大基礎設施項目建設、食品藥品安全監管、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由省與市縣按比例或省級給予適當補助方式承擔支出責任。

調動地方積極性難題待解

財政權責劃分成為今年財稅改革的頭號任務。

在國務院批轉國家發改委《關於2017年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中，加快推進財政事權和支出責任劃分改革被列為深化財稅改革三大任務之首，落實上述《指導意見》，爭取在部分基本公共服務領域取得突破性進展。推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

另外，制定中央和地方收入劃分總體方案，研究提出健全地方稅體系方案，進一步理順中央與地方財政分配關系，發揮中央和地方兩個積極性。

中國社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇告訴第一財經，財政權責劃分改革最大的挑戰就在這兩年，而中央層面的財政權責劃分改革推動是關鍵。

按照《指導意見》給出的時間表，2017 ~2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等基本公共服務，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任

教育、醫療等領域財政權責屬於中央與地方共同事權，如何劃分清晰並界定相應支出責任是一大難題。

付文林表示，在政府間事權的劃分中，共同事權的劃分既是難點也是重點。目前《指導意見》只是對中央和地方政府間事權做出一個簡單的基礎劃分，但對於共同事權的劃分仍然不夠清晰，因為義務教育、高等教育、基本養老保險等事權，中央和地方各自承擔的責任範圍，以及相應的支出責任大小，在現有的方案中依然不清楚。實踐中很容易出現支出責任下移的問題。

“需要註意的是，即使政府間事權劃分清晰，支出責任劃分仍然可能存在不合理的情況，例如，政府間事權下移，市縣級政府對其事權沒有足夠的財政資金支持，無法有效履行支出責任，這種情況不僅是低效率的，還會造成一些財力較為緊張的地方基本公共服務供給不足。”付文林稱。

此次權責劃分改革一大目的是激勵地方政府主動作為，這在各級政府權責劃分改革文件中都一再被強調。如何讓這項改革真正調動地方積極性也是一大難題。

一位西部基層財政部門人士告訴第一財經記者，由於目前省級財政權責劃分比較模糊，如何量化相應財政支出責任很難，且基層人員對這項改革的重要性理解不到位，其他部門改革動力不足，持觀望態度的多，下面推行起來比較艱難。“只有地方真正得到實惠才會重視這項改革。”

汪德華認為，各個領域管轄的部門負責本部門的財政權責劃分改革方案提出，這種分工模式難以提供事權和支出責任調整的動力機制，也難以避免部門利益的幹擾。從中央部委和各級地方政府的角度來看，實際上都缺乏動力改變當前事權劃分現狀。部委更願意保留以專項轉移支付或審批制度幹預地方的權力，地方政府也不願意放棄具體執行的權力。雙方都缺乏激勵進行事權關系和支出責任的調整。

他表示，落實調整事權和支出責任的改革，必須要借助外部權威並建立專門的機構來推動。當前，可考慮由中央或人大常委會牽頭組成一個專門委員會，充分聽取並綜合各方意見，形成中央地方事權和支出責任調整的具體方案，並擔負方案實施的檢查、落實等具體工作，解決爭議問題並確定轉移支付資金安排的基本框架。

中國社科院經濟所所長高培勇在《本輪財稅體制改革進展評估》一文中稱，適應、引領經濟發展新常態，關鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過去中國經濟取得成功的關鍵，也是未來中國跨越“中等收入陷阱”的關鍵。在事權劃分改革方面，要註意在較易發生“亂作為”、外部影響較大的事項上增加中央控制力，其他事項則應充分尊重地方自主權。在收入劃分方面，要避免將一些征管難度大、較為零碎的小稅種給地方，中央則享有相對穩定的、與經濟發展相關程度高的大稅種。這樣做，極易損害地方積極性。

高培勇認為，當前亟待明確2~3年過渡期之後，增值稅“五五開”的收入劃分模式如何調整。應當註意到，對未來的預期不穩定，當前就會幹擾地方政府的行為選擇，加大經濟扭曲程度。

推動高質量發展和化解金融風險，根本措施是財稅改革

十九大提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。但我國金融領域尚處在風險易發高發期，要把主動防範化解系統性金融風險放在更加重要的位置。在國務院金融穩定發展委員會的牽頭抓總下，金融系統充分發揮國務院金融穩定發展委員會辦公室作用，抓緊補齊監管制度短板，有效控制宏觀杠桿率和重點領域風險，積極化解影子銀行風險，穩妥處置各類金融機構風險，全面清理整頓金融秩序，守住了不發生系統性風險的底線。當然，隨著金融去杠桿步伐加快，很多銀行表外資產轉回表內，當前有必要進一步拓展銀行的資本金補充渠道，增強其服務實體經濟、防控金融風險的能力。

最近一段時間，市場在討論是寬松的貨幣政策有利於去杠桿，還是適度從緊的貨幣政策有利於去杠桿。事實上，在近年杠桿率處於高位，勞動生產率在下降或處於低位的背景下，貨幣政策的空間很小。因為寬松的貨幣政策會引發房地產泡沫，緊的貨幣政策又會使債務不可持續。此時，只有穩健中性的貨幣政策才能為去杠桿創造良好的宏觀環境。解決問題的關鍵還是要通過財稅改革為核心的結構性改革，使資產的回報率高於名義利率。

未來一段時期，圍繞高質量發展與防控金融風險這兩大主題，核心的關切點在於提高全要素生產率，根本措施是利用好經濟金融調控政策換來的寶貴時間窗口，加速推進財稅改革，減少地方政府等軟約束主體的“擠出效應”，降低資金、勞動力、土地等各項生產要素的成本，提高實體經濟全要素生產率和投資回報率，激發市場經濟主體的內生活力。

一、提高全要素生產率是高質量發展與防控金融風險這兩大主題的關鍵所在

實現高質量發展的關鍵在於提高全要素生產率（TFP）。近年來，我國人口紅利消耗殆盡，依靠基建和房地產拉動經濟，投資回報率不斷下降。據我們初步測算，2007～2015年，我國TFP從4.73持續下降到1.36，正是經濟增速從高速轉向中高速的內在動因。而當前金融風險的根源同樣是全要素生產率和投資回報率的下降。2007～2015年，我國單位GDP需要的資本投入量從3.5上升到6.7，即以資本產出衡量的資產收益率8年下降近1倍，年均下降11.25%。據清華大學白重恩教授的測算，中國資本回報率從2004年的24.3%降低到2013年的14.7%，其間以年平均5.7%的速度下降。其直接後果是債務增長越來越快於經濟增長，債務償還越來越依賴借新還舊，進一步加劇資產泡沫，引發脫實向虛。從利率的角度也可以說明這一問題。降利率能否降杠桿，取決於資本回報率的動態變化，只有當降息同時伴隨資本回報率的上升，且資本回報率上升速度大於名義債務擴張速度，降息才有利於降杠桿。從2009年到2016年，我國一般貸款加權平均利率由7.97%持續下降到5.44%，7年累計下降46.5%，年均降幅6.64%，但利率下行的同時杠桿卻在上升，同期單位GDP需要的資本的投入量由3.5上升到6.7，關鍵還是在於資產回報率下降更快。

整體來看，財稅改革滯後是各項生產要素成本上升的主要原因。一是從資金成本來看，主要是財政宏觀調控過於依賴擴大政府性投資的方式，對民間投資形成“擠出效應”。從2009年以來積極的財政政策已經持續實行快10年了，主要形式是擴大政府性投資和扶持特定產業發展。結果，國有企業、地方政府、產能過剩的僵屍企業占用過多的財政金融資源，導致小微企業、民營企業“融資難、融資貴”，經濟內生增長動力遲遲培育不起來，逆周期調節的宏觀經濟政策難以退出。

二是從勞動力成本看，社保繳費使得用工成本太高。近年來，我國的人口老齡化加速，全國老齡辦最新統計，截至2017年年底，全國60歲以上老年人口達2.4億，占總人口比重達17.3%，平均近4個勞動力撫養1位老人。因歷史與制度原因，我國社保和養老欠賬太多，基本養老保險制度歷史債務償還機制缺失，政府財政一直沒有償還轉制成本。在職一代既要通過代際轉移支付贍養已經退休一代，同時又要為自己的將來做準備，從而造成了後代人必須提高繳費率，各項社保繳費負擔占到企業用工成本的40%。在“降成本”政策中，養老金繳費率僅在有條件的地區下調1個百分點，邊際改善效應十分微弱。

三是從土地成本看，一方面是跨省的建設用地指標調劑制度長期缺位，人口聚集的發達地區建設用地指標短缺，另一方面是地方稅收體系不完善，地方政府對土地財政的依賴度較高。近年來，在全國政府財政收入中，房地產相關的各種稅收，包括房地產營業稅、企業所得稅、契稅、房產稅、土地增值稅等，加上土地出讓金收入，與地方一般公共預算收入的比值最高達到約45%。地方財政與房地產泡沫形成利益共同體，會激勵地方政府在獨家壟斷區域性土地市場控制供地節奏，人為擡高地價和房價。房地產泡沫反過來又進一步拉擡用地成本，並且間接推升勞動力成本。

總而言之，圍繞高質量發展與防控金融風險這兩大主題，我們核心的關切點在於提高全要素生產率，根本措施需要加速推進財稅改革，破除阻礙資源有效配置的體制性機制性障礙，理順政府和市場的關系，激發微觀主體活力，提高投入的產出效率。

二、地方政府和國有企業的債務是全社會杠桿率偏高的主要原因

2017年之前的一段時期，我國宏觀杠桿率上升較快，2012-2016年年均提高13.5個百分點，債務風險“灰犀牛”引發各方持續關註。2015年，中央經濟工作會議已經將“去杠桿”作為供給側結構性改革五大任務之一。隨著供給側結構性改革深化、經濟穩中向好及穩健中性貨幣政策有效實施，2017年我國宏觀杠桿率上升速度明顯放緩，全年上升2.7個百分點至250.3%。其中，企業部門杠桿率為159%，比上年下降0.7個百分點，政府部門杠桿率為36.2%，比上年下降0.5個百分點，住戶部門杠桿率為55.1%，比上年高4個百分點。雖然總體風險可控，但其中的結構和趨勢還需具體分析。

從地方政府債務看，我國地方政府名義債務不高，但隱性債務風險突出，這也是對我國債務風險判斷的爭議點。國際清算銀行對我國政府債務估計高出財政部7～8萬億元，差距主要來自對隱性債務的判斷。由於地方政府對地方政府融資平臺和部分國有企業存在的隱性擔保，一部分國有企業的負債實際上構成地方政府的隱性負債。根據國際貨幣基金組織（IMF）的測算，2016年考慮地方政府隱性債務的中國廣義口徑政府部門杠桿率為62.2%，已超過歐盟警戒線標準，而狹義口徑政府杠桿率僅為36.6%；預計2022年廣義口徑政府部門杠桿率將升至91.5%，超過國際公認的90%杠桿率閾值標準。從國有企業債務看，雖然2017年年末中國規模以上工業企業資產負債率已降至有公開數據以來最低的55.5%，但國有企業資產負債率仍穩定在65%左右，很大程度上源於民營企業去杠桿的速度大於國有企業，表明地方政府隱性負債的壓力持續存在。

關於居民部門杠桿，我國居民部門杠桿近期上升較快，且存在系統性低估。2017年，我國住戶部門杠桿率為 55.1%，比上年高 4 個百分點。考慮到居民普遍存在通過借貸籌集首付的行為，且通過互聯網金融得到的貸款未計入居民負債，我國居民杠桿率可能更高。居民部門負債中相當大一部分是借貸是用於滿足購房需求，居民杠桿率快速增長也反映出我國房地產市場的明顯扭曲。當前一、二線城市嚴格調控，三、四線城市政策相對緩和。一、二線城市市場供求矛盾並不直接反映在價格上，而是反映在量縮價穩、推遲網簽、價格失真、庫存虛高等方面；三、四線城市的棚改、貨幣化補償，消化了庫存，市場熱度高，但容易導致盲目樂觀。如此一來，居民的資金流向三、四線城市買房，這是泡沫以另外一種方式在體現。而歷史經驗也反複證明，如果經濟和金融發展過分倚重房地產，並聽任房地產價格持續快速上漲，則其極有可能成為觸發系統性風險的結構性短板。如果不完善房地產市場健康發展的長效機制，只能“按下葫蘆起了瓢”，只是把一些問題暫時掩蓋了，並沒有真正地解決房地產的問題，並導致居民部門杠桿率的持續攀升。可考慮將房地產稅作為房地產調控長效機制的重要內容之一，探索在一些熱點城市率先推出房地產稅試點。

三、道德風險是地方政府債務最大的風險點，財稅改革滯後是當前“財政風險金融化”背後的重要原因

中央和地方財政關系是貫穿於中國幾千年政治經濟史的核心命題。從歷史上看，由於我國中央地方財政關系沒有理順，地方政府行為曾多次陷入了“一收就死、一放就亂”的怪圈。當前大家普遍關心的地方政府政府債務問題，也是央地財政關系不順的集中體現。

（一）分級政府間的權責劃分不清楚，導致地方政府隱性債務規模無序膨脹。

首先，我國地方政府包括省、地級市、縣、鄉鎮等，四級政府的稅收收入約占全國總稅收收入的30%，且在稅率和稅基設定上沒有任何自主權，根本不足以支撐其支出責任。然而，我國的相關制度沒有賦予地方政府合理的舉債權，限制地方舉債的法律法規又缺乏可執行性，並不能有效管住地方政府的舉債行為。比如，中央財政曾以不列赤字的特別國債註資匯金公司，地方政府有樣學樣設立融資平臺，在預算外舉債，輕松地繞開1995《預算法》禁止地方政府舉債的規定，形成接近20萬億的債務，並且沒有人因此而受到責任追究。2015年《預算法》放開了地方政府舉債的口子，但是僅僅是將舉債的權利下放到省級政府，直接花錢的地級市、縣兩級政府沒有直接自行發債的權利，借錢、用錢、還錢的主體不一致。同時，2015年《預算法》還對地方債務規模做出了限制，並不能滿足地方收支缺口，可以預見，地方融資平臺隱性負債現象依然不能杜絕。

其次，從各級政府支出責任安排來看，很多地方政府的支出責任實際是中央政府的政策所導致的。比如精準扶貧、棚戶區改造、地下管廊建設等領域，主要都是中央政府提出的政策目標。在這種情形下，地方政府的支出到底有多少債務是辦自己的事情，有多少債務是因中央政策要求而衍生出來，根本無法區分清楚。相應的，地方政府有充分的理由要求中央政府分擔償還債務的責任，地方政府債務風險很容易向中央財政傳導。

（二）收益性項目與公益性項目的界限不清，政府債務與非政府債務沒有明確區分。

在預算管理制度比較完善的國家，政府債務與非政府債務存在嚴格的邊界區分。比如，有現金流的項目，本身經濟效益不錯，一般是通過“收益債券”來融資，靠項目收益來償還；沒有現金流的項目，社會效益大於經濟效益，則通過“一般責任債券”來融資，靠未來稅收來償還。然而，我國地方政府只考慮降低融資成本，把有現金流的收益性項目與缺少現金流的公益性項目混在一起“打捆融資”。絕大部分通過地方融資平臺舉債形成的地方政府性債務，實際是用到了有一定現金流的收益性項目，本來不應當列入一般政府債務。現在，融資平臺的債務處於一種政府與非政府之間的模糊地帶，背後往往隱含著政府信用擔保和兜底預期，變成了剛性兌付的準政府債務。

（三）“剛性兌付”使得“道德風險”問題十分突出。

中央政府對“道德風險”問題一直十分警惕，《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）、《預算法》、《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）等法律法規和政策文件反複強調“中央不救助”原則。但是，這項原則沒有得到地方政府、金融市場的嚴肅對待。

一是我們的地方政府債務管理模式導致地方政府債務剛性兌付。2010年的地方政府債券試點，完全由中央政府代理發行，無法體現地區差異。2011年開始，上海、浙江、廣東、深圳等四省市試點地方自行發債，但實際花錢的主體是城市政府，省級政府是代市、縣政府發債，並且額度審批權仍由中央控制。這種代發債券的安排沒有體現誰花錢、誰舉債、誰負責的原則，必然導致剛性兌付。中央政府調動資源的能力最強，省級政府調動的資源能力則遠遠大於城市政府。在市、縣政府層級，由於國庫單一賬戶制度沒有執行到位，地方政府掌握著土地出讓金、社會保險基金等財政專戶資源，同樣具有較大的騰挪空間。為了實現剛性兌付，地方政府甚至會擠占經常性項目的資金，並要求中央提供轉移支付資金彌補剩下的資金缺口。

二是金融機構對地方政府債務風險的判斷，起了推波助瀾的作用。宏觀上，金融機構的風險分析不準確，沒有區分不同地區的償債能力。由於地方財力中一大塊來自中央轉移支付，地方政府發債的收益率，並非地方財政收支平衡、債務風險等狀態的反映，而是對中央兜底的預期，地方債券的收益率與國債收益率無法拉開差距已經表明了這一點。人民銀行最早在2003年提出金融生態的概念，2005年首次開展了地方金融生態評價工作，力圖從宏觀上評估和區分地方政府的舉債能力和誠信水平。微觀上，從以往記錄來看，由於地方政府缺乏明確的財政紀律約束，金融機構從來沒有見到過地方政府“破產”。盡管2011年4月雲南省公路開發投資有限公司曾向債權銀行發函表示“即日起，只付息不還本”，2017年8月湖南省寧鄉縣人民政府曾聲明“2015年1月1日以來在國有公司融資過程中出具的所有擔保函、承諾函全部作廢，其承諾、擔保事項及行為無效”,但是兩份公函最終都被撤回，沒能打破剛性兌付。因此，基於歷史經驗，金融機構存在財政兜底幻覺，迷信地方政府債務“剛性兌付”，從而扭曲了自身行為決策，對政府債的定價存在扭曲，向地方政府融資平臺提供貸款的定價也存在扭曲，導致商業銀行和金融部門低估了地方政府財政風險。實際上，由於制度上沒有規定地方政府如何“破產”，金融機構也不知道如何執行地方政府“破產”，壞賬應如何處理，哪些地方政府資產可以執行彌補壞賬損失。

（四）預算管理與財政信息透明度較低。

發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，發揮金融市場對地方投融資項目的篩選、檢驗功能，發揮金融市場對地方政府行為的約束作用，前提條件是融資主體是透明的、硬約束的。然而在實踐中，目前的預算管理並沒有將經常性預算與資本性預算分開，地方政府也沒有公布政府資產負債表，財務信息的透明度依然很低。金融機構與地方政府相比相對弱勢，很難充分掌握地方政府的未償還債務及償債能力等有關信息，很難按照市場化原則有效識別項目風險。

四、加快落實財稅改革，實現高質量增長和防範金融風險

僅僅推進金融改革，引導金融服務實體經濟，還不足以解決高質量發展轉型和防範金融風險面臨的問題。從實體經濟運行來看，貨幣政策、財政政策等需求管理措施，主要是用來幫助解決短期問題或周期性問題，難以解決中長期的結構性問題。從維護金融穩定來看，適時采取流動性管理措施，雖然有助於暫時緩解危機，守住不發生系統性風險的底線，但是也可能激發軟約束主體繼續加杠桿的道德風險。比如，針對日益顯現的地方政府性債務風險，從2015年開始的地方政府債務置換，據估計累計置換規模14.24萬億元，表面上化解了顯性的流動性危機，但規範地方政府債務融資的制度建設進展緩慢，實際上只是將償債壓力後移，沒有解決根本問題。在此之後，地方政府仍然在采用多種隱性負債方式繼續擴大債務規模。

從國際視角來看，目前發達國家的貨幣政策正在逐步正常化，都在推動結構性改革，全球競爭的主旋律正在轉向改革的競爭，誰的結構性改革做得徹底，誰就會在下一輪經濟發展中搶得先機。回顧中國自身歷史，改革開放四十年來，中國獲得了巨大的改革紅利，積累了成功推進改革的豐富經驗。當前，避免宏觀經濟金融政策的副作用，實現高質量增長和防範金融風險，唯有利用好寶貴的改革窗口期，加速落實供給側結構性改革，激發實體經濟內生增長活力。事實上，打破地方政府和國有企業部門的“預算軟約束”，破除民營資本背後一道道的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”，本身就是釋放“改革紅利”，提高全要素生產率。

在財稅領域應當做好以下改革措施。一是完善財政宏觀調控的政策工具，更多采用有力度的減稅政策。即使采用政府性投資工具，也必須在合理劃分各級政府的支出責任和硬化對地方政府預算約束的基礎上進行。二是落實國有資產劃轉社保的措施，為降低社保費率創造條件。三是改革地方稅收體系，降低地方政府財政收入對土地出讓金的依賴，加快形成以消費稅、房地產稅、資源稅為主的地方政府收入體系。盡快出臺房地產稅制度，並且與一次性批租70年土地使用權的出讓金制度平穩銜接過渡。將地方政府從短期的土地增值收益中解脫出來，削弱地方政府維護房地產泡沫的動機，並增加地方政府因地制宜調控房地產價格的政策工具。四是建立“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收權、一級舉債權”體系，提高地方政府收入與支出的匹配度。各級政府的財政相對獨立、自求平衡，放松中央政府對債務額度的行政性約束，發揮地方人大的約束作用，由地方人大自主決定發債的額度、期限和利率，提高地方政府舉債額度，徹底打開地方政府規範融資的“正門”。完善治理體系，提高債務信息的透明度，更多發揮金融市場的約束作用。五是完善地方政府債務管理框架，提高地方政府預算管理和財政信息的透明度。實行全口徑預算管理，把地方政府主導的投融資活動全部反映在預算中。區分保運轉與搞建設兩個錢袋子，確保債務資金僅用於投資建設類支出。中央政府可以利用自身的行政地位優勢，統計各地的財政收支規模、資產負債狀況並向社會公布，促進財政信息透明化，向投資者提示地方債風險。六是探索建立地方政府破產制度，對地方政府行為形成硬約束。所謂政府破產，僅是財政的破產，而不是政府職能的破產。政府破產制度是對地方政府的約束，不是對居民的懲罰，普通公眾的基本公共服務不太會受到政府破產的影響。（作者系中國人民銀行研究局局長）

分稅制任務遠未完成，國家治理現代化需現代財稅體制配套

1978年以來，中國實行改革開放，開始了由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的經濟、社會轉型歷程。改革開放近40年，中國國民經濟現代化建設取得了舉世矚目的偉大成就，正在大步邁向“兩個100年”奮鬥目標。財政制度安排體現政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等各方面。

1994年分稅制改革以提高“兩個比重”為基礎、以服務於市場經濟的經濟性分權為取向調整了政府與企業、中央與地方政府的財政關系，強調發揮中央與地方兩個積極性，形成了我國現有財政制度的基本框架，成為上世紀我國市場經濟體制改革的重要突破口，奠定了我國20年來社會經濟高速發展的基礎；同步推進的稅收制度改革則進一步規範了政府與市場的關系，釋放了微觀市場主體的活力，有效促進了市場經濟體制運行，提高了政府調控經濟的能力。

1998年開始建立公共財政制度的探索將重點放在支出制度的完善和支出結構的調整上，財政支出的重點從經濟建設領域轉向民生領域。

1999年啟動了預算制度改革，通過部門預算、國庫集中收付和政府采購等制度的引入，初步構建了現代預算體系框架，預算的公開性、民主化程度顯著提高。公共財政體制的建設與完善，較好地規範了中央與地方、國家與企業、政府與市場間的關系，為構建現代財政制度奠定了良好基礎。

1994年分稅制改革的里程碑意義

中國已經進入啟動新一輪經濟體制配套改革的關鍵時期，與此前若幹輪改革類似，財稅改革再次成為研討和推進配套改革的切入點，其中又以如何認識和深化1994年以來的分稅制改革為核心。

在學術界已達成的較普遍共識是：稅收制度是規範政府與企業分配關系的制度安排，財政體制則是處理政府間分配關系的制度安排。如在學理層面做更周詳的審視，可知實際上這一認識是遠未到位的。

財政作為一國政權體系之“以政控財，以財行政”的分配體系，作直觀考察，首先是解決政府為履行其社會管理權力和職能而配置公共資源的問題，與之密切相關、不可分離的，便是其所牽動的整個社會資源的配置問題。因此財政制度安排——包括解決政府“錢從哪里來”問題的稅收與非稅收入、“錢用到哪里去”問題的支出、轉移支付以及資金收支的標準化載體即預算等的一系列體制、制度、機制的典章式規定——所處理的實質問題，是處理經濟社會生活中的三大基本關系：政府與市場主體的企業之間；中央政府與地方各級政府之間；公權體系與公民之間的財力、資源、利益分配。

因此，財政體制首先要解決資源配置中基於產權契約和法治環境、政府作用之下的效率激勵、創業創新響應機制問題，以及利益分配過程的公正、可預期、可持續問題，進而服務、影響、制衡資源配置全局。

鄧小平1992年南方談話後在我國所確立的社會主義市場經濟目標模式，實際確立的是多種經濟形式和產權規範的法治化取向不可逆轉、公平競爭市場和間接調控體系的成型勢在必行，因而完全合乎邏輯地要引出在1993年加緊準備、於1994年1月1日正式推出的“分稅制”配套改革。

這正是與中國經濟社會歷史性轉軌中通盤資源配置機制的再造相呼應的制度變革。

對於1994年分稅制改革的評價，學界多從當年改革目標之一——“提高中央財政收入占財政收入比重”的實現程度來評判和肯定其取得的巨大成功——不錯，這一問題是逼迫1994年改革並提供決策層空前一致的“政治資源”來推行這一改革的直接因素之一。但全面地看，1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻遠遠不僅於此。

在轉軌、改革的基本邏輯鏈條上展開評價，其貢獻和意義，在於使中國的財政體制終於從中華人民共和國成立不久的50年代即不得不告別嚴格、完整意義的統收統支而反複探索卻始終不能收功的“行政性分權”，走向了與市場經濟相內洽的“經濟性分權”，突破性地改造了以往不論“集權”還是“分權”都是按照企業行政隸屬關系組織財政收入的體制癥結。在“繳給誰”和“按照什麽依據繳給誰”的制度規範上，前所未有地形成了所有企業不論大小、不講經濟性質、不分行政級別，在稅法面前一律平等、一視同仁，“該繳國稅繳國稅，該繳地方稅繳地方稅”的真正公平競爭環境，提供出在激發微觀企業活力基礎上有利於培育長期行為的穩定預期；其次也使中央地方間告別了行政性分權歷史階段分成制下的扯皮和包幹制下“包而不幹”延續扯皮因素的“體制周期”，打破了令人頭痛的“一放就亂，一亂就收，一收就死”的循環，形成了政府對市場主體實行宏觀“間接調控”的機制條件和中央與地方間按稅種或按某一稅種的同一分享比例分配各自財力的比較規範、穩定的可持續體制安排。

正是在這種以統一、規範、公正公平為取向處理政府與企業、中央與地方、公權與公民分配關系的“三位一體”框架下，淡化了每一具體地區內各級政府對各種不同企業的“遠近親疏”關系和由親疏而“區別對待”中的過多幹預與過多關照，抑制了地方政府與中央政府的討價還價機制和地方政府之間“會哭的孩子有奶吃”的苦樂不均“攀比”機制。既為企業創造了良好的市場經營環境，也為地方政府營造了一心一意謀發展中認同於規範化的制度氛圍。

當前一些財政困難恰恰是分稅制沒貫徹到位

當然，魄力和動作極大的1994年改革，在多方面制約條件之下，只是提供了以分稅分級體制處理三大關系的一個初始框架，仍帶有較濃重的過渡色彩。深化改革的任務，在其後已完成了一些，但如何在省以下真正貫徹落實分稅制的任務，還遠未完成。

自1994年以來直至今天，我國各省級行政區以下的地方財政體制，總體而言始終未能如願地過渡為真正的分稅制，實際上就是五花八門、複雜易變、討價還價色彩仍較濃厚的分成制和包幹制。為人們所詬病的基層財政困難問題、地方隱性負債問題和“土地財政”式行為短期化問題等種種弊端，實際正是在我們早已知道而欲作改變的分成制、包幹制在省以下的無奈運行中產生的。把地方“基層困難”、“隱性負債”、“土地財政”問題的板子打在分稅制身上，是完全打錯了地方，並由此會實際否定1994年改革的大方向。這是一個大是大非問題，不可忽視，必須說明白講清楚。

分稅制財政體制內洽於市場經濟。在我國不斷深化社會主義市場經濟體制改革和推進全面配套改革，“五位一體”地實現現代化中國夢的征程上，堅持分稅制財政體制改革方向，是切切不可動搖的。從1994年以來的基本事實出發，近些年來地方財政運行中出現的縣鄉財政困難、隱性負債、土地財政、“跑部錢進”等問題，絕非分稅制所造成的，恰恰是因為分稅制改革在深化中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還並未成型所引致。

面對現實生活中與基層困難、地方隱性負債和“土地財政”短期行為相關的問題與弊端，除了有未知實情而把這些負面因素歸咎於1994年分稅制改革（實質上便會否定與市場經濟相配套的財政改革和轉型大方向）這種錯誤認識之外，還有一種雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強調“因地制宜”切入而提出的“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農區域搞分稅制、農業區域不搞分稅制”的主張，可將其概括為“縱向分兩段、橫向分兩塊(兩類)”的設計思路。這一設計思路看似以“實事求是”為取向，要害卻是未能領會市場經濟資源配置的內在要求而脫離了中國經濟社會轉軌的基線和現實生活中的可操作性，屬於一種使財政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包幹”的思維方向，完全未能把握深化改革的“真問題”：一個統一市場所要求的各種要素無壁壘流動的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫、縱皆為切割狀態？

如果說省以下不搞分稅制，那麽實際上這恰恰就是說的1994年改革以來我們遺憾地看到的因深化改革受阻而業已形成、為人詬病的現實狀態，真問題是如何走出這一“山重水複疑無路”的困境。如果說“農業地區不搞分稅制”，那麽且不說實際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分為各類大大小小、與非農地區僅一線之分的“農業地區”，試想一下體制分隔、切割狀態下各個區域中的企業將如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，以及各地政府將如何處理各自轄區的企業所得稅索取權？這將生成完全不能接受的紊亂狀態，並將帶來無法解決的真問題。統一市場的資源配置優化機制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實施，即實現其制度安排的全覆蓋——這也是分稅制改革制度創新的內在要求。與之相聯系、相呼應的管理系統創新、信息系統創新，也必然都應當“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

現代財稅體制未來改革重點

財政收支機制與安排要在五位一體的框架下，全面體現國家治理意圖。財稅體制改革要把創造機會均等、維護社會正義，放在最為突出的位置，既加快財稅自身的改革，又積極支持配合相關改革，著重建立機制、促進包容，使各級政府財權與事權相順應，財力與支出責任相匹配的現代財政制度，服務於十八屆三中全會的改革頂層設計與部署。

根據1994年改革以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實問題，在提高國家治理能力和治理現代化背景下，建立現代財稅體制的重點應包括：

（一）以政府扁平化改革為框架。

在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級（不同地區可有先有後），以此作為由“山重水複”變“柳暗花明”的一個框架基礎。

其意義是促進1994年以後始終不能貫徹落實的省以下分稅制的進行。如果一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實質性的推進。過去我國約20種稅怎麽分的問題，經多年探索，怎麽都分不好，現在人們所抨擊的很多地方政府的短期行為，與其合理職能相悖的表現，伴隨制度條件的改變應都可以得到改造。

總體來看，我國的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進行直管，並適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位；第二步是市和縣分治，統一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區；第三步是市的改革，在合理擴大市轄區範圍的同時，合理調整機構和人員，總的方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市（級別可保留，人員逐漸調整），全面落實市縣分置，省直管縣。在上述過程中，還可大力推進鄉鎮財政體制改革，對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管”方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下，采取“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式。

（二）以合理調整事權為匹配邏輯。

在頂層規劃下調整、理順中央與地方事權劃分，包括中央事權、地方事權、中央與地方共擔事權、中央委托事權、中央引導與鼓勵事權等等，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，並在其後動態優化和加強績效考評約束。盡快將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，同時規範省以下政府的事權劃分邊界。

（三）以稅制改革為配合，完善政府間收入劃分改革。

以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革，以將“從價征收”機制覆蓋到煤炭為重頭，進一步擴大資源稅的征收範圍。推進房地產稅立法。開征獨立的環境保護稅，並將該稅種收入劃分地方。擴大消費稅征收範圍、調整部分稅目的消費稅征收環節，將部分消費稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；鞏固“營改增”成果，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

（四）以規範的轉移支付制度體現事權優先原則。

按照人口、地理、服務成本、功能區定位等因素優化轉移支付的均等化公式，加強對欠發達地方政府的財力支持；適當降低專項轉移支付占全部轉移支付的比重，歸並、整合專項中的相似內容或可歸並項目；盡量提前其具體信息到達地方層面的時間，並原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執行。此外，還應積極探索優化“對口支援”和“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度。

（五）以建立現代公共預算管理制度為基礎性支撐。

結合建立現代財政制度的要求，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3~5年中期滾動預算；把單一賬戶國庫集中收付制發展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現代化信息系統建設來支持、優化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策；落實新《預算法》關於地方債的規定，加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規範性不足而風險防範成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債；地方的國有資產管理體系建設也需結合國有資本經營預算制度建設而積極推進。

在“漸進改革”路徑依賴和“建設法治國家”、“強化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進財稅法制建設，掌握好服務全局大前提下“在創新、發展中規範”與“在規範中創新、發展”的權衡點，強化優化頂層規劃和繼續鼓勵先行先試，在經濟社會轉軌歷史時期內，不斷及時地把可以看準的穩定規則形成立法。

（六）以舉債權和產權管理為重要組成要素。

市場經濟所要求的分稅分級財政體制，內含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權是規範化的分稅制體制下各級政府應有的財權，在大多數市場經濟國家，地方政府債券市場已較為成熟和完善, 成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分, 在國家的經濟發展尤其是地方經濟的發展中發揮著十分重要的作用。新《預算法》賦予地方政府適度舉債權，允許地方政府通過規範的法定程序，在有透明度和受監督的條件下以適當規模舉債，籌集必要的建設資金, 這有利於地方政府在分級預算運行中應對短期內市政建設等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分攤到較長時段中，並借力於社會資金和市場機制發揮提供準公共產品的職能, 有效彌補地方政府收入的不足。為進一步深化財政體制改革拓寬路徑。

產權管理是中央和地方政府間的重要事權劃分內容之一。混合所有制作為“現代國家治理”的現代市場體系的產權制度基石，為國有經濟部門改革和國有資產管理體系的重構打開空間，基於“現代國家治理—現代市場體系—現代企業制度—混合所有制”的邏輯鏈，十八屆三中全會關於“混合所有制”認識的突破性表述，實際上強調在現代國家治理法治背景下，使任何一個市場主體內部，產權可以按照股份制框架下的混合所有制來處理，實現最大包容性和共贏、多贏，實質性地推進改革。

（作者系中國財政學會顧問、中國財政科學研究院研究員、華夏新供給經濟學研究院院長）

責編：孫維維

重構中央地方財稅關係的思路 賈康

1 : GS(14)@2013-10-21 23:40:23

http://www.mpfinance.com/htm/finance/20131021/news/ec_ecj1.htm


【明報專訊】「營改增」(編者按：營業稅改增值稅)改革由試點而向全國推開，財稅成為近期新聞熱點。顯然，「營改增」今年8月1日後按上海「1+6」方案框架覆蓋全國並將適時擴大行業覆蓋面，必然「倒逼」涉及中央——地方財稅關係的通盤財稅體制安排的深化改革與關係重構。

由「營改增」倒逼而成的直接現實問題是：把原歸地方掌握的財源中，營業稅是唯一的大宗財源，改為增值稅後，按現體制75%要歸中央(每年的增量中則有70%歸中央)，地方政府今後的主力財源是什揦——即依靠什揦主要的財力過日子？

不貫徹分稅   「病因」在行政層級多

我的基本認識是，須結合「十八大」後，時不我待的整體改革設計工作(有望在稍後召開的「三中全會」上形成指導性文件)，把財稅服務經濟社會發展全局的深化改革任務，落實到一套「路線圖與時間表」的狀態上，其中關於中央——地方財稅關係的中長期優化重構思路，亟需廓清。相關的要點，至少涉及以下幾方面的認識。

首先，需要明確，省以下分稅制遲遲不能真正貫徹，「病因」並不複雜：就是因為「地方」的概念在中國至少有省、地級市、縣(含縣級市)、鄉鎮4個層級；加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有5個層級。依20個左右的稅種實行5級「分稅」，在技術上是無解的，因而1994年以來，實際僅在中央和省為代表的地方之間維繫了分稅制框架的基本規範，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態。往前看的出路，則在於逐步推進「鄉財縣管」和「省直管縣」兩個層面的「扁平化」改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

財權配合事權 建設風險防控

第二，按照中央、省、市縣三層級框架深化「分稅制」改革、重構和優化中央——地方財稅關係的基本原則，是必須以合理界定各級政府職能即「事權(支出責任)」為始發環節，構建「一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規範、完整、透明的現代意義的預算，並配之以一級產權和一級舉債權」的三級分稅分級、上下貫通的財政體制。

第三，為以上體制框架推進，可以做、並應盡快做的事項包括：

1)由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權(支出責任)明細單，列明各自專享事權、以及共擔事權的共擔方案；

2)盡快推進已建設多年的「金財」、「金稅」、「金關」、「金審」、「金農」、「金盾」等政府資訊系統建設工程的聯網和升級，切實形成服務與公共資源合理配置、各部門協作調控的資訊共用平台和科學決策支撐平台；

3)積極形成各級政府資產負債表和公共部門財務報表體系，配合今後的公共債務風險防控體系建設和公共財政建設。

改革資源房產稅 增地方財源

第四，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，包括：為處理「營改增」進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾，找出過渡方案：例如資源稅改革應以更大決心，抓住煤炭市場價位回調的寶貴時間窗口，把「從價」機制擴大到煤炭；房產稅應積極穩妥擴大試點範圍，積累經驗凝聚共識；環境稅的改革應在「十二五」期間推出一輪實際動作；個人所得稅應創造條件實行分類與綜合相結合，加上按家庭贍養因素調整扣除的改革方案等。

地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑑國際經驗結合地區情走向規範化，將收入納入預算體系管理。

以上各項所合成的財稅改革，在優化、重構中央——地方政府間關係和財稅體制機制的同時，其追求的效應是直接服務於中國的經濟轉軌、社會轉型和現代化「中國夢」願景的。地方政府層面，需從全局視野認識理解財稅領域這一勢在必行的改革，積極與中央層面互動優化可行方案，並實施某些必要的「先行先試」開拓創新。

賈康

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